Способы реализации основных законов субъектов Российской Федерации органами государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Способы реализации основных законов субъектов Российской Федерации органами государственной власти

Содержание

1. Организационно-правовые аспекты реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации

2. Правотворчество региональных органов государственной власти как способ реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации

3. Правовая охрана основных законов субъектов Российской Федерации как способ реализации конституционных (уставных) норм

Литература

1. Организационно-правовые аспекты реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации

Значительная часть базовых положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации, имеющих процессуальное содержание, предусматривает образование в регионе и функционирование системы органов государственной власти. Учреждение, организация и формирование региональных органов власти предполагает реализацию соответствующих норм конституций и уставов организационно-правовым способом.

По мнению Н.А. Бобровой, организационный способ реализации заключается в том, что какое-либо правоотношение (основное, организуемое) может осуществляться лишь посредством реализации совокупности иных отношений (организационных).См.: Боброва Н.А. Указ. соч. С. 41. Организационные гарантии воплощаются прежде всего в самом наличии правореализующих субъектов. См.: Там же. С. 39. Как констатировал в советское время Ю.А. Тихомиров, важнейшим направлением реализации положений Конституции,

- является нормативное упорядочение политических институтов, которое осуществляется с помощью как отдельных специальных, институциональных законов, посвященных тем или иным институтам, оформляющих их новое состояние (о народном контроле в СССР), так и совокупностей законов (законов о системе Советов, принятых в масштабе Союза ССР, союзных и автономных республик). См.: Тихомиров Ю.А. Механизм реализации конституционных норм о политических институтах // Государственно-правовые проблемы реализации Советской Конституции. - С. 47. Отметим, что в организационно-функциональном смысле под политическими институтами профессор Ю.А. Тихомиров рассматривал и органы государственной власти. А.В. Кузнецов в числе прочих отличий процесса реализации Конституции Латвийской ССР от реализации Конституции Советского Союза выделял наличие у Республики особенностей организации системы Советов народных депутатов, имеющих собственный территориальный диапазон правореализационной деятельности

Таким образом, еще в условиях советской федеративной государственности наличие правореализующих субъектов, институтов, системы органов государственной власти рассматривалась в качестве способа, направления реализации основного закона, причем, не только в отношении Конституции СССР, но и применительно к конституциям союзных республик в составе Советского государства.

Думается, что данный подход верно отражает суть организационно-правового способа осуществления конституции и может быть применен в современных условиях в контексте практической реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Точно сказано, что определяющим для способа реализации конституции (и ее отдельных норм) является характер субъекта, его компетенция (права и обязанности), место в политической системе общества. См.: Стумбина Э.Я., Кузнецов А.В., Эглитис В.В. Указ. соч. С. 134. Можно с уверенностью сказать, что данная методологическая формула удачно подходит к главным субъектам реализации права - органам государственной власти и их должностным лицам. Принимая в расчет специфику системной и структурной организации власти, учитывая характер компетенции государственных органов и порядок их формирования, в организационном способе реализации конституций и уставов можно усмотреть системно-структурный, предоставительно-обязывающий и кадровый аспекты. Указанные элементы тесно связаны между собой и воплощаются в жизнь на различных уровнях единого механизма организационной реализации конституций и уставов.

В самых общих чертах система региональных органов власти конституируется в Основном Законе Российской Федерации, отдельных федеральных законах. Федеральное конституционное законодательство создает необходимую правовую базу для системной организации региональной власти, а конкретные виды органов государственной власти субъектов, их правовой статус определяются в региональных конституциях и уставах. Таким образом, системное построение органов государственной власти, наряду с другими аспектами организационной реализации конституций и уставов, обусловлено единством осуществления конституционного законодательства. Встроенная в единый правореализационный механизм организационная реализация конституций и уставов не замыкается только лишь на региональном уровне.

Нормы федеральной Конституции и текущих законов о системе региональной власти имеют прямое действие, но вместе с тем в основных законах субъектов, как правило, содержится статья (см.: ст.11 Устава Мурманской области См.: Устав Мурманской области от 26 ноября 1997 г. (в ред. от 27 декабря 2011 г.) // Мурманский Вестник. - 1997. - №235. - С. 6-7., ст.7 Устава Ульяновской области См.: Устав Ульяновской области от 19 мая 2005 г. (в ред. от 23 декабря 2011 г.) // Ульяновская правда. - 2005. - 24 мая.) или глава (см.: гл. 5 Устава Нижегородской области), предусматривающие деление органов власти субъекта на основные виды. Существуют главы, посвященные отдельным органам государственной власти субъекта (законодательным, исполнительным, судебным), направленные на конкретизацию их правового статуса (см.: гл.гл. 7-9 Устава (Основного Закона) Саратовской области). Эти конституционные (уставные) положения осуществляются непосредственно в силу прямого действия основных законов путем образования системы государственных органов в каждом регионе.

