Правовое обеспечение и реализация избирательных прав граждан в РФ

Десять процентов участковых избирательных комиссий принимают участие в досрочном голосовании, охватывая своим вниманием два процента избирателей.

Особенностей проведения досрочного голосования много, и в основном они связаны с тем, что процесс голосования происходит не в помещении участковой комиссии, а там, где находятся избиратели. Конечно же, проблемы обеспечения избирательных прав граждан имеют место быть. Члены участковых избирательных комиссий стремятся все делать по закону, но без споров, жалоб обойтись удается не всегда. Но тем не менее проведение досрочного голосования имеет огромное значение. Жизнь в отдаленных селах или на стоянках особенная. Здесь существуют особые человеческие отношения, особая психология, особый уклад жизни. К выборам здесь относятся лучше, чем в городе, с интересом, явка зачастую достигает 100 процентов. Голосуют все, и только миграция несколько снижает эти показатели. Не организовать голосование, не доехать до кого-то - этого избиратели не поймут. За голосованием в труднодоступных и отдаленных местностях с интересом наблюдает все население республики, так как этот процесс широко освещается в СМИ. Сюжеты о досрочном голосовании получаются, как правило, интересными, необычными - и это оказывает положительное влияние на подготовку и проведение основных выборов. Досрочное голосование задает тон, определенный темп, инерцию избирательной компании. Все вышесказанное о досрочном голосовании касается избирателей - местных жителей. Кроме них досрочно голосуют и пограничники. В 2007-2008 годах благодаря использованию вертолета пограничников голосование прошло очень организованно и благополучно. А вот если бы этого вертолета не было, мы столкнулись бы с дополнительными трудностями. Также на вертолете, но уже оплаченном нами, проведено досрочное голосование метеорологов на метеостанциях. Это не всегда местные жители, а, скорее, «сезонные работники». Если по другим группам избирателей голосование имеет сопоставимую и понятную финансовую составляющую, то полеты на вертолете мы считаем слишком затратными. Голосование семи избирателей нам обошлось (за две кампании) в полмиллиона рублей. Может быть, в других регионах цифра еще выше. Учитывая масштабы Сибири, цифры получаются очень большие. Следует подумать о каком-то другом варианте. Может быть, современные средства связи позволят нам проводить дистанционное голосование. Мы всегда говорим о необходимости повышения оплаты труда членов участковых избирательных комиссий, и экономия средств, думаю, помогла бы в решении этого вопроса. В целом вопрос стоит об удешевлении и повышения уровня безопасности избирательных кампаний. Использование авиации и иного транспорта в экстремальных условиях, - а они именно такие в октябре и марте, - приводит порой к неоправданным рискам.

Еще недавно, в 90-е годы, для проведения досрочного голосования использовали лошадей, лыжи, лодки. Теперь используют УАЗы, катера, снегоходы, судна на воздушной подушке. Тем не менее использование дистанционного голосования повысило бы безопасность проведения выборов и снизило бы затраты на его проведение.

Проводя инструктаж участковых избирательных комиссий перед проведением досрочного голосования в труднодоступных и отдаленных местностях, мы всегда говорим о том, что необходимо тщательно соблюдать все меры безопасности. Никакие результаты выборов, высокая явка не стоят даже одной человеческой жизни. Так что не только высокие материальные затраты, но и повышенная степень риска при проведении досрочного голосования заставляют нас думать над поиском иных способов голосования в труднодоступных и отдаленных местностях.

Следует отметить, что при рассмотрении проблем, связанных с реализацией избирательных прав вышеназванных категорий избирателей, фактически наиболее приемлемым был бы порядок заявительной регистрации (учета), когда за определенное количество времени (возможно, достаточно длительного) гражданин регистрируется в качестве избирателя.

избирательное право административная уголовная

3.3 Совершенствование правового обеспечения и реализации избирательных прав граждан

В Конституции РФ отсутствует прямое указание на то, в чьем ведении находится избирательное законодательство. Вопрос этот остается открытым и вызывает многочисленные споры.

Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Федерации «регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина». Статья 72 относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов «защиту прав и свобод человека и гражданина», а также «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Статья 77 определяет, что система органов государственной власти субъектов РФ «устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом».

Споры о том, как трактовать данные положения Конституции применительно к избирательному законодательству, ведутся уже много лет Алехичева Л. // Журн. рос. права. 1999. № 9. С. 9-15; Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел: Изд-во ОРАГС, 1999, с. 12-18; Заславский С. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11. С. 5-8; Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9-10. С. 18-23; Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999, с. 131-159; Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 7-8; Пылин В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19-23.. По мнению ряда юристов, избирательное законодательство регулирует отношения, относящиеся как в ведению РФ, так и к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а также к собственному ведению субъектов РФ Алехичева Л. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 32-35; Кокотов А.Н. // Выборы и референдумы. 2001. № 1 (6). С. 46-48; Постников А.Е. // Журн. росс. права. 2002. № 5. С. 12-22.. Другая группа юристов склонна относить избирательное законодательство только к сферам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов Иванченко А.В. (ред.). Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М.: Фонд “Либеральная миссия”, 2003, с. 140; Пылин В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19-23..

