Способы реализации основных законов субъектов Российской Федерации органами государственной власти

Следует отметить, что и сейчас в науке и юридической практике отсутствует устоявшееся и общепризнанное определение правовой охраны основного закона. Одни авторы под правовой охраной Конституции подразумевают систему правовых мер, установленных государством, направленных на обеспечение высшей юридической силы, верховенства и стабильности основного закона, а также неукоснительного выполнения конституционных норм. См.: Болехивская А.Д. Правовая охрана Конституции Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006. - С. 6. Другие применительно к региональным конституциям и уставам определяют правовую охрану как публичную деятельность государственных органов по обеспечению верховенства и высшей юридической силы конституции (устава), а также неукоснительного и безусловного выполнения всех установленных предписаний, соблюдения конституционной законности; См.: Гошуляк А.В. Указ. соч. С. 10. либо как деятельность по обеспечению правовыми средствами верховенства и высшей нормативной, юридической силы Основного Закона по отношению к важнейшим подсистемам, их основным структурным элементам, законам и иным актам, его неукоснительного соблюдения. См.: Латкина М.А. Указ. соч. С. 6.

Нетрудно заметить, что при всем многообразии дефиниций практически все специалисты единодушны в одном - в наличии правореализационной заданности юридической охраны конституции (устава).

Таким образом, правовая охрана, имея тесную связь со всеми формами осуществления конституции (устава) субъекта, органически встроена в механизм осуществления конституционных (уставных) норм. Соответствуя охранительной функции основных законов субъектов, правовая охрана является одним из самостоятельных способов реализации конституционных (уставных) норм.

В целях уяснения сущности правоохранительного способа осуществления конституции (устава) представляется необходимым определить состав и содержание его ключевых компонентов. Большинство авторов в качестве составных частей, средств юридической охраны конституции называют контроль (надзор) и ответственность. Данная позиция была внедрена в науку еще в советское время, См.: Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность / под ред. В.А. Ржевского. - С. 130. но и теперь она не теряет свою актуальность и находит поддержку в современных работах по конституционному праву. См.: Плеханова Л.Н. Президент Российской Федерации в системе органов правовой охраны Конституции Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Томск, 2004. - С. 10.

Категорию конституционный контроль методологически важно различать в узком и широком смысле слова. По мнению Л.Н. Плехановой, в узком значении он представляет собой проверку на соответствие Конституции нормативных правовых актов (нормоконтроль). В этом отношении очевидна его связь с правотворческим способом реализации конституции (устава).

В широком понимании в него включается проверка конституционности иных правовых актов и действий (бездействия) органов государства, местного самоуправления, должностных лиц, а также граждан и их объединений. См.: Плеханова Л.Н. Указ. соч. С. 11. Действительно, далеко не вся правореализационная деятельность завершается вынесением нормативного правового акта, который может быть подвергнут конституционному нормоконтролю. Духу и букве основного закона должна соответствовать и иная непосредственная деятельность органов государственной власти, должностных лиц и других участников конституционных правоотношений.

В этом отношении интересно определение конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, сформулированное А.В. Гошуляком. Автор, говоря о целях поддержания конституционной законности, не без оснований указывает на обе стороны конституционного контроля: предупреждение принятия неконституционных нормативных правовых актов и недопущение совершения неконституционных действий должностными лицами и гражданами. См.: Гошуляк А.В. Указ. соч. С. 12.

Учитывая все вышеизложенное, принимая в расчет разработанные и утвердившиеся в науке дефиниции, есть основания определить конституционный (уставный) контроль с позиций практического осуществления конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Конституционный (уставный) контроль - это способ реализации конституции (устава) субъекта Российской Федерации, входящий в состав правовой охраны конституционных (уставных) норм и направленный на проверку соответствия конституции (уставу) организационной, правотворческой, правоприменительной деятельности участников конституционных (уставных) правоотношений.

Справедливо отмечено, что вне контроля нельзя установить, как происходит движение механизма реализации норм права к заданной цели, какова его реальная отдача. Контроль производится в течение всего времени осуществления норм права, сопутствует каждому правореализующему процессу.947См.: Решетов Ю.С. Указ. соч. С. 83.

Полномочиями по конституционному (уставному) контролю в той или иной степени располагают государственно-властные органы, институционально относящиеся к различным ветвям государственной власти. Каждая ветвь и каждый орган государственной власти в Российской Федерации призваны осуществлять государственное управление и его контрольную функцию, - убежден А.А. Джагарян. См.: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 18..

