г.) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. - 1994. - № 4. - Ст. 41. , ст.28 Устава Ростовской областиСм.: Устав Ростовской области от 29 мая 1996 г. (в ред. от 29 февраля 2012 г.) // Наше время. - 2001. - 19 окт. , ст.30 Устава Нижегородской области См.: Устав Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. (в ред. от 3 апреля 2012 г.) // Правовая среда. - 2006. - 18 янв. (приложение к газете «Нижегородские новости». - 2006. - 18 янв.). ).

Современные правоведы в своем большинстве заняли позицию разделения форм конституционной правореализации на четыре основных вида: соблюдение, использование, исполнение и применение⁵⁹ См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 87-108; Эбзе - ев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. - М., 2005. - С. 156-159; Колесников Е.В. Реализация Конституции РФ: понятие и формы: учебник // Конституционное право России / под ред. Г.Н. Комковой. - М., 2005. - С. 60-62; Беликов А.Н. Современные проблемы реализации конституционных норм в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2008. - С. 8. .

Вместе с тем и сейчас существует нетрадиционное понимание некоторых форм реализации. Дискуссионна позиция Т.Д. Зражевской, которая выделяет три уровня форм реализации законодательства: действие закона, применение закона и охрана законаСм.: Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: дис.... д-ра. юрид. наук. - С. 121. . Нам представляется, что действие закона создает предпосылки для его воплощения в конкретных правоотношениях, но это еще не сама его реализация. Действующие в государстве законы могут так и не получить практического воплощения в конкретных общественных отношениях. Охрана закона - это способ, посредством которого происходит его реализация, но не форма реализации закона. Среди представленных уровней форм реализации только применение традиционно включается в состав форм осуществления закона. Таким образом, к уровням форм реализации закона Т.Д. Зражевской отнесены категории, которые не входят в один классификационный ряд.

Сомнительно, даже при ограничительном толковании форм реализации, выделять только использование, т.е. реализацию субъектами конституционного права тех прав, которые предоставлены им Конституцией, исполнение, т.е. реализацию обязанности должностных лиц выполнять предписанные Конституцией требования, и воздержание субъектов конституционного права от действий, запрещенных КонституциейСм.: Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Указ. соч.С. 301. . Нетрудно заметить, что при таком узком подходе в числе форм реализации отсутствует применение. Кроме того, обозначено содержание такой формы, как соблюдение, но сам указанный термин не используется.

Солидаризируясь с распространенным мнением о том, что осуществление конституционных норм протекает в формах соблюдения, исполнения, использования и применения, Б.С. Эбзеев объединяет пассивное (соблюдение) и активное (исполнение) поведение носителей конституционных обязанностей термином "выполнение" Конституции. В то же время он признает, что между формами реализации конституционных норм нельзя провести контрастную грань. Такое разграничение, будучи полезным и необходимым в теории, в процессе осуществления конституционных норм является относительным и в значительной мере условнымСм.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации.

С. 158-159. .

Верно сказано, что форма и способ реализации правовой нормы зависят от самой реализуемой нормыСм.: Боброва Н.А. Указ. соч.С. 44. . Содержание нормы - необходимая детерминанта обращения к одной из таких форм реализации, как соблюдение, исполнение и использование. Данные формы осуществления конституций и уставов следует дифференцировать в зависимости от внутреннего содержания реализуемых материальных норм (управомочивающих, обязывающих, запрещающих). Применение выделяется по другим основаниям - особому субъекту (как правило, органам государства), реализующему конституционные нормы, а также императивному методу их практического воплощения.

В целях упорядочения терминологии представляется важным сформулировать научное определение формы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, выделив и обобщив характерные элементы этого понятия.

Процессы практического осуществления конституционных (уставных) норм получают формальное выражение через деятельность субъектов конституционной (уставной) правореализации. Системный анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что правом реализации конституций и уставов в той или иной форме, тем или иным способом располагают граждане, организации, органы государственной власти, органы местного самоуправления. Однако круг правореализационных полномочий этих субъектов достаточно ограничен. Деятельность органов государственной власти в области практического осуществления конституций и уставов демонстрирует, что в их распоряжении находится большее количество правореализационных возможностей.

Не возникает сомнений в том, что деятельность органов государственной власти по реализации конституции или устава должна быть исключительно правомерной. Как справедливо замечал В.В. Лазарев, реализация правовых норм достигается единственно правомерным поведениемСм.: Лазарев В.В. Применение советского права / науч. ред.: Б.С. Волков. - Казань, 1972. - С. 9. Достоверны слова

В.О. Лучина, утверждавшего применительно к соблюдению, что только при условии правомерности оно выступает в качестве формы реализации конституционных предписанийСм.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 89. . Отметим, что данное правило распространяется и на другие формы практического осуществления конституции. Правомерное поведение - еще один характерный элемент формы реализации конституции или устава.

В советской литературе формы реализации права чаще всего увязывались с правовыми отношениями. Высказывалось мнение о том, что социалистическое право как специфическое средство общественного регулирования обладает единственной формой реализации - правовыми отношениями, что реализация всех юридических норм неизбежно проходит стадию правоотношенийСм.: Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1982. Т. 2. - С. 95; Хайкин Я.З. Структура и взаимодействие моральной и правовой систем. - М., 1972. - С. 172. . Отмечалось, что конструкция реализации конституционных установлений вне правоотношений вряд ли может быть отнесена к юридическим категориямСм.: Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. - М., 1985. - С. 84.