Особенно усилились споры после принятия в 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ряд юристов счел, что федеральные законодатели превысили свои полномочия, столь подробно регулируя различные избирательные процедуры Алехичева Л. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 32-35; Заславский С. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11. С. 5-8; Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9-10. С. 18-23..

С их точки зрения компетенция федерального законодателя может состоять исключительно в регулировании избирательных прав граждан (в объеме закона 1994 г.), а установление конкретных избирательных процедур для региональных и местных выборов - прерогатива законодателя субъекта РФ Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9-10. С. 18-23; Постников А.Е. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002, с. 6-25.

Согласно другой точке зрения, регулирование всего избирательного процесса должно осуществляться федеральными законами Борисов И.Б. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002, с. 164-174; Пылин В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19-23..

Вопрос этот требует специального рассмотрения.

В первую очередь следует отметить, что в нашей стране традиционно проявляется стремление к совмещению выборов разного уровня Петров Г.М. // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 3. С. 89-92. Например, 7 декабря 2003 г. одновременно с выборами депутатов Государственной Думы проводились общие выборы глав 11 регионов и законодательных органов 7 регионов, а также муниципальные выборы в 9 регионах (не считая дополнительных и повторных выборов).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (как старый закон в редакции от 30 марта 1999 г., так ныне действующий) специально предоставляет регионам возможность изменить срок полномочий своих органов, чтобы совместить их выборы с федеральными выборами. Аналогичные возможности предоставлены и органам местного самоуправления.

Делается это, во-первых, с целью сэкономить средства на организации голосования. Во-вторых, совмещение региональных и местных выборов с федеральными позволяет повысить явку избирателей: обычно активность избирателей на федеральных выборах выше, чем на региональных и тем более местных Застрожная О.К. // Избирательная кампания: взгляд изнутри. М.: Права человека, 2002. С. 10-11. В-третьих, организаторы выборов опасаются усталости избирателей и поэтому предпочитают реже звать их к избирательным урнам.

Разумеется, даже проходящие в один день выборы можно проводить в разных местах разными избирательными комиссиями и по разным спискам избирателей. Но в этом случае пропадают все положительные факторы, ради которых выборы совмещаются. Если же проводить разные выборы на одних и тех же участках, одними и теми же комиссиями и по одним и тем же спискам, то необходимо унифицировать многие процедуры: и составление списков избирателей, и формирование избирательных комиссий, и проведение голосования, и организацию подсчета голосов.

Например, «рамочный» закон и сегодня позволяет региональным законодателям устанавливать свое время голосования. А как поступать в том случае, если совмещаются выборы, для которых предусмотрено разное время голосования? Лишь в законе от 12 июня 2002 г. появилась запись, что в этом случае действует норма, установленная федеральным законом.

При совмещении выборов возникают и другие проблемы, связанные, например, с избирательными фондами кандидатов, баллотирующихся одновременно в органы власти разного уровня, с эфирным временем и печатной площадью, которые средства массовой информации должны предоставлять для предвыборной агитации. Все эти проблемы также должны регулироваться законом, который является общим для всех выборов Петров Г.М. // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 3. С. 89-92.

Другой фактор связан с тем, что среди субъектов избирательных правоотношений оказываются не только избиратели, кандидаты, партии, органы власти и избирательные комиссии. В деятельность по обеспечению проведения выборов включаются также средства массовой информации, предоставляющие эфирное время и печатные площади для информирования избирателей и предвыборной агитации, кредитные организации, через которые кандидаты и партии финансируют свои кампании, суды, органы прокуратуры и милиции, обеспечивающие соблюдение законности. Региональный законодатель не может сам устанавливать нормы, регулирующие деятельность всех этих организаций - в том числе и на региональных и местных выборах.

“Рамочный” закон в нынешней редакции содержит много норм, касающихся деятельности таких организаций. Но и этих норм, по-видимому, недостаточно.

Нетрудно заметить, что федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» богаче, чем «рамочный» закон, общими нормами. У региональных законодателей возникает естественное желание позаимствовать некоторые разумные нормы. Увы, многие нормы, отсутствующие в “рамочном” законе, не могут быть включены в закон субъекта РФ. Например, об обязанности организаций телерадиовещания хранить видео- и аудиозаписи программ, содержащих предвыборную агитацию. Или о том, в какой срок Сбербанк должен перечислять деньги из избирательных фондов кандидатов.

