Конституция Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. История развития конституционного уставного законодательства в субъектах Российской Федерации

2. Порядок принятия и изменения региональных конституций и уставов

3. Юридические свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации как системная целостность

Заключение

Список использованных источников

конституционный уставной закон российский

Введение

Актуальность темы. Конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ является основой, стержнем всего законодательства субъектов РФ. В связи с этим многими учеными, практиками исследовалась тема совершенствования конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, определения основных направлений его развития. Так, труды ряда авторов посвящены исследованию проблемы соответствия конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ федеральному законодательству, ряд работ были направлены на исследование темы совершенствования данного законодательства посредством повышения его эффективности.

По-мнению автора, данные исследования на сегодняшний день не в полной мере раскрывают вопросы совершенствования конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, поскольку не отражают все процессы, влияющие на качество данного законодательства. Как считает автор, именно понятие "качество" должно стать ключевой фразой и основой для совершенствования. Ученые по-разному характеризуют понятие "качество законодательства". С одной стороны, качество понимается как философская категория, которая раскрывает совокупность всеобщих признаков, составляющих качество какого-либо явления, и выступает методологическим основанием в изучении качества явления, в данном случае закона. С другой стороны, качество закона указывается с его способностью соответствовать реалиям общественной жизни. Такой подход определяет, прежде всего, социальное (содержательное) качество закона и включает в себя степень адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов, точность проецирования этих процессов на будущее и прогнозирование возможных путей развития соответствующей сферы жизни общества и связанного с ним оптимальных путей правого регулирования, их видоизменения в желательном для законодателя направлении.

Степень научной разработанности проблемы. В связи с необходимостью систематизации конституционного права и уставного права субъектов РФ представляют интерес общетеоретические работы С.С. Алексеева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, В.Н. Кудрявцева, Д.А. Керимова, Р.З. Лившица, Г.В. Назаренко, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Т.Н. Рахманиной, В.Н. Синюкова, И.Н. Сенякина, Ю.А. Тихомирова, Ю.В. Тихонравова, Б.Н. Топорнина, Д.Ю. Шапсугова и других, в которых определяются основные принципы исследования российской системы законодательства и права, устанавливаются критерии отраслевого деления законодательства, дается классификация нормативно-правовых актов по сферам их действия с учетом возможных юридических коллизий, выявляются основные тенденции развития российской государственности как целостного социокультурного феномена, представлено критическое осмысление взаимодействия российской правовой системы с нормами международного права, обсуждаются проблемы специализации и унификации российского законодательства.

Объектом исследования выступают уставное, конституционное и региональное право РФ.

Предметом исследования стали теоретические проблемы российского федерализма, различные концепции его современного состояния и развития, суверенитет федерации и относительная независимость в пределах конституционных установлений ее субъектов, закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в субъектах РФ, права человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ, организация и правовой статус системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Цель исследования - сформировать представление о уставном праве субъектов РФ в его соотношении с конституционным правом России и региональным правом.

Задачи исследования:

1 Проанализировать эволюцию конституционного (уставного) законодательства в субъектах Российской Федерации;

2 Изучить порядок принятия и изменения региональных конституций и уставов;

3 Рассмотреть юридические свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации как системную целостность.

4 Сделать сравнительную характеристику уставного, конституционного и регионального права РФ.

Теоретико - методологическая база. Теоретическое исследование данной проблемы обосновывается необходимостью анализа и обобщения конституционного и уставного права субъектов РФ, выявления основных тенденций и противоречий его развития, прогнозирования развития законодательства в регионах России.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, трех разделов, заключения и списка источников и литературы.

1. История развития конституционного уставного законодательства в субъектах Российской Федерации

Согласно теории права и общемировых традиций конституционной эволюции основной закон государства отражает достигнутое общественно-политическое, социально-экономическое и духовное развитие общества, состояние конституционно-правовой науки, политической культуры и правосознания народа. Состояние общественных отношений на конкретном историческом этапе развития государства (государственного образования), т.е. фактическая конституция, обусловливает содержание и тенденции динамики юридической конституции.

Учитывая, что все вышеназванные компоненты фактической конституции - постоянно меняющиеся категории, их развитие получает отражение в правовой системе государства (государственного образования) и прежде всего в основных законах.

Становление и развитие конституций и уставов субъектов Федерации предопределено их историческим прошлым и современной модернизацией юридического статуса.

Можно выделить три этапа конституционного развития субъектов Российской Федерации:

1) советский;

2) постсоветский (перестроечный);

3) современный.

Первый, советский этап конституционного развития субъектов Российской Федерации связан с формированием в составе РСФСР автономных национально-государственных образований - автономных республик, автономных областей и автономных (первоначально национальных) округов. Именно эти национально-государственные образования признавались субъектами РСФСР.

Большинство нынешних республик в составе Российской Федерации в советский период были автономными республиками (Башкирская АССР, Марийская АССР, Татарская АССР и др.) либо автономными областями (Адыгейская АО, Горно-Алтайская АО, Кабардино-Балкарская АО, Хакасская АО). Они выступали формой политического самоопределения малочисленных народов России. Их правовой статус определялся Конституцией РСФСР, конституциями АССР и законами (первоначально положениями) о соответствующих автономных областях.

