Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации как социально-правовое явление

Содержание

• 1. Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в механизме правореализации
• 2. Формы и способы реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации: соотношение и разграничение понятий
• 3. Специфика форм реализации конституций и уставов органами государственной власти
• Литература

1. Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в механизме правореализации

Характер практического осуществления конституций и уставов, формы и способы их реализации прямо соотносятся с функциональной ролью и предназначением основных законов субъектов. Функции конституции или устава имеют определяющее значение при выборе форм и способов воплощения в жизнь отдельных конституционных (уставных) норм или учредительного документа региона в целом. Понятие "функция конституции" характеризует внутренне присущее конституции состояние, способ действия См.: Каратеева М.Н. Гарантирующая функция Конституции Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. - Ставрополь, 2005. - С. 39; Миронов А.Л. Функции конституции // Закон и право. - 2011. - № 4. - С. 16. . Содержание выполняемых функций, назначение конституционных предписаний, степень определенности, объем регулируемых отношений - эти и другие факторы предопределяют выбор конкретных средств и способов перевода конституционных предписаний в правомерное поведение субъектов, а также тех форм, в которых этот процесс происходитСм.: Лучин В.О. Реализация конституционных норм: общее и особенное // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. - М., 1990. - С. 47. . Думается, что данные утверждения о функциональной роли Конституции России приемлемы и по отношению к способам реализации региональных конституций и уставов.

В юридической литературе нет и, пожалуй, не может быть абсолютного единства взглядов на общее количество и содержание функций основного закона. Представляется, что множественность научных подходов обусловлена разнообразием свойств и глубиной юридической сущности конституции, диалектикой стабильности и динамизма конституционно - правовых отношений, отсутствием единых предусмотренных в конституции нормативно - правовых установок, отражающих в той или иной форме набор базовых конституционных функций. На сегодняшний день можно констатировать лишь относительную солидарность исследователей по отдельным направлениям воздействия конституции на общественные отношения, сознание, волю, деятельность граждан и должностных лиц, но нельзя говорить о существовании общепризнанного в науке и конституционной практике единого и неизменного перечня функций основного закона.

Позиции правоведов относительно состава функций конституции варьируются от предусматривающих высокую степень обобщения до содержащих достаточно развернутую классификацию. Некоторые авторы избегают сложной дифференциации функций и ограничиваются их расположением в одном классификационном ряду. По мнению С.А. Авакьяна, любой конституции - независимо от социальной системы - свойственны такие функции, как учредительная, организаторская, внешнеполитическая, идеологическая, юридическая См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М., 2000. - С. 11; Его же. Конституционное право России: учеб. пособие: в 2 т. - М., 2010.Т. 1. - С. 161-167. Профессор М.В. Баглай отмечает функции преемственности в развитии государственности, противодействия планам революционного переустройства общества, обеспечения единства и неделимости государстваСм.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. - М., 2004. - С. 65. .О.Г. Румянцев выделяет более широкий круг функций, присущих справедливой конституции: системообразующую, общесоциального регулирования и баланса, политическую, юридическую, программную, упорядочения по вертикали, объединительную, геополитическую, организационную, правозащитную, социально-экономического партнерства и воспитательнуюСм.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). - М., 1994. - С. 203-214. .

Ряд исследователей предлагают группировать функции по определенным критериям. Профессора Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин ранжируют функции конституции на общие и специальныеСм.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М., 2007. - С. 60-66. . К числу общих функций относят верховную легализацию основ существующего общественного и государственного строя, определенного порядка, "развивающую", стабилизационную и идеологическую функции. Специальные функции конституций того или иного государства, с точки зрения авторов, связаны с характером их содержания, с конкретной природой конституций. Уровневым структурированием функций отличается подход В.О. Лучина, который дифференцирует их на регулятивные (учредительную, правонаделительную, охранительную и функцию социально-нормативной ориентации (программную, целеполагающую)), политическую, идеологическую, системообразующую, аксиологическуюСм.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М., 2002. - С. 35. . Данное мнение в целом поддерживает А.В. Петрова, подразделяя основные функции Конституции России на регулятивные, включающие учредительную, правонаделительную, охранительную функции и иные функции Конституции, в числе которых указаны системообразующая (организационноюридическая), политическая и идеологическая (воспитательная) См.: Петрова А.В. Основные функции Конституции Российской Федерации (вопросы теории): автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 16-23. . И.А. Кравец полагает, что можно говорить о трех сферах: юридической, политической и идеологической, - в которых реализуются функции конституции. Для каждой из сфер присущ свой набор функцийСм.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. - СПб., 2004. - С. 115. . В юридической сфере проявляются функции конституции, которые условно подразделяются на негативные и позитивные. К негативным функциям относится ограничение государственной власти посредством четкой формулировки полномочий разделенных властей¹⁰ См.: Там же.С. 127. . В числе позитивных функций автор называет функцию учреждения нового конституционного порядка, правонаделительную функцию. Кроме того, по его мнению, в юридической сфере проявляются стабилизационно-охранительная, телеологическая (программная) функции, функция легитимации государственной власти, системообразующая функция См.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления.С. 132-147. . Двухуровневая дифференциация функций представлена в энциклопедическом словаре по конституционному праву под редакцией В.И. Червонюка См.: Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / под общ. ред.В.И. Червонюка - М., 2002. - С. 391-392. .