Таким образом, необходимость учета возможности совмещения выборов и необходимость регулирования участия в выборах организаций, чья деятельность регулируется на федеральном уровне, уже заставляет законодателя подробно прописывать в «рамочном» законе многие избирательные процедуры.

Но есть аргументы и более общего порядка. Как было показано выше на примере региональных законов, сами избирательные процедуры во многом определяют возможность реализации избирательных прав. Так, от процедуры сбора подписей и их проверки зависит реализация пассивного избирательного права. А процедуры голосования, подсчета голосов и подведения итогов должны гарантировать соответствие результатов голосования волеизъявлению избирателей, то есть по сути реализацию конституционного принципа народовластия.

Как отмечалось в докладе Центризбиркома, любые нормы, устанавливающие правила и процедуры реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными, являются гарантиями этого права Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 75. Ряд авторов также указывает, что гарантии избирательных прав граждан устанавливаются путем регламентации процедуры проведения выборов Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Иркутск: Изд-во ИП “Макаров С.Е.”, 2001, с. 181; Журавлева И.А., Дмитриев Ю.А. Правовое регулирование выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М.: ОКТБ, 1999, с. 32. По мнению В.Л. Шейниса, «роль выборов в становлении неокрепшей российской демократии настолько велика, а любые ошибки, проколы и злоупотребления здесь настолько опасны, что федеральный закон должен четко и жестко регулировать все основные избирательные процедуры» Шейнис В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 6. С. 17.

Поборники самостоятельности законодательства субъектов РФ обычно говорят о необходимости учета региональной специфики Алехичева Л. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 32-35; Заславский С. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11. С. 5-8; Сергеев А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 6. С. 10-13. Однако как раз в отношении процедурных норм в большинстве случаев никакой региональной специфики не существует. Разумеется, есть различия между городскими и сельскими поселениями, между большими и малыми городами, между густонаселенными и малонаселенными территориями. Но все эти различия в основном внутрирегиональные, и их лучше учесть уже в федеральном законодательстве. А многие из них необходимо учитывать в том числе и при проведении федеральных выборов.

Важно также иметь в виду тенденцию к профессионализации избирательных комиссий. Так, в соответствии с новым «рамочным» законом теперь одни и те же территориальные избирательные комиссии участвуют в проведении всех федеральных и региональных выборов, а по желанию органов местного самоуправления на них могут быть возложены и полномочия по проведению муниципальных выборов. Да и вне зависимости от закона составы избирательных комиссий (в том числе и участковых) не сильно меняются от выборов к выборам. Поэтому допускать без серьезной необходимости различные процедуры на различных выборах - значит, существенно усложнять работу избирательных комиссий.

Следует также учитывать, что написание процедурных норм - сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта. Анализ регионального законодательства свидетельствует, что далеко не во всех регионах есть достаточные для этого ресурсы Пылин В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19-23. Отмечается большое количество пробелов в регулировании тех вопросов, которые федеральный законодатель оставил в ведении субъекта РФ, а также механическое переписывание норм федеральных законов, в том числе отражающих специфику выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ Буханова Т.Н. // Журнал о выборах. 2001. № 2. С. 18-23; О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 78-80.

В то же время известны случаи, когда в региональных законах некоторые процедурные вопросы решены лучше, чем в федеральных. Так, в законодательстве города Москвы удачно решен вопрос о сводном плакате, содержащем информацию о зарегистрированных кандидатах. В законах Ивановской и Пермской областей предусмотрена возможность выборочных проверок правильности подсчета голосов на избирательных участках. В литературе приводятся также примеры удачных решений в законах Иркутской, Пензенской, Тюменской областей и других субъектов РФ Борисов И.Б. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002, с. 165-166; Кривцов В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 6. С. 40-41; Харитонов А. // Власть. 1999. № 3. С. 3-7.

Подобные нормы обычно не связаны с региональной спецификой, и их можно (и даже нужно, если они успешно прошли апробацию на региональном уровне) включать в федеральное законодательство.

Все изложенное выше означает отнюдь не то, что автор выступает за лишение регионального законодателя права регулировать региональные и местные выборы. Однако, нужно кардинально изменить подход к решению данной проблемы.

Надо не заставлять региональных законодателей самим разрабатывать сложные избирательные процедуры, а оставить им свободу выбора по принципиальным вопросам, связанным с избирательной системой (в первую очередь, в узком смысле) О необходимости учитывать возможность применения в субъектах РФ различных избирательных систем говорилось и в докладе Центризбиркома (Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 75). В.Л. Шейнис (Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 6. С. 17) также отмечал потребность во введении в “рамочный” закон норм, позволяющих проведение на “ограниченном пространстве” эксперимента по введению новых избирательных систем. Однако при этом для каждой системы обязательно должны быть определены процедуры, гарантирующие соблюдение избирательных прав.