Вместе с тем справедливо отметить, что не для всех органов государственной власти конституционной контроль является статусной характеристикой. Вопрос о составе органов, компетентных определять конституционность (уставность) нормативных правовых актов, широко обсуждается в специальной литературе. Высказываются мнения о том, что в современной российской правовой системе можно выделить три основных разновидности конституционного контроля в зависимости от того, каким органом государства он осуществляется. Это контроль, реализуемый на территории всего федеративного государства Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ и Президентом РФ. См.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. - С. 534.

Как следует из законодательства, определять конституционность (уставность) нормативных правовых актов в смысле их соответствия региональному основному закону вправе конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Именно данные судебные органы позиционируются в качестве органов конституционного (уставного) контроля (см.: ст.1 Закона Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики Адыгея», См.: О Конституционном Суде Республики Адыгея: закон Республики Адыгея от 17 июня 1996 г. №11 (в ред. от 2 ноября 2011 г.) // Ведомости Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея. - 1996. - №6. ст.1 Закона Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан», См.: О Конституционном Суде Республики Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. №ВС-13/7 (ред. от 14 июля 2010 г.) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. - 1993. - №1. - Ст. 1. ст. 1 Закона г. Москвы «Об Уставном суде города Москвы» См.: Об Уставном суде города Москвы: закон г. Москвы от 13 февраля 2002 г. №10 (в ред. от 4 апреля 2012 г.) // Ведомости Московской городской Думы. - 2002. - №3. - Ст. 10.). Не возникает сомнений, что конституционный (уставный) контроль - неотъемлемый элемент их правового статуса.

Сущность судебного конституционного контроля как вида государственной деятельности широко исследована в научной литературе См.: Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. - М., 1968. - С. 115-163; Туманов В.А. Судебный контроль за конституционностью нормативных актов // Советское государство и право. - 1988. - №3. - С. 10-19; Бланкенагель А. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ // Советское государство и право. - 1989. - №1. - С. 102-109; Бобо- тов С.В. Конституционный контроль в буржуазных странах: доктрина и практика // Советское государство и право. - 1989. - №3. - С. 115-120; Собакин В. Модели конституционного судопроизводства // Российская Федерация. - 1994. - №6. - С. 58-63; Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля // ВКС РФ. - 1995. - №2/3. - С. 80-94; ОвсепянЖ.И. Судебный конституционный контроль в Российской Федерации. (Сравнительный анализ) // Государство и право. - 1996. - №1. - С. 32-42.. Чаще всего судебный конституционный контроль принято рассматривать с позиций функционального аспекта государственной власти. Под этим понятием подразумевают официальную деятельность специально уполномоченного Конституцией и развивающими ее иными актами органа (органов), которая осуществляется посредством особой процедуры в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации, предупреждения существования в правовой системе неконституционных актов, толкования Конституции.

Особый вопрос - к чьей компетенции относится рассмотрение дел о соответствии конституции или уставу региональных и муниципальных нормативно-правовых актов в тех субъектах, где конституционные (уставные) суды еще не созданы или вообще не предусмотрены региональным основным законом. В федеральных законах правила отправления конституционного правосудия в таких условиях не определены. Конституционный Суд России, признав в решении от 16 июня 1998 г., что из Конституции Российской Федерации, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам), также не ответил на вопрос: как разрешать дела о конституционном (уставном) нормоконтроле в тех субъектах, где отсутствуют органы конституционной юстиции.

Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта судами общей юрисдикции, как это предписывает постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», также не снимает всей остроты проблемы.См.: Российская газета. - 2007. - 8 дек. Конституционное судопроизводство - самостоятельный вид правосудия в Российской Федерации (см.: ст.118 Конституции России). Осуществление конституционного (уставного) судопроизводства противоречит основному предназначению судов общей юрисдикции, призванных разрешать преимущественно уголовные и гражданские дела. Действующее законодательство о конституционном судопроизводстве не адаптировано под деятельность судов общей юрисдикции.

Интересен германский опыт решения проблемы. В условиях отсутствия конституционного суда в земле Шлезвиг-Гольштейн полномочия по отправлению конституционного правосудия были переданы Федеральному Конституционному Суду ФРГ. См.: Захаров А.А. Конституционная юстиция в Германии и России: сравнительно-правовой анализ // Российский юридический журнал. - 2002. - №3. - С. 129. Думается, что и в России в период формирования региональных органов конституционной юстиции полномочия по реализации конституционного (уставного) нормоконтроля может осуществлять Конституционный Суд федерального уровня.

