Способы реализации основных законов субъектов Российской Федерации органами государственной власти

Кроме того, Д.А. Медведев в ходе интервью российским телеканалам 26 апреля 2012 года прямо заявил о лояльности к прежнему порядку наделения полномочиями высших должностных лиц: «Я же откровенно говорил года два назад, что я против возвращения выборов губернаторов. Почему? Я так считал. Я считал, что в условиях большой страны, очень сложной страны, с массой противоречий, действительно есть опасности. Они и сейчас сохраняются.

Но в какой-то момент я понял: люди хотят выбирать начальников. Думаю, и отлично, потому что мы тем самым снимем эту ответственность с верховной власти. Пусть люди сами прочувствуют и научаться отличать ответственных руководителей от демагогов; людей, которые способны проводить собственную политику, от тех, кто будет плестись в хвосте проблем.

И сейчас эта модель будет реализована именно потому, что общество созрело. Созрело на новом этапе. Почему я сегодня говорю об этом и говорил несколько дней назад? Нынешнее форсированное движение в сторону демократии не приведет к хаосу, я уверен, потому что изменилось общество. Оно в 90-е годы было другим».

Таким образом, переход к выборам высших должностных лиц регионов - это безусловная уступка настроениям общества. Как представляется, возвращение к выборному порядку наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации нельзя оценить однозначно. С одной стороны, оно, безусловно, снизит федеральное воздействие на региональные отношения; повысит степень участия граждан в управлении делами региона, поставит исполнительную ветвь государственной власти на один уровень с законодательной властью, формируемой выборным путем; приблизит региональную систему разделения властей к достижению необходимого баланса.

С другой стороны, было бы наивным полагать, что федеральное влияние на механизм формирования и деятельности региональной власти исчезнет полностью. На сегодняшний день можно констатировать, что центральная власть зарезервировала за собой определенные рычаги воздействия на избирательный процесс. В частности, Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения (ст.1 Федерального закона от 2 мая 2012 г. №40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"»). Из данной формулировки нового Федерального закона неясны последствия проведения данных консультаций. С учетом того, что порядок проведения таких консультаций определяется Президентом Российской Федерации, велика вероятность разрешения этого вопроса по усмотрению Президента России на подзаконном уровне правотворчества.

Правовое регулирование и реализация кадровых вопросов о назначении «вторых» лиц исполнительной власти и руководителей иных исполнительных органов в отличие от процедур наделения полномочиями главы исполнительной власти, в большей мере сосредоточено в самих регионах. В этом отношении субъектам Российской Федерации предоставлена достаточная свобода в регламентации и практическом осуществлении конституционных (уставных) норм организационно-кадрового свойства.

Правовые основы формирования состава иных органов исполнительной власти субъектов содержатся в законодательстве о государственной гражданской службе. См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - №31. - Ст. 3215; 2011. - №48. - Ст. 6730. Признавая эффективность федерального правового регулирования данной группы отношений, стоит согласиться с тем, что сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации в области государственной гражданской службы достаточно ограничена. В регионах гражданская служба как правовой институт в значительной мере состоит из федеральных норм. Все это не позволяет российским регионам в полной мере быть самостоятельными в организации власти на своих территориях, раскрыть свой нормотворческий потенциал и может стать препятствием на пути становления подлинной федерации. См.: Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. - Саратов, 2009. - С. 134.

Общие вопросы комплектации состава конституционных (уставных) судов также регламентируются в основном на федеральном уровне. В конституциях и уставах субъектов чаще всего воспроизводится и реализуется положение подп. «з» п.3. ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающего назначение на должность судей региональным парламентом. На усмотрение конституционных (уставных) законодателей субъектов отдана только часть механизма наделения полномочиями членов судейского корпуса - внесение предложений о кандидатах на должность судей.

В вопросах возведения на должность мировых судей субъектам Федерации предоставлена большая самостоятельность. Порядок их наделения полномочиями - это один из немногих вопросов организации мировой юстиции, переданный субъектам Федерации и реализуемый исключительно в их конституционной (уставной) практике.

Резюмируя, отметим, что в правореализационном смысле организация системы и структуры региональных органов власти играет двоякую роль. Учреждение, установление компетенции и формирование государственных органов, с одной стороны, направлено на осуществление конституционных (уставных) норм об их системной и структурной организации, с другой, - является необходимым условием реализации значительного числа иных конституционных (уставных) положений, а также конституций и уставов в целом как единых политико-правовых актов. Без существования сбалансированной и относительно автономной системы региональных органов государственной власти невозможна полноценная реализация конституционных (уставных) норм об основах конституционного строя, демократических институтах, защите прав и свобод человека и гражданина.

Организационные способы реализации региональных конституций и уставов находятся в тесной связи с функциональными приемами их практического осуществления. Организационные способы претворяются в жизнь и обеспечиваются посредством реализации таких базовых функций как правотворчество и правовая охрана основного закона. В то же время функциональные приемы реализации конституционных (уставных) норм используются с опорой на систему органов государственной власти субъектов. Таким образом, связь между организационными и функциональными способами реализации конституций и уставов является взаимной и постоянной.