Примечательно, что такое разнообразие подходов к определению состава и содержания функций возникает по отношению к федеральной Конституции, существующей в государстве в единственном числе. Что говорить о характеристике функций конституций и уставов 83 субъектов Российской Федерации, расходящихся по своей структуре и содержанию? Проблема осложняется еще и тем, что функции региональных конституций и уставов недостаточно полно освещены в специальной юридической литературе.

Методологически важен вопрос о том, распространяются ли общие выводы о содержании функций федеральной Конституции на уровень конституционного (уставного) регулирования субъектов Федерации? Думается, что на этот вопрос можно ответить утвердительно.

Возможность экстраполяции теоретических разработок о функциях федеральной Конституции на уровень субъектов Федерации можно проследить на примере отдельных направлений воздействия конституционных норм на общественные отношения. Однако следует отметить, что общие положения о функциональном назначении Основного Закона государства применимы к конституциям и уставам субъектов Федерации лишь с определенными изъятиями и уточнениями.

"Учредительная функция, выделяемая для конституции государства в целом не применима в полном объеме к региональным конституциям (уставам)", - справедливо отмечает М.С. СаликовСаликов М.С. Функциональное значение конституций и уставов субъектов Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред.В.А. Кряжков - М., 2002. - С. 195. Автор считает правомерным говорить лишь о правоустанавливающей ("статусно-устанавливающей") функции региональных конституций (уставов) в рамках, определенных федеральной Конституцией.

"Учредительный характер основного закона проявляется по-разному в актах федерального и регионального уровней, - констатирует Н.А. Михалева. - Если нормы федеральной Конституции первичны и устанавливают основы государственного и общественного устройства России, принципы взаимоотношений личности, общества и государства, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами, то нормы региональных основных законов вторичны. Они воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, сформулированные федеральной Конституцией, основные права, свободы и обязанности личности, принципы организации и деятельности органов государственной и муниципальной власти, характер взаимоотношений с федеральным центром"Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). - М., 2010. - С. 35-36. .

В унисон звучит мнение С.А. Хвалева, который называет данную функцию установительно-регулятивной и утверждает, что она проявляется в установлении на региональном уровне формальных оснований возникновения новых общественных отношений, а также определении общих начал их регулирования См.: Хвалев С.А. Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как основания предъявления особых требований к их правовому качеству // Академический юридический журнал.

2009. - № 3. - С. 23. По его убеждению, это - одно из проявлений учредительного характера конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Научные выводы о том, что конституции (уставы) субъектов Российской Федерации осуществляют функцию учреждения республик (государств), краев, областей, автономной области и автономных округов как субъектов Российской Федерации являются несостоятельными. Принятие актов конституционного (уставного) регулирования субъектами Российской Федерации не свидетельствует об образовании нового субъекта Российской Федерации

Действительно, по мнению С.А. Авакьяна, учредительные начала конституций могут проявляться и по отношению к общественной (политической) системе в целом, и по отношению к конкретным государственно-правовым институтам и учреждениям См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - С. 11. . В связи с этим можно утверждать, что употребление термина "учредительная функция конституции" уместно и в отношении региональных основных законов. Однако на уровне субъектов Федерации учредительная функция конституций и уставов, не влечет создание национально-государственных и административно-территориальных образований и по своему содержанию наиболее близка к организаторской функции, признаваемой авторами в качестве самостоятельного направления конституционного воздействия.

Согласно позиции С.А. Авакьяна организаторская функция проявляется во многих отношениях. В государственной сфере она нацеливает на реальное разделение властей, формирование прочных правил и традиций применительно к относительно новым для нас, не так давно функционирующим конституционным институтам (президентство, профессиональный парламент, в котором равенство палат уступило место принципу верхней и нижней палаты, конституционное правосудие, разделение компетенции между РФ и ее субъектами, местное самоуправление и т.д.) См.: Там же.С. 13. . Важно отметить, что некоторые правовые институты и принципы из числа названных функционируют и в субъектах Российской Федерации. В регионах, также как и на федеральном уровне, действует принцип разделения властей, осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, учреждается система высших органов государственной власти, обладающих собственной компетенцией, регламентируется местное самоуправление. С организаторской функцией вполне сопоставима правонаделительная функция, выделяемая В.О. Лучиным. Она, по мнению автора, раскрывает позитивный аспект конституционного воздействия и имеет своим назначением установление основ правового статуса определенной категории субъектов права и обеспечение необходимых связей между ними. Такую функциональную нагрузку несут те конституционные предписания, которые предусматривают права и позитивные требования к участникам регулируемых отношений. Конституция, например, не ограничивается установлением системы и основных видов государственных органов, она определяет также предметы их ведения, основные права и обязанности, ведущие линии взаимоотношений См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 36. .