Примечательно, что такую возможность допускает и Пленум Верховного Суда РФ, правда, в качестве исключения. Рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации может быть передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), - поясняется в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Представляется более логичным отразить полномочия федерального Конституционного Суда по осуществлению конституционного (уставного) нормоконтроля в разделе о переходных положениях федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» и «О Конституционном Суде Российской Федерации», которые могли бы действовать до момента создания конституционного или уставного суда в каждом субъекте Федерации. Главное, чтобы временные горизонты образования региональных конституционных и уставных судов были обозримыми.

Обобщая анализ характеристик судебного нормоконтроля, применительно к региональному уровню можно сформулировать следующее определение. Конституционный (уставный) судебный нормоконтроль в субъектах Российской Федерации представляет собой вид деятельности органов судебной власти, направленный на проверку соответствия законов и иных нормативных правовых актов региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления конституции или уставу соответствующего субъекта.

Следует отметить, что конституционный (уставный) суд - не единственный орган, полномочный осуществлять в субъектах Российской Федерации конституционный (уставный) контроль. В отличие от органов конституционного правосудия осуществление конституционного (уставного) контроля для иных органов государственной власти - одно из сопутствующих направлений их основной деятельности. Его реализация связана не только с обеспечением режима конституционной (уставной) законности, но и с осуществлением механизма сдержек и противовесов, присущего конституционному принципу разделения властей и неизбежного в условиях построения правовой государственности.

Конституционной (уставной) проверке подлежит как правотворческая, так и иная государственная деятельность организационно-правового, исполнительнораспорядительного и правоприменительного свойства. В этих условиях на первый план выступают органы государственной власти, осуществляющие государственный контроль в определенных сферах.

Контрольные полномочия занимают значительный объем компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации дифференцируется по основным направлениям, обозначенным в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, за исполнением регионального бюджета, за исполнением бюджетов региональных территориальных государственных внебюджетных фондов, за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации. Кроме того, парламент субъекта вправе осуществлять контроль за реализацией программ социально-экономического развития (п.п. «в» п.2 ст.21 указанного Федерального закона).

Содержание направлений контроля, формы и методы его осуществления уточняются в конституциях и уставах субъектов, текущем законодательстве. Характерно, что в основных законах ряда российских регионов органы законодательной власти конституируются как органы, осуществляющие контрольные полномочия. Согласно ст.32 Устава Псковской области от 12 апреля 2001 г. Областное Собрание депутатов в пределах и формах, установленных настоящим Уставом и законом области, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов области, исполнением бюджета области, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области.

В литературе высказываются мнения, что функция контроля присуща парламенту в силу его природы; См.: Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: Сравнительный анализ // Право и политика. - 2001. - №1. - С. 30. См.: Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005.

№5. - С. 7. что контроль - это важнейшая характеристика законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, обусловленная его местом в системе разделения властей, другими его функциями (помимо контрольной), порядком его формирования. В связи с этим предлагается именовать орган государственной власти субъекта Российской Федерации не только высшим законодательным и представительным, но и высшим контрольным.

Более логичной представляется иная, противоположная позиция, согласно которой контрольная функция для законодательных (представительных) органов субъектов Федерации не является статусной. См.: ст. 54 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. (в ред. от 17 июня 2009 г.) // Сборник законов Республики Саха (Якутия). - 1992. - Ст. 90; ст. 31 Конституции Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (в ред. от 29 июня 2011 г.) // Известия Удмуртской Республики. Действительно, парламент не относится к числу специализированных контрольных органов государственной власти. Его основная функция - законотворчество. Контрольные полномочия могут осуществляться законодательным органом только в рамках системы сдержек и противовесов. В связи с этим практика провозглашения регионального парламента в конституции или уставе субъекта не только как органа законодательной (представительной), но и контрольной власти не соответствует его юридической природе и назначению.- 1994. - 21 дек.

Основные направления парламентского контроля реализуются в определенных формах. С точки зрения эффективности реализации конституционного (уставного) законодательства наиболее значимы следующие формы прямого (непосредственного) контроля парламента: парламентский запрос, депутатский запрос, парламентское (депутатское) расследование, рассмотрение отчетов должностных лиц и органов исполнительной власти.