2. Правотворчество региональных органов государственной власти как способ реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации

Подавляющая часть реализуемых на практике функций и полномочий государственных органов сопряжена с их правотворческой деятельностью. Как верно отметил В.О. Лучин, некоторые конституционные нормы, воздействуя на основные (фактические) общественные отношения опосредованно, одновременно оказывают прямое действие на отношения промежуточного блока, связанные с правотворческим процессом, результатом которого должен быть закон (иной акт), касающийся отношений, обозначенных конституционной нормой. Издание предусмотренного Конституцией закона тоже выступает способом ее непосредственной реализации. См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 67.

Это обстоятельство отмечалось и ранее, еще в советское время. По утверждению И.П. Ильинского, дальнейшая реализация конституционной нормы осуществляется в органическом сочетании с нормой (нормами) обыкновенного закона. По справедливому мнению автора, в данном случае речь идет прежде всего о реализации конституционной нормы, а не только норм обыкновенного закона, принятых в соответствии с Конституцией. См.: Ильинский И.П. К вопросу о правовой природе и механизме действия советских конституционных норм // Конституционная система развитого социализма. - М., 1980. - С. 12. См.: Рудинский Ф.М. Некоторые теоретические вопросы реализации Советской Конституции // XXVI съезд КПСС и вопросы развития государственного права, советского строительства и управления. - М., 1982. - С. 26-27. См.: Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г. (в ред. от 26 апреля 2012 г.) // Кузбасс. - 1997. - 11 июня. Как первоначальный этап реализации конституционной нормы рассматривал принятие норм текущего законодательства Ф.М. Рудинский.См.: Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г. (в ред. от 26 апреля 2012 г.) // Кузбасс. - 1997. - 11 июня.

Как показало время, высказанные идеи сохранили свою актуальность и оказались жизнеспособны. В условиях современного федеративного государства принятие закона или подзаконного акта региональным органом власти также можно охарактеризовать как один из способов реализации конституции (устава) субъекта Российской Федерации. В основных законах некоторых регионов России прямо отмечено данное обстоятельство (например, ст.42 Устава Кемеровской области).

В теории права понятие «правотворчество» принято классифицировать по различным основаниям. В рамках настоящего исследования представляет интерес дифференциация правотворчества по форме правового акта. По мнению О.И. Цыбулевской, в соответствии с данным критерием выделяют следующие виды правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, прецедентное правотворчество и договорное правотворчество.

В разрезе практической реализации конституций и уставов данная классификация имеет существенное методологическое значение. Разносторонний характер категории «правотворчество» позволяет говорить о следующих видах правотворческой реализации конституции и устава субъекта: региональное законотворчество, включающее принятие и изменение не только текущих, но и основных законов субъектов; издание и преобразование подзаконных нормативных правовых актов; правотворческая деятельность региональных конституционных (уставных) судов; заключение нормативных договоров и соглашений.

Верно сказано, что понятия «правотворчество» и «законотворчество» не должны использоваться в понятийном аппарате в качестве синонимовСм.: Цыбулевская О.И. Указ. соч. С. 22. Очевидно, что правотворчество - категория более широкая по объему, охватывающая и принятие законов (законотворчество), и создание иных правовых актов.

Законотворческий процесс многогранен и включает в себя процедуры создания законов различных видов и форм. По общэму признанию законодательными актами регионального уровня, обладающими наивысшей юридической силой на соответствующей территории, являются конституция или устав, которые относятся к категории основных законов субъектов Российской Федерации.

Особая значимость конституционного (уставного) акта детерминирует вопрос о механизме реализации содержащихся в нем положений о порядке принятия и преобразования конституции (устава).

Как отмечал в свое время В.С. Основин, первая стадия реализации Конституции - разъяснение смысла, идей, положений Конституции - наступает в момент разработки Основного Закона и опубликования его проекта в печати. См.: Основин В.С. О теории реализации Советской Конституции // Государственно-правовые проблемы реализации Советской Конституции. - С. 7.. В связи с этим возникает закономерный вопрос: означает ли это, что реализация конституции происходит превентивно, еще до момента ее принятия уполномоченным субъектом?

Принимая во внимание, что официально принятый и формально определенный конституционный или уставный текст на данном этапе еще отсутствует, можно констатировать реализацию фактической, но не новой юридической конституции или устава. Существующие общественные отношения, которые образуют действующую фактическую конституцию или устав, могут найти отражение в проекте принимаемого основного закона. Однако положения конституционного (уставного) законопроекта обретают нормативное содержание и обязательный характер только после принятия и вступления в силу основного регионального закона. Наряду с этим продолжают действовать положения прежней конституции или устава. Тем самым в субъектах Федерации обеспечиваются преемственность и непрерывность реализации конституционных (уставных) норм.

С учетом сказанного следует вывод о том, что осуществление новой юридической конституции или устава на стадии разработки и обсуждения проекта еще не происходит. Однако на данном этапе закладывается базовый правореализационный потенциал основного закона, что также немаловажно.