История развития субъектов Российской Федерации получила отражение в их основных законах.

В советский период автономные республики как государственно-политические образования в составе России самостоятельно разрабатывали свои конституции в соответствии с Конституциями СССР и РСФСР. Принятие конституции автономной республики и внесение в нее изменений относились к исключительной компетенции самой республики.

К началу перестройки (1985 - 1990 годы) во всех автономных республиках в составе РСФСР действовали конституции, принятые в соответствии с Конституцией СССР 1977 года (с изм.) и Конституцией РСФСР 1978 года (с изм.)[3]. Экономической основой государства признавались социалистическая собственность на орудия и средства производства и административная система хозяйства. Социальную основу государства составлял союз рабочих, крестьян и интеллигенции, сближение всех наций и народностей.

Государство брало на себя обязательство заботиться об охране, преумножении и широком использовании духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания людей, повышения их культурного уровня.

Конституционно закреплялось национально-государственное и административно-территориальное устройство республик; порядок формирования и принципы деятельности Советов народных депутатов как политической основы государства; избирательная система; статус народного депутата; система высших и местных органов государственной власти, управления, правосудия и прокурорского надзора; государственные символы; порядок изменения Основного Закона.

В отличие от автономных республик автономные области и автономные округа рассматривались как форма административно-политической автономии.

Автономные области в РСФСР (их накануне перестройки было 5 - Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская и Хакасская) хотя признавались субъектами РСФСР, но своих конституций не имели. Первоначально их правовой статус определялся Положениями, которые принимались Съездами народных депутатов автономных областей и утверждались ВЦИК РСФСР. Затем положения сменили законы[11].

Второй, постсоветский (перестроечный) этап конституционного развития субъектов Российской Федерации начался с 1985 года. Он характеризовался ослаблением государственного единства, самопроизвольным изменением юридического статуса субъектов Федерации и, соответственно, не всегда правомерной модернизацией их основных законов.

Принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и последующий развал Союза ССР дали мощный толчок децентрализации государственного единства. Абсолютно все бывшие автономные республики в составе РСФСР приняли декларации о государственном суверенитете, провозгласив себя суверенными государствами, т.е. они в одностороннем порядке, без согласования с РСФСР, изменили свой конституционно-правовой статус.

Четыре автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская - в 1991 году были преобразованы в республики в составе РСФСР . Прежний статус сохранила лишь одна автономная область - Еврейская. И хотя формально-юридически процесс преобразования автономных областей в республики был легитимен, ибо получил одобрение Российской Федерации, фактически он был вынужденным и преждевременным. Большинство новых республик в экономическом отношении оказались абсолютно беспомощными[3].

Декларируя суверенный характер государственности, каждая республика по-разному определяла свой юридический статус:

а) либо как органическая составная часть России (Карелия, Калмыкия);

б) либо как субъект, пребывающий в составе России на основе внутригосударственного договора (Башкортостан, Татарстан);

в) либо как субъект мирового сообщества, строящий свои взаимоотношения с Россией на основе международного договора (Чеченская Республика).

На начальном этапе перестройки конституционная модернизация шла эволюционным путем. В конституции советского периода, принятые в 1978 году, вносились изменения и дополнения. Они имели принципиальное значение.

1 Из официального названия автономных республик, как и РСФСР, были исключены определения - "советская, социалистическая". Это означало отказ от социалистической модели общественного развития и признание капиталистического пути.

2 Официально закреплялась частная собственность как основа нового общественного строя. Это означало отказ от административно-командной социалистической экономической системы и переход к рыночной, социально ориентированной, инновационной экономике.

3 Был узаконен политический плюрализм и идеологическое многообразие. Это означало отказ от марксистско-ленинской идеологии как официальной, государственной, закрепления руководящей роли КПСС и признание многопартийности.

4 Провозглашался принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Это означало отказ от официального признания полновластия Советов, переход к полупрезидентской форме правления, более четкому разграничению полномочий всех видов органов государственной власти как по вертикали (между Федерацией, ее субъектами и муниципалитетами), так и по горизонтали (между федеральными и региональными законодательными, исполнительными и судебными органами).

5 Расширялась законодательная регламентация прав и свобод личности, гарантии этих прав.

6 В регионах появились новые институты публичной власти - главы исполнительной власти, органы конституционной юстиции (конституционные и уставные суды), муниципальной власти, Уполномоченный по правам человека и др.

Основные законы постсоветского этапа конституционной эволюции субъектов Российской Федерации базировались на Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. и Конституции Российской Федерации 1993 года.

Не дожидаясь новой федеральной Конституции, принимаются перестроечные Конституции Чеченской Республики от 12 марта 1992 г., Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. и Татарстана от 30 ноября 1992 г. [2].

В краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах, получивших статус субъектов Российской Федерации согласно Федеративному договору от 31 марта 1992 г., впервые принимаются собственные основные законы. Это были уставы областей: Вологодской от 14 сентября 1995 г., Липецкой от 1 декабря 1994 г., Магаданской от 1 декабря 1996 г., Оренбургской от 19 октября 1994 г., Ульяновской от 6 сентября 1996 г. и др [27].

Большинство республик в составе Российской Федерации, опираясь на Федеративный договор от 31 марта 1992 г., развивая идеи, заложенные в республиканских Декларациях о государственном суверенитете, закрепляли свой государственно-правовой статус как суверенных государств.

Недопустимые нарушения в региональном конституционном законодательстве в 1992 - 1993 годы зачастую касались самовольного перераспределения предметов исключительного ведения и полномочий от Российской Федерации в пользу субъектов.

Нормы, противоречащие федеральной Конституции, реже, но все-таки встречались и в региональных уставах. Так, уставы Новгородской (от 5 апреля 1996 г.) и Свердловской (от 5 декабря 1994 г.) областей относили к своему ведению вопросы внешней политики и международных отношений. Они закрепляли за областями право самостоятельно выступать участниками международных отношений. Однако, как уже отмечалось выше, эти вопросы согласно Российской Конституции отнесены к исключительному ведению Федерации и субъекты не вправе законодательно регламентировать свои полномочия в сфере международных отношений.

Таким образом, перестроечный этап конституционного развития субъектов Российской Федерации характеризовался активным правотворчеством и существенными отступлениями от федеральной Конституции, вызванными стихийными процессами "суверенизации".

Третий, т.е. современный, этап конституционного развития субъектов Российской Федерации имеет точкой отсчета принятие Конституции России 1993 года. Новая федеральная Конституция дала полный перечень субъектов Федерации с учетом корректировки их государственно-правового статуса; исключила из оборота применительно к республикам понятие "суверенное государство", которое использовалось в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г.

Конституция России 1993 года инкорпорировала, т.е. впитала в себя, позитивные нормы Федеративного договора, в частности о разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и субъектов. Она преодолела перекосы "суверенизации" республик и установила юридическое верховенство федеральной Конституции над положениями Федеративного и иных договоров.

Можно констатировать, новая конституционная модель федерализма в России отрицает делегированный суверенитет (снизу вверх путем договора), т.к. все вопросы, связанные с определением статуса субъектов и разделением властей, определены непосредственно федеральной Конституцией.

Сразу же после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года в большинство республиканских конституций были внесены существенные изменения и дополнения. Например, в Конституцию Саха (Якутия) - 20 апреля 1994 г.; Конституцию Татарстана - 30 ноября 1994 г. и 30 марта 1995 г. Исключение составляла Чеченская Республика, где до 2002 года действовала оппозиционная Конституция 1992 года.

Вопросы обеспечения единства конституционной системы России, непротиворечия конституций (уставов) субъектов Федерации Конституции России получили отражение в Указе Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации". Органам государственной власти субъектов Федерации было предложено устранить противоречия, имеющиеся в их конституциях и уставах, других нормативно-правовых актах, с положениями Конституции Российской Федерации и других федеральных законов[4].

Затянувшийся процесс "суверенизации" субъектов получил официальную правовую оценку в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания и Татарстан. Конституционный Суд признал нормы республиканских конституций о суверенитете противоправными. Было однозначно указано на недопустимость применения термина "суверенитет" в отношении субъектов Федерации. Суверенитет, означающий полноту, верховенство, независимость и самостоятельность власти государства на его территории и абсолютную международную правосубъектность по смыслу ст. ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, представляет собой необходимый качественный признак России как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Действующая федеральная Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России.

Российскую конституционную систему наряду с Конституцией Федерации 1993 года составляют региональные конституции и уставы в новейшей редакции.

Вывод:

1 Конституционные реформы в субъектах Федерации отражают общественные преобразования, происходящие в России, социальные процессы, связанные с совершенствованием государственно-политической организации общества. Речь идет о формировании новой конституционной системы в соответствии с принципами федерализма как основополагающими началами в целях упрочения и развития суверенной российской государственности и государственности народов.

2 Российская Конституция, конституции и уставы субъектов Федерации находятся в системном единстве. Региональные основные законы выступают важным структурным звеном российской национальной правовой системы, фактором политической стабильности.

3 Конституционное развитие субъектов Федерации не может идти вразрез с федеральным конституционным законодательством. В содержательном плане по сравнению с федеральной Конституцией региональные конституции и уставы вторичны, ибо воспроизводят основополагающие принципы государственного устройства России.

4 Между федеральным законодательством и региональными конституциями и уставами недопустимы противоречия, однако если они возникают, то должны решаться парламентским консенсусом, с участием Президента России или Конституционного Суда Российской Федерации.

2. Порядок принятия и изменения региональных конституций и уставов

В целях обеспечения стабильности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации устанавливается усложненная процедура их принятия и изменения. К сожалению, процедурные аспекты регионального конституционного (уставного) законодательства почти не разработаны в отечественной юриспруденции.