Одной из самых эффективных и распространенных форм контрольной деятельности региональных парламентов является рассмотрение отчетов органов исполнительной власти субъектов и их руководителей. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в императивном порядке предусматривает отчет высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) региона перед парламентом субъекта по ряду направлений контрольной деятельности: об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, о выполнении программ социальноэкономического развития субъекта, об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, о распоряжении государственной собственностью субъекта.

Новой формой парламентского контроля за правореализационной деятельностью исполнительной власти регионов стал ежегодный отчет высшего должностного лица субъекта, в том числе по вопросам, поставленным парламентом. См.: О внесении изменения в областной Закон «Устав Ленинградской области»: закон Ленинградской области от 5 июня 2009 г. №51-оз // Вестник Правительства Ленинградской области. - - №37.

Данная форма парламентского контроля была взята на вооружение субъектами Российской Федерации после внесения инициированных Президентом России поправок в федеральную Конституцию, установивших на высшем конституционном уровне отчет Правительства России в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом См.: О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: закон Рос. Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - №1. - Ст. 2. и внесения дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: федеральный закон Рос. Федерации от 29 марта 2010 г. №29-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2010. - №14. - Ст. 1549.. Однако, если на федеральном уровне глава Государства - Президент России - юридически не относится ни к одной ветви власти; отчет Правительства перед Парламентом не затрагивает его независимый статус, не препятствует осуществлению его функции арбитра во взаимоотношениях законодательных и исполнительных органов, то на уровне субъекта Федерации высшее должностное лицо институционально относится к исполнительной ветви и возглавляет ее. Руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта не возвышается над системой разделения властей и не обладает правом разрешать споры между органами власти.

Анализ предлагаемой формулировки контрольных полномочий позволяет заключить, что круг вопросов, по которым обязано отчитываться высшее должностное лицо может быть неограниченно расширен парламентом субъекта Федерации. Необходимость органа исполнительной власти отчитываться перед органом законодательной власти практически по любым вопросам исполните льнораспорядительной деятельности без уточнения на конституционном (уставном) уровне их содержания и объема ставит вопрос о соответствии этой нормы принципу разделения властей.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий регионального парламента, в том числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей. Элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти, представительной не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной власти. См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области: постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. №19-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - №51. - Ст. 5877. Обязанность главы администрации представлять законодательным органам власти отчет о своей деятельности и деятельности исполнительной власти по вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти, признается как противоречие принципу разделения властей. См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. №2-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - №4. - Ст. 409.

Представляется, что перечень вопросов, по которым обязан отчитываться руководитель исполнительной власти субъекта не может быть открытым и должен быть четко определен на конституционно-уставном уровне.

С данной позицией высшего органа конституционного контроля согласуются решения региональных конституционных (уставных) судов. В частности, Конституционный Суд Республики Бурятия в Постановлении от 6 мая 1999 г. признал не соответствующим республиканской Конституции пункт 3 Постановления Народного Хурала «О Программе действий Правительства Республики Бурятия на 19992002 гг.», в котором к компетенции парламента было отнесено рассмотрение плана конкретных действий Правительства на год по реализации Программы его предстоящей деятельности с ежегодным отчетом об их выполнении. См.: По делу о проверке конституционности пункта 3 Постановления Народного Хурала «О Программе действий Правительства Республики Бурятия на 1999-2002 гг.: постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 6 мая 1999 г. // Бурятия. - 1999. - 12 мая.

Высшее должностное лицо субъекта, будучи гарантом конституции или устава, также реализует предусмотренные в основном законе контрольные полномочия, и в этом смысле не возникает сомнений, что контроль исполнительной власти способствует правовой охране основного закона. Посредством применения контроля руководитель органов исполнительной власти воздействует на парламент субъекта Федерации, сдерживая его законотворческие полномочия в границах конституционно-правового или уставного поля. Изложенное позволяет охарактеризовать контроль, осуществляемый исполнительной властью как инструмент механизма сдержек и противовесов, имманентный конституционному принципу разделения властей. Без наличия контрольных полномочий глава исполнительной власти обойтись не может. Однако реализация его полномочий в области нормоконтроля не является его основным предназначением. Подтверждением этих слов служит потребность вынесения органом конституционного правосудия заключения о нарушении конституции или устава субъекта. Только тогда выявленные высшим должностным лицом правонарушения могут повлечь досрочное прекращение полномочий органа региональной легислатуры.