В связи с тем, что и учредительная, и организаторская, и правонаделительная функции конституций (уставов) обусловлены едиными конституционными принципами, нацелены на создание однородных правовых институтов, прежде всего государственных органов, связаны с установлением их полномочий, представляется возможным объединить эти близкие по значению функции в одну - организационно-учредительную, имеющую общее, более широкое содержание. Данная функция предопределяет возможность осуществления конституции или устава субъекта организационным (организационно-учредительным) способом, который выражается в учреждении, организации, формировании региональных органов власти, наделении этих органов полномочиями, необходимыми для решения государственных задач регионального масштаба, прямо предусмотренных или вытекающих из содержания конституции или устава.

конституция устав субъект федерация

Особое место в структуре конституционного воздействия на общественные отношения принадлежит системообразующей функции основного закона. Под системообразующей функцией понимают целенаправленное системное воздействие конституции на регулируемые ею непосредственно или опосредованно общественные отношения, задание ею основополагающих принципов взаимоотношений личности, общества и государства, строения системы права, источников (форм) права, достигаемое посредством осуществления генетических, субординационных, координационных и структурных связей между конституцией (ее нормами) и объектами ее воздействия См.: Невинская Е.В. Системообразующая функция Конституции Российской Федерации: авто - реф. дис.... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2008. - С. 15. Конституция, осуществляя системообразующую функцию, служит основным организующим звеном, стержнем правовой системы, обеспечивающим ее сбалансированность, и в этом смысле не может не оказывать влияния на характер содержащихся в ней самой предписаний, их связи с другими правовыми нормами³ См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 41. .

Не без оснований указывается на то, что системообразующая функция Конституции способна поддерживать интеграцию различных отраслей права См.: Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. : Г.Н. Ком - ковой - М., 2009. - С. 119. . При этом немаловажную роль в развитии некоторых отраслей российского права играют и региональные конституции (уставы). Однако справедливо отметить, что воздействие основных региональных законов на отраслевое регулирование и правореализацию в сравнении с Конституцией России не столь значительно и ограничено в сферах своего распространения. "Исходя из положения п. "к" ст.72 Конституции РФ, закрепляющего предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов, правовые системы субъектов РФ могут включать такие отрасли права, как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, об охране окружающей среды", - констатирует И.Н. Барциц Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. - М., 2001. - С. 60. . Частично, наряду с отмеченными отраслями, в конституциях и уставах субъектов регламентируются вопросы конституционного и муниципального права, бюджетного и налогового права, права социального обеспечения. Круг отраслей, охваченный федеральной Конституцией и конкретизирующими ее законами, значительно шире. Как показывает анализ Конституции России, в предмет регионального нормативно-правового регулирования не входят такие отрасли юриспруденции как международное (частное и публичное) право, уголовное и уголовно-процессуальное право, уголовно-исполнительное право, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное право, таможенное право.

Согласно верному замечанию Т.Д. Зражевской федеральное законодательство в большей степени, чем законодательство субъекта, носит отраслевой характер. Принятие федеральных законов по отдельным отраслям права фактически означает становление основ самой системы конституционного законодательства субъекта, развитие условий ее жизнедеятельности не только на данном уровне, но и на уровне субъекта Российской Федерации. Это отличает уровень реализации федерального законодательства от уровня реализации законодательства субъектов Российской Федерации, которое носит в большей части межотраслевой характер, объединяя в один закон институты нескольких отраслей праваСм.: Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: дис.... д-ра. юрид. наук. - Воронеж, 1999. - С. 109. . Предмет правового регулирования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации является межотраслевым, следовательно, правовое качество действующих правовых предписаний региональных конституций (уставов) в значительной степени определяет эффективность текущего законодательства субъектов Российской Федерации²⁴ См.: Хвалев С.А. Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как основания предъявления особых требований к их правовому качеству // Академический юридический журнал.

2009. - № 3. - С. 18. .

Основные законы субъектов оказывают определенное системообразующее влияние и на федеральное законодательство. Нередко те или иные правила поведения сначала устанавливаются в конституциях или уставах регионов, а только потом получают свое нормативно - правовое оформление в федеральных законах. Большинство подобных примеров связано с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", до принятия которого значительное количество правовых норм, отражающих общие принципы организации региональных органов власти, содержалось в конституциях (уставах) субъектов, а не в федеральном законе, как это предусмотрено в ст.77 Конституции России. Примеры опережающего конституционно-уставного регулирования принципиальных вопросов совместного ведения, встречаются и в современной практике. Так, еще до принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно - счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"²⁵ См.: Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: федеральный закон Рос. Федерации от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 7. - Ст. 903. многие субъекты Федерации в конституциях или уставах характеризовали свои контрольно-счетные органы в качестве самостоятельных юридических лиц, обладающих организационной и функциональной независимостью²⁶ См.: ст. 43 Устава (Основного Закона) Владимирской области от 14 августа 2001 г. (в ред. от 9 ноября 2011 г.) // Владимирские ведомости. - 2001. - Ст. 43; ст. 46 Устава Вологодской области от 18 октября 2001 г. (в ред. от 22 ноября 2011 г.) // Красный Север. - 2001. - Ст. 46. . В настоящее время названный Федеральный закон в ст.3 предусмотрел данную норму в качестве обязательной для всех субъектов Российской Федерации.