Принятие конституции или устава может происходить как по инициативе самих субъектов Федерации, так и по иным причинам, независящим от их воли. В числе последних можно назвать пересмотр Конституции Российской Федерации, преобразующий принципиальные положения о статусе субъектов Российской Федерации, порядке или содержании региональных основных законов. Кроме того, новый основной закон субъекта Федерации может возникнуть как результат совместного волеизъявления субъектов Российской Федерации и федерального центра. Так принимались новые уставы при объединении граничащих между собой субъектов, когда инициатива происходила от регионов, но окончательное решение оформлялось Федеральным конституционным законом, принятым по предложению Президента Российской Федерации. Сказанное наводит на следующую мысль: специфика учреждения новой конституции или устава заключается в том, что этот процесс зависит не только от самих субъектов Федерации. Кроме того, в случае принятия новой конституции или устава субъекта по независящим от него причинам реализации подлежат уже не региональные основные законы, а федеральное конституционное законодательство, а в случае принятия в состав России иностранного государства - еще и международные акты.

Способы учреждения конституций или уставов субъектов в общих чертах освещэны в Конституции Российской Федерации (ст. 66). Алгоритм осуществления конкретных правотворческих действий определяется на региональном уровне. Как правило, порядок принятия нового основного закона бывает урегулирован в самих конституциях или уставах субъектов. Вместе с тем подобный опыт не является повсеместным. Как справедливо отмечает Г.Б. Романовский, относительно принятия нового основного закона большинство субъектов Российской Федерации умалчивает, оно как бы «растворяется» в процедуре внесения изменений и дополнений в уже принятый документ.²⁰'

Представляется, что «принятие новой конституции (устава)», «изменение конституции (устава)», «пересмотр конституции (устава)», «внесение поправок в конституцию (устав)» - понятия неидентичные, и предусматривать для них единый порядок реализации, отождествлять их вряд ли правомерно.

О принятии новой конституции или устава можно говорить при возникновении нового субъекта Российской Федерации. Такой опыт известен недавней истории государственного строительства. В данном случае появляется принципиально новый нормативный правовой акт высшей юридической силы. При изменении происходит текстуальное преобразование действующего в субъекте основного закона. Пересмотр и внесение поправок - способы изменения конституции (устава), которые по сути логически входят в состав этого родового понятия. Причем Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в отличие от главы 9 Конституции РФ, где закреплены оба способа, предусматривает лишь один вариант изменения региональных основных законов -- внесение поправок. Указанные способы имеют между собой принципиальное различие. Под пересмотром действующей конституции (устава) понимается изменение базовых глав, к которым относятся «Основы конституционного строя», «Основные права и свободы человека и гражданина», «Принятие и изменение основного закона»; дополнение какого-либо положения этих глав (статьи, пункта), а также принятие новой редакции конституции (устава) Вместе с тем при пересмотре ревизии может подвергнуться и вся конституция либо устав безотносительно того, что изменения инициируются только в отдельные статьи основных положений. При этом прежний основной закон может утратить свою юридическую силу. При внесении поправок конституция или устав продолжают действовать в новой редакции отдельных статей.

Системный анализ конституционного (уставного) законодательства показывает, что субъекты Федерации практикуют принятие собственных основных законов одним из трех возможных способов: законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта, учредительным органом государственной власти, специально созданным для разработки и принятия основного закона, и на региональном референдуме. Как отмечает Н.А. Михалева, все эти способы являются легитимными, т.е. законными, и вопрос о том, какому из них отдать предпочтение, дело самого субъекта Федерации. См.: Там же. С. 79. Данное утверждение нуждается в некотором уточнении. Оно в полной мере справедливо только для республик в составе России. В связи с тем, что порядок принятия конституций республик в составе России в Конституции Российской Федерации специально не оговорен, национально-государственные образования имеют полную свободу в выборе процедур создания собственных конституций. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов учреждаются исключительно законодательным (представительным) органом соответствующих субъектов (см.: ч.2 ст.66 федеральной Конституции). Таким образом, возможность предпочтения того или иного способа принятия основного закона находится в прямой зависимости от статуса субъекта Российской Федерации. Республики правом подобного выбора обладают, иные субъекты Федерации - нет.

Как представляется, ограничение краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, т.е. большинства субъектов, в праве подобного выбора не вполне согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации (см.: ч.1 ст.5 Конституции Российской Федерации). С позиций данного конституционного принципа было бы логичным, если бы всем регионам России были предоставлены равные права по принятию собственного основного закона наиболее приемлемым для них правотворческим способом.