Другое направление конституционного (уставного) нормоконтроля высшего должностного лица проявляется в сфере правотворческой деятельности. Реализация некоторых контрольных полномочий осуществляется уже на первых этапах законотворчества. Предмет особого внимания высшего должностного лица - законопроекты финансового содержания. Для высшего должностного лица субъекта участие в реализации законодательной инициативы - это не только право, но в некоторых случаях - юридическая обязанность. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и региональное законодательство не только предоставляет высшему должностному лицу особые права, но и накладывает на него обязанность разработать и направить в парламент проекты особых категорий законов, связанных с введением или отменой налогов, освобождением от их уплаты, изменением финансовых обязательств субъекта, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств регионального бюджета, либо предоставить заключение по указанным законопроектам. Таким образом, разрабатывая законопроект или составляя заключение на него, руководитель органов исполнительной власти обязан сопоставить его положения с предписаниями конституции или устава, а следовательно, осуществить конституционный (уставный) контроль.

Еще одно контрольное полномочие высшего должностного лица в сфере законотворчества связано с возможностью блокировать принятый парламентом региональный закон. В случае применения права вето никаких дополнительных подтверждений не требуется. Однако вето высшего должностного лица, вынесенное в ходе законодательного процесса, не может кардинально препятствовать дальнейшему ходу законодательного процесса, т.к. его можно преодолеть квалифицированным большинством голосов депутатов.

Наряду с государственными органами, традиционно входящими в систему разделения властей, контроль положений конституций и уставов финансового содержания осуществляют специализированные контрольно-счетные органы, прямо не относящиеся ни к одной из ветвей власти субъектов Российской Федерации. Некоторое время назад их можно было причислить к органам парламентского контроля, но с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» все они приобрели организационную и в некоторой степени функциональную автономию.

Из самого названия этих органов - контрольно-счетные органы - следует, что контроль - это основная характеристика правового статуса. В то же время задача этих государственных органов - осуществление такого вида государственного контроля, как финансовый контроль. В связи с этим они не обладают правом реализации конституционного (уставного) нормоконтроля, но вправе проводить в жизнь те положения конституций и уставов, которые касаются их статуса и полномочий. Таким образом, контрольно-счетные органы осуществляют конституционный (уставный) контроль в широком понимании этой категории, не вторгаясь в сферу правотворческой деятельности региональной власти.

Подводя заключительную черту, необходимо отметить, что участие органов государственной власти в реализации конституций и уставов посредством осуществления контрольных полномочий не совпадает. Их правомочия по осуществлению конституционного (уставного) контроля связаны с их основным предназначением, компетенцией и поставленными перед ними задачами.

Последствия конституционного (уставного) контроля, проводимого в субъектах Федерации, могут выражаться в применении мер ответственности. Ответственность - другая, не менее значимая сторона правовой охраны конституций и уставов регионов.

Каждый из видов ответственности, освещенных в конституциях (уставах) субъектов, влечет наступление неблагоприятных последствий для адресата, но не все они имеют правовую природу.

Политическая ответственность, может возникнуть и при отсутствии вины или некоторых других элементов состава правонарушения. Политическая ответственность не предполагает наличие правовых оснований для ее наступления и, как следствие, не охватывается институтом правовой охраны конституций и уставов.

Основное назначение конституционной ответственности - защита Конституции, тогда как другие виды юридической ответственности призваны выполнять более широкие функции, хотя, разумеется, нельзя недооценивать роль административной, уголовной и других видов юридической ответственности в деле охраны Конституции. См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. - 1997. - №2. - С. 91. Возникновение конституционно-правовой ответственности, безусловно, имеет юридические основания и влечет определенные правовые последствия.

В литературе широко распространена позиция о близости понятий конституционно-правовая и политическая ответственность. Соприкосновение политической и конституционной ответственности очень тесно, основания могут быть чрезвычайно схожи, одна и та же санкция может быть в одном случае санкцией политической, в другом - санкцией конституционно-правовой. См.: Сергеев А.Л. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - №4. - С. 24. Констатируется, что конституционно-правовая ответственность имеет довольно четко выраженное политическое содержание и по основаниям, и по кругу субъектов, и по мерам воздействия на них См.: Колосова Н.М. Там же. С. 86; Виноградов В.А. Актуальные проблемы конституционноправовой ответственности // Законодательство. - 2002. - №10. - С. 64.. Действительно, как справедливо замечает С.А. Авакьян, «ответственность субъекта государственно-правового отношения - это политическая ответственность, поскольку он выступает в сфере реализации политических интересов, осуществления политической власти и ее функций. Вместе с тем это ответственность правовая, поскольку она формализуется в статьях нормативных актов. Оба названных свойства переплетаются, поэтому можно говорить о политико-правовой ответственности субъектов государственного права».