Обобщая, отметим, что системообразующая функция конституций и уставов субъектов имеет всестороннее воздействие на правовую систему конкретного региона России и частично оказывает влияние на правовую систему Российской Федерации, обеспечивая стабильность ее функционирования в регионах и в определенной мере способствуя модернизации федерального законодательства.

Системообразующая функция конституций и уставов имеет широкий диапазон своего воздействия. Поэтому выделение в качестве самостоятельных таких направлений деятельности, как функция нормативно-правового развития положений федерального законодательства и стабилизирующая функция, которая связана с поддержанием действия федеральных нормативных правовых актовСм.: Хвалев С.А. Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как основания предъявления особых требований к их правовому качеству / С.А. Хвалев // Академический юрид и - ческий журнал. - 2009. - № 3. - С. 20-21. , вряд ли целесообразно. Указанные функции являются проявлениями системообразующего влияния конституций и уставов на действующее законодательство и правовые отношения и охватываются содержанием названной функции более общего характера. Основной способ реализации конституционных (уставных) норм, имманентный системообразующей функции конституций и уставов, - региональное и в определенной мере федеральное правотворчество.

Существенную роль в формировании и упорядочении общественных отношений также играют те положения конституции или устава, которые носят программный характер, направлены на достижение определенных целей конституционно - правового развития. В связи с этим многие авторы, классифицируя основные функции конституции, выделяют программнуюСм.: Румянцев О.Г. Указ. соч.С. 206-207. или телеологическую функциюСм.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. - С. 134-143. .

В своем подавляющем большинстве конституции и уставы субъектов воспроизводят программные установки Основного Закона Российской Федерации. Это вполне логично, так как организационная и правотворческая самостоятельность субъектов Федерации ограничена основами конституционного строя, предметами ведения и общими принципами организации региональных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Вместе с тем содержание программной функции федеральной Конституции и региональных конституций и уставов не должно быть идентичным. К сожалению, на практике нередки случаи, когда конституции и уставы субъектов "подстраиваются" под положения часто изменяющегося федерального законодательства. Прав О.Г. Румянцев, утверждая, что отсутствие четкой линии, хаотичность в подготовке и принятии правовых актов позволяет законодателю нарушать принцип верховенства Конституции, подгоняя ее положения под принимаемые противоречивые нормы текущего законодательстваСм.: Румянцев О.Г. Указ. соч.С. 206-207. . Даже ссылка на ограничение самостоятельности субъектов общими принципами организации, отраженными в федеральном законодательстве, не может опровергнуть возможность установления собственных программных норм в конституциях и уставах российских регионов. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" значительно превзошел свое конституционное предназначение и предусматривает не только общие принципы, но и весьма конкретные предписания, обязательные для реализации региональными органами государственной власти. Широта понимания федеральным законодателем категории "общие принципы", к сожалению, существенно ограничивает правотворческие и правореализационные возможности субъектов Российской Федерации.

Справедливо отмечено, что программно-целевые положения Конституции (конституционные провозглашения) дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 38. . В этом смысле указанные конституционные нормы выполняют не только телеологическую, но и системообразующую роль. В субъектах Российской Федерации конституционные установления программного характера получают конкретизацию в текущем законодательстве. Широко практикуется принятие программ развития отдельных сфер государственной деятельности и общественной жизни субъектов ФедерацииСм.: О программе социально-экономического развития Кировской области на 2011 - 2013 годы: закон Кировской области от 25 февраля 2011 г. № 613-ЗО // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. - 2011. - № 2; О краевой целевой программе «Развитие государственной гражданской службы Ставропольского края и муниципальной службы в Ставропольском крае, государственная поддержка развития муниципальных образований в Ставропольском крае на 2012 - 2015 годы»: постановление Правительства Ставропольского края от 20 июля 2011 г. № 281-п // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. - 2012. - № 4. - Ст. 9564. . О близости программной и системообразующей функций конституций и уставов также свидетельствует совпадение основного способа их реализации - правотворчества.

Важно подчеркнуть, что в ходе практического воплощения системообразующей и программной функций основного закона осуществляются не только отдельные конституционные нормы - принципы и нормы - цели. Конституция или устав претворяется в жизнь в целом как единый политико-правовой документ.

Системообразующая и программная функции конституции тесно соприкасаются с юридической функцией, выделяемой С.А. Авакьяном и другими авторами См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - С. 15; Румянцев О.Г. Указ. соч.С. 205-206. . Вместе с тем юридическая функция не исчерпывается соотношением с указанными выше функциями и имеет более широкий охват. Правовой характер носят и другие направления практического воздействия конституций и уставов, в числе которых следует назвать охранительную функцию.

