Исполнительная власть в России и в США: сравнительный анализ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Негосударственное образовательное учреждение

«ЗАПАДНО-УРАЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ И ПРАВА»

Юридический факультет

Курсовая работа

Предмет: Конституционное право РФ

Тема: Исполнительная власть в России и в США:

сравнительный анализ

Выполнила

Лукина Яна Михайловна

Пермь, 2011г.

Введение

Проблемы в исполнительной власти являются, по моему мнению, основными проблемами для любого государства, независимо от типа государственного устройства и формы правления.

Целью моей работы является рассмотрение исполнительной власти в США и России с помощью методов сравнения. В своей работе я нарисую модель управления в США и России, основываясь на реперных точках, выделенных мной на основе изученной литературы.

Передо мной стоят следующий задачи:

· На основе изученной литературы определить реперные точки и создать матрицу сравнения государственного управления для двух государств

· Проанализировать на основе матрицы специфику модели исполнительной власти США и России

· Выявить проблемы в исполнительной власти в обоих государствах и провести сравнительный анализ

При написании работы использовалась учебная и научная литература, также были использованы журналы и электронные ресурсы.

По данной работе можно найти много различных источников, это в первую очередь и конституции США и России, и другие правовые акты такие как указы президента, федеральные законы и другие.

Объем источников, который сейчас имеется вполне достаточен для исследования и решения исследовательских задач. Написано множество книг как о государственном управлении России так и о государственном управлении США. И т.к. США сегодня активно сотрудничает с Россией, развивая стратегическое партнерство в самых разных областях, то я думаю количество таких книг будет только увеличиваться.

В основе методологии исследования лежит компаративный метод, позволяющий выделить общее и особенное в процессе исполнительной власти в Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Помимо этого использовалась совокупность общенаучных и специальных политологических методов, среди которых системный анализ, институциональный подход, конкретно-исторический подход, социокультурный метод, ситуационный анализ.

Системный анализ позволил представить процесс исполнительной власти в России и США в виде системной целостности, социокультурный метод дал возможность проследить культурные различия между странами, а институциональный подход позволил рассмотреть процесс управления сквозь призму организации ведущих институтов власти.

Глава 1. Основные признаки и функции исполнительной власти

Первым ученым, который наряду с законодательной властью выделил исполнительную власть и дал ей краткое историческое и юридическое описание, был английский философ Дж.Локк Исполнительная власть в Российской Федерации: научно-практическое пособие. М.: БЕК, 2006. Но именно Монтескье принадлежит заслуга обоснования и показа исполнительной власти на таком историческом и периодическом фоне, который увидел весь культурный мир. Внешне данная ветвь власти представлена системой органов государственного и муниципального управления или, что одно и то же, системой органов исполнительной власти. К ним относятся президент или монарх (в президентских республиках или абсолютных монархиях), правительство, министерства и ведомства, органы муниципального управления, государственные учреждения и предприятия. Органы исполнительной власти образуют из себя сложную, иерархически расположенную систему инстанций Козлов Ю.М. Исполнительная власть // Вестник МГУ, сер. "Право", 2002.

. Такое построение является логическим следствием территориального деления страны и невозможностью из центра управлять всеми территориями и объектами. Функционирование нескольких уровней органов исполнительной власти создает бюрократическую пирамиду, но дает возможность эффективно осуществлять государственное управление организовывать контроль вышестоящих органов за нижестоящими.

Органы исполнительной власти осуществляют руководство административно - политической, социально-культурной и в известной степени производственно-трудовой деятельностью во всех ее многообразных проявлениях, что неизбежно придет этой деятельности в силу ее постоянства профессиональный характер. Хотя общее руководство органом требует единства в его деятельности, каждый орган в связи с осуществлением различных задач управления подразделяется на соответствующие структурные подразделения - отделы, управления, департаменты, секторы. Такое структурное подразделение представляет совокупность государственных должностей, занимаемых госслужащими.

Корпус госслужащих характеризует данную власть с внутренней стороны.