Некоторые современные исследователи пошли дальше в своих рассуждениях. Как утверждает А.Н. Беликов, форма реализации Конституции - это и есть система общественных отношений, в которых претворяются в жизнь положения, цели и принципы Конституции Российской ФедерацииСм.: Беликов А.Н. Указ. соч.С. 18. . Думается, что данный подход излишне сужает сферу формального определения реализации конституции. Из данной дефиниции выпадают такие категории, как правомерное поведение, сознание субъектов правореализации. Кроме того, формы конституционной реализации всего лишь находят свое внешнее выражение в правовых отношениях по поводу соблюдения, исполнения, использования и применения конституции, но это не сами общественные отношения. В данном случае форма реализации - это внешнее выражение содержания конституционных норм, воплощающееся в правовых отношениях.

Следует подчеркнуть, что весь процесс осуществления конституционных норм не стоит сводить исключительно к возникновению, изменению и прекращению правоотношений. Последние являются лишь одним из способов достижения результатов, на которые рассчитаны конституционные нормы. Этот механизм включает и другие важные компоненты, но правоотношения играют в нем особую, пожалуй, незаменимую роль - это основная несущая правовая конструкция, обеспечивающая его жизнеспособностьСм.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 110.

Сказанное позволяет определить ряд характерных признаков, присущих формам реализации конституций и уставов органами государственной власти: обусловленность материальным содержанием конституционно-правовых норм; возможность реализации конституции или устава во всех существующих формах; правомерность; проявление в сознании должностных лиц, общественных отношениях, в которых субъектами реализации являются органы государственной власти и их должностные лица.

Принимая во внимание существующие научные разработки, а также сформулированные специфические признаки, можно предложить следующее определение. Формы реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации - это внешнее выражение практического осуществления материальных норм конституций и уставов субъектов, содержащих запреты, обязанности, правомочия, объективированных в важнейших правовых отношениях; правомерном поведении; сознании отдельных лиц; деятельности органов публичной власти.

Данная дефиниция универсальна и применима не только к оформлению процесса реализации Конституции России, но также распространяется и на уровень субъектов Российской Федерации. Она характеризует соответствующую деятельность всех участников реализации конституционных или уставных норм, в числе которых особое место принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным государственным органам.

Формы реализации конституций и уставов российских регионов, их конкретное содержание и состав прямо не установлены и четко не дифференцированы в законодательстве России. Преимущественно составители конституций и уставов оперируют категориями сферы конституционной (уставной) правореализации беспорядочно, в отрыве от имеющегося научного аппарата, без опоры на какую-либо слаженную систему.

Противоречивость используемой терминологии отражается и на практической деятельности органов государственной власти. Коллизии правоприменения связаны еще и с тем, что у регионального законодателя отсутствует четкое понимание более общей научной дефиниции - "реализация". Этот термин используется в связке с такими категориями как формы (Кемеровская область), меры (Смоленская область, Чукотский автономный округ), функции (Нижегородская область,

Ярославская область), условия (Костромская область), контроль (Владимирская область, Пермский край), координация (Забайкальский край, Пермский край).

В ряде основных законов субъектов сказано, что полномочия законодательного (представительного) органа реализуются путем (Воронежская область, Рязанская область) или посредством (Республика Тыва, Алтайский край, Саратовская область) принятия законов и постановлений.

В Уставе Курской области (ст.30) отмечено, что Курская областная Дума реализует свои полномочия путем принятия законов области, иных нормативных правовых актов Курской областной Думы и в других формах, установленных федеральными законами и законами Курской области.

Таким образом, при регламентации правореализационных отношений употребляются не синонимичные термины, иногда значительно расходящиеся по своему смыслу.

Имеются и другие примеры противоречивости и, как следствие, дефектности норм конституций и уставов правореализационного свойства. Так, в ст.28 Устава Ростовской области отмечено, что настоящий Устав, областные законы и иные нормативные правовые акты Ростовской области, принятые в пределах полномочий Ростовской области, имеют прямое действие, если иное не установлено в тексте соответствующего нормативного правового акта, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Ростовской области органами государственной власти, иными государственными органами и государственными учреждениями, должностными лицами и подлежат государственной защите на территории Ростовской области. Подчеркнем, что органы государственной власти, обязанные исполнять Устав области, упоминаются здесь безотносительно к уровню функционирования власти. В связи с этим можно полагать, что в данной статье подразумеваются и региональные, и федеральные органы государственной власти. Получается, что если в Уставе субъекта будет предусмотрена норма, устанавливающая дополнительную в сравнении с законодательством Российской Федерации обязанность, то федеральный орган власти будет вынужден ее исполнить в силу статьи 28 Основного Закона области. Однако установление системы федеральных органов власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти - предмет исключительного ведения Российской Федерации (см.: ст.71 Конституции России). В деятельности, осуществляемой в рамках своей компетенции, они руководствуются законодательством Российской Федерации, а не ее отдельных субъектов. В связи с этим указанная норма Устава заведомо противоречива и требует соответствующей корректировки.

Активными участниками реализации региональных основных законов могут быть не только органы государственной власти субъектов, но и федеральные органы государственной власти. Однако если региональные органы могут проводить в жизнь конституционные (уставные) предписания во всех существующих формах, то федеральные органы в субъектах Федерации обладают меньшим объемом правореализационных полномочий.