Параллельно используется многоуровневый механизм реализации, функционирующий в рамках региональной правовой системы. В конституциях или уставах указывается на возможность принятия законов об органах государственной власти субъектов и их должностных лицах (ст.74 Конституции Республики Татарстан, ст.78.1 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, ст. 80 Конституции Республики Коми, ст. 27 Устава Архангельской области), а также законов о системе органов исполнительной власти (см.: ст.79 Конституция Республики Хакасия). Региональные органы власти создаются сообразно этим законам, конкретизирующим конституцию или устав (второй уровень реализации). См.: О системе исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия: закон Республики Хакасия от 15 февраля 2007 г. №1-ЗРХ(в ред. от 5 апреля 2011 г.) // Вестник Хакасии. 2007. - №10. В развитие законов принимаются подзаконные нормативные правовые акты, например, о структуре региональных органов исполнительной власти (третий уровень реализации). См.: О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия: постановление Председателя Правительства Республики Хакасия от 27 марта 2009 г. №07-ПП (в ред.

от 15 июля 2011 г.) // Вестник Хакасии. - 2009. - №27.

Заключительным этапом формирования системы региональных органов власти является непосредственное назначение должностных лиц, образующих состав конкретных государственных органов. На основании конституций и уставов, законов и подзаконных нормативных правовых актов выносятся индивидуальные правовые акты о назначении конкретных должностных лиц региональных органов государственной власти (см.: постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл «О назначении Эргубаева З.В. на должность судьи Конституционного суда Республики Марий Эл», См.: О назначении Эргубаева З.В. на должность судьи Конституционного суда Республики Марий Эл: постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл от 9 декабря 2010 г. №191 -П // Марийская правда. Официальный еженедельник. - 2010. - 10 дек. постановление Народного Собрания Республики Дагестан от 28 апреля 2011 г. №17-V НС «О назначении мирового судьи судебного участка №8 Ленинского района города Махачкалы», См.: О назначении мирового судьи судебного участка №8 Ленинского района города Махачкалы: постановление Народного Собрания Республики Дагестан от 28 апреля 2011 г. №17-V НС // Собр. законодательства Республики Дагестан. - 2011. - №8. - Ст. 270. указ Президента Чеченской Республики от 27 ноября 2008 г. №396 «О назначении члена Избирательной комиссии Чеченской Республики» См.: О назначении члена Избирательной комиссии Чеченской Республики: указ Президента Чеченской Республики от 27 ноября 2008 г. №396 // Вести Республики. - 2008. - 19 дек.).

Обобщая изложенное, можно заключить, что механизм организационной реализации не существует изолированно и, имея собственные уровни, интегрирован в единую систему реализации конституционного законодательства России.

Следует подчеркнуть, что система государственной власти субъектов охватывает органы, обладающие разным объемом правореализационных полномочий. Различие в характере правореализационной деятельности обусловлено их местом в системе государственной власти, особенностями компетенции, содержанием выполняемых функций, основными задачами, стоящими перед ними.

Не вполне понятна логика федерального законодателя, который в ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающей систему государственной власти регионов, указал далеко не все государственные органы, без участия которых полноценная реализация конституций и уставов в субъектах либо невозможна, либо крайне проблематична.

Наряду с повсеместным образованием законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федеральный закон предполагает учреждение «иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На основе анализа места и роли «иных органов государственной власти» в механизме реализации конституций (уставов) субъектов можно сделать вывод о том, что некоторые из них образуются по усмотрению субъектов Российской Федерации и конституируются последними в региональных основных законах. К их числу относятся конституционные (уставные) суды, территориальные органы государственной власти субъектов, органы учредительной власти.

Принадлежность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации к иным региональным органам государственной власти констатировал, в частности, Конституционный Суд России в одном из своих определений. См.: По запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. №491-О // ВКС РФ. - 2006. - №2.