Государственная служба - второй существенный признак рассматриваемой категории Ресурсы Интернета «Электронная энциклопедия Википедия» http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A1%D1%82%D1%80%D1%83%D0%BA%D1%82%D1%83%D1%80%D0%B0_%D1%84%D0%B5%D0%BD1%81_2008) . Она является составной частью исполнительной власти на всех этапах ее исторического развития. Корпус госслужащих, называемых по-другому бюрократией, по справедливому выражению М.Вебера, является необходимой частью любой социальной организации и в первую очередь - государственной. Поэтому государство посредством правового регулирования направляет деятельность госслужащих (посредством законов о госслужащих и других нормативных актов).

Одним из основных признаков, характеризующих данную власть, является использование органами и должностными лицами государственно - властных полномочий, того, что можно называть административной властью в узком смысле. Властные полномочия, полученные для исполнения законов, определяют два рода исполнительной деятельности - связанной и свободной. В первом случае закон может точно установить, что должны делать исполнители - органы, лишив их свободы усмотрения и предусмотрев детали их поведения. Но закон не может определить и предусмотреть всех изменчивых обстоятельств конкретной жизни, с которыми приходится иметь дело государственному управлению. В этом случае закон может определить общие принципы деятельности, предоставив органам исполнительной власти некоторый бланкет в исполнении частностей и разрешив на этом основании издавать этим органам административные акты, как нормативные, так и индивидуальные.

Таким образом, в государственном управлении имеет место деятельность органов, с одной стороны, основанная на прямом исполнении закона, а с другой стороны, - на свободном усмотрении в границах, предусмотренных законом. Все практические преобразования в текущей государственной и общественной жизни исполнительной власти может осуществлять, опираясь на рычаги административно-властных полномочий. С этой точки зрения она представляет собой огромную организующую и созидательную силу.

Важным признаком исполнительной власти является ее широкие возможности использовать для решения стоящих перед ней задач административное принуждение Ресурсы Интернета «Федеральные органы исполнительной власти» http://www.gov.ru/main/ministry/isp-vlast44.html. Институт административного принуждения - необходимый атрибут данной власти, известный всем европейским государствам. Его применение выражается в виде административного ареста, краткосрочного задержания гражданина, применения работниками милиции холодного и огнестрельного оружия, использование войск внутреннего назначения для наведения общественного порядка в чрезвычайных ситуациях и т.д. Административное принуждение - не бесконтрольное насилие, а основанная на законе и обусловленная им деятельность органов исполнительной власти, направленная на охрану общественного порядка, безопасности граждан, их прав и интересов.

К признаку, характеризующему исполнительную власть как применяющую принуждение, примыкает другой, показывающий ее как категорию, имеющую предметный характер.

Законодательная власть реализуется в форме издания законов и контроля за органами исполнительной власти. Но у нее нет рычагов, с помощью которых можно управлять группами людей, использовать финансовые и материальные средства, силовые структуры. В аналогичном положении находится и судебная власть. Судебные органы выносят приговоры по уголовным делам, разрешают гражданские споры, отменяют неправомерные решения должностных лиц. Однако их управленческие и, следовательно, материальные и финансовые возможности крайне ограничены.

Такими возможностями обладает исполнительная власть, которая опирается на обширные территории, контингенты людей, финансовые и информационные ресурсы, использует механизм служебных продвижений и поощрений. Кроме того, в руках органов исполнительной власти находятся силовые структуры: армия, МВД, госбезопасность.

Этот аспект придает данной власти особую опасную мощь, нередко порождает у ее носителей чувство безнаказанности. Поэтому нормы административного права устанавливают пределы исполнительной власти, в рамках которых она может функционировать. Следует отметить, что власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, миссию руководства они несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного гражданина, обращающегося к ним за помощью и защитой. Административно-правовые нормы не только предоставляют госслужащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия. Таким образом, исполнительная власть не только исполняет законы, но и сама подчинена им.

Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, и ее органы действуют постоянно и на любой территории, где проживают относительно компактные массы людей Козлов Ю.М. Исполнительная власть // Вестник МГУ, сер. "Право", 2002.

. Этот признак также является существенным.