Это касается и таких важнейших вопросов, как порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, по почте и т.п.). В этом вопросе также наглядно видна бессистемность федерального законодательства. Досрочное голосование отрегулировано детально, а голосование по открепительным удостоверениям - лишь в виде общих деклараций, которые не могут гарантировать от возможных злоупотреблений О фальсификациях в ходе досрочного голосования говорилось много, а вот то, что голосование по открепительным дает не меньше возможности для фальсификаций, мало кто понимает (см. Бузин А.Ю. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002. С. 154.

Что касается избирательной системы в узком смысле, то действующая редакция “рамочного” закона содержит две новеллы, которые дали основание упрекать федеральных законодателей в навязывании регионам определенных избирательных систем Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9-10. С. 18-23; Линик Л. // Право и жизнь. 2002. № 47. С. 224-225; Линик Л. // Право и жизнь. 2002. № 48. С. 278-282; Постников А.Е. // Журн. росс. права. 2002. № 5. С. 21. Это - обязанность проводить выборы высшего должностного лица субъекта РФ по мажоритарной системе абсолютного большинства и требование избрания не менее половины депутатов региональной ассамблеи (или одной из ее палат) по пропорциональной системе. В некоторых работах ставится под сомнение соответствие указанных норм Конституции РФ Сергеев Д.Б. // Право и политика. 2002. № 11. С. 38.

Вопрос этот требует более детального обсуждения.

По мнению А.Е. Постникова определение избирательной системы, применяемой на региональных и местных выборах, относится к предмету исключительного ведения субъектов РФ Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 7-8; Постников А.Е. // Журн. росс. права. 2002. № 5. С. 21. С этим трудно согласиться, поскольку вопрос об избирательной системе непосредственно связан с реализацией избирательных прав граждан Трудно, в принципе, согласиться с мнением, что какие-либо институты избирательного законодательства можно относить к предмету исключительного ведения субъектов РФ, поскольку все избирательное законодательство направлено на реализацию конституционного принципа народовластия и избирательных прав граждан.. Поэтому определение избирательной системы, применяемой на региональных выборах, следует относить к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.

Как отмечалось для выборов высших должностных лиц важно, чтобы избранное лицо имело поддержку как можно большего числа избирателей. Именно поэтому использование на таких выборах мажоритарной системы относительного большинства нежелательно с точки зрения реализации конституционного принципа народовластия. Однако, как отмечалось также в § 4 главы 1, требование для избрания в первом туре получить более 50% представляется чрезмерным. Поэтому в “рамочном” законе можно было бы снизить эту норму, оставив региональным законодателям право устанавливать ее в пределах от 35 до 50%. Кроме того, нельзя лишать субъекты РФ возможности использовать на выборах высшего должностного лица мажоритарно-преференциальную систему.

Что касается обязательности использования на выборах в региональные ассамблеи пропорциональной избирательной системы, то в защиту этой новеллы, можно привести следующий аргумент. Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 № 26-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"// Российская газета. 08.12.1998., “по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть”. Таким образом, избирательная система, позволяющая одной партии получать все мандаты в ассамблее, не может считаться демократичной. Но именно таково свойство мажоритарной системы, и во многих регионах мы можем наблюдать ее действие: представители одной политической силы В данном случае не имеет значения, оформлена ли эта политическая сила в партию или блок, или данная “партия власти” формально состоит из “независимых” депутатов., пользующиеся поддержкой относительного большинства граждан, получают почти стопроцентное представительство в региональной ассамблее. Не случайно главным противником введения в регионах выборов по партийным спискам являются региональная исполнительная власть, которой мажоритарная система предоставляет больший простор для контролирования избирательного процесса Голосов Г.В. // ПОЛИС. 2001. № 4. С. 80-81; Лапаева В. // Власть. 1997. № 12. С. 50.

С этих позиций новеллу федерального законодательства, обязывающую избирать часть ассамблеи по пропорциональной системе, можно считать гарантией демократизации региональных выборов.

В то же время трудно считать обоснованным требование «не менее половины». С точки зрения защиты избирательных прав граждан важнее было закрепить в федеральном законе совсем другие требования. С одной стороны, это минимальное число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе - для того, чтобы можно было реализовать их действительно пропорциональное распределение. Так, Центризбирком рекомендовал Вестник ЦИК РФ, 2002, № 11, с. 159-192, чтобы число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, было не менее 20 Этой рекомендации не последовали не менее чем в 24 субъектах РФ (см. Луговская М.Л. // Журнал о выборах. 2003. № 4. С. 2-10). Было бы целесообразно закрепить такое требование в федеральном законе. Необходимо также ввести ограничение на величину заградительного барьера, чтобы он не мог быть установлен выше 5%.