Среди положений региональных конституций и уставов в отношении последних действуют только нормы правопредоставительного свойства и некоторые запрещающие нормы, которые предполагают использование и соблюдение основного закона субъекта. Конституционно-уставные нормы обязывающего характера, предусматривающие исполнение и применение региональных конституций и уставов, прежде всего в части, противоречащей федеральным законам, не должны влиять на характер деятельности федеральных органов.

Верно отмечено, что четкое разграничение и обособление форм и способов реализации конкретных конституционных норм дает возможность выбора оптимального поведения субъектом правоотношения, наиболее экономичных и эффективных средств достижения своих целейСм.: Беликов А.Н. Указ. соч.С. 17. . Размежевание форм и способов реализации конституций и уставов необходимо не только в теории конституционного права, но и в региональной конституционной (уставной) практике.

Резонно утверждение С.А. Авакьяна: "конституцию надо выполнять, и соответствующие ориентировки, а также механизмы должны содержаться в самой конституции"Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - С. 13. . Включать в конституции и уставы субъектов Российской Федерации положения, посвященные механизму их реализации, крайне необходимо. Такой опыт уже имеется в регионах. В наибольшей степени реализация основного закона субъекта структурирована в Воронежской области. В Уставе данного региона содержится ст.83 "Обеспечение реализации положений настоящего Устава Воронежской области", в которой так или иначе представлены отдельные формы и способы его практического осуществления. Однако и здесь наблюдается некоторое смешение понятий, связанных с уставной правореализацией. Упоминается всего лишь одна из существующих форм реализации - применение. Иные формы реализации Устава - соблюдение, исполнение и использование в данной статье не отражаются. В данной статье сообщается о нормоконтроле, толковании Устава, которые можно отнести к функциональным способам реализации основного закона субъекта. Содержатся нормы об органах власти, их полномочиях, действующих в течение переходного периода и позднее (организационный способ реализации) См.: Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г. (в ред. от 2 апреля 2012 г.) // Коммуна. - 2006.

10 июня. . Нетрудно заметить, что и здесь нет полной ясности в определении того, что является формой, а что - способом реализации Основного Закона субъекта Федерации. Указанный перечень форм и способов осуществления Устава - далеко не исчерпывающий.

Подводя итог, отметим, что практика фиксации норм, структурирующих реализацию конституций и уставов на отдельные формы и способы, безусловно, позитивна, однако действующие конституционные (уставные) нормы правореализационной заданности не являются совершенными. Представляется, что правовые категории "формы" и "способы" реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации подлежат разграничению в зависимости от материального или процессуального характера реализуемых конституционных (уставных) норм. В целом механизм практического осуществления конституций и уставов еще требует своей модернизации, нуждается в четкой правовой регламентации и распространении во всех регионах России.

3. Специфика форм реализации конституций и уставов органами государственной власти

Конкретный выбор формы реализации основного закона зависит от целого ряда обстоятельств (характера реализуемых норм, условий реализации, фактической ситуации и пр.). Одним из главных факторов, определяющих возможность употребления существующих форм, является правовой статус субъекта, реализующего конституцию или устав, его права и обязанности, выполняемые функции, стоящие перед ним задачи. Максимально широким набором правореализационных полномочий, возможностью всестороннего воплощения большинства конституционных (уставных) норм обладают органы государственной власти.

В целях уяснения сути реализации конституций и уставов органами власти, выявления ее особенностей в субъектах Российской Федерации важно исследовать главные характеристики основных форм их практического осуществления, проанализировать теоретические изыскания, обобщить сложившийся в регионах законодательный и правореализационный опыт.

Одной из известных конституционной практике и общепризнанных в науке форм реализации конституций (уставов) является их соблюдение. Соблюдение конституционных (уставных) норм - явление многогранное и специфичное. Без соблюдения постулатов конституций и уставов все иные формы их осуществления теряют смысл, ибо из плоскости правомерных общественных отношений, присущих реализации конституционных (уставных) норм, они перетекают в область неправомерных (антиконституционных) отношений.

Методологически ценно выявить и исследовать закономерности использования термина "соблюдение конституции (устава) субъекта Российской Федерации" в тексте основных региональных законов. Как показывает анализ, соблюдение конституции или устава субъекта преимущественно рассматривается в них как неотъемлемая обязанность всех органов государственной власти (ст.7 Устава Архангельской областиСм.: Устав Архангельской области от 23 мая 1995 г. (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. - 2001. - № 4. , ст.3 Устава (Основного Закона) Владимирской области, ст.7 Конституции Республики КомиСм.: Конституция Республики Коми от 17 февраля 1994 г. (в ред. от 5 октября 2011 г.) // Ведомости Верховного Совета Республики Коми. - 1994. - № 2. - Ст. 21. , ст.4 Конституции Республики МордовияСм.: Конституция Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. (в ред. от 15 марта 2011 г.) // Известия Мордовии. - 1995. - 22 сент. , ст.4 Устава Нижегородской области, ст.11 Устава (Основного Закона) Ставропольского края), либо как обязанность отдельных государственных органов или должностных лиц.