Как отмечает Н.А. Боброва, своей превентивной стороной охранительные гарантии вливаются в сам процесс реализации правовых норм, выполняя в нем не охранительную функцию в ретроспективном смысле, а превентивноохранительную функцию. Меры охраны (защиты) государственно-правовых норм - это такие гарантии, которые способствуют реализации норм одним своим наличием, превентивно-предупредительным (воздействием на субъектов государственно-правовых отношений, созданием обстановки неотвратимости наказания виновных). Для сферы государственно-правовых отношений особенно характерно то, что меры охраны достигают своей цели, не применяясь, то есть превентивным воздействием³⁴ См.: Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. - Воронеж, 1984. - С. 95. . На наш взгляд, охрану Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов можно рассматривать и в более широком ракурсе. Она включает в себя и превентивные меры (они осуществляются посредством контроля) и вместе с тем имеет ретроспективное воздействие, когда нарушение основного закона уже произошло и требуется восстановление конституционной законности и наказание правонарушителей (меры юридической ответственности). Сказанное наводит на мысль о том, что охранительная функция конституций и уставов детерминирует их реализацию охранительным способом, который, в свою очередь, дифференцируется на контрольно-надзорный и юрисдикционный приемы осуществления конституционных (уставных) норм.

Указанные способы правовой охраны присущи как федеральной Конституции, так и конституциям (уставам) субъектов. Приемы реализации охранительной функции на федеральном и региональном уровне вполне сопоставимы. Имеющиеся отличия - в субъектах реализации и объектах, подлежащих правовой охране. На высшем уровне юридическую охрану Конституции осуществляют федеральные органы государственной власти, прежде всего Президент России, Федеральное Собрание Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды. Предмет их особой заботы - вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения федерального центра и регионов в пределах компетенции указанных государственных органов. В субъектах Российской Федерации охранительная функция воплощается в жизнь через деятельность региональных органов власти: высшего должностного лица субъекта, органов исполнительной власти, региональных парламентов, конституционных и уставных судов. Они обеспечивают реализацию переданных на региональный уровень предметов совместного ведения и вопросов исключительной компетенции самих регионов.

Представляется очевидным, что Конституция решает не только чисто юридические, но и более широкие социальные задачи. В этой связи конституционные нормы отражают специфику таких функций, как политическая и идеологическая, что в свою очередь объясняет природу исторических справок, деклараций, призывов и т.д. См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 38. .

В целом политическая функция способствует реализации роли конституции в закреплении и развитии основ государственной политики (идей, принципов, целей), в обеспечении взаимодействия политических институтов общества в процессе функционирования всей политической системыСм.: Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Указ. соч.С. 392. Конституция как политический документ имеет определенное социально-политическое содержание и оказывает прямое или опосредованное влияние на всю политическую систему страны См.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. - С. 148. . Не возникает сомнений в том, что конституции и уставы субъектов Федерации не могут выполнять политическую функцию в том же объеме, что и федеральная Конституция. Региональные конституции и уставы имеют значительно меньшие возможности правового регулирования политической системы, поскольку ее правовую основу преимущественно формируют федеральная Конституция и федеральное законодательство, принимаемое в соответствии с ней.

Вместе с тем конституции и уставы в состоянии оказывать определенное, "дозированное" Конституцией России, воздействие на отдельные политические институты, функционирующие в субъектах Российской Федерации. Это, в частности, касается участия политических партий в избирательном процессе уровня регионов. Часть этих вопросов урегулирована в нормах региональных основных и текущих законов, посвященных выборам в законодательные (представительные) органы власти (см.: гл.5 "Выборы и референдумы в Калужской области" Устава Калужской области

См.: Устав Калужской области от 27 марта 1996 г. (в ред. от 28 октября 2011 г.) // Губернский вестник. - 2001. - № 3. , гл.3 "Институты непосредственной демократии. Избирательная система Смоленской области" Устава Смоленской областиСм.: Устав Смоленской области от 15 мая 2001 г. (в ред. от 21 февраля 2012 г.) // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. - 2001. - № 4. - С. 58. , Закон Саратовской области "О выборах депутатов Саратовской областной Думы"См.: О выборах депутатов Саратовской областной Думы: закон Саратовской области от 28 июня 2007 г. № 105-ЗСО (в ред. от 28 октября 2011 г.) // Саратовская областная газета, официальное приложение. - 2007. - 13 июля. ).

В продолжение важно отметить, что юридическое воздействие региональных конституций и уставов распространяется исключительно на внутреннюю политику Федерации и ее субъектов. Основные законы регионов не правомочны выполнять внешнеполитическую функцию, в связи с тем, что внешняя политика и международные отношения относятся к исключительному ведению Российской Федерации (п. "к" ст.71 Конституции РФ). Таким образом, конституции и уставы только в определенной степени способны осуществлять внутриполитическую функцию. Политическое воздействие основных законов субъектов на действующие и новые правовые отношения имеет достаточно ограниченный характер.

Политическая функция конституции (устава) воплощается в жизнь посредством организации региональных политических институтов (организационный способ), в процессе принятия правовых актов, имеющих политическое значение для субъекта (правотворческий способ), в ходе применения мер политической ответственности (охранительно-юрисдикционный способ).