С другой стороны, важно, чтобы число избирателей, приходящихся на одного депутата, избранного по мажоритарной системе (в случае выборов по одномандатным избирательным округам оно равно числу избирателей в округе), не было слишком велико. Так, в Москве число депутатов Московской городской Думы, избранных по одномандатным округам, составляет 35 человек, и на одного депутата приходится около 200 тысяч избирателей. Если же численность городской Думы не будет увеличена, то размер одномандатного округа придется увеличивать более чем в два раза, что очень сомнительно с точки зрения выражения интересов избирателей. По-видимому, в федеральном законе следует ограничить среднюю норму представительства на выборах региональных ассамблей хотя бы на уровне 200 тысяч избирателей Заславский С. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11. С. 5-8.

Итак, можно сделать вывод о том, что “рамочный” федеральный закон требует серьезной переработки. При этом изменения требует не только содержание его, но и форма.

В литературе уже много лет обсуждается вопрос о возможности или необходимости кодификации федерального избирательного законодательства. И хотя вопрос о кодификации выходит за рамки предмета данного исследования, все же здесь необходимо уделить этому вопросу некоторое внимание.

Как отмечает С.Д. Князев Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999, с. 159-168., кодификация отнюдь не означает всеобъемлющего охвата правового регулирования. И с этой точки зрения Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” по сути является кодифицированным актом. В то же время его структура не соответствует общепринятым принципам построения кодифицированных актов, и это обуславливает неудобство его использования.

Поэтому при разработке нового федерального избирательного законодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ, который включал бы в качестве общей части «рамочные» нормы, регулирующие любые выборы в Российской Федерации, а в качестве особенной части - нормы, касающиеся выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ Вопрос о включении в Избирательный кодекс норм, регулирующих проведение референдума и отзыва депутатов, а также вопрос о порядке формирования Совета Федерации и Конституционного Собрания выходит за рамки данной работы и здесь не обсуждается..

В одной из первых глав кодекса следует перечислить избирательные системы, которые допускаются в Российской Федерации. В качестве таких систем в соответствии с классификацией можно было бы назвать:

· мажоритарную систему относительного большинства;

· мажоритарную систему с перебаллотировкой;

· мажоритарно-преференциальную систему;

· блоковую систему (с ограниченным или неограниченным вотумом);

· систему единственного непередаваемого голоса;

· систему единственного передаваемого голоса;

· пропорциональную систему с закрытыми списками;

· пропорциональную систему с открытыми списками;

· смешанную «персонализированную» систему.

Для каждой из этих систем необходимо прописать подробные процедуры, в том числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования.

Важно также закрепить в кодексе подробные процедуры, регламентирующие порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, голосование по почте).

Еще один вопрос, фактически упущенный в действующем федеральном законодательстве, представляют временные нормы В ходе работы над последней редакцией “рамочного” закона сотрудниками Правового управления Аппарата Центризбиркома предлагалось включить такие нормы в закон, но это предложение не получило поддержки.. Их необходимость диктуется тем, что региональный закон может не содержать необходимой для проведения выборов нормы или норма регионального закона может оказаться вне рамок, установленных федеральным законом. Причина этого может быть либо в том, что региональный законодатель просто не успел привести свой закон в соответствие с федеральным, либо ошибка возникла по небрежности или в силу каких-либо иных причин.

Примером может случить первоначальная редакция “Избирательного кодекса города Москвы” Ведомости Московской городской Думы, 2003, специальный выпуск, ст. 176, одна из норм которого устанавливает для всех округов (в том числе и многомандатных), что необходимое для регистрации число подписей избирателей составляет один процент от числа избирателей округа. Это противоречит норме «рамочного» закона, которая запрещает в специальных законах устанавливать необходимое число подписей в многомандатных округах в размере более двух процентов от числа избирателей округа, деленного на число мандатов. Таким образом, норму московского закона нельзя было применять в округах с числом мандатов более двух. Но и федеральную норму применять невозможно, поскольку она не является нормой прямого действия. Таким образом, возникла правовая неопределенность Отмеченный недостаток был устранен Законом города Москвы от 26 ноября 2003 г. № 70 (Ведомости Московской городской Думы, 2003, № 12 (1), ст. 323).

Для таких обстоятельств в федеральном законе могло бы быть предусмотрено, что в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает необходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствует требованиям федерального закона, непосредственно действует установленная федеральным законом максимальная (минимальная) норма.