Следует отметить, что Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ст.27) не предусматривает обязательное образование конституционных (уставных) судов в каждом субъекте Российской Федерации и выносит этот вопрос на усмотрение самих регионов. См.: О судебной системе Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - №1. - Ст. 1; Российская газета. - 2011. - 9 дек. В связи с этим судебные органы конституционного (уставного) контроля созданы и функционируют далеко не во всех субъектах Российской Федерации. По сведениям Конституционного Суда РФ, только в 18 российских регионах образованы органы конституционной юстиции (конституционные суды действуют в 14 республиках в составе России, уставные суды - в 3 российских областях и 1 городе федерального значения).

Как представляется, передача субъектам Федерации широких полномочий в вопросах учреждения органов судебной власти, отсутствие политического решения проблемы повсеместного образования конституционных (уставных) судов не лучшим образом сказываются на организационно-правовых аспектах реализации конституций и уставов. При отсутствии конституционных (уставных) судов многие положения конституций и уставов, затрагивающие область конституционного (уставного) контроля, толкования основных законов субъектов, защиты прав и свобод граждан, привлечения к конституционной ответственности региональных органов государственной власти и должностных лиц, разрешения споров о компетенции не могут быть реализованы вообще или реализуются органами, которым данные полномочия не свойственны.

С учетом изложенного есть веские основания утверждать, что организационно-правовая реализация конституций и уставов в тех субъектах Российской Федерации, где отсутствуют конституционные или уставные суды, является недостаточно эффективной. В таких регионах возникает дисбаланс в системной организации власти, происходит деформация механизма сдержек и противовесов, нарушается режим правовой охраны конституций и уставов. В сложившейся ситуации полноценная реализация основных законов субъектов вряд ли возможна.

Сказанное наводит на мысль о том, что фактическое образование конституционных (уставных) судов в каждом субъекте Федерации является обязательным и неизбежным условием эффективной реализации основных законов российских регионов. Для этого, прежде всего, необходимо изменить содержание вышеуказанной ст.27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», придав ей императивную юридическую силу. Кроме того, видится целесообразным развить Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», включив в него главу об общих принципах организации судебной власти в субъектах Российской Федерации и изменив название Закона - «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вместе с тем на сегодняшний день имеются серьезные препятствия на пути принятия подобных дополнений, связанные с тем, что к судам субъектов Федерации юридически отнесены не только конституционные (уставные) суды, но и мировые судьи. Как показывает компаративный анализ организационно-правовой составляющей статуса конституционных (уставных) судов и мировых судей, последние по своей юридической природе больше склоняются к федеральным судам, нежели к судам субъектов Федерации. См.: Малый А.Ф. Органы государственной власти области: Проблемы организации. - Архангельск, 1999. - С. 8-9; Косолапов М.Ф. Суд в системе государственной власти Российской Федерации (конституционные аспекты): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2001. - С. 18; Авдеев ДА. Правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2004. - С. 10, 22; Петрова Н.А. Нужна ли субъектам Российской Федерации судебная ветвь государственной власти? // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - №21. - С. 7; Цалиев А.М. Судебная власть в системе разделения властей субъекта Российской Федерации // Российская юстиция. - 2009. - №2. - С. 7;

Попова В.В. Конституции республик в составе Российской Федерации: современное состояние и пути развития (на примере Республики Коми): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Белгород, 2010. - С. 8-9, 17. В отличие от конституционных (уставных) судов, призванных непосредственно осуществлять многие положения конституций и уставов, доля участия мировых судей в реализации основных региональных законов ничтожна.

Принимая в расчет, что статус мировых судей регламентируется в основном федеральным законодательством, что они находятся в финансовой зависимости от федеральных структур и региональных органов исполнительной власти, практически не участвуют в реализации региональных конституций и уставов, автор считает целесообразным упразднить институт мировых судей и передать их полномочия федеральным судам общей юрисдикции. Свертывание института мировой юстиции, передача полномочий мировых судей на федеральный уровень сделает возможным принятие новой редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ в части закрепления общих принципов организации региональных органов судебной власти, которая устранит пробелы федерального законодательства и ускорит процесс создания конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации.