Порядок учреждения конституций и уставов субъектов России конкретизируется в законодательстве соответствующих регионов. В тех субъектах, где основные законы принимаются органами законодательной (представительной) власти, особенности процедур их принятия преимущественно определяются в регламентах парламентов. Чаще всего в числе основных требований указывается необходимость квалифицированного большинства голосов депутатов, достаточного для принятия конституции или устава субъекта (две трети от установленного числа депутатов). См.: ст. 25 регламента Московской городской Думы: постановление Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. №320 (в ред. от 7 декабря 2011 г.) // Ведомости Московской городской Думы. - 2005. - №12 (2). - Ст. 299; ст. 43 регламента Новгородской областной Думы: постановление Новгородской областной Думы от 30 августа 2006 г. №1480-III ОД (в ред. от 30 ноября

2011 г.) // Новгородские ведомости. - 2006. - 27 сент.; 2011. - №24. С точки зрения Г.Б. Романовского, законодательство не предусматривает наличие «мягких» основных законов субъектов Российской Федерации. Как видится, повышенные требования к вотированию заслуживают положительной оценки. Квалифицированное голосование по столь важному государственному вопросу обеспечивает охрану такого неотъемлемого юридического свойства конституции (устава) как стабильность.

Иные процедуры принятия основных законов согласно указанным регламентам особо не оговариваются и соответствуют общему порядку законодательного процесса.

Следует отметить, что в отдельных субъектах процесс создания основных законов урегулирован не только в регламенте, но и в специальном законе. Так, в Московской области в октябре 1996 г. был принят Закон «О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области» См.: О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области: закон Московской области от 23 октября 1996 г. №52/96-ОЗ (в ред. от 14 декабря 2005 г.) // Народная газета Московского региона. - 1996. - 27 нояб., в котором достаточно подробно освещены особенности законодательных процедур при принятии Устава данного субъекта. Широко распространена практика законодательной регламентации заключительных стадий учреждения конституции или устава.¹³ См.: О порядке подписания, опубликования и вступления в силу Устава Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 30 апреля 1997 г. №81-23 // Вестник Законодательного Собрания Санкт- Петербурга. - 1997. - №7-8.

Алгоритм принятия конституции или устава может сказаться на том, какие политические силы примут участие в разработке проекта нового основного закона и, следовательно, повлияют на его содержание. В связи с особой значимостью положений основного закона о порядке его принятия, соответствующие установления должны быть отражены в предыдущих конституции или уставе субъекта. Более предметно процедуры учреждения и корректировки основных законов могут конкретизироваться в специальных законах субъектов о порядке принятия конституции или устава. Регламент, будучи внутриорганизационным актом парламента, должен отражать только определенные процедуры, связанные с планированием деятельности по принятию основного закона, рассмотрением в профильном комитете, голосованием и подсчетом голосов. Содержание основных стадий порядка учреждения основного закона, специфика ключевых правотворческих процедур, в частности, с участием иных органов власти должны определяться в правовых актах более высокой юридической силы.

Несмотря на потенциальную вероятность учреждения всех конституций (уставов) субъектов региональным парламентом, ст.66 федеральной Конституции допускает и иные варианты принятия конституций республик. Некоторые национально-государственные субъекты (Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия) пошли по пути принятия своих конституций особым представительным органом -- конституционным собранием. В отдельных республиках (Ингушетия, Тыва, Чечня) конституции приняты на референдуме.

Как полагает С.Б. Сафина, наиболее демократичным способом принятия конституции является принятие специальным учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и прямых выборов в целях разработки и принятия конституции. Другим приемлемым вариантом является принятие конституции на референдуме после ее разработки представительным органом и предварительного обсуждения проекта населениемСм.: Сафина С.Б. Указ. соч. С. 140..

По мнению В.В. Комаровой, разработка основного закона народу не по силам, но его принятие - акт учредительной власти, безусловноСм.: Комарова В.В. Указ. соч. С. 14. Облегчить задачу составления проекта конституции или устава, сделав это быстро и квалифицированно, мог бы специальный совещательный орган.

Как предлагает М.А. Латкина, таким специальным органом могла бы быть конституционная (уставная) комиссия. По ее мнению, формирование комиссии целесообразно законодательным органом власти с включением в ее состав не только депутатов парламента, но и представителей иных органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, различных слоев населения. Эффективно создание при такой комиссии рабочих групп экспертов- юристов и других специалистов.См.: Латкина М.А. Указ. соч. С. 20. Думается, что в этом предложении есть определенное рациональное зерно. В таком случае в конституционном (уставном) правотворчестве принимали бы участие не только парламентарии, но и общественность, специалисты, что, в свою очередь, обеспечивало бы соблюдение демократических процедур в правотворчестве и способствовало более эффективной реализации конституционных (уставных) норм о принятии основного закона. Подобного рода деятельность могла бы осуществляться в случае принятия конституции или устава законодательным (представительным) органом или на референдуме.

Следует отметить, что в определенной связи с реализацией конституции или устава находится процедура ее собственного изменения и дополнения. Резонно утверждение А.А. Белкина о том, что практика осуществления Конституции требует наличия своеобразной обратной связи, позволяющей корректировать конституционные нормы в соответствии с общественными тенденциями.См.: Белкин А.А. Структуры осуществления Советской Конституции // XXVII Съезд КПСС и повышение эффективности конституционного регулирования. - Свердловск, 1988. - С. 17.