Для тех случаев, когда федеральный закон вообще не устанавливает никаких пределов (число депутатов, предельный размер расходов избирательного фонда и др.), необходимы временные нормы, предписывающие такие размеры регионам, которые не установили их в своих законах.

Частично такую функцию выполняет Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Однако, во-первых, обсуждаемая проблема касается не только местных, но и региональных выборов. Во-вторых, действующая редакция этого закона уже устарела и требует серьезной переработки, в том числе структурной ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (принят ГД ФС РФ 23.10.1996) (вместе с "Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» № 138-ФЗ от 26.11.1996 (ред. от 09.11.2009)//Российская газета - 11.11.2009.. В частности, представляется, что в настоящее время нет необходимости во “временном положении” о проведении выборов, поскольку во всех регионах есть законы, регулирующие проведение выборов в органы местного самоуправления. Поэтому от федерального закона требуется не полное и исчерпывающее регулирование данных выборов, а вмешательство по отдельным вопросам, которые недостаточно отрегулированы региональными законами или местными нормативными актами.

На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы:

Основным методом регулирования в федеральном законодательстве порядка проведения региональных и местных выборов является метод “рамочного” регулирования. Начало такому регулированию было положено указами Президента РФ в октябре 1993 г. Впоследствии (в 1994 г.) был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», носивший «рамочный» характер, который в 1997 г. был заменен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В 2002 г. был принят новый федеральный закон с тем же названием.

Название федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не вполне отражает его сущность и не вполне соответствует целям законодательного регулирования избирательных прав на федеральном уровне, вытекающих из Конституции РФ. Так, помимо вопросов защиты избирательных прав федеральных закон должен содержать и в действительности содержит определенные ограничения избирательных прав граждан.

Одним из основных недостатков Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” является его бессистемность. Это наиболее ярко проявляется в вопросах, связанных с избирательной системой в узком смысле.

Региональное избирательное законодательство обнаруживает множество недостатков. Первая группа недостатков связана с прямыми и явными нарушениями норм федерального законодательства и устраняется посредством рекомендаций Центризбиркома и предписаний прокуратуры или через судебные решения. Вторая группа недостатков связана с неправильным пониманием региональными законодателями недостаточно четко сформулированных норм федерального закона. Третья группа недостатков связана с неудачным решением вопросов, которые не регулируются федеральными законами. Для устранения недостатков, относящихся ко второй и третьей группам, желательно совершенствование федерального законодательства.

Требование федерального закона об обязательном использовании на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ пропорциональной избирательной системы призвано предотвратить монополизацию региональной ассамблеи одной партией. В то же время, с точки зрения защиты избирательных прав граждан, важнее закрепить в федеральном законе не предельное соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной и пропорциональной системам, а минимальное число депутатов, избираемых по пропорциональной системе, и минимальное число избирателей, приходящихся на одного депутата, избранного по мажоритарной системе.

Федеральный «рамочный» закон должен содержать временные нормы, которые будут применяться в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает необходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствует требованиям федерального закона.

При разработке нового федерального избирательного законодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ, который включал бы в качестве общей части “рамочные” нормы, регулирующие любые выборы в Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Избирательное право - один из важнейших институтов современного конституционного права, реализация норм которого является главнейшим условием становления, развития и укрепления демократических элементов в жизни общества.

В демократическом государстве при достаточной развитости политической культуры и самодеятельности граждан практически не бывает полного единодушия на выборах. Смысл выборов не в том, чтобы продемонстрировать мнимый консенсус между всеми гражданами и социальными слоями, который никогда, кроме чрезвычайных ситуаций, не может быть достигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все могли выразить свою волю, а государственная власть - быть созданной и действовать в соответствии с этой волей. Через борьбу на выборах, следовательно, в конечном счете, достигается стабильность и порядок в общественной жизни.

Выборы как исторический процесс представляют собой итог длительной эволюции ряда социальных, политических и правовых институтов. В условиях современных научных представлений выборы выступают в качестве и как основы конституционного строя, и в качестве института народовластия, и как способ реализации политической правосубъектности граждан.

Анализ российского избирательной системы и соответствующей международной практики позволяют сделать вывод, что российское законодательство о выборах является чрезмерно сложным, перегружено деталями и существует в виде отдельных законов, а также инструкций ЦИК РФ. В связи с этим представляется обоснованной возможность принятия Избирательного Кодекса Российской Федерации.

Исключительно важное значение для обеспечения всеобщности избирательных прав граждан и гарантируемых законом пределов их реализации имеют избирательные цензы, которые, по мнению автора, представляют собой специальные условия, которыми конституция и избирательные законы ограничивают круг лиц, за которыми признаются избирательная дееспособность.