Формулировка «иные органы государственной власти» предполагает институциональное распространение государственной власти регионов не только в «горизонтальной» плоскости, но и «по вертикали», посредством учреждения в конституциях и уставах органов государственной власти на местах. Такое право субъектов Федерации было подтверждено решениями Конституционного Суда Российской Федерации См.: По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. №1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - №5. - Ст. 708; По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 92 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»: постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. №3-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - №4. - Ст. 532; По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»: постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. №15-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2000. - №50. - Ст. 4943. и органов конституционной юстиции субъектов Федерации. См., напр.: По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга Закона Санкт-Петербурга «О порядке назначения на должности руководителей территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга и их заместителей»: постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 3 апреля 2001 г. №011 // Санкт-Петербургские ведомости. - 2001. - №70. Согласно правовым позициям органов конституционной юрисдикции система органов государственной власти субъектов Федерации может включать в себя как высшие региональные органы власти (законодательные и исполнительные), так и соответствующие территориальные органы, в том числе органы административно-территориальных единиц, предусмотренных государственным устройством субъекта. При этом местные органы государственной власти не могут быть образованы на уровне муниципальных образований, где публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления.

Нельзя не отметить разнообразие способов конституционно-правовой фиксации статуса местных государственных органов. В ряде субъектов Федерации их правовой статус на высшем конституционно-уставном уровне урегулирован весьма подробно. В Уставе Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. содержится ст.47 «Территориальные исполнительные органы государственной власти Новосибирской области». См.: Устав Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. (в ред. от 15 июля 2010 г.) // Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. - 2005. - №3 (20). - С. 6. В Конституцию Республики Тыва от 6 мая 2001 г. включена ст. 114 «Территориальные органы Правительства Республики Тыва». В Уставе Владимирской области от 14 августа 2001 г. имеется отдельная Глава V. «Территориальные органы и территориальные структурные подразделения Администрации области, департаментов Администрации области», состоящая, правда, всего из одной ст.35.

Региональной конституционно-уставной практике известно и весьма схематичное отражение вопросов организации государственной власти на местах. В ряде Основных Законов субъектов Федерации позиционируется только возможность их создания (см., например: ст. 29 Устава Костромской области), См.: Устав Костромской области от 24 апреля 2008 г. (в ред. от 29 декабря 2011 г.) // СП - нормативные документы. - 2008. - 30 апр. либо констатируется, что территориальные органы исполнительной власти входят в систему органов государственной власти, но нет статей конституции или устава, конкретизирующих их правовой статус (см.: ст. 64 Конституции Республики Ингушетия).

Специфично изложение вопросов организации территориальных государственных органов в Курганской области. В ст.78 Устава Курганской области, посвященной системе органов государственной власти области, отмечено, что исполнительно-распорядительные (территориальные) органы государственной власти образуются только в двух городах областного подчинения Курган и Шадринск. Создание аналогичных органов в районах области допускается, но предметно не конкретизируется.

Нет единства в вопросе о том, к чьей компетенции относится учреждение территориальных органов государственной власти субъектов. В отдельных субъектах Федерации вопросы образования территориальных органов исполнительной власти на конституционном (уставном) уровне отнесены к полномочиям руководителя высшего органа исполнительной власти региона.

Главы исполнительной власти тех или иных субъектов Федерации вправе: создавать территориальные органы исполнительной власти для выполнения отдельных полномочий (ст.28 Устава Калужской области); назначать на должность и освобождать от должности руководителей территориальных подразделений органов исполнительной власти области в муниципальных образованиях области (ст.50 Устава (Основного Закона) Челябинской области); устанавливать полномочия, порядок создания, реорганизации, ликвидации, организации деятельности территориальных исполнительных органов государственной власти (ст.47 Устава Новосибирской области). В то же время конституции и уставы значительного числа субъектов Федерации относят вопросы порядка образования, деятельности, установления компетенции, формирования территориальных органов исполнительной власти к полномочиям высшего органа исполнительной власти региона. Отличается своеобразием организация государственной власти на местах в Белгородской области См.: Устав Белгородской области от 31 декабря 2003 г. (в ред. от 6 марта 2012 г.) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. - 2004. - №56, ч. 1.. Согласно ст. 39 Устава Белгородской области свои территориальные органы государственной власти создают департаменты, комитеты управления и комиссии. Правительство области только утверждает порядок их образования.

Как представляется, наиболее оптимальный способ регулирования организации и деятельности исполнительной власти на местах определен в Уставе Московской области. Согласно ст.61 Устава этого субъекта Федерации территориальные исполнительные органы государственной власти формируются Правительством Московской области в соответствии с областным законом о системе исполнительных органов и структурой исполнительных органов государственной власти Московской области, определяемой Губернатором области. Данный порядок в полной мере согласуется с предписаниями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в п. 4 ст.17 которого установлено, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом соответствующего региона.