Сопоставление идеологической функции региональной конституции или устава с аналогичной функцией федеральной Конституции позволяет констатировать имеющиеся специфические отличия между ними. По мнению М.С. Саликова, идеологическая функция конституций и уставов субъектов может трактоваться лишь в узком смысле - в качестве воспитательной функцииСм.: Саликов М.С. Функциональное значение конституций и уставов субъектов Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. : В.А. Кряжков. - С. 194. . Не отрицая определенную ограниченность действия идеологической функции в конституционноуставном пространстве российских регионов, можно утверждать, что она не сводится исключительно к правовому воспитанию.

Применительно к федеральному уровню выделяют пять базовых основ идеологии российского конституционализма: демократическую государственность; федеративную государственность; правовую государственность; социальную государственность; светскую государственностьСм.: Поярков С.Ю., Гончаров В.В. Исполнительная власть в идеологической системе российского конституционализма // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 11. - С. 15. . Они представляют собой не только конкретные основы конституционного строя, но и высшие конституционные ценности, идеи. Как отмечается, определение (закрепление) высших ценностей, идей, идеалов как основополагающих структур построения и функционирования конкретного общества и есть основная функция конституцииСм.: Омельченко О.А. Идеологическая функция Конституции Российской Федерации // Проблемы права. - 2010. - № 3. - С. 20. . Идеологическая функция проявляется в способности конституции оказывать влияние на духовную жизнь общества путем распространения и утверждения определенных политических и правовых идей, представлений и ценностей⁴⁴ См.: Каратеева М.Н. Указ. соч.С. 73. . Как показывает анализ, данные конституционные идеи провозглашаются и реализуются не только на уровне федерального центра, но и в отдельных регионах России. Базовые конституционные ценности и идеи отражаются в преамбулах региональных конституций (см.: Устав Московской областиСм.: Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. (в ред. от 19 октября 2011 г.) // Вестник Московской областной Думы. - 1997. - № 1. , Конституция Кабардино-Балкарской Республики См.: Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. (в ред. от 20 октября

г.) // Кабардино-Балкарская правда. - 2006. - 29 авг. ), в отдельных главах и статьях региональных основных законов (см.: гл.6 "Развитие институтов непосредственной демократии. Избирательные комиссии. Обеспечение доступа к информации о деятельности органов государственной власти Курганской области" Устава Курганской областиСм.: Устав Курганской области от 16 декабря 1994 г. (в ред. от 6 марта 2012 г.) // Новый мир. -

21 дек. , гл.2 "Развитие институтов непосредственной демократии на территории округа" Устава Ненецкого автономного округаСм.: Устав Ненецкого автономного округа от 11 сентября 1995 г. (в ред. от 1 июля 2011 г.) // Няръяна-Вындер. - 1995. - № 145, 146. , ст.1 Устава Красноярского края См.: Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. (в ред. от 10 июня 2010 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. - 2008. - № 29. ).

Правовые приемы реализации идеологической функции весьма разнообразны. Она может претворяться в жизнь правотворческим способом (посредством принятия нормативных правовых актов, конкретизирующих и развивающих конституционные нормы идеологического свойства), с помощью правовой охраны (путем применения мер контроля и ответственности по отношению к лицам, посягающим на конституционные ценности).

С идеологической функцией конституции и устава соотносима аксиологическая функция. Данная функция характеризует такой аспект воздействия Конституции на поведение человека, который связан с формированием его мировоззрения, убеждений, жизненных ориентации и установок, чувств и эмоций. Ценностноположительное отношение к Конституции - один из основных мотивов соблюдения ее норм⁵⁰ См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 44-45; Каратеева М.Н. Указ. соч.С. 78. . Если для идеологической функции характерно, что идеи и ценности отраженные в конституции или уставе, существуют объективно, независимо от воли и поведения отдельного человека, то при аксиологическом действии высшего закона важна обратная связь между конституционной ценностью и поведением лица. В этом видится их главное отличие. Аксиологической функции конституции или устава присущ социально-психологический способ реализации.

Особо важно действие аксиологической функции в отношении должностных лиц органов государственной власти. Психологический эффект влияния правовых норм на правоприменителя усиливается фактом их обязательности, а также тем обстоятельством, что в сознании граждан справедливость и обоснованность выносимых правоприменительными органами решений связывается с полным соответствием последних требованиям закона. Конституционная обязанность должностных лиц, всех органов государства основывать свои действия на законе формирует правовое сознание в направлении уважения правовых предписаний в качестве ведущего фактора, детерминирующего правоприменительную деятельность.

Социально-психологический способ вряд ли можно отнести к правовым приемам реализации конституции или устава. Его исследование не укладывается в пределы, обозначенные целью и задачами настоящей работы. Вместе с тем, осуществляя конституционно-правовой анализ механизма конституционной (уставной) реализации, его необходимо брать в расчет. Социально-психологические аспекты реализации региональных конституций и уставов предваряют и сопровождают весь сложный и многогранный процесс осуществления конституционных норм, создают необходимые условия для употребления иных, в том числе правовых, способов конституционной (уставной) реализации, способствуют воплощению в жизнь установок конституций и уставов во всех существующих формах.