Применительно к федеральному конституционно-правовому регулированию С.А. Авакьян высказал интересную мысль, ценную не только в теоретическом, но и в практическом отношении. «Если Конституция буквально начинена неясными положениями, если на них приходится спотыкаться, только начиная процесс реализации соответствующей нормы Конституции, не проще ли начать с совершенствования самого Основного Закона? Когда непонятно, как норму Конституции применять, ее надо изменить, чтобы это стало очевидно. И сделать это должен первый законодатель - тот, кто принимает Конституцию» Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - С. 211.. Думается, что эта идея вполне пригодна и для уровня субъектов Российской Федерации.

В механизме регулирования отношений по пересмотру основных законов республик нередки пробелы и противоречия. Коллизии конституционного (уставного) законодательства нежелательны, поскольку могут привести к трудностям реализации конституционных (уставных) норм. Так, в Конституции Республики Карелия вообще не указаны варианты ее пересмотра, хотя в ст.73 декларируется, что стабильность республиканской Конституции обеспечивается не только особым порядком ее изменения, но и процедурами пересмотра отдельных конституционных положений. При этом не уточняется, какие положения Конституции подлежат пересмотру, каково содержание этих процедур. В Конституции Карелии также отсутствуют нормы, отсылающие к закону, который мог бы конкретизировать указанные вопросы. Несмотря на то, что гл. 11 Конституции Республики Ингушетия имеет название «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», порядок пересмотра этого конституционного акта в ней четко не обозначен.

Как представляется, существующее многообразие форм изменения конституций и уставов российских регионов вполне соотносится с принципом самостоятельности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем имеющиеся пробелы и дефекты основных законов некоторых регионов не лучшим образом сказываются на развитии регионального законодательства и в определенных политических условиях могут стать причиной дестабилизации ключевых конституционно-правовых отношений уровня субъектов Российской Федерации. Полагаем, что преодолению нормативно-правовых коллизий и пробелов в процессе конституционной (уставной) реализации может способствовать широкое и конструктивное взаимодействие органов власти, представителей общественности на этапе составления проектов конституций и уставов, а также эффективный конституционный нормоконтроль. Особая роль в процессе модификации конституционного или уставного текста принадлежит региональным органам государственной власти, которые в большинстве субъектов правомочны не только принимать, но и преобразовывать конституции или уставы.

В механизме конституционной (уставной) реализации не менее заметна роль текущего регионального законодательства. Посредством законотворчества органы государственной власти в состоянии не только практически воплощать конституционные (уставные) нормы, следуя их духу и букве, но в некоторых случаях трансформировать их содержание, сохраняя при этом первоначальную текстуальную форму. Вместе с тем, по мнению Е.С. Аничкина, в отличие от «преобразования» Конституции РФ, представляющего в настоящее время реальный и оптимальный путь ее развития, «преобразование» основных законов регионального уровня явно уступает их текстуальным модификациям. Полноценное «преобразование» возможно в части конституционного (уставного) регулирования вопросов исключительного ведения субъектов РФ, но поскольку в последние годы происходит свертывание этой сферы, вполне закономерна немногочисленность фактов нетекстуальной модификации основных законов регионального уровня. См.: Аничкин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации / под ред. В.В. Невинского. - Барнаул, 2008. - С. 110.

Наряду с развитием самостоятельного регионального правотворчества в настоящее время прогрессирует такое направление развития региональных элементов правовой системы России, которое связано с рецепцией норм федерального законодательства в законодательство субъектов, а также с повышением бланкетности норм законодательства регионов, приводящих к уменьшению степени автономизации регионального элемента правовой системы России. См.: Личичан О.П. Современные тенденции развития региональных правовых систем // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - №14. - С. 11. Заимствование норм федерального законодательства и их внедрение в ткань регионального правового регулирования, а также бланкетное изложение конституционных (уставных) норм присуще и конституциям (уставам) субъектов. Следует согласиться с утверждением О.П. Личичана о том, что данные тенденции вряд ли изменятся в ближайшее время, поскольку не наблюдается ни качественного улучшения нормотворческой деятельности субъектов, ни изменения характера федерального законодательства, зачастую не оставляющего региональному законодателю возможности избежать заимствований из федерального законодательства или ссылок на конкретные нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти России.

В связи с изложенным становится ясно, что способом правотворческой реализации основных законов субъектов является не только региональное законотворчество, но и принятие федеральных законов, на которые ссылаются конституции и уставы субъектов. Что характерно, федеральные законы, создающие основу реализации региональных конституций и уставов, как правило, уже приняты и фактически функционируют. Следовательно, реализация конституций и уставов путем федерального законотворчества является преимущественно превентивной. Сначала принимаются федеральные законы, а уже потом ссылки на их установления размещаются в региональных конституциях и уставах.