К числу «иных органов государственной власти», предусмотренных ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», без сомнений, относятся и учредительные органы, специально создаваемые для разработки и принятия конституции республик в составе России. Следует отметить, что организующая роль данных органов специальной компетенции регионов не совпадает. В отдельных республиках этот орган обладает правом пересмотра конституции (см.: ст.103 Конституции Республики Дагестан). Государственно-властный характер деятельности таких органов обусловлен обязательностью принимаемого ими основного закона для всех субъектов правовых отношений. По своей организационно-учредительной роли эти органы занимают центральное место в системе правореализующих субъектов, поскольку уже на этапе разработки и принятия конституции они закладывают основы системной организации государственной власти региона, предусматривают возможности конкретизации статуса высших государственных органов, их потенциальные правореализационные полномочия.

Региональной практике также известны случаи образования органов, которые участвуют в разработке проекта основного закона (см.: ст.141 Конституции Республики Тыва), вносят предложения о его изменении (см.: ст.134 Конституции Республики Хакасия), но сами не принимают его. По мнению В.В. Комаровой, практика создания подобных совещательных и координационных органов подменяет и выхолащивает идею учредительного органа См.: Комарова В.В. Учредительная власть и формы ее реализации // Современное общество и право. - 2011. - №1. - С. 18. Как представляется, данные органы не обладают государственно-властными полномочиями и не могут быть включены в систему региональных органов государственной власти.

Другие органы государственной власти, хотя и не названы прямо в ст. 2 данного Федерального закона, однако создаются во всех регионах в соответствии с предписаниями иных федеральных законов. Таковыми в субъектах Федерации являются мировые судьи, действующие на основании отдельных федеральных законов, посвященных их правовому статусу и порядку организации.

Согласно ст.3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» мировой судья рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. При этом перечень вопросов, подлежащих рассмотрению мировыми судьями, не является исчерпывающим. Кроме дел, перечисленных в п.1 ст.3, к подсудности мирового судьи федеральными законами могут быть отнесены и другие дела.

Важно подчеркнуть, что в данной статье Федерального закона вообще не упоминается о регулировании полномочий мировых судей в региональном законодательстве. Между тем в конституциях и уставах некоторых субъектов предусмотрена такая возможность. Так, в ч.3 ст.51 Устава Санкт-Петербурга определено, что полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом Санкт-Петербурга. Несмотря на такую установку, закон Санкт-Петербурга «О мировых судьях Санкт-Петербурга» компетенцию мировых судей все-таки не фиксирует.^{- 5} См.: О мировых судьях Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 24 октября 2000 г. №55264 (в ред. от 21 сентября 2011 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 2000. №12.

Учитывая действие конституционного принципа верховенства федерального закона, можно сделать вывод о том, что положения региональных законов, устанавливающие компетенцию мировых судей, не имеют существенного юридического значения.

В целом, есть веские основания утверждать, что правовое регулирование и реализация полномочий мировых судей выходит за рамки правовой системы регионов. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности их позиционирования в качестве судов субъектов Российской Федерации.

В решении вопроса об обязательности образования тех или иных региональных органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации в настоящее время еще нет последовательности и четкой логики. Между тем фактическое учреждение каждого органа государственной власти влечет расходы из регионального бюджета и, как следствие, требует дополнительного обоснования. Полагаем, что место и роль органа государственной власти в механизме реализации региональной конституции или устава является одним из главных критериев его включения в единую систему региональной государственной власти.

Еще одна сторона организационного способа реализации конституций и уставов субъектов связана с предоставлением органам государственной власти определенных полномочий по осуществлению наиболее важных конституционных (уставных) норм.

Распределение наибольшего объема компетенции между органами государственной власти происходит в соответствии с двумя основными конституционными принципами: федерализма и разделения властей.

В срезе федеративных отношений суть рассматриваемых аспектов правореализации раскрывается через совокупность ряда пограничных явлений: «предметы совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», «предметы ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти», «полномочия органа государственной власти».

Существо категорий «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» исследовано в науке весьма обстоятельно и разносторонне См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. - СПб., 2004; Миронов В.П. Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2004; Бальжиров Б.Г. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и Республикой Бурятия в сфере предметов совместного ведения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005; Нечаева Т.В. Конституционно-правовые принципы установления компетенции субъектов Федерации (в рамках предметов совместного ведения): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006; Бережная Т.В. Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (конституционноправовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2006; Чурсина Е.В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Конституционно-правовое исследование: учебное пособие. - М., 2006; Ерегин А.Н. Принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008; Платонов В.М. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами - как принцип российского федерализма: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2010. Однако единства мнений о содержании указанных терминов нет и на доктринальном уровне.