В то же время между данными категориями нет знака тождества. Как вид принуждения конституционная ответственность всегда сопряжена с наступлением предусмотренных законом негативных последствий к субъектам политического властвования, чье поведение квалифицируется как неконституционное. С этой точки зрения сближение конституционной и политической ответственности нельзя доводить до крайностей, за гранью которых утрачивается всякая связь конституционной ответственности с правом. Возражая против прямого переноса признаков и свойств конструкции юридической ответственности, разработанной в общей юриспруденции, вместе с тем следует помнить, что, как всякий вид юридической ответственности, конституционная ответственность не должна утрачивать присущие ей родовые признаки, т.е. специально-юридическое содержание. См.: Червонюк В.И., Артюхов Ю.С. Современная концепция конституционной ответственности / // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - №11. - С. 8-13. По справедливому мнению В.А. Виноградова, конституционно-правовая ответственность характеризуется следующими признаками:

1) государственное или приравненное к нему принуждение;

2) наличие совершенного конституционного деликта;

3) наступление неблагоприятных последствий для субъекта конституционного деликта в виде конституционно-правовых санкции;

4) особая процедура применения уполномоченной на то инстанцией.

Эти признаки позволяют отграничивать конституционно-правовую ответственность от друга правовых и неправовых, в том числе политологических категорий. См.: Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. - М., 2005.С. 32.

В отличие от конституционно-правовой ответственности, политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства в Российской Федерации. - М., 2000. - С. 22.

Следует подчеркнуть, в литературе и практике, к сожалению, нет единого подхода к определению сущности конституционно-правовой ответственности, критериям ее размежевания с иными видами ответственности. Дифференциация ответственности осуществляется по различным основаниям: по характеру специфических санкций, применяемых к лицам, участвующим в осуществлении публичной власти, См.: Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. - 2002. - №7. - С. 27. по наличию или отсутствию вины в действиях представителей органов власти. См.: Несмеянова С.Э. К вопросу о конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - №4. - С. 20-21.

Думается, что в основе конституционной ответственности лежит не только вина органов публичной власти, но и другие признаки состава конституционного правонарушения или деликта (объективные и субъективные). Применительно к деяниям органа государственной власти субъекта Российской Федерации объект конституционного правонарушения представляет собой общественные отношения, охраняемые федеральной Конституцией и законами, региональными конституциями и уставами, на которые посягает этот орган, вынося неконституционный или незаконный акт. Объективной стороной является противоправное деяние органа власти субъекта Федерации, которое может выражаться в действии (например, при принятии закона, противоречащего конституции (уставу) субъекта) или бездействии (в случае, если орган власти субъекта Федерации не выполнил решение суда об устранении противоречий регионального нормативно-правового акта закону или иному акту, имеющему высшую юридическую силу). В ряде случаев закон указывает на негативные последствия совершения конституционного правонарушения (например, массовое нарушение прав и свобод граждан) и причинно-следственную связь между нарушением конституционного законодательства и последствиями. Основными субъектами правонарушения выступают парламент субъекта Федерации, руководитель высшего органа региональной исполнительной власти. Субъективную сторону составляет вина -- психическое отношение депутатов парламента либо высшего должностного лица к неправомерному деянию и его последствиям. Как верно отмечено, вина не всегда присутствует в составе конституционного деликта. См.: Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. - 2000. - №1. - С. 14; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. - 2000. - №3. - С. 28. По мнению В.А. Виноградова, если конституционно-правовые нормы и устанавливают требование наличия вины в действиях субъекта, несущего ответственность, то речь идет о его вине не в совершении конституционного деликта, а в недолжном осуществлении предусмотренных конституционно-правовыми нормами обязанностей (либо даче указаний, выполнение которых привело к конституционному деликту). Такое поведение можно рассматривать как одно из условий возникновения конституционного деликта, но не как его причину.

Как представляется, в связи со значительной общественной опасностью антиконституционного акта, посягающего на права и свободы населения, интересы юридических лиц, конституционно-правовая ответственность органа государственной власти может и должна наступить безотносительно наличия или отсутствия вины лиц, замещающих государственные должности.