Симптоматично, что соблюдение региональной конституции или устава прежде всего вменяется в обязанность высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (см.: ст.35 Устава Хабаровского краяСм.: Устав Хабаровского края от 30 ноября 1995 г. (в ред. от 21 декабря 2011 г.) // Тихоокеанская звезда. - 1996. - 13, 16 янв. , ст.38 Устава Вологодской области, ст.29 Устава (Основного Закона) Тульской областиСм.: Устав (Основной Закон) Тульской области от 12 ноября 2001 г. (в ред. от 26 апреля 2012 г.) // Вестник Тульской областной Думы. - 2001. - № 9. , ст.28 Устава (Основного Закона) Калининградской областиСм.: Устав (Основной Закон) Калининградской области от 18 января 1996 г. (в ред. от 12 октября 2011 г.) // Д. Донского, 1. - 2000. - 21 июня. ). Думается, что основная причина распространения соответствующего предписания в региональной практике заключается в том, что подобная норма закреплена и на федеральном уровне (см.: п.8 ст.18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), тогда как аналогичная обязанность по соблюдению конституционного (уставного) законодательства для других органов и должностных лиц субъектов в Федеральном законе отдельно не установлена.

Трактовка категории "соблюдение конституции (устава) субъекта Российской Федерации" в регионах России отличается большим разнообразием и нуждается в некотором уточнении. Как следует из установок ч.2 ст.15 Конституции России, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Несмотря на то, что в данной конституционной норме специально не отражена обязанность соблюдать региональное законодательство, это предполагается априори, так как конституция (устав) субъекта, иные региональные законодательные акты по своей сути и форме также являются законами.

Представляется, что подобная формулировка ч.2 ст.15 Конституции подчеркивает единство реализации российского конституционного и текущего законодательства в форме соблюдения. Изложенное наталкивает на мысль о том, что обязанность по соблюдению конституции (устава) является основной конституционной обязанностью. В связи с этим нет острой необходимости отражать ее в тексте региональных конституций и уставов, а также в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отдельно по отношению к конкретным органам государственной власти и должностным лицам. Вполне достаточно того, чтобы в общей форме было указано на потребность соблюдения конституции (устава) субъекта, иного регионального законодательства всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, физическими лицами и их объединениями на территории субъекта Российской Федерации.

Другая сторона рассматриваемой конституционной обязанности заключается в том, что органы государственной власти призваны обеспечить соблюдение конституций и уставов субъектов Российской Федерации иными участниками конституционных правоотношений (см.: ст.69 Устава Курской области, ст.75 Конституции Республики Дагестан, ст.79 Конституции Республики Марий Эл) См.: Устав Курской области от 2 октября 2001 г. (в ред. от 9 декабря 2011 г.) // Курская правда. - 2001. - 5 окт.; Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. (в ред. от 3 ноября 2010 г.) // Собр. законодательства Республики Дагестан. - 2003. - № 7. - Ст. 503; Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г. (в ред. от 8 июня 2011 г.) // Марийская правда. - 1995. - 7 июля. или должны контролировать соблюдение конституционного (уставного) законодательства на территории соответствующего региона (ст.62 Конституции Республики Тыва, ст.42 Устава Московской области) См.: Конституция Республики Тыва от 6 мая 2001 г. (в ред. от 3 марта 2012 г.) // Тувинская правда. - 2001. - 15 мая. .

Таким образом, обязанность соблюдать конституцию (устав) субъекта Российской Федерации по отношению к региональным органам власти двуедина. С одной стороны, государственные органы обязаны сами соблюдать конституцию или устав субъекта, с другой, - призваны обеспечить их соблюдение. Важно подчеркнуть, что и в том, и в другом случае суть конституционного (уставного) правособлюдения определяется в конституциях и уставах с помощью правовых норм обязывающего характера.

Провозглашение соблюдения в качестве юридической обязанности детерминирует рассмотрение этой формы исключительно как поведение участников правореализации, так как общепризнанным и широко распространенным определением юридической обязанности является его рассмотрение в качестве меры должного поведения. При этом предполагается, что поведение субъектов при выполнении юридической обязанности должно быть правомернымСм.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 89. .

Для уяснения сути понятия "соблюдение конституции (устава) субъекта Российской Федерации органами государственной власти" важно определить разновидность реализуемого в этой форме правомерного поведения. Среди существующих видов правомерного поведения (социально активного, пассивного, привычного, конформистского, маргинального и др.) См.: Оксамытный В.В. Правомерное поведение личности / отв. ред.Н.И. Козюбра. - Киев, 1985.

С. 99; Тюрина Н.И. Правомерное поведение как объект юридического исследования: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. - С. 22-23; Уздимаева Н.И. Правомерное поведение: понятие, квалификация, мотивы / под ред. : Н.И. Матузова. - Саратов, 2006. - С. 120-148; Фролова Н.Ю. Правомерное и неправомерное поведение как парные юридические категории: общетеоретический аспект: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Казань, 2010. - С. 17-18. к понятию "соблюдение конституции (устава)" можно отнести лишь некоторые.

Требует обсуждения и критической оценки возможность соблюдения конституции или устава в форме пассивного поведения должностных лиц. По утверждению В.О. Лучина, в подавляющем большинстве случаев соблюдение конституции состоит в пассивном воздержании от совершения запрещенных, нежелательных действийСм.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - С. 88. . Действительно, соблюдение конституций и уставов органами государственной власти не направлено на достижение определенного результата, не способствует возникновению конкретных правоотношений, т.е. сама суть конституционного (уставного) правособлюдения характеризуется пассивностью деяний.