По убеждению авторитетных ученых, «терминологический спор о том, что именно размежевывается, компетенция или предметы ведения, носит до определенной степени надуманный характер»⁷ Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / А.С. Автономов и др.; отв. ред.: Б.Н. Топорнин; редкол.: Автономов А.С. и др. - М., 2001. - С. 176.. Понятия «компетенция субъектов Российской Федерации» и «компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации» нередко приравниваются, определяются через предметы ведения и полномочия. Как отмечает В.В. Иванов, аргументируя идентичность обозначенных понятий, в российской Конституции указывается, что в действительности у органов государственной власти есть предметы ведения (ч.3 ст.11), а у Федерации и субъектов Федерации полномочия (ст.73). См.: Иванов В.В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. - М.,

2008. - С. 69.

Упоминание о наличии у субъектов Российской Федерации полномочий имеется и в региональных конституциях (уставах). В ч.2 ст.44 Устава Иркутской области говорится о возможности законодательного регулирования по исключительным и совместным предметам ведения в пределах полномочий Иркутской области. Статья 1 Устава Курской области констатирует, что область обладает на своей территории всей полнотой государственной власти в пределах полномочий, не отнесенных к предметам ведения Российской Федерации и к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ст.3 Устава (Основного Закона) Калининградской области утверждается, что Калининградская область имеет свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также собственные предметы ведения.

Солидаризируясь с А.Н. Чертковым, можно утверждать, что полномочия как вид предметов ведения отличаются от полномочий как содержания компетенции органа государственной власти. См.: Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). - М., 2006. - С. 264; Его же. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: научно-практическое пособие. - Брянск, 2006. - С. 35-36. Служебная роль наделения субъекта Российской Федерации тем или иным полномочием состоит в том, что оно является прерогативой региона, а не в том, чтобы данным полномочием располагал конкретный орган. Исследование норм Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов позволяет говорить именно о таком соотношении понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия».

Отождествление указанных категорий недопустимо еще и потому, что ряд вопросов совместного с Федерацией или исключительного ведения субъектов решают не только органы государственной власти, но и население субъекта Федерации на региональном референдуме (например, объединение субъектов Российской Федерации, принятие и изменение конституции республики в составе России).

Разделяя распространенное мнение, будем отталкиваться от того, что предметы ведения - это сферы общественных отношений, находящиеся в распоряжении государства и государственных образований (субъектов федерации), которые в соответствии с конституцией осуществляют их правовое регулирование. Предметы ведения ассоциируются с государствами, территориальными образованиями в их составе. Полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности, реализуемые в конкретной сфере государственного ведения. Компетенция - совокупность полномочий органа государственной власти по конституционно установленным предметам ведения. Компетенцией и конкретными полномочиями могут обладать лишь органы власти, в то время как предметами ведения - государства, территориальные образования. См.: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001. - С. 29-30; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма / науч. ред. Г.А. Гаджиев. - M., 1998. - С. 159-161; Федерация в зарубежных странах / Д.Е. Дымов и др.; отв. ред.: Д.А. Ковачев. - М., 1993. - С. 17-18.

В разрезе теории реализации конституционного законодательства принципиальна позиция В.А. Черепанова, который связывает предметы ведения исключительно с правовым регулированием отношений, делает акцент на законодательном (нормотворческом) разделении компетенции по вертикали. Реализация компетенции происходит в дальнейшем. По его справедливому мнению, Конституция РФ осуществляет вертикальное разделение предметов правового регулирования (ст.71-73, 76), обозначает возможный объем полномочий лишь в области правового регулирования и не закрепляет никаких прав и обязанностей в исполнительной и судебной деятельности. Как отмечает автор, российская конституционная модель разделения государственной власти устанавливает разграничение законодательной (нормотворческой) компетенции между Федерацией и ее субъектами, в ходе реализации которой осуществляется последующее разграничение исполнительной и судебной, а также конкретизация законодательной компетенции. См.: Там же. С. 84.

Подход В.А. Черепанова иллюстрирует уровневый характер реализации конституционных норм о разграничении предметов ведения государства и его субъектов, компетенции и полномочий государственных органов и в то же время демонстрирует взаимосвязь, последовательность процесса распределения компетенции. Осуществляя свою компетенцию, органы государственной власти субъектов параллельно реализуют основные законы разных уровней: непосредственно воплощают нормы конституции или устава субъекта, отражающие их конкретные полномочия, и опосредовано - нормы Конституции России в части реализации предметов ведения (ст.72-73).