Признаком непрерывности, на который указал уже Локк в "Трактате о правлении", исполнительная власть отличается от двух других Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. Изд.дом "Артикул", 1997. В то время как последние могут функционировать периодически, законодательная - во время сессий, а судебная - при наличии преступлений и имущественных конфликтов, данная власть функционирует постоянно и ее функционирование не может прекратиться ни на один день. Органы исполнительной власти действуют непрерывно, поскольку паузы и междуцарствия, имеющие место при смене руководства, дезорганизуют работу аппарата управления, замедляют ход его работы, снижают качество работы госслужащих.

Универсальность исполнительной власти проявляется также в то, что она охватывает все важнейшие сферы и отрасли общественной жизни, географически распространяется на все регионы и территории страны, подразделяясь по вертикали на федеральный, региональный и муниципальный уровни Исполнительная власть в Российской Федерации: научно-практическое пособие. М.: БЕК, 2006.

Все перечисленные признаки, а последний наиболее наглядно позволяет утверждать, что с практической точки зрения исполнительная власть в упряжке трех ветвей государственной власти занимает ведущее место. Законодательная власть по своей природе является направляющей и контролирующей. Она создает как бы архитектурные проекты, по которым органы исполнительной власти строят здание. Вместе с тем эта власть наблюдает за строительством, за тем, чтобы здание было сооружено строго по чертежу. При всей своей важности и необходимости законодательная власть является подсобной и призвана, в основном, корректировать деятельность исполнительной, в которой состоит существо подлинного управления гражданами.

То же самое можно сказать о судебной власти. Посредством приговоров по уголовным делам и решения по гражданским спорам она устраняет дезорганизующие воздействия в государственном управлении, является фактором устойчивости исполнительной власти, ее рационального и законного функционирования.

Анализ признаков исполнительной власти и характеристика основных ее элементов помогают сформировать определение этой категории, хотя это понятие с трудом поддается определению.

Итак, под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение, т.е. включает три основных элемента - органы, управление, принуждение Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель. М.: МОНФ, 1997. Названные элементы подчеркивают активную творчески воздействующую роль исполнительной власти, которая в значительной степени раскрывается в ее функциях.

Функции следует определить как ведущие направления в деятельности органов исполнительной власти. В них выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан представляемый органами исполнительной власти объем государственных полномочий. Следовательно, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед данной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция имеет свою сферу действия и осуществления, как правило, соответствующими методами.

Функция определяет содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти и в известной степени характеризует ее сущность. Однако, структурная сложность и особенность исполнительной власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором Ресурсы Интернета «Интернет-портал Правительства РФ» http://правительство.рф/#.

Первый уровень охватывает основные функции, имеющие глобальное значение для жизни общества и вытекающие из субстанциональной природы этой власти. Исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - реально и содержательно воплощаются в ее функциях.

Первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной и государственной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Ослабление этой функции дает о себе быстро знать ростом административных проступков и преступлений, резким понижением культуры человеческого общения и отрицательно сказывается на управлении экономикой, финансами, культурой, социальным обеспечением.

Исторически само государство возникает из необходимости создать для общества порядок, чтобы жизнь людей проходила в условиях безопасности и благосостояния, без эксцессов и в гармонии друг с другом. Эта функция осуществляется посредством наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельностью организаций. Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, т.е. состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются прежде всего государственная и оборонная безопасность, а также экономическая и др. Эта сторона функции обеспечивается деятельностью Вооруженных сил, службы безопасности, службой внешней разведки, внутренними войсками и другими структурами.

Вторая важная функция - регулятивно - управляющая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Конституция государства обычно называет отрасли социальной деятельности, управление (руководство) которой осуществляется правительством страны: бюджет, финансы и денежная политика, культура, наука, здравоохранение, соцобеспечение, экология, оборона, внешняя политика и т.д.

Данная деятельность правительства является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнение законов.

Но государственное управление как деятельность органов исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятельность. Органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управление действуя по собственной инициативе, воздействующие посредством властных отношений на перемены в управленческой ситуации. Органы исполнительной власти наделяются правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные или индивидуальные акты (постановления, распоряжения, инструкции).