Анализ законодательных источников и соответствующей литературы дает основание судить о их многообразии. Классифицировать избирательные права можно по различным основаниям, в том числе относительно стадий избирательного процесса. Представляется возможным классифицировать избирательные права относительно принадлежности на: индивидуальные (которые могут осуществляться и защищаться только индивидуально), коллективные (которые могут осуществляться и защищаться только коллективными действиями избирателей) и индивидуально-коллективные (которые могут осуществляться и защищаться как индивидуально, так и в результате коллективных действий избирателей).

Гарантии правомерной реализации избирательных прав и обязанностей личности направлены на обеспечение оптимальных социально-политических условий и организационно-правовых средств правомерной реализации избирательных прав и обязанностей личности, и включают в себя: прежде всего принципы в качестве демократических начал избирательного права; пределы избирательных прав и обязанностей, их конкретизацию; процессуальные формы реализации избирательных прав и обязанностей личности (определенный порядок использования лицами избирательных прав и исполнения избирательных обязанностей).

В зависимости от отраслевой принадлежности нормативно-правовой основы следует различать три вида юридической ответственности за нарушения законодательства о выборах: ответственность по избирательному праву (сегмент государственно-правовой ответственности); уголовную ответственность; административную ответственность.

Ответственность по избирательному праву представлена главным образом отменой (аннулированием) избирательной комиссией регистрации кандидата (списка кандидатов). Основанием для этого могут служить нарушения избирательного законодательства, допущенные на различных стадиях организации и проведения выборов вплоть до установления итогов голосования, определения результатов выборов.

Отмена (аннулирование) регистрации кандидатов (списка кандидатов) не исключает возможности привлечения лиц, виновных в нарушениях избирательного законодательства, к административной или уголовной ответственности.

Учитывая вышесказанное, следует заметить что многие из названных проблем все же находят свое отражение в новом законодательстве о выборах. Так в июне прошлого года был принят Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который учитывают в своих положениях большинство из тех изменений, произошедших в российском обществе за последнее время, а также те ошибки, которые были допущены в предыдущем законе. Однако, еще рано говорить о полном совершенстве законодательной базы о выборах.

Важную проблему составляет все еще находящаяся на низком уровне правовая культура населения России, что во многом связано с недавним переходом от тоталитарного общества к демократическому. В связи с этим избиратели не способны правильно оценивать силы кандидатов. Это отражается и на активности населения в избирательном процессе. Люди не считают, что их голос может стать решающим и не осознают важность участия в политической жизни страны. Именно эти проявления также свидетельствуют о низком уровне правовой культуры населения России.

Другой немаловажной проблемой является постоянные нарушения в избирательном процессе, то есть подкуп избирателей отдельными кандидатами, неравная борьба среди кандидатов в период проведения избирательной кампании, подтасовка результатов выборов и другие.

Проанализировав проблемы современного российского избирательного права, мы видим необходимость дальнейшего реформирования избирательной системы России. Однако несомненно, что подходить к реформированию избирательных отношений необходимо максимально обдуманно и взвешенно, опираясь на выявленные эмпирическим путем тенденции демократического развертывания российской избирательной системы, избегая «революционных» скачков в развитии электорального законодательства. В развитии правовой культуры населения огромную роль играют средства массовой информации, которым необходимо постоянно включать в свою работу ролики и передачи, разъясняющие важность избирательного права по отношению к каждому гражданину. Кроме того следует улучшить работу правоохранительных органов, путем совершенствования подзаконных актов контролирующих ведомств этих органов.

В заключении хотелось бы отметить важность скорого решения всех перечисленных проблем, так как от этого зависит будущее нашей страны!

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно - правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) //Российская газета. 21.01.2009.

2. ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67-ФЗ от 12.06.2002 (ред. от 04.10.2010) //Российская газета. 08.10.2010.

3. ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» № 51-ФЗ от 18.05.2005 (ред. от 29.11.2010//Российская газета. 08.10.2010.

4. ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» № 113-ФЗ от 05.08.2000 (ред. от 21.07.2007)//Российская газета. 25.07.2007.

5. ФЗ «О референдуме Российской Федерации» № 5-ФКЗ от 28.06.2004 (ред. от 24.04.2008) //Российская газета. 30.04.2008.

6. ФЗ «О политических партиях» № 95-ФЗ от 11.07.2001 (ред. от 26.04.2007) //Собрание законодательства. 30.04.2007.

7. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 94-ФЗ от 04.07.2003 (ред. от 28.12.2009) // Российская газета. 30.12.2009.

8. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» № 85-ФЗ от 22.06.1998 (ред. от 21.07.2005) //Российская газета. 26.07.2005.

9. ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 23.10.1996) (вместе с "Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления») № 138-ФЗ от 26.11.1996 (ред. от 09.11.2009) //Российская газета - 11.11.2009.

10. ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» № 210-ФЗ от 06.12.1999 //Российская газета. 08.12.1999.

11. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» № 5242-1 от 25.06.1993 (ред. от 18.07.2006)//Российская газета. 27.07.2006.

12. Постановлением Правительства РФ № 1242 от 18.12.95 г. утверждена Федеральная целевая Программа развития ГАС РФ «Выборы » на 1996-2000 годы. // Собрание законодательства РФ. 25.12.1995.

13. Постановление Центризбиркома РФ от 07.08.2003 N 20/144-4 (ред. от 27.09.2006) "О Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления"//Вестник Центризбиркома РФ. 27.09. 2006.

14. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Особенная часть / Под общ. ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева. - М. - 2006.

Учебная и научная литература:

15. Абдулхакова Е.М. Избирательная система: от смешанной к мажоритарной или пропорциональной// Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3.

16. Авакьян С.А. Конституционное право России. - М.: Юристъ, 2007. - 784 с.

17. Алехичева Л.Г., Постников А.Е. Признание недействительными итогов голосования результатов выборов: правовые проблемы// Журнал российского права. - 2001. - № 6.

18. Алехичева Л. // Журн. рос. права. 1999. № 9.

19. Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел: Изд-во ОРАГС, 1999

20. Баранова И.С. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне//Журнал российского права. - 2004. - № 1.

21. Борисов И.Б. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002.

22. Буханова Т.Н. // Журнал о выборах. 2001. № 2. С. 18-23; О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 78-80

23. Веденеев Ю. А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 2005. № 7.

24. Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Избирательные правоотношения // Государство и право. - 2008 - № 5.

25. Воробьев Н.И., Никулин В.В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учеб. пособие. - Тамбов: изд-во ТГТУ, 2005. - 104 с.

26. Воробьев Н.И. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне//Журнал российского права. - 2004. - № 1.

27. Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 75

28. Ведомости Московской городской Думы, 2003, № 12 (1), ст. 323.

29. Выборы депутатов Государственной Думы ФС РФ. 1999». Электоральная статистика. - М: Изд-во «Весь Мир». 2000. С. 26., «Выборы Президента РФ 2000» Электоральная статистика. М: Изд-во «Весь Мир». 2000. С.29

30. Головин А.Г. Избирательное право России. - М.: НОРМА, 2007. - 336 с.

31. Голосов Г.В. // ПОЛИС. 2007. № 4. С. 80-81;

32. Груздева А.П. Понятие и некоторые формы проявления преступлений, совершаемых в условиях избирательного процесса (криминологический анализ) //Следователь. - 2009. - № 12.

33. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Иркутск: Изд-во ИП “Макаров С.Е.”, 2001.

34. Елизаров В.Г. Конституционное обоснование ограничения свободы массовой информации в ходе избирательных компаний и просчеты нового законопроекта// Журнал российского права. - 2002. - № 4.

35. Емельянов В. Пределы осуществления гражданских прав // Российская юстиция. - М.: Юрид. лит., 2009, № 6.

36. Журавлева И.А., Дмитриев Ю.А. Правовое регулирование выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М.: ОКТБ, 1999, с. 32

37. Журнал «Охранная деятельность» за 2008-2010гг.

38. Заславский С. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11.

39. Застрожная О.К. // Избирательная кампания: взгляд изнутри. М.: Права человека, 2002. С. 10-11

40. Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России. Теория, практика и перспективы. - Изд-во Юридический центр Пресс. - 2003. - 235 с.

41. Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9-10. С. 18-23;

42. Иванченко А.В. (ред.). Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М.: Фонд “Либеральная миссия”, 2003, с. 140

43. Игнатенко В.В. Ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах: основания и санкции. Иркутск, 1998.

44. Игнатенко В.В., Ищенко Е.П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства о выборах и референдумах. - М. - 2009.

45. Т. Кизлова Конституционные гарантии осуществления гражданских прав. //Юридический вестник. 2003. - №4.

46. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999, с. 131-159

47. Кокотов А.Н. // Выборы и референдумы. 2001. № 1 (6).

48. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект. - 2008. - 608 с.

49. Корабельников С. Уголовная ответственность за нарушения избирательного права // Российская юстиция. - 2006. - № 5. - С. 23

50. Кривцов В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 6. С. 40-41

51. Ларионов В.Г. Некоторые вопросы административной и уголовной ответственности за нарушения избирательных прав граждан // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - 2009. - № 7

52. Ларин А.Ю. Конституционное (государственное) право России. - М.: Книжный мир. - 2006. - 400 с.