Подводя итог, отметим, что действие региональных конституций и уставов по составу осуществляемых функций в целом сопоставимо с функциональной ролью Конституции России. Однако настаивать на полной идентичности функций основных законов было бы неверным. Водораздел между функциями конституций и уставов субъектов и направлениями действия федеральной Конституции расположен между предметами ведения Российской Федерации и предметами совместного с Федерацией и исключительного ведения субъектов (вертикальное разграничение функций). В горизонтальной плоскости пределы распространения конституционных функций обусловлены административно-территориальными границами субъектов. Функциональное воздействие конституций и уставов охватывает правовую систему конкретного субъекта и не затрагивает правовые основы других регионов России, а также сложившиеся в них общественные отношения.

2. Формы и способы реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации: соотношение и разграничение понятий

Среди ключевых звеньев механизма конституционной (уставной) правореализации важную роль играют формы и способы практического осуществления конституций и уставов. Они являются необходимым элементом перевода базовых юридических норм в реальные общественные отношения, правосознание и правомерное поведение участников конституционной (уставной) реализации.

Следует подчеркнуть, что смысл категорий "форма" и "способ" реализации основного закона не был четко определен ни в советской юридической науке, ни в современной теории конституционного права. Еще в советское время содержание таких понятий, как "формы" и "способы" реализации права, юридических норм, закона, конституции нередко нивелировалось, эти категории рассматривались как близкие по значению или идентичные См.: Маликов М.К. Проблемы реализации права. - Иркутск, 1988. - С. 52; Боброва Н.А. Указ. соч.С. 44; Попова В.И. Формы реализации конституционных норм // Теоретические вопросы реализации Советской Конституции. - М., 1982. - С. 22; Конституция УССР: реализация ее принципов и норм. Н.И. Козюбра и др.; отв. ред.А.П. Таранов. - Киев, 1988. - С. 24. . Можно предположить, что такой подход был обусловлен философским пониманием формы как способа существования и выражения содержанияСм.: Философский энциклопедический словарь. - М., 1989. - С. 595. .

Стоит отметить, что советской государственно-правовой науке была известна и иная позиция, согласно которой форма и способ практического осуществления Конституции были между собой разграничены. Так, Э.Я. Стумбина под способом реализации понимала порядок выражения воли субъекта реализации конституционных норм, не смешивая это понятие с формой осуществления конституцииСм.: Стумбина Э.Я., Кузнецов А.В., Эглитис В.В. Механизм реализации конституции: (Государственно-правовой аспект) / под ред. : Э.Я. Стумбиной. - Рига, 1984. - С. 117. .

Вне всякого сомнения, что формы и способы реализации конституции (устава) между собой тесно взаимосвязаны. Как справедливо отмечено, в соответствии с формами реализации конституционного законодательства различаются и способы его реализацииСм.: Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: дис.... д-ра. юрид. наук. - С. 126. . Вместе с тем допускать отождествления этих правовых категорий не стоит. Согласно Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой под способом понимается действие или система действий, применяемые при исполнении какой-нибудь работы, при осуществлении чего-нибудьСм.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 2003. - С. 757. . В Современном толковом словаре русского языка способ определяется как действие или система действий, которые применяются при исполнении какой-либо работы; прием осуществления чего-либо; возможность, средство, реальные условия для осуществления чего-либоСм.: Современный толковый словарь русского языка / гл. ред. : С.А. Кузнецов. - СПб., 2004. - С. 785. . В свою очередь, совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенного результата, традиционно связывают с понятием "процесс". Разновидностью данного социально - правового явления является категория "конституционный процесс", в содержание которого вкладывается различный смысл.

По мнению В.Б. Пастухова, конституционный процесс в узком смысле определяют в качестве процедуры подготовки текста конституции и придания этому тексту юридической силы, а в широком - как поиск достижения национального согласия по вопросу об основах общественного, государственного устройстваСм.: Пастухов В.Б. Становление российской государственности и конституционный процесс: политический аспект // Государство и право. - 1993. - № 2. - С. 92-93. .

Т.М. Пряхина рассматривает конституционный процесс как внешнюю форму проявления становления нового общественного строяСм.: Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации: науч. издание / науч. ред.

В.О. Лучин. - М., 2006. - С. 157. В связи с этим и конституционные процессуальные нормы, согласно ее точке зрения, устанавливают процедуру принятия основного закона и являются первородными, поскольку существуют до того момента, когда материальные нормы будут признаны юридически обязательнымиСм.: Там же. С. 158. .

Думается, что понятие "конституционный процесс" является более широким по своей логико-философской структуре и не сводится исключительно к порядку принятия конституции. Проявлениями конституционного процесса являются законотворческий процесс; избирательный процесс и иной процесс, связанный с формированием органов власти; процесс осуществления конституционного контроля, включая реализацию конституционного правосудия; процесс применения ответственности. На уровне субъектов Российской Федерации конституционный процесс приобретает формальную определенность в процессуальных нормах региональных конституций и уставов, регулирующих порядок принятия и изменения основных законов, правотворчество, официальное толкование конституций и уставов, конституционный (уставный) контроль и ответственность. Вместе с тем процессуальный метод не сводится к одним лишь процессуальным нормам. Это целая система организационно-правовых отношений, объединяемых понятием процессуальной формы, которая служит гарантией соблюдения процедуры получения должного или возможного юридического результатаСм.: Боброва Н.А. Указ. соч.С. 120. .