Вопросы, связанные с принятием, пересмотром и внесением поправок в конституции (уставы), настолько важны, что им, как правило, посвящена специальная глава регионального основного закона.

Если в конституции (уставе) нет соответствующей главы, имеются отдельные статьи, которые регламентируют процедуру принятия и изменения основного закона.

В ряде субъектов Федерации наряду с положениями основных законов действуют специальные акты, регламентирующие процедуру конституционных (уставных) изменений.

Сравнительный анализ региональных основных законов показывает, что возможны несколько способов их принятия и изменения. При этом следует иметь в виду, что принятие нового основного закона - это полное обновление его текста. Термин "изменение" охватывает как пересмотр отдельных глав, структуры акта, так и внесение поправок в текст. Под пересмотром действующей конституции (устава) понимается изменение базовых глав, к которым относятся "Основы конституционного строя", "Основные права и свободы человека и гражданина", "Принятие и изменение Основного закона"; дополнение какого-либо положения этих глав (статьи, пункта), а также принятие новой редакции конституции (устава). Внесение поправок обычно ограничивается частичными изменениями (добавлениями или исключением) отдельных статей при сохранении концепции соответствующей главы конституции (устава). Поэтому процедура принятия новой конституции (устава), ее (его) пересмотра существенно отличается от процедуры принятия поправок [7].

Возможны следующие способы принятия или пересмотра регионального основного закона:

а) региональным парламентом, т.е. законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации;

б) референдумом - всеобщим голосованием избирателей субъекта Федерации;

в) учредительным органом государственной власти, создаваемым специально для принятия или пересмотра регионального основного закона.

Все эти способы являются легитимными, т.е. законными, и вопрос о том, какому из них отдать предпочтение, дело самого субъекта Федерации.

Парламентская процедура принятия и пересмотра конституций (уставов) субъектов Федерации обставляется особыми условиями.

Во-первых, ограничен круг субъектов конституционной (уставной) законодательной инициативы. Исключение составляет Республика Коми, Владимирская область и еще ряд субъектов Федерации, где право конституционной (уставной) законодательной инициативы принадлежит всем субъектам законодательной инициативы без ограничения.

Правом возбуждать конституционный процесс, т.е. вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации предложения о принятии нового, пересмотре действующего основного закона либо поправок к нему, пользуются:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации (например, Народный Хурал (Парламент) Калмыкии; Народное Собрание Дагестана, Карачаево-Черкесии);

2) высший коллегиальный орган государственной власти (одновременно внутренний руководящий орган парламента) - Президиум Государственного Совета Татарстана; Совет Государственного Собрания Мордовии;

3) высшее должностное лицо субъекта Федерации (Президент Республики - Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, Чеченская Республика; глава администрации - губернатор края, области, города федерального значения, автономного образования);

4) спикер регионального парламента. В Белгородской области председатель областной Думы вносит законопроекты об изменении или дополнении Устава в целях приведения его положений в соответствие с федеральным законодательством;

5) постоянные комитеты и комиссии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (в Татарстане особо выделен Комитет парламентского контроля Государственного Совета Республики);

6) группа депутатов законодательного собрания субъекта Федерации. Конституционная (уставная) законодательная инициатива принадлежит также депутатским объединениям представительного органа субъекта Федерации.

7) правительство (администрация) субъекта Федерации (в Тыве предложение Правительства о разработке проекта новой Конституции должно быть согласовано с Великим Хуралом республики; в Хакасии с конституционной законодательной инициативой от Правительства республики выступает его Председатель);

8) народная конституционная (уставная) законодательная инициатива. Так, в Ингушетии с предложением об изменении Конституции может выступить группа избирателей численностью не менее 10 тыс., постоянно или преимущественно проживающих на территории республики и обладающих избирательным правом.

В ряде краев, областей, городах федерального значения, автономных образованиях также предусмотрена народная законодательная инициатива.

В Вологодской области уставная законодательная инициатива населения реализуется посредством референдума.

Гражданская инициатива населения как основание пересмотра Устава предусмотрена в Московской области.

В Санкт-Петербурге инициировать поправки в Устав могут почетные граждане города, являющиеся гражданами России и проживающие на территории Санкт-Петербурга.

Частичные изменения в отдельные статьи основных законов могут предлагать в пределах своей компетенции:

9) высшие судебные органы субъектов Федерации:

а) органы конституционной юстиции;

б) высшие судебные органы общей юрисдикции субъекта Федерации (Верховный суд Ингушетии, Коми, Саха (Якутии), Татарстана; Председатель Липецкого областного суда);

в) высшие арбитражные суды субъекта Федерации (Высший арбитражный суд Коми, Татарстана; в Калмыкии и Тыве - Председатель Высшего арбитражного суда; председатель Арбитражного суда Липецкой и Ростовской областей);

10) прокурор субъекта Федерации (Северной Осетии - Алании, Татарстана, Тывы, Липецкой области);

11) избирательная комиссия субъекта Федерации (в Ростовской и Смоленской областях);

12) представительные органы местного самоуправления;

13) республиканские общественные объединения.