Вместе с тем поведение должностных лиц государственных органов не стоит определять как исключительно социально пассивное. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации в большинстве регионов России принимается законодательными (представительными) органами власти при деятельном участии в законотворчестве представителей исполнительной власти субъекта. Можно предположить, что члены депутатского корпуса и должностные лица органов исполнительной власти, участвующие в разработке и создании основного закона субъекта, априори согласны с концепцией и базовыми положениями конституции или устава и в дальнейшем добровольно согласуют свою деятельность с конституционными (уставными) нормами. Таким образом, поведение большей части парламентариев и иных лиц, участвующих в законотворчестве, подпадает под понятие социально активного поведения. Их поведение можно назвать глубоко осознанным, целеустремленным, инициативным, направленным на осуществление правовых норм, поддержание правопорядка, законности, стабильности, защиту интересов государства, общества, других гражданСм.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. - М., 2004. . Теоретически возможно и практически осуществимо пассивное поведение той части депутатов, которые не присутствовали на заседании парламента, воздержались от голосования или голосовали против принятия основного закона субъекта. Аналогичная ситуация возможна и тогда, когда конституция или устав принимались предыдущим составом депутатского корпуса или иным субъектом конституционного (уставного) правотворчества (населением региона, конституционным собранием).

Так или иначе внутреннее несогласие должностных лиц с положениями конституционного (уставного) текста не устраняет возложенную на них обязанность соблюдать конституцию или устав субъекта Российской Федерации. В этом отношении гарантией неуклонного соблюдения конституции или устава выступает присяга должностных лиц, принимаемая при вступлении на государственную должность.

В субъектах Российской Федерации присяга предусматривается для должностных лиц органов государственной власти, вступающих в должность депутата регионального парламента, высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации, судьи конституционного (уставного) суда и мирового судьи субъекта Российской Федерации.

Роль присяги депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов, призванных осуществлять законотворческую деятельность в регионах, переоценить очень сложно. Вне всякого сомнения, что процедуры принятия закона должны строиться в соответствии с конституцией или уставом в условиях строгого соблюдения ее норм всеми субъектами правотворческих отношений, и прежде всего депутатами законодательного органа власти. Однако на данный момент приходится с сожалением констатировать, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации на депутатов законодательных (представительных) органов власти обязанность принесения присяги не возложена. Подобная тенденция характерна и для большинства зарубежных федеративных государств. Как показывает анализ, институт присяги депутатов региональных парламентов применяется далеко не во всех субъектах зарубежных федераций. Вместе с тем в ряде иностранных государств присяга депутата регионального парламента - непременное условие его вступления в государственную должность. К примеру, в Индии обязанность принятия присяги депутатами законодательных органов штатов закреплена на самом высоком уровне - в Конституции данного государства (ст.188) См.: Конституции зарубежных государств: учеб. пособие / сост.В. В. Маклаков. - М., 2003. . При этом текст присяги члена законодательного собрания или законодательного совета содержится в приложении к индийской Конституции.

Не меньшее значение уделено правовому регулированию института присяги представителей законодательной власти отдельных штатов США. Важно подчеркнуть, что ст.6 Конституции США в обязательном порядке предписывает отражение в присяге потребности соблюдать Конституцию членами региональных законодательных собраний, однако не все основные законы штатов содержат подобную формулировкуСм.: Там же. . Преимущественно в конституциях штатов, закрепляющих текст присяги, говорится о клятве парламентариев поддерживать, защищать и оберегать конституцию Соединенных Штатов и конституцию штата. Обязанность соблюдения конституционных норм, как правило, не предусматривается (см., напр.: ст.32 Конституции АйовыСм.: URL: http: //www.legis. state. ia. us (дата обращения: 16. 11.2010). , разд. 8 Конституции Нью-ДжерсиСм.: URL: http: //www.njleg. state. nj. us (дата обращения: 17. 11.2010). ). Клятва поддерживать, охранять и защищать региональный основной закон без указания на ее соблюдение имеется и в тексте положений о присяге членов законодательных органов султанатов и губернаторств МалайзииСм.: ст. 21 Конституции штата Пенанг // URL: http: //www.digitalibrary. my (дата обращения:

25. 05.2010). .

Можно предположить, что коренная причина ограниченного внедрения института присяги депутатов в российскую региональную практику кроется в том, что на федеральном уровне отсутствует единый законодательный императив, обязывающий всех парламентариев уровня субъектов Федерации принимать присягу при вступлении в должность. С учетом сказанного логично дополнить действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части установления соответствующей обязанности членов депутатского корпуса. Кроме того, видится уместным размещение норм о присяге депутата в конституции или уставе субъекта Российской Федерации в качестве обязательного условия его вступления в должность. Факт принятия присяги депутатом регионального парламента подтверждал бы его приверженность действующей конституции или уставу, предопределял внутреннее согласие депутата с ее текстом и духом в самом начале его деятельности, и если бы не исключал, то, во всяком случае, значительно сокращал вероятность негативного отношения парламентария к нормам действующей конституции или устава.