Сказанное позволяет резюмировать, что способы конституционной (уставной) реализации связаны с понятием "конституционный процесс", который регламентируется в нормах конституций и уставов процессуального характера, выражается в организационно-правовых отношениях, связанных с учреждением и фактическим образованием системы органов государственной власти. С учетом изложенного, под способами реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации следует понимать основные приемы, условия, порядок практического осуществления процессуальных норм, связанных с фактической организацией региональных органов государственной власти, установлением и разграничением их компетенции, формированием их состава, правотворческой и интерпретационной деятельностью, правовой охраной основных законов субъектов Российской Федерации.

Ключевые способы практического осуществления конституционных (уставных) норм детерминированы основными функциями конституций и уставов, которые в

процессе региональной правореализации играют определяющую, главенствующую роль. В целом отдельной функции конституции или устава отвечает конкретный способ реализации. Организационно-учредительной функции соответствует организационный способ. Системообразующая функция порождает осуществление конституции или устава путем правотворчества. Охранительная функция предполагает реализацию регионального основного закона, соответственно, охранительным способом. Аксиологической функции присущ социально-психологический способ конституционной (уставной) реализации.

Вместе с тем обусловленность выбора того или иного способа реализации определенной функцией конституции (устава) носит условный характер. Возможны случаи, когда не совпадающие по содержанию функции предопределяют сходные приемы реализации (системообразующая и программная функции конституций и уставов, имея различия в своем предназначении, способствуют конституционной (уставной) реализации единым образом - путем правотворчества), и наоборот, вероятно, что конкретная функция может породить сразу несколько способов практического воплощения конституционных норм (к примеру, политическая функция осуществляется организационным, правотворческим и охранительно-юрисдикционным способом).

Содержание и состав форм реализации конституции является не менее обсуждаемым в науке вопросом. В советское время существовали следующие подходы к разрешению данного теоретического вопроса. Р.Г. Губенко выделял такие формы реализации как соблюдение, исполнение и применениеСм.: Губенко Р.Г. Сферы реализации Основного Закона СССР и виды конституционных отношений // Теоретические вопросы реализации Советской Конституции. - С. 23. . По утверждению Л.П. Шмайловой, конституционные нормы реализуются в формах соблюдения, использования и примененияСм.: Шмайлова Л.П. К вопросу о применении конституционных норм // Теоретические проблемы советского государственного права в условиях новейшего конституционного законодательства. - Свердловск, 1979. - С. 115. . В то же время уже тогда казалось очевидным, что трехэлементная система форм реализации правовых норм в виде соблюдения, исполнения и применения узка, она не охватывает всех форм реализации конституционных нормСм.: Основин В.С. О некоторых методологических вопросах реализации конституционных норм // Теоретические вопросы реализации Советской Конституции. - С. 15. . По мнению В.С. Основина, все известные формы реализации Конституции подразделяются на два вида: правовые и внеправовые. Как отмечал ученый, каждый из этих видов в свою очередь можно дифференцировать на несколько форм (правовые формы реализации - на исполнение, соблюдение, использование и применение, а внеправовые - на идеологические, политические, психологические, нравственные, организационные и т.п.) См.: Основин В.С. О теории реализации Советской Конституции // Государственно-правовые проблемы реализации Советской Конституции. - Свердловск, 1987. - С. 7. . В рамках настоящего исследования особый интерес представляют юридические формы реализации основного закона. Однако внеправовые формы и способы осуществления конституционных или уставных норм также требуется брать в расчет.

В ряду ведущих научных разработок советского времени, близких современной трактовке форм реализации конституции, можно назвать исследования Ю.П. Еременко. Он проецировал мнение теоретиков о наличии четырех форм осуществления права: использования, исполнения, соблюдения и применения на область конституционно-правовых отношений и устанавливал специфику содержания процесса реализации конституционных норм. По мнению ученого, главная отличительная особенность реализации конституционных норм в форме использования, исполнения и соблюдения - отсутствие государственного вмешательства. Применение относится к числу специфических форм реализации конституционных норм, поскольку оно выражается в государственно-властном разрешении компетентным субъектом (государственным органом, в ряде случаев - общественной организацией) юридического дела на основе конституционных нормСм.: Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность / под ред.В.А. Ржевского. - Саратов, 1982. - С. 114. . Соглашаясь в целом с позицией автора, хотелось бы уточнить, что исключать государственное участие в процессе соблюдения, исполнения и использования конституционных норм полностью не следует. Как показывает современная конституционная практика, органы государственной власти - активные участники реализации базовых конституционных установок в указанных формах. Об этом, в частности, идет речь в отдельных статьях ныне действующих конституций и уставов субъектов Российской Федерации (см. ст.11 Устава (Основного Закона) Ставропольского края См.: Устав (Основной Закон) Ставропольского края от 12 октября 1994 г. (в ред. от 10 апреля