Процедура рассмотрения и принятия конституций (уставов), конституционных изменений региональными парламентами всегда усложнена по сравнению с рассмотрением и принятием ординарных законов.

Практически во всех субъектах Федерации предусмотрено квалифицированное большинство голосов членов законодательного (представительного) органа для положительного решения вопроса о принятии конституции (устава) или конституционных (уставных) поправок - 2/3 от общего числа членов регионального парламента. При этом общее число членов парламента высчитывается не от числа присутствующих депутатов, а от конституционной (уставной) нормы. Если региональный парламент двухпалатный, то требование квалифицированного большинства голосов распространяется на обе палаты.

Законы о принятии и изменении региональных основных законов подписываются высшим должностным лицом.

Процедура конституционных изменений предусматривает ряд ограничений содержательного плана. В ряде субъектов Федерации непосредственно в основном законе оговорено, что пересмотр и поправки конституционных (уставных) положений, противоречащие основам конституционного строя Российской Федерации, нормам о пребывании субъекта в составе Федерации, посягающие на республиканскую форму правления, нарушающие права и свободы граждан, неприкосновенность территории, административно-территориального устройства, не могут быть приняты.

Особыми процедурами сопровождается изменение базовых разделов, закрепляющих основы конституционного строя, правовой статус личности, процедуру принятия и изменения конституции (устава).

Другим способом принятия или изменения конституции (устава) субъекта Федерации является всенародное голосование. Референдум как единственный легитимный способ принятия и изменения конституции (устава) предусмотрен очень редко (ст. 112 Конституции Ингушетии, ч. 1 ст. 143 Конституции Тывы). До принятия новой Конституции Чеченской Республики (в редакции 2007 г.) ее Основной закон принимался референдумом, а изменялся специально созданным Конституционным Собранием.

В ряде субъектов Федерации предусмотрены альтернативные варианты принятия и изменения конституций (уставов): референдумом, парламентом или конституционным собранием. Например, в Мордовии согласно ст. 118 Конституции предусмотрены два варианта ее принятия и изменения:

а) большинством не менее 2/3 от установленного числа членов Государственного Собрания;

б) конституционным референдумом.

В Тыве референдумом принимается не только новая Конституция, но и поправки к главам 1 ("Основы конституционного строя") и 16 ("Конституционные поправки и пересмотр Конституции Республики Тыва").

Устав Приморского края (ст. 111), Чукотского автономного округа (п. 2 ст. 110) допускает возможность принятия поправок референдумом.

Чаще референдум предусматривается для принятия новой, пересмотра действующей или принятия решения о прекращении действия конституции (ст. 48 Степного Уложения (Конституции) Калмыкии), устава, а не для внесения частичных поправок.

Третья нетрадиционная процедура принятия и пересмотра регионального основного закона связана с созданием для этих целей особого учредительного органа.

Предложение о внесении поправок и (или) пересмотре положений Конституции вносили в Конституционное Собрание Президент или Парламент Чеченской Республики в форме новой редакции Конституции либо поправок или предложений о пересмотре отдельных положений действующей Конституции.

Соответствующие инициативы Президента оформлялись его Указом, парламента - постановлением, принятым на совместном заседании палат.

Конституционное Собрание Чеченской Республики созывалось указом Президента. Заседание Конституционного Собрания считалось правомочно при наличии не менее 3/4 общего состава, определенного указом Президента республики. Конституционное Собрание большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа членов в форме постановления принимало одно из двух решений:

1) одобрить предложение о внесении поправок и (или) пересмотре положений Конституции и вынести его на референдум Чеченской Республики;

2) отклонить внесенные предложения (т.е. сохранить текст действующей Конституции неизменным).

Таким образом, Конституционное Собрание Чеченской Республики было не вправе изменять текст Конституции Республики или принимать новую Конституцию (как это предусмотрено федеральной Конституцией). Оно не могло даже вносить изменения в поступившие предложения о поправках и (или) пересмотре Конституции. Решение Конституционного Собрания Чеченской Республики принималось открытым голосованием.

Опыт регламентации деятельности конституционных собраний в республиках имеет большое значение для разработки проекта Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании Российской Федерации. В представленных проектах этого закона предлагается включить в состав Конституционного Собрания Российской Федерации 100 человек от Государственной Думы, Совета Федерации и Конституционного Суда России; 100 граждан, назначаемых Президентом Российской Федерации; высших должностных лиц исполнительной власти. Учитывая, что подготовка проекта новой федеральной Конституции, региональных конституций (уставов) требует профессиональных знаний в области юриспруденции, представляется необходимым, чтобы значительная часть членов Конституционного Собрания Российской Федерации, региональных конституционных собраний имела высшее юридическое образование.

Мировой опыт подсказывает целесообразность прямых выборов в Конституционное Собрание на основе всеобщего равного прямого избирательного права. Так, Конституция США 1787 года была принята всенародно избранным Конституционным конвентом, а затем утверждена конвентами одиннадцати штатов. В Италии в 1946 году было избрано Учредительное собрание, которое подготовило и в конце 1947 года приняло Конституцию.