В отличие от диспозитивной возможности принятия присяги депутатами парламентов, введение в действие Федерального закона от 17 декабря 2009 г. № 319-ФЗ "О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 26.1 Федерального закона "О политических партиях"" предопределило обязанность всех руководителей исполнительной власти субъектов присягать на верность народу и Конституции Российской Федерации при их вступлении на государственную должность.

Отметим, что в некоторых зарубежных федерациях обязанность принесения присяги руководителем исполнительной власти субъекта закреплена на высшем конституционном уровне (см.: ст.159 Конституции Индии) См.: Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств: учеб. пособие. . В отдельных государствах с федеративной формой устройства эта обязанность отражена на уровне конституций субъектов (см.: ст.111 Конституции земли Гессен, ст.88 Конституции земли Бранденбург) См.: Конституция земли Гессен от 1 декабря 1946 г. // URL: http: //www.verfassungen. de (дата обращения 18. 11.2010); Конституция земли Бранденбург от 20 августа 1992 г. // URL: http: //www.verfassungen. de (дата обращения 18. 11.2010). . Согласно ст.5. разд 1. пар.6 Конституции штата Джорджия губернатор этого штата перед вступлением в должность обязан принять присягу, предписанную законом

В России содержание присяги высшего должностного лица субъекта, отраженное в конституциях и уставах, не отличается совершенством. Представляются не вполне корректными такие формулировки присяги, где говорится о клятве "строго следовать" Конституции Российской Федерации, конституции или уставу субъекта (ст.77 Конституции Республики АдыгеяСм.: Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (в ред. от 29 июля 2011 г.) // Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. - 1995. - № 16. ). Более верным видится употребление в ее тексте понятия "соблюдение" Конституции Российской Федерации или конституции (устава) субъекта. Данная категория является общепризнанной, имеет четкое содержательное наполнение и отражает правореализационную направленность деятельности руководящих лиц органов исполнительной власти.

Следует отметить, что в отличие от подробного освещения процедур принятия и содержания присяги высших должностных лиц в основных законах субъектов, составители конституций и уставов, к сожалению, не уделили должного внимания институту присяги судей региональных судов. Судьи конституционных (уставных) судов и мировые судьи субъектов приносят присягу на основании региональных законов о соответствующих органах судебной власти. Анализ законодательства регионов дает основания утверждать об отсутствии у законодателей ясного представления о содержании и назначении института присяги судей субъектов. Между тем текст присяги судей несет в себе не только высокую смысловую нагрузку, но и имеет важнейшее практическое значение.

При анализе законодательства возникает сомнение в целесообразности употребления в тексте присяги термина "подчинение". Подчинение Конституции трудно отнести к одной из общепризнанных форм реализации конституционных предписаний. В литературе и конституционной практике статью 120 Конституции РФ, предусматривающую подчинение судей Конституции, связывают с обеспечением независимости судейСм.: Колесников Е.В., Селезнева Н.М. Статус суда в Российской Федерации: конституционные вопросы. - Саратов, 2008. - С. 164; По запросу Всеволожского городского суда Ленинградской области о проверке конституционности части шестой статьи 388 и части первой статьи 402 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от

ноября 2004 № 380-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 3. - Ст. 232. .

Важно отметить, что реальное обеспечение независимости судей не всегда зависит от их воли или обещания. Независимость судей обеспечивается целой системой правовых, организационных, финансовых, юрисдикционных мер. Присягая быть независимым, судья не всегда сможет следовать данному обещанию, в том числе в связи с обстоятельствами, ход которых он не в состоянии изменить самостоятельно. Между тем соблюдение Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта, иных законов - это его основная конституционная обязанность, которую он не только может, но и должен исполнить. Изложенное позволяет утверждать, что формулировку текста присяги судей конституционных (уставных) судов субъектов следует скорректировать. В частности, вместо обязанности подчиняться Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству, в ней необходимо отразить обязанность соблюдать ее.

В зарубежной конституционной практике существуют примеры отражения в конституции субъекта присяги, общей и обязательной для всех должностных лиц регионального уровня (см.: ст.3 Конституции штата Монтана, ст.14 Конституции штата Делавэр, ст.16 Конституции штата Гавайи, ст.1 ч.18 Конституции штата Мичиган, ст.82 Конституции кантона Ури) См.: URL: http: //data. opi. mt.gov (дата обращения: 24. 11.2010); URL: http: //www.state. de. us (дата обращения: 15. 11.2010); URL: http: //www.state. hi. us (дата обращения: 15. 11.2010); . Думается, что в субъектах Российской Федерации также возможно применение подобного способа правового регулирования. При наличии высокой вариативности характеристик присяги должностных лиц, можно четко определить ряд общих и необходимых элементов, которые должны присутствовать в ее тексте независимо от того к какой ветви власти относится тот или иной государственный орган, каковы его основные функции, цели, задачи и полномочия. Как представляется, наряду с такими составляющими, как необходимость добросовестно исполнять свои должностные обязанности, защищать права и свободы человека и гражданина, в тексте присяги каждого должностного лица регионального органа власти должна содержаться обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта Российской Федерации.

Резюмируя, требуется подчеркнуть, что поведение должностных лиц органов государственной власти, связанное с соблюдением конституции или устава субъекта трудно отнести к какому-нибудь одному виду правомерного поведения. Вернее, поведение представителей органов государственной власти в области правособлюдения может охватывать одновременно несколько видов правомерного поведения, включая в себя как активную, так и пассивную составляющие.