Вместе с тем недавней истории правотворчества известна и иная ситуация, когда на федеральном уровне не было законодательной базы, необходимой для принятия региональных законов по предметам совместного ведения. В этом случае субъекты Федерации самостоятельно восполняли пробелы правового регулирования, осуществляя тем самым опережающее правотворчество.См.: Там же

Некоторые российские регионы законодательно закрепили и стали практиковать опережающее правотворчество еще до принятия в 2003 г. новой редакции ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», легитимирующей на федеральном уровне данную возможность (Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - №27 (ч. 2). - Ст. 2709). Так, в Саратовской, Самарской областях и других субъектах еще до вступления в силу Земельного кодекса РФ 2001 г. были приняты законы, устанавливающие право собственности на землю (См.: закон Саратовской области от 12 ноября 1997 г. «О земле» // Саратовские вести. 1997. 19 нояб.; закон Самарской области от 25 июня 1998 г. «О земле» // Волжская коммуна. 1998. 22 июля). Однако, как свидетельствуют обращения в Конституционный Суд России, до последнего времени общей точки зрения по данному вопросу у представителей власти не бы- ло, См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области: постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - №52 (ч. 2). - Ст. 5101; По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»: постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. №15-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - №45. - Ст. 5241. Региональная законодательная практика и четко сформулированная позиция Конституционного Суда, который подтвердил конституционность действий субъектов Федерации, была воспринята федеральным законодателем. Закрепив данное положение в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п.2 ст.3), он не только установил возможность опережающего правового регулирования субъектов, но и определил фиксированный срок устранения несоответствий региональных законов и иных нормативных правовых актов федеральному законодательству - три месяца.

На региональном уровне в первоочередном порядке должны приниматься те законодательные акты, которые наиболее необходимы для развития субъекта Федерации, функционирования его государственных органов, демократических институтов. В массиве законодательных актов есть и такие, без принятия которых обойтись просто невозможно. В связи с этим в конституциях или уставах практикуется отражение норм о законотворчестве обязывающего характера.

Как отмечал Б.Н. Топорнин, в Конституции есть статьи, в которых говорится не о праве, а об обязанности уполномоченных на то государственных органов принять тот или иной закон.

См.: Топорнин Б.Н. Теоретические вопросы реализации конституции // Теоретические вопросы реализации Советской Конституции. - С. 9. Высшие представительные органы власти не только обладают правом на законотворческую деятельность, но и несут обязанности по урегулированию²⁵ См.: Липатов Э.Г. Законы субъектов РФ как способы осуществления нормотворческих полномочий субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - №5. - С. 25..

Чрезвычайно важно определить пределы, в рамках которых законотворческая реализация является не только правом и прерогативой законодательных органов, но и их непосредственной обязанностью. Следует отметить, что случаи обязательной реализации конституций и уставов в порядке законотворчества нередко указывает сам основной закон. Как правило, в обязательном порядке принимаются законы по следующим вопросам: описанию и порядку использования официальных символов субъекта; административно-территориальному устройству; статусу органов государственной власти и отдельных должностных лиц; системе органов исполнительной власти субъекта; порядку проведения выборов в региональный парламент и органы местного самоуправления; региональному бюджету и отчету о его исполнении; программам социально -экономического развития; бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов и отчетам об их исполнении; порядку управления и распоряжения государственной собственностью субъекта; порядку назначения и проведения регионального референдума; учреждению наград и почетных званий субъекта. Данный перечень не является исчерпывающим и может варьироваться в различных субъектах Федерации. Круг вопросов, по которым принимаются региональные законы, ограничен предметами ведения, обозначенными в федеральной Конституции.

Таким образом, составители конституции или устава еще на этапе принятия основного закона решают принципиальные вопросы его реализации в порядке законотворчества. Поскольку принятие законов осуществляется на основании императивных конституционных (уставных) норм, предполагается такая форма реализации основного закона как исполнение.

На практике вероятны ситуации, когда закон, предусмотренный конституционной (уставной) нормой, принят, но его предполагаемая цель не достигнута. Так, например, в случае издания закона о конституционном или уставном суде реализуется норма конституции (устава), предписывающая само законотворчество, но конституционный (уставный) суд в субъекте не образуется. Данный пример демонстрирует то, что нереализация закона субъекта может негативно повлиять на претворение норм более высокого порядка. Таким образом, для того, чтобы реализация конституции (устава) была эффективной, бывает недостаточно принятия закона. Требуется сочетание всех необходимых способов реализации, включая организационно-правовые и охранительные. Данный тезис - дополнительное подтверждение того, что механизм реализации конституционного законодательства является единым и постоянным.

В конституциях и уставах имеются нормы, которые предполагают возможность законотворческой реализации, но не указывают на принятие конкретного закона. Диспозитивные формулировки конституций и уставов позволяют утверждать, что формой реализации конституционных (уставных) норм в данном случае является использование.

Думается, что законодательная деятельность органов государственной власти в форме использования конституции или устава не должна подменять законотворчество в форме исполнения. Резонно суждение В.О. Лучина: «широкие возможности усмотрения, ограничивающие реализацию лишь одной формой - использованием, вряд ли отвечают интересам конституционной законности». Эта позиция справедлива не только для федерального уровня конституционной правореализации, но и для уровня субъектов Российской Федерации. См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 93.