Кроме того, следует согласиться с распространенным мнением о том, что если конституционная ответственность наступает только за правонарушения (деликты) в конституционном праве, то основание политической ответственности - нецелесообразность деятельности должностных лиц, а не совершение ими правонарушений² Таким образом, главный критерий разграничения этих видов ответственности видится в наличии или отсутствии конституционного правонарушения (деликта).

До принятия дополнений, внесенных Федеральным законом от 2 мая 2012 г. №40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» наиболее ярким примером политической ответственности являлись положения о досрочном прекращении полномочий глав исполнительной власти субъектов в связи с утратой доверия Президента России (см.: ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). По мнению большинства, данное основание являлось достаточно размытым; пределы усмотрения Президента РФ не были ограничены; основания для правоприменения этой формулировки были весьма широки. Ранее формула «утрата доверия Президента Российской Федерации» не позволяла четко определить условия применения ответственности. В ее основе не лежали фактические правовые основания. Требовалась четкая законодательная дефиниция этой категории, конкретизация оснований и порядка отрешения от должности высшего должностного лица либо ее исключение из текста Федерального закона. Отсутствие легитимного разъяснения соответствующих предписаний не исключала возможность произвольного отстранения от должности руководителя региональных органов исполнительной власти по мотивам, не связанным с вопросами эффективного государственного управления.

В соответствии с последними изменениями законодательства формула «утрата доверия Президента Российской Федерации» была сохранена, но при этом основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта были уточнены и направлены в правовое русло. В частности, основанием для утраты доверия Президента Российской Федерации стало выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции».

В целом за нарушение действующего законодательства, за ненадлежащее исполнение своих полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации неотвратимо должны нести ответственность, предусмотренную законодательством. В то же время можно с уверенностью сказать, что политическая ответственность, возникающая при отсутствии конституционного деликта, допустима только в особых случаях - при реализации механизма сдержек и противовесов. Ее применение предупреждает превышение полномочий одним из органов государственной власти. Приоритет в установлении и реализации ответственности должен отдаваться конституционно-правовой ответственности. В этом смысле справедливо звучат слова В.О. Лучина о том, что всякая политическая ответственность, если она соотносится по каким-либо параметрам с Основным Законом, не может ему противоречить и существовать вопреки конституционной ответственности .

В связи с тем, что основанием политической ответственности не являются нарушения конституционных (уставных) норм, ее вряд ли следует относить к числу компонентов правовой охраны конституции (устава). Сказанное вовсе не означает, что политическая ответственность исключается из механизма реализации региональных основных законов. Поскольку в конституциях и уставах содержатся нормы, предполагающие применение политической ответственности в отношении органов власти и должностных лиц, они должны быть реализованы при наступлении определенных условий. В связи с этим есть веские основания утверждать, что политическая ответственность относится к числу функциональных приемов реализации конституций или уставов, но выходит за рамки правоохранительного способа их практического осуществления.

Согласно Конституции Российской Федерации категорически недопустима фиксация материальных норм об уголовной ответственности и положений о порядке ее реализации в конституциях и уставах субъектов, текущих региональных законах. Вместе с тем подобные примеры были известны региональной практике.

До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вопрос о наделении депутатов регионального парламента иммунитетом от уголовной и административной юрисдикции решался субъектами самостоятельно, нередко вопреки действовавшему на тот момент федеральному уголовному, уголовно-процессуальному, административному и административно-процессуальному законодательству. Так, например, ст. 31 Закона Республики Хакасия от 13 октября 1992 г. №9 «О статусе народного депутата Республики Хакасия» предусматривала, что депутат Республики не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован и подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Верховного Совета Республики Хакасия См.: Сборник законов Республики Хакасия, принятых на 4 сессии Верховного Совета Республики Хакасия первого созыва 13-16, 20 октября 1992 г. - Абакан, 1992. Аналогичные формулировки содержались в Законе Республики Дагестан от 13 июля 1995 г. №1 «О статусе депутата Народного Собрания Республики Дагестан» (ст.17), Законе Приморского края от 20 марта 1995 г. №2-КЗ «О статусе депутата Думы Приморского края» (ст.18). См.: Законодательные акты, принятые на 1-3 сессиях Народного Собрания Республики Дагестан. 1996; Ведомости Думы Приморского края. - 1995. - №2; 4.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 ноября 1995 г. №16-П по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года, пришел к справедливому выводу о том, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации не имеют права самостоятельно регулировать уголовно-правовые аспекты статуса своих депутатов, их неприкосновенности, так как эти вопросы относятся к исключительному ведению Российской Федерации. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - №50. - Ст. 4969. Кроме названного постановления, вопросы, связанные с институтом депутатской неприкосновенности, рассматривались в постановлениях Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. №5-П по делу о проверке конституционности положений статей 18, 19 и 20 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (см.: Там же. 1996. - №9. - Ст. 828); от 10 декабря 1997 г. №19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области (см.: Там же. 1997. - №51. - Ст. 5877). Данный вопрос рассматривался и в региональной судебной практике. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 10 июля 1998 г., действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает необходимости получения согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации для возбуждения уголовного дела в отношении депутата, проведения следственных действий и привлечения его к уголовной ответственности. См.: По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия статей 17, 18, 19 Закона Республики Карелия «О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия»: постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 10 июля 1998 г. // Собр. законодательства Республики Карелия. - 1998. - №16-17.