Другая форма реализации конституции (устава) - исполнение - в литературе и практике ассоциируется в основном с деятельностью исполнительных органов государственной власти, увязывается с исполнительной ветвью государственной власти.

Основной функцией исполнительных органов является исполнительно-распорядительная деятельность. Сущность исполнительно-распорядительных отношений такова: с одной стороны, каждый орган в аппарате управления является исполнительным по отношению к вышестоящему и, в конечном счете, к представительному органу власти, а с другой, по отношению к органу нижестоящему он - распорядительныйURL: http: //www.legislature. mi.gov (дата обращения: 24. 11.2010); URL: http: //www.verfassungen. de (дата обращения: 24. 11.2010).

Детальное рассмотрение вопросов, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью органов исполнительной власти, подлежит изучению методами науки административного права, что выходит за рамки настоящего исследования. Подробнее об этом см.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Указ. соч.С. 8-9; Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. - Саратов, 2001. - С. 23-24. . Кроме того, органы исполнительной власти призваны реализовывать (исполнять) непосредственную волю народа. Так, например, все органы государственной власти, включая исполнительные органы, обязаны соблюдать и исполнять положения российской Конституции, принятой всенародным голосованием.

Учитывая требования принципа разделения властей, следует подчеркнуть, что в сферу управленческой и распорядительной деятельности не вправе вмешиваться ни один из государственных органов. Исполнительная власть призвана действовать самостоятельно, строго в пределах компетенции, очерченной Конституцией и законами, без каких-либо согласований с органами других ветвей властиСм.: Исполнительная власть в Российской Федерации: научно - практическое пособие / С.М. Айзин и др.; под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 1996. - С. 7. .

Естественно, данное утверждение не означает, что органы исполнительной власти ничем не ограничены в своей деятельности. Ограничителем действий органов исполнительной власти субъекта в сфере исполнительно - распорядительной деятельности выступают: контрольные полномочия федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения; контроль со стороны региональных органов законодательной (представительной) власти; нормоконтроль, осуществляемый органами судебной власти; прокурорский надзор и другие виды контрольно - надзорной деятельности государства. Однако, реализуя контрольно - надзорные полномочия, государственные органы обязаны проверять нормативные правовые акты и действия органов исполнительной власти только с точки зрения законности, но не целесообразности. Вторжение в исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти, имеющими приоритет в этой сфере, следует расценивать как нарушение конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, исполнительно-распорядительная деятельность имеет более широкое содержание и не исчерпывается исключительно исполнением конституции (устава) и иного законодательства. Вместе с тем реализация всех иных функций исполнительной власти в конечном итоге должна происходить в строгом соответствии с положениями основного закона и иного действующего законодательства.

В конституциях и уставах большинства регионов прямо отражена обязанность высших должностных лиц, правительств и администраций субъектов, иных органов исполнительной власти обеспечивать исполнение конституционного (уставного) законодательства (см. ст.109 Устава Тверской областиСм.: Устав Тверской области от 5 ноября 1996 г. (в ред. от 21 марта 2012 г.) // Тверские ведомости. - 1998. - 4-10 дек. , ст.41 Устава Чукотского автономного округаСм.: Устав Чукотского автономного округа от 28 ноября 1997 г. (в ред. от 12 марта 2012 г.) // Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 1997 году. , ст.20 Устава Пермского краяСм.: Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. (в ред. от 29 июня 2010 г.) // Российская газета.

2007. - 4 мая. ). Во исполнение конституционного (уставного) и текущего законодательства издаются правовые акты высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъектов (см. ст.59 Устава Иркутской областиСм.: Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. (в ред. от 3 ноября 2011 г.) // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. - 2009. - № 9. , ст.50 Устава (Основного Закона) Оренбургской областиСм.: Устав (Основной Закон) Оренбургской области от 20 ноября 2000 г. (в ред. от 28 декабря

г.) // Южный Урал. - 2000. - 22 дек. ). Следует подчеркнуть, что в конституциях и уставах может предусматриваться либо непосредственное исполнение конституционных (уставных) норм путем принятия подзаконного акта исполнительной власти (например, реализация норм конституции или устава об утверждении структуры исполнительных органов государственной власти указом или постановлением высшего должностного лица), либо реализация конституционных (уставных) норм, первоначально предполагающая издание закона субъекта, а только затем принятие подзаконного акта, направленного на исполнение закона. Однако и здесь принятие акта органа исполнительной власти осуществляется во исполнение конституции или устава. Реализация основного закона при этом приобретает сложный (многоуровневый) характер.

Конструктивна практика тех субъектов Федерации, в законодательстве которых установлен четкий срок подготовки и принятия проекта нормативного правового акта во исполнение федеральных нормативных правовых актов, законов субъекта и иных нормативных правовых актов (см.: п.4 постановления Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О подготовке нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Ханты - Мансийского автономного округа - Югры и их государственной регистрации"См.: О подготовке нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и их государственной регистрации: постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 1 ноября 2008 г. № 224-п (в ред. от 14 апреля 2011 г.) // Собр. законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2008. - № 11. - Ст. 1708. ). Разумно определить такие общие сроки и для издания актов, направленных на исполнение конституций и уставов субъектов. При этом указанные сроки должны быть реальными и дифференцированными в зависимости от сферы (по защите прав и свобод должны приниматься в первоочередном порядке), сложности содержания нормативного правового акта.