В целом, как отмечал Б.Н. Топорнин, в развитии текущего законодательства можно выделить две основных линии. Первая из них отличается тем, что основанием для принятия новых законов являются конкретные положения, зафиксированные в статьях Конституции. Для второй линии характерно то, что вновь принимаемые законы тоже опираются на Конституцию, однако не столь непосредственно связаны с ее статьями и, условно говоря, более отдалены от конкретных конституционных положений. См.: Топорнин Б.Н. Теоретические вопросы реализации конституции // Теоретические вопросы реализации Советской Конституции. - С. 10-11. Думается, что этот научный тезис методологически верно отражает и современное состояние текущего законодательства субъектов Российской Федерации.

Значение текущего законодательства, как одного из средств, способствующих реализации конституционных положений, состоит в следующем: оно, во -первых, способствует более полному раскрытию смысла и задач конкретизируемых и детализируемых норм Конституции; во-вторых, позволяет наполнить их более емким конкретным содержанием; в -третьих, обычно дает подробные указания о путях осуществления норм²⁸ См.: Баймаханов М.Т. К вопросу о роли текущего законодательства в обеспечении реализации конституции // Теоретические вопросы реализации Советской Конституции. - С. 30.. Действительно, развитие текущего законодательства способствует более эффективной и точной реализации конституции или устава. Принципиально важно, чтобы на практике не происходило искажение первоначального смысла основного закона в связи с неточным осуществлением конституционных (уставных) норм в законах и подзаконных актах, в том числе в угоду политическим интересам или давлению извне.

Принятие закона субъекта Российской Федерации, безусловно, является основным, но не единственным способом правотворческой реализации конституции (устава) субъекта. Конституционные (уставные) нормы также опосредуются в подзаконных нормативных правовых актах региональных органов власти.

Принципиально важен вопрос о разграничении правотворческой компетенции органов государственной власти в сфере осуществления конституций и уставов субъектов. Подзаконная правореализация происходит тогда, когда нормирование общественных отношений не требует законодательной формы. Конкретный перечень вопросов, нуждающихся в законодательном или подзаконном оформлении, определен в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциях и уставах субъектов. Однако практика подробного установления вопросов, требующих опосредования в подзаконном правотворчестве, не является общераспространенной. Размежевание предметов подзаконного регулирования производится прежде всего на основании принципа разделения властей и предопределяется функциями и назначением органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, инструментами сдержек и противовесов, находящимися в их распоряжении.

Наряду с правотворчеством одним из способов - гарантией реализации конституционных норм - называют их конкретизацию в законодательстве См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 79-87; Кута- фин О.Е. Предмет конституционного права. - С. 132.. По мнению В.О. Лучина, конкретизация конституционных принципов и норм в текущем законодательстве как способ их реализации осуществляется путем трансформации общих конституционных требований в конкретные предписания законодательства применительно к отдельным видам социальных субъектов; происходит преобразование, перевод конституционных принципов с высокого уровня абстрактности на иной «технологический» уровень, в результате чего основные требования, выражающие сущность конституционных принципов, приобретают вид конкретных прав и обязанностей соответствующих субъектов.См.: Лучин В.О. Там же. С. 79-87.

Определяя сущность правотворческой конкретизации, следует обратиться к трактовке его содержания. Необходимо отметить, что само понятие «конкретная» норма, и следовательно, термин «конкретизация» носит достаточно условный характер. Стоит согласиться с тем, что нормы права не являются ни конкретными, ни общими, ибо «...отдельное не существует иначе как в той связи, которая ведет к общему. Общее существует лишь в отдельном, через отдельное». Ленин В.И. Полн. собр. соч. - Т. 29. - М., 1973. - С. 318. По резонному замечанию Н.А. Бобровой, «конкретная» норма есть вместе с тем и общая, поскольку любая норма - это общее (неперсонифицированное, общеобязательное) правило поведения. А с другой стороны, всякая «общая» норма должна быть конкретной (политически конкретной, нерасплывчатой).939 См.: Боброва Н.А. Указ. соч. С. 57.

Вне всякого сомнения, что реализация конституционных норм посредством их правотворческой конкретизации производится через принятие нормативных правовых актов различных видов и форм. Таким образом, высвечивается прямая взаимосвязь понятия «конкретизация» с категорией «правотворчество». Однако говорить об их полной тождественности было бы неверным. Эти понятия не совпадают по своему логическому объему. Региональное правотворчество - более широкая категория, включающая в себя не только вопросы реализации конституционных или уставных норм, но охватывающая и иные сферы нормотворческой деятельности, не предусмотренные в основном законе и прямо не вытекающие из него.