Особый порядок привлечения судей регионального органа конституционной юстиции к уголовной ответственности предусмотрен в Конституционном законе Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве». См.: О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве: конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. №363-II (в ред. от 14 декабря 2011 г.) // Якутские ведомости. - 2002. - 3 июля. Согласно ст.14 названного Закона решения по вопросу о возбуждении уголовного дела в отношении судьи Конституционного Суда Республики либо о привлечении его в качестве обвиняемого, об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу принимаются с согласия республиканского Конституционного Суда. В связи с тем, что ст.71 Конституции России относит уголовное, уголовно-процессуальное законодательство к исключительному ведению Российской Федерации, регламентацию в региональном законодательстве особых условий привлечения должностных лиц к данному виду юридической ответственности нельзя признать допустимой.

Другой вид юридической ответственности, обеспечивающий реализацию некоторых конституционных (уставных) норм, - административно-правовая ответственность. Данный вид ответственности выполняет роль своего рода гарантии реализации основного и текущих законов субъектов Российской Федерации.

В отношении ряда должностных лиц региональных органов государственной власти административно-правовая ответственность реализуется в специальном порядке. Устанавливается, что реализация предписаний конституций и уставов субъектов Российской Федерации об административно-правовой ответственности должностных лиц должна производиться в соответствии с уже принятым и вступившим в силу федеральным законом, в качестве которого рассматривается Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. -№1 (ч. 1). - Ст. 1; 2012. - №18. - Ст. 2126. Однако фактическая реализация конституционных (уставных) норм о привлечении депутатов региональных парламентов и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов на федеральном уровне законодательно не обеспечена. Основной причиной дефекта реализации соответствующих конституционных (уставных) норм является недостаточная проработка механизма привлечения должностных лиц к административно-правовой ответственности на особых условиях.

Как представляется, иммунитет от административной юрисдикции должностных лиц, занимающих ключевые посты в органах государственной власти, должен обеспечиваться соотносимыми средствами. В частности, механизм привлечения депутатов и высших должностных лиц субъектов к административной ответственности может быть сопоставим с порядком реализации ответственности в отношении судей конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов, находящихся в одном ряду с членами регионального депутатского корпуса. Статья 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» предусматривает, что решение о привлечении судьи к административной ответственности принимается судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора Российской Федерации См.: О статусе судей в Российской Федерации: закон Рос. Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 (в ред. от 8 декабря 2011 г.) // Российская газета. - 1992. - 29 июля; 2011. - №50. - Ст. 7364.. Есть основания утверждать, что данные условия привлечения к административной ответственности целесообразно закрепить в самом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушения х.

Результаты исследования наводят на мысль о том, что на региональном уровне презюмируется возможность превентивной правотворческой реализации конституционных (уставных) норм об административной ответственности должностных лиц. Предполагается, что правотворческая реализация соответствующих норм должна производиться в соответствии с уже принятым и вступившим в силу законом, в качестве которого рассматривается Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, особенностью реализации конституционных (уставных) норм об административной ответственности должностных лиц является то, что механизм практического осуществления нормативных предписаний должен быть предусмотрен на федеральном уровне. Однако фактическая реализация конституционных (уставных) норм о привлечении депутатов региональных парламентов и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов к подобной ответственности в настоящее время невозможна. Основной проблемой реализации указанных конституционных (уставных) норм является недостаточная проработка механизма привлечения должностных лиц к административной ответственности на особых условиях. Указанный пробел действующего законодательства требует незамедлительного восполнения в соответствии с предложенными в настоящем исследовании вариантами регулирования особого порядка привлечения должностных лиц к административной ответственности.