Обязательство исполнять федеральную Конституцию, конституцию или устав субъекта, текущие законы также бывает отображено в тексте присяги руководителей исполнительной власти некоторых субъектов (см.: ст.67 Устава (Основного Закона) Тамбовской областиСм.: Устав (Основной закон) Тамбовской области от 30 ноября 1994 г. (в ред. от 6 апреля

г.) // Тамбовская жизнь. - 1994. - 6 дек. , ст.3 Закона Калининградской области "О Губернаторе Калининградской области" См.: О губернаторе Калининградской области: закон Калининградской области от 29 сентября 2005 г. № 651 (в ред. от 10 ноября 2010 г.) // Российская газета (Запад России). - 2005. - 30 сент. ).

Вместе с тем практика конституционного (уставного) отражения обязанности исполнять конституцию (устав) субъекта не является повсеместной. В отдельных регионах сделан акцент только лишь на исполнении подзаконных актов Президента Российской Федерации и Правительства (см.: ст.29 Устава (Основного Закона) Тульской области). С таким выборочным подходом к реализации конституции (устава) вряд ли можно согласиться. Не возникает сомнений в том, что все конституции (уставы) и иные законы как федерального, так и регионального уровня должны не только соблюдаться, но и исполняться. Исполнение конституции или устава - основное предназначение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Важно отметить, что органы исполнительной власти - ключевой, но не единственный участник реализации конституции (устава) в форме исполнения. Как следует из текста региональных конституций и уставов, основные законы неизбежны для исполнения всеми органами государственной власти и иными участниками конституционных (уставных) правоотношений, находящимися на территории данного субъекта Федерации (см.: ст.28 Устава Ростовской области, ст.1 Устава (Основного Закона) Томской области См.: Устав (Основной Закон) Томской области от 26 июля 1995 г. (в ред. от 16 января 2012 г.) // Томский вестник. - 1995. - 30 авг. ).

К сожалению, теоретический интерес исследователей форм реализации права и конституции в наименьшей степени затронул такую категорию, как "использование". Между тем именно использование, базирующееся на методе дозволения, предполагает активную деятельность, инициативу участников правореализа - ции, что, в свою очередь, способствует не только качественному достижению текущих целей и задач, но и перспективному развитию государства и общества, модернизации сфер государственной деятельности, требующих реформирования.

Недостаток теоретического оснащения сказывается и на практике конституционного (уставного) регулирования и реализации. Термин "использование" употребляется в конституциях и уставах субъектов по отношению к разным объектам конституционно-правового регулирования: символике субъекта (см.: ст.16 Конституции Республики Тыва); полномочиям (ст.98 Конституции Республики Хакасия См.: Конституция Республики Хакасия от 25 мая 1995 г. (в ред. от 24 февраля 2012 г.) // Вестник Хакасии. - 1995. - № 25. , ст.51 Устава (Основного Закона) Челябинской области См.: Устав (Основной Закон) Челябинской области от 25 мая 2006 г. (в ред. от 15 декабря 2011 г.) // Южноуральская панорама. - 2006. - 16 июня. , ст.26 Устава Пермского края), и отдельным правам (ст.49 Устава города Москвы См.: Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 11 апреля 2012 г.) // Ведомости Московской Думы. - 1995. - № 4. , ст.106 Устава Красноярского края), статусу органов государственной власти и должностных лиц (см. ст.70 Конституции Республики Татарстан См.: Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в ред. от 22 ноября 2010 г.) // Ведомости Верховного Совета Татарстана. - 1992. - № 9-10. - Ст. 166. , ст.21 Устава Калужской области); порядку разрешения споров и разногласий между органами государственной власти (ст.34 Конституции Республики Адыгея, ст.14 Устава Астраханской области^{1 7} См.: Устав Астраханской области от 9 апреля 2007 г. (в ред. от 10 апреля 2012 г.) // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. - 2007. - № 18. ); территории субъекта; собственности и финансовым ресурсам (ст.105 Устава Свердловской областиСм.: Устав Свердловской области от 23 декабря 1994 г. (в ред. от 9 ноября 2011 г.) // Областная газета. - 1994. - 16 дек. , ст.7 Устава (Основного закона) Ставропольского края); земле и природным ресурсам (см.: ст.105 Устава (Основного Закона) Амурской области См.: Устав (Основной Закон) Амурской области от 13 декабря 1995 г. (в ред. от 24 ноября 2011 г.) // Амурская правда. - 1995. - 20 дек. , ст.22 Устава (Основного Закона) Саратовской области См.: Устав (Основной Закон) Саратовской области от 2 июня 2005 г. (в ред. от 9 апреля 2012 г.) // Неделя области. Спецвыпуск. - 2005. - 4 июня. , ст.15 Конституции Республики Дагестан); объектам животного мира (см. ст.26 Устава (Основного Закона) Алтайского краяСм.: Устав (Основной Закон) Алтайского края от 5 июня 1995 г. (в ред. от 5 апреля 2012 г.) // Алтайская правда. - 1995. - 14 июня. ); историческим и культурным ценностям (см. ст.98 Устава (Основного Закона) Оренбургской области). Не трудно заметить, что ни в одном действующем основном законе использование в качестве формы реализации конституционных (уставных) норм четко не провозглашается. Потребность конституционно-правового анализа категории "использование" представляется очевидной.