Федеральный конституционный закон должен закрепить правовой статус Конституционного Собрания: его состав, порядок формирования, внутреннюю структуру, процедуру деятельности, полномочия, порядок материально-технического и организационного обеспечения. Срок работы Конституционного Собрания Российской Федерации не должен превышать полутора лет; численный состав, как представляется, 150 членов в Федерации, в регионах - 50. В противном случае утрачивается работоспособность учредительного органа.

Отдельные статьи конституций (уставов) субъектов Российской Федерации пересматриваются в упрощенном порядке. Так, в Дагестане в случае изменения наименования района, города республиканского значения или их упразднения новое наименование административно-территориальной единицы подлежит включению в ст. 57 Конституции (исключению из статьи) Указом Президента Республики. Таким же образом вносятся поправки в текст Конституции в случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Дагестана наименований органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом отдельных положений Конституции республики не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению (ст. 105).

Безусловным основанием для внесения изменений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации являются:

- внесение изменений в федеральную Конституцию;

- ее пересмотр;

- принятие новых федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов;

- постановления Конституционного Суда России о признании отдельных положений региональных основных законов противоречащими Конституции Российской Федерации;

- изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (например, преобразование автономии в республику; объединение двух или более граничащих между собой субъектов Российской Федерации; изменения, связанные с принятием в состав Российской Федерации иностранного государства в статусе субъекта Федерации или его части).

Вывод:

1 Региональные конституции (уставы) демонстрируют многообразие вариантов процедуры их принятия, изменения и дополнения. Однако во всех случаях эта процедура тщательно проработана, содержит механизм защиты основного закона от волюнтаристских изменений. Сложность процедуры принятия и изменения конституционных предписаний гарантирует стабильность основных законов и всей системы регионального законодательства.

2 В Российской Федерации созданы необходимые предпосылки для гармонизации федерального и регионального конституционного (уставного) законодательства и обеспечения его стабильности. Это соответствует интересам многонациональной России, всех проживающих в ней народов; обеспечивает высшую юридическую силу федеральной Конституции, ее прямое действие на всей территории России; гарантирует интересы как Федерации в целом, так и ее субъектов - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономий, а также граждан России, способствует построению правового государства.

3. Юридические свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации как системная целостность

Основные черты и юридические свойства конституций и уставов субъектов Федерации - это такие качественные характеристики, которые отличают данные нормативно-правовые акты от других актов правовой системы России.

Всем региональным основным законам, как и федеральной Конституции, присущи однотипные черты и юридические свойства. Это:

1) учредительный характер;

2) нормативность;

3) легитимность;

4) реальность;

5) прямое действие;

6) встроенность в единую правовую систему России;

7) программность;

8) преемственность;

9) стабильность;

10) юридическая база текущего регионального законодательства;

11) наивысшая степень правовой защиты.

1 Любая конституция (устав) является учредительным юридическим документом. Учредительный характер региональных основных законов проявляется в том, что они закрепляют:

- наименование и конституционно-правовой статус субъекта Федерации как форму политического самоопределения жителей региона;

- членство субъекта в составе Российской Федерации в качестве несуверенного государства (республики) или государственного образования (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа);

- право субъекта Федерации изменить свой юридический статус по согласованию с федеральным центром;

- незыблемость принципов российского федерализма (в частности, государственный суверенитет и территориальная целостность России);

- универсальные принципы конституционного строя, закрепленные федеральной Конституцией (приоритет, незыблемость и гарантированность прав и свобод личности; многообразие форм собственности; взаимная ответственность государства и личности за реализацию законов и др.);

- единые принципы формирования и деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, разграничение между ними полномочий.

Учредительный характер региональных основных законов предопределен особым субъектом правотворчества, от имени которого принимается конституция или устав. Это граждане России, составляющие население республики, края, области, города федерального значения, автономного образования.

Учредительный характер основного закона проявляется по-разному в актах федерального и регионального уровней. Если нормы федеральной Конституции первичны и устанавливают основы государственного и общественного устройства России, принципы взаимоотношений личности, общества и государства, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами, то нормы региональных основных законов вторичны.

Учредительный характер регионального основного закона предопределен статусом самого субъекта как полноправного члена Российской Федерации, установленным федеральной Конституцией.

2 Нормативность конституций и уставов субъектов Федерации проявляется в том, что это формализованные, т.е. писаные, целостные нормативные правовые акты регионального уровня.

3 Легитимность региональных основных законов проявляется в том, что они принимаются либо: а) законно избранным парламентом; б) путем референдума населения региона; в) специально создаваемым органом публичной власти (конституционным собранием)[10].

Референдум как единственный легитимный способ принятия и изменения конституции (устава) предусмотрен редко (Ингушетия, Тыва). Чаще он используется для принятия нового основного закона.

Третья нетрадиционная процедура принятия и пересмотра регионального основного закона связана с созданием для этих целей особого учредительного органа.