Изложенное дает основания утверждать, что конкретизацию основного закона субъекта в текущем региональном законодательстве не стоит рассматривать как самостоятельный способ осуществления конституции (устава). Скорее, правотворческая конкретизация конституции (устава) - это проявление реализации конституционных (уставных) норм правотворческим способом. правовой конституционный российский региональный

С правотворчеством и правореализацией в субъектах согласуется государственная деятельность по толкованию региональных конституций и уставов. См.: Лучин В.О. Применение конституционных норм // Государственно-правовые проблемы реализации Советской Конституции. - С. 13; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. - М., 1998. - С. 26; Матузов Н.И. Толкование права // Теория государства и права: учебник / Н.И. Матузов, А.В. Малько. - М., 2004; Худолей К.М. Функции актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - №12. - С. 8. О правореализационном характере актов толкования конституции (устава) свидетельствует и региональная практика. К примеру, в ст.35 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» определено, что обращение в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции Республики допустимо, если возникшая неопределенность в понимании относится к содержащемуся в Конституции Республики Карелия положению, понятию или термину, препятствует надлежащему применению Конституции Республики, принятию и действию основанных на ней правовых актов. См.: О Конституционном Суде Республики Карелия: закон Республики Карелия от 7 июля 2004 г. №790-ЗРК (в ред. от 6 июля 2010 г.) // Собр. законодательства Республики Карелия. - 2004. - №7.

Несмотря на наличие связи с правотворчеством, толкование конституций и уставов имеет иное, собственное предназначение. Основной целью толкования является не создание новых норм конституционного права, а уяснение и разъяснение конституционных или уставных предписаний. Конституционная (уставная) интерпретация выполняет и иные правореализационные функции, к примеру, способствует обеспечению правовой охраны конституции или устава субъекта. См.: Латкина М.А. Правовая охрана Устава субъекта Российской Федерации: опыт Самарской области: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 13; Гошуляк А.В. Правовая охрана конституций (уставов) субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2010. - С. 14.

Таким образом, имея тесную взаимную связь с другими приемами осуществления основного закона, толкование носит самостоятельный характер, что позволяет квалифицировать его в качестве отдельного специфического способа реализации конституции или устава. Характерно, что в зависимости от вида толкования эта связь может ослабевать с одним из способов реализации и усиливаться с другим.

В целом проведенное исследование позволяет констатировать взаимную обусловленность между формой, видом, содержанием нормативных правовых актов и формой реализации конституции (устава) субъекта. Неясность определения вида и формы нормативного правового акта, несоответствие между его формой и содержанием могут вызвать затруднения в реализации соответствующих норм конституций или уставов на практике. В связи с этим представляется особенно важным уже на этапе составления конституционного (уставного) текста моделировать механизм реализации конкретных конституционных (уставных) норм и представлять возможные последствия их осуществления. Это, на наш взгляд, позволит предотвратить дополнительные противоречия правового регулирования и повысить эффективность сложного процесса реализации конституционных (уставных) норм в субъектах Российской Федерации.

3. Правовая охрана основных законов субъектов Российской Федерации как способ реализации конституционных (уставных) норм

Практическое осуществление Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов должно обеспечиваться действенным механизмом их правовой охраны. Эффективная охрана Конституции РФ может и должна гарантировать точное и последовательное проведение ее в жизнь, усиление ее роли как основного правового и политического документа страны, главного гаранта защиты прав и свобод граждан. Без нее, как показывает мировой опыт, невозможно создание правового государства, реальное обеспечение на практике принципов народовластия и разделения властей. См.: Коровинских Д.С., Доронина О.Н. Система правовой охраны Конституции Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - №5. - С. 3.

Как отмечает Н.А. Боброва, обеспечение исполнения, соблюдения, правильного использования и применения нормы невозможно без ее охраны от возможного неисполнения, несоблюдения, неправильного использования, применения. Своей превентивной стороной охранительные гарантии вливаются в сам процесс реализации правовых норм.⁷ См.: Боброва Н.А. Указ. соч. С. 95.

Проблемы нормативно-правового регулирования и осуществления охраны Основного Закона находятся в центре исследовательского внимания с советских лет. Советские правоведы, анализируя данную категорию, видели в ней совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение конституционных норм и соблюдение режима конституционной законности. См.: Горшенев А.Н., Григорян Л.А., Сафронов В.М., Щетинин Б.В. Курс советского государственного права / под ред. Б.В. Щетинина, А.Н. Горшенева. - М., 1971. - С. 99; Шафир М.А. О правовой охране Конституции // Теоретические вопросы реализации Советской Конституции. - С. 58. Позднее под правовой охраной Конституции стали понимать деятельность по обеспечению правовыми средствами верховенства и высшей нормативной, юридической силы конституции в обществе, ее неукоснительного соблюдения. См.: Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана Конституции» // Государство и право. - 2002.№7. - С. 8.

На современном этапе вопросы конституционной правоохраны приобрели особую остроту в связи с переходом на уровневую систему конституционного законодательства, связанную с учреждением не только общероссийского Основного Закона, но и конституций (уставов) отдельных регионов. Принятие регионами собственного основного документа обусловило необходимость адаптации теоретических разработок о данном правовом институте применительно к региональному уровню, предопределило потребность фактической организации системы правовой охраны конституционных (уставных) норм в каждом субъекте Российской Федерации.