Установление полномочий органов государственной власти в региональных основных законах и их дальнейшее осуществление позволяет говорить о предоставительно-обязывающем аспекте реализации конституции или устава. Суть этого элемента организационной реализации сводится к тому, что органы государственной власти в ходе своей основной деятельности руководствуются нормами конституций и уставов о своих правах и обязанностях непосредственно, а также конкретизируют собственные полномочия и полномочия своих подчиненных в правовых актах и осуществляют их при совершении юридически значимых действий. В последнем случае можно констатировать продолжение уровневой реализации конституционного законодательства.

Ступенчатый механизм осуществления конституций и уставов связан с опосредованием конституционно-уставных норм о компетенции в текущих законах (например, ст.6 Закона Саратовской области «О губернаторе Саратовской области» См.: О губернаторе Саратовской области: закон Саратовской области от 31 октября 2000 г. №65-ЗСО (в ред. от 9 апреля 2012 г.) // Саратовские вести по понедельникам. - 2000. - 6 нояб.) и подзаконных актах (например, разд. 2 Положения о министерстве информационных технологий и связи Ростовской области,¹⁸⁰ разд. 3 Положения о министерстве природопользования и экологии Рязанской области См.: Об утверждении Положения о министерстве природопользования и экологии Рязанской области: постановление Правительства Рязанской области от 9 июля 2008 г. №134 (в ред. от 7 декабря 2011 г.) // Рязанские ведомости. - 2008. - 15 июля.) и последующим воплощением этих норм в разносторонней региональной практике (правотворческой, исполнительно-распорядительной, судебной). Как верно отмечено, правильное и всестороннее закрепление полномочий органов государственной власти субъекта Федерации на уровне закона субъекта Федерации определяет не только полноту и качество самого закона, характеризует его роль в регулировании соответствующих отношений, но и способствует его более эффективной реализации.¹⁸ См.: Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - №3. - С. 7.

Еще один конституционно обозначенный ориентир определения государственно-властных полномочий - принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации. В отличие от принципа федерализма, предполагающего дифференциацию публичной власти «по вертикали», принцип разделения властей предусматривает разделение государственной власти в горизонтальной плоскости. По сути, разделение властей продолжает распределение компетенции между органами государственной власти на уровне субъектов Федерации и создает необходимую нормативно-правовую базу предоставительно-обязывающего аспекта реализации конституции (устава), поскольку определяет конкретные права и обязанности региональных органов власти в соответствии с их функциональным предназначением.

Сущность принципа разделения властей составляет диалектическое единство его двух основных элементов: самостоятельности органов государственной власти и их конкурентного взаимодействия.

Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах Федерации определяется через независимость органов государственной власти, недопустимость вмешательства в основную деятельность органов, относящихся к отдельным ветвям власти, их финансовую и организационную обособленность. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти. См. подр.: Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. - Саратов, 2010. - С. 47.

Суть института сдержек и противовесов составляет стремление к фактическому балансу полномочий органов власти, возможному при взаимном применении органами власти мер контроля и ответственности. В субъектах Федерации механизм сдержек и противовесов также реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, разрешении споров о компетенции и других направлениях деятельности.

Есть основания полагать, что в правореализационном измерении принципу разделения властей принадлежит особая роль. Являясь основой конституционного строя и базовым конституционным принципом, феномен разделения властей создает необходимый правовой фундамент не только для организационной реализации конституций и уставов, но также и для иных способов практического воплощения основных законов уровня субъектов. В соответствии с данным конституционным принципом определяются полномочия в сфере осуществления законодательной власти и подзаконного правотворчества (правотворческий способ), устанавливаются взаимные контрольные полномочия и компетенция по применению мер конституционной ответственности (охранительный способ).

Эффективность реализации конституции или устава во многом зависит от проведения грамотной кадровой политики в регионах. Требования, предъявляемые к кандидатам на должности в органах власти, порядок рекрутирования должностных лиц, нормативно-правовая обеспеченность процедур формирования региональных органов - эти и другие аспекты следует учитывать в ходе осуществления конституций и уставов субъектов организационным способом.

Несмотря на установления ст.77 Конституции РФ о самостоятельности субъектов в организации системы органов власти, регионы России не являются полностью автономными в формировании состава собственных государственных органов. В последние годы прогрессировала явная тенденция к усилению федерального присутствия в вопросах регулирования порядка наделения полномочиями главных должностных лиц субъектов, их фактического избрания или назначения на должность.