Конституционные изменения, как правило, проходят общественную апробацию и научную экспертизу. Усложненная процедура принятия, изменения и дополнения региональных основных законов служит гарантией их стабильности.

Легитимность конституции (устава) связана с учредительным характером государственной власти субъектов Федерации. В основном законе получает выражение государственная воля народа России, органической частью которого является население региона, провозглашаются конституционные основы государственной и общественной жизни.

4 Важной чертой региональных конституций и уставов является их реальность. Главным критерием оценки реальности конституции (устава) субъекта Федерации служит соответствие этих актов действительности. Если региональный основной закон адекватно отражает политико-правовую и социально-экономическую действительность, сложившиеся общественные отношения (т.е. фактическую конституцию), можно говорить о его реальности.

В научной литературе высказывается мнение, что в процессе реализации конституции (устава) происходит ее преобразование при сохранении текстового оригинала[6].

Исполнимость конституционных предписаний, высокая степень их эффективности во многом зависит от повседневной деятельности людей, органов законодательной и исполнительной власти, суда, прокуратуры, милиции, институтов гражданского общества. Реальность конституции (устава) предполагает систему правовых и организационных гарантий народовластия, действенность механизмов обеспечения их реализации, высокую политическую сознательность, социальную активность и правовую культуру граждан, профессионализм и неподкупность государственных гражданских служащих[22].

Государство (государственное образование) гарантирует основной закон. Важнейшими условиями его реальности являются стабильный конституционный строй, развивающаяся инновационная, социально ориентированная экономика, авторитет институтов публичной власти, гласность, режим законности и правопорядка, активность неправительственных правозащитных организаций, правовая культура и креативность граждан.

Реальным конституциям (уставам) противостоят фиктивные, которые наполнены социальной демагогией и декларациями. Они порождают сначала конституционные иллюзии, т.е. обманчивую веру в закон, а затем - социальное разочарование. Конституционные иллюзии проявляются, когда основной закон есть, но фактически он игнорируется.

Реальность региональных основных законов предопределена реальностью федеральной Конституции.

5 Как и Конституция России, все конституции и уставы субъектов Федерации являются нормативными правовыми актами прямого действия. Это означает, что положения региональных основных законов действуют непосредственно.

Прямое действие региональных основных законов пересекается с прямым действием федеральной Конституции. Приоритет федеральной Конституции неоспорим. Федеральные нормативные правовые акты принимаются по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. Их действие не может быть приостановлено субъектами Федерации. Что же касается предметов исключительного ведения субъектов, акты, принятые по этим вопросам, имеют в регионах высшую юридическую силу.

6 Встроенность конституций и уставов субъектов Федерации в единую правовую систему России проявляется в признании верховенства федеральной Конституции, единообразии содержания федерального и региональных основных законов, единстве принципов правового регулирования и общем функциональном предназначении этих актов. В них воплощены единые основы конституционного строя, единые принципы правового статуса личности, организации и деятельности органов государственной и муниципальной власти. Наличие конституций и уставов субъектов Федерации свидетельствует, с одной стороны, о целостности конституционно-правовой системы России, сохранении общеевропейского стандарта конституционных ценностей, а с другой - о многовариантности, многообразии конституционных (уставных) моделей организации общественно-политической и социально-экономической жизни субъектов Федерации [21].

Целью конституционного соответствия является функционирование Российской Федерации как единого целостного суверенного государства, выражающего интересы исторически объединившихся в нем народов. Единство конституционно-правовой системы федеративного государства обеспечивает стабильность его политической системы, реализацию демократических прав и свобод граждан, независимо от места их проживания, общность принципов организации институтов государственной и муниципальной власти.

Если нормы федеральной Конституции и регионального основного закона приходят в противоречие, приоритет остается за федеральным законодательным уровнем вплоть до разрешения спора Конституционным Судом Российской Федерации. Таким образом, коллизии между федеральной Конституцией, конституциями и уставами субъектов являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации [5].

7 Программность конституций (уставов) субъектов Федерации проявляется в том, что сформулированные в них принципы и цели определяют основные направления общественного развития регионов. Естественно, эти принципы и цели полностью воспроизводят положения федеральной Конституции (в частности, признание человека высшей ценностью; правовая и социальная направленность государственности; многообразие форм собственности; политический плюрализм и др.).

8 Важной чертой конституций (уставов) субъектов Федерации является преемственность. Она обусловлена непрерывностью исторического развития государственности. Каждая новая конституция, устав субъекта Федерации связаны с предшествующими. В обществе складываются определенные традиции, которые получают правовое закрепление. Конституционная преемственность требует сохранять все ценное, что создано опытом предшествующего развития: национальную историко-культурную окраску государственности, идею самоопределения наций и равноправия народов; демократическую форму правления; федеративное государственное устройство.

Преемственность конституционного развития регионов наиболее ярко отражена в преамбулах основных законов.

Преемственность предполагает воспитание уважения к конституционным ценностям, преодоление правового нигилизма, постоянное совершенствование конституционного законодательства, практики его применения.