Как отмечает Н.И. Воробьев, в законодательном регулировании выборов в Российской Федерации закрепилась тенденция к ограничению возможностей субъектов Российской Федерации в определении типа избирательной системы. Хотя, в сущности, федеральный законодатель не может даже косвенно ограничивать выбор субъекта РФ при определении им избирательной системы, по которой должны проводиться выборы в органы государственной власти субъекта РФ. См.: Воробьев Н.И. Региональное избирательное право: Учебное пособие. - Тамбов, 2010. - С. 61.

В соответствии с принятым в 2002 г. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 16 ст.35), дополнением в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п.4 ст.4) См.: О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: федеральный закон Рос. Федерации от 24 июля 2002 г. №107-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - №30. - Ст. 3024. как минимум половина состава депутатского корпуса парламента субъекта либо половина состава одной из его палат должна формироваться на основе пропорциональной избирательной системы. Отметим, что ранее субъектам Федерации при установлении собственной избирательной системы был предоставлен максимально широкий выбор: от мажоритарной до пропорциональной.

Конституционные (уставные) законодатели и правоприменители были вынуждены согласиться с предложенными нововведениями, механически подстраивая свое законодательство и правореализационную практику под в том числе непродуманные нормы федеральных законов. Характерно, что сразу после своего появления Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» стал предметом дискуссий и острой критики. Резонно замечание Л.А. Нудненко, которая указывала на то, что при принятии нормы п.16 ст.35 названного Федерального закона не были до конца проработаны возможные политические и организационные последствия нормативного закрепления обязательности введения пропорциональной избирательной системы, не полностью учтена региональная специфика и уже имеющийся опыт. См.: Нудненко Л.А. К вопросу о пропорциональных выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ // Право и политика. - 2004. - №6. - С. 29. Последующие изменения федерального законодательства, связанные с установлением избирательного барьера на региональных выборах, См.: О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 21 июля 2005 г. №93-ФЗ (в ред. от 24 июля 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - №30, ч. 1. - Ст. 3104; 2009. - №30. - Ст. 3739. фиксацией численности депутатов законодательного органа власти субъекта подтверждает сделанный ей вывод.⁹³ См.: О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 5 апреля 2010 г. №42-Фз // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2010. - №15. - Ст. 1738.

2012 год ознаменован рядом кардинальных преобразований политической системы Российской Федерации, связанных, в том числе с либерализацией законодательства в области формирования состава органов региональной власти. Просуществовавший с декабря 2004 года по июнь 2012 г. порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации - по представлению Президента Российской Федерации парламентом субъекта - вызывал множество вопросов в науке и практике применения и стал причиной появления многих коллизий действующего законодательства. Неопределенность формулировки «наделение полномочиями»; одностороннее воздействие Президента России на региональную систему разделения властей, сопряженное с угрозой роспуска парламента субъекта; ограничение избирательных прав граждан в связи с исключением права избирать и быть избранным на должность руководителя высшего исполнительного органа субъекта - вот неполный перечень проблем, порожденных отменой прямых выборов и введением процедур наделения полномочиями высшего должностного лица парламентом субъекта по представлению Президента России.

Подписанный 2 мая 2012 г. Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» предполагает возврат к выборному порядку возведения на должность руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Федерации. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: федеральный закон Рос. Федерации от 2 мая 2012 г. №40-ФЗ // Российская газета. - 2012. - 4 мая.

Как показывают социологические исследования, озвученная в Послании Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. и получившая впоследствии законодательное оформление идея В.В. Путина о переходе к выборам руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. - 2011. - 23 дек. находит поддержку у большей части российского населения. По данным социологического опроса, проведенного Фондом общественного мнения 14-15 января 2012 г. среди 1500 респондентов, находящихся на территории 100 населенных пунктов 43 субъектов Российской Федерации, 60% опрошенных видят больше положительных последствий введения выборов главы региона населением. Лишь 9% респондентов считают, что выборы высших должностных лиц субъектов повлекут больше отрицательных последствий. 30% затрудняются ответить.

Вместе с тем саму центральную власть вполне устраивал и прежний, просучествовавший более восьми лет, порядок наделения полномочиями руководителей высших органов исполнительной власти субъектов. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что с момента объявления о переходе к выборам в целом ряде субъектов Российской Федерации высшие должностные лица уволены по собственному желанию до истечения срока своих полномочий, а новые руководители региональной исполнительной власти приобрели полномочия по старой схеме - их кандидатуры по представлению Президента Российской Федерации утверждены парламентами соответствующих регионов.