В то же время каждая новая конституция (устав) отражает качественные сдвиги в экономической сфере, политической системе, социальной структуре, культурной жизни общества, государственном устройстве, правосознании народа и одновременно состояние развития науки конституционного права, законодательной техники.

Учет исторического опыта и научных достижений позволяет с позиций сегодняшнего дня оценить эффективность конституционных норм и создать наиболее совершенные региональные модели конституционно-правового регулирования.

9 Важным юридическим свойством конституции (устава) является стабильность, т.е. незыблемость конституционных предписаний.

Конституция (устав) субъекта Федерации - это акт долговременного действия. Стабильность проявляется в сохранении высокой степени устойчивости конституционных норм, постоянном целенаправленном воздействии на общественные отношения, составляющие объект конституционного регулирования, на правосознание граждан.

Стабильность конституции (устава) обусловлена ее сущностью как главного связующего звена системы права, демократической природой конституционного строя, устойчивостью институтов гражданского общества. Стабильность региональной конституции (устава) предопределена стабильностью федеральной Конституции. Она является важным условием правопорядка и законности, устойчивости системы права, укрепления федеративных связей, эффективности осуществления властных государственных функций, гармонизации отношений между личностью, обществом и государством.

Стабильность не означает неизменности конституции (устава) и сочетается с подвижностью, динамизмом. Именно поэтому региональные конституции и уставы периодически корректируются, приводятся в соответствие с новыми условиями социальной действительности. Благодаря диалектическому единству стабильности и динамизма основные законы сохраняют реальность.

Кардинальные изменения в социально-экономической и политической сферах служат побудительным мотивом для внесения поправок в действующую конституцию (устав) или принятия нового акта. Чаще всего изменение региональных основных законов связано с обновлением федеральной Конституции. Конституционный вакуум чреват тем, что в общественной жизни могут возникнуть очаги напряженности, конфронтации.

Гарантией стабильности региональных основных законов служит особый, усложненный порядок их принятия, изменения и дополнения.

Стабильность региональных конституций и уставов опирается на достижения правовой науки, высокий уровень развития правовой системы и законодательной техники, обобщение отечественной и зарубежной практики государственного строительства, эффективный механизм конституционной юстиции, правосознание народа.

10 Конституции и уставы субъектов Российской Федерации выполняют роль юридической базы текущего регионального законодательства.

Региональные основные законы действуют не изолированно, а в рамках федеральной и региональной правовых систем. Конституция (устав) - органическая составная часть и центральное звено, главный структурообразующий элемент региональной системы права, ее основной юридический источник. Значение конституций (уставов) субъектов Федерации проявляется в том, что они, обладая высшей юридической силой в системе регионального законодательства, устанавливают исходные начала этой системы.

Региональные основные законы наряду с федеральным законодательством выступают базовым источником всех принимаемых в субъектах Федерации нормативно-правовых актов. Они одновременно определяют пределы самостоятельности регионального законодателя[17].

Принципиальные положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации получают конкретизацию в нормах текущего законодательства, и прежде всего конституционного. Среди конституционно-правовых актов, принимаемых в субъектах Федерации, можно назвать законы, регламентирующие процедуру проведения референдума и выборов.

На базе конституций и уставов принимаются акты, конкретизирующие и детализирующие права и свободы личности, их гарантии.

В развитие конституционных (уставных) положений принимаются нормативные акты, регламентирующие правовой статус региональных органов государственной и муниципальной власти.

Региональные основные законы содержат нормы, согласно которым органы государственной власти субъекта Федерации не вправе принимать решения, противоречащие конституции (уставу). Неконституционные, незаконные, а также противоречащие существу и назначению государственной власти в регионе акты или их отдельные положения, решения и действия, принятые органами государственной власти субъекта Федерации, противоправны.

11 Основные законы субъектов Российской Федерации обеспечены наивысшей степенью юридической защиты.

Вывод:

1 Юридическая природа региональных конституций (уставов), как и федеральной Конституции, проявляется в основных чертах и юридических свойствах, которые отражают специфику их нормативно-правового содержания. Каждая черта, юридическое свойство основного закона отображает определенный аспект его содержания как сложного правового феномена.

2 Основные черты и юридические свойства региональных основных законов взаимосвязаны и взаимозависимы. Они проявляются не изолированно, а в органическом единстве, оказывая друг на друга воздействие. Так, основной закон не мог бы служить базой текущего законодательства, не обладая высшей юридической силой, стабильностью.

3 Социальную ориентацию, прогноз общественного развития может определять лишь легитимный юридической акт, реально отражающий действительность. Эти характеристики региональных основных законов не простая совокупность, а системная целостность. Они выражают качественную определенность содержания конституции (устава) конкретного субъекта Федерации.

Заключение

Конституционные реформы в субъектах Федерации отражают общественные преобразования, происходящие в России, социальные процессы, связанные с совершенствованием государственно-политической организации общества. Речь идет о формировании новой конституционной системы в соответствии с принципами федерализма как основополагающими началами в целях упрочения и развития суверенной российской государственности и государственности народов.