Третьей функцией выступает обеспечение прав и свобод граждан.

Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. Изд.дом "Артикул", 1997. Государство как в интересах граждан и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоограничение и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви государственной власти обязанность защищать и охранять права и свободы граждан. Из структур исполнительной власти в этом отношении существенная роль принадлежит органам милиции (полиции). В отличие от двух предыдущих функций, которые являются функциями массового обслуживания населения и осуществляются исполнительной властью как в порядке своего предназначения, так и в силу присущих этой власти предметных свойств, третья функция осуществляется исполнительной власти применительно к индивидам (в индивидуальном порядке).

Осуществляя практическую деятельность по организации социальной жизни общества, исполнительной власти для эффективной реализации основных функций нуждается в наличии полномочий, которые давали бы ей возможность собственными действиями осуществлять правовое регулирование, правоприменительную и юрисдикционную деятельность. Поэтому государство наделяет исполнительную власть полномочиями, образующими второй уровень функций этой власти.

Функции данного ряда имеют вспомогательный инструментальный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций. Иначе говоря, функции исполнительной власти второго уровня - нормотворчество, правоприменение, юрисдикция - используются как организационно-технические средства реализации основных функций.

Нормотворческая функция - предполагает издание органами исполнительной власти нормативных актов управления Ресурсы Интернета «Федеральные органы исполнительной власти» http://www.gov.ru/main/ministry/isp-vlast44.html . Если законы принимаются законодательными органами (собраниями), то подзаконные нормативные акты принимаются органами исполнительной власти. В последнее время наметилась тенденция делегирования законодательной деятельности собранием исполнительной власти (Франция, Беларусь). Правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти.

Другая вспомогательная функция, имеющая большое практическое значение, - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах, продолжают их нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Юридическая функция - деятельность органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения.

Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание за нарушение общественного порядка, служебной дисциплины. Это функция обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, более качественную и дисциплинированную работу аппарата государственного управления, оперативную и надежную защиту прав и свобод человека.

Глава 2. Исполнительная власть в РФ

2.1 Система исполнительной власти в РФ

Выборы в декабре 1993 г. новых органов государственной власти и принятие новой Конституции РФ заложили правовые основы новой российской государственности, открыли новый этап демократического обновления России - Новая Конституция способствовала стабилизации политической обстановки в стране, поскольку создавала основу для нормального развития политического процесса, делая легитимными новые политические институты и структуры и утверждая общие требования ко всем участникам политической жизни Козлов Ю.М. Исполнительная власть // Вестник МГУ, сер. "Право", 1995 No3.

Конституция провозглашает равноправие всех видов собственности -частной, государственной, муниципальной и других. Принципиально новым здесь является то, что частная собственность признается равноправной с государственной, а само право частной собственности в Российской Федерации, охраняется законом Конституция РФ, ст. 35. В Конституции закреплено также право граждан Российской Федерации иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) В соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации, что невозможно было в условиях советского государственного строя.

Вместе с тем нельзя не видеть, что многие положения новой Конституции во многом носят характер пожеланий, ориентирована будущее, они отражают не то, что уже существует в реальности, а то, по какому пути должна развиваться Россия. Так, Конституции провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека Конституция РФ, ст. 7. Здесь же говорится о том, что в Российской Федерации устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Ясно, что даже нынешний уровень жизни основной части населения России далек от тех критериев, которыми определяется социальное государство в современном Мире. То же самое можно сказать и о характеристике Российской " Федерации как демократического и правового государства, если учесть, что и сегодня на всех уровнях управления государством господствующей является персонификация политики и власти, преобладают неформальные отношения во властных структурах, правовой нигилизм и нарушения прав личности. Дальнейшего совершенствования требуют федеративные отношения в Российской Федерации. Конституция РФ 1993 Г.закрепила в качестве основного принципа осуществления государственной власти разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. В рамках разделения властей Конституция предусматривает независимость и самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах установленных полномочий Исполнительная власть в Российской Федерации: научно-практическое пособие. М.: БЕК, 2006.

Согласно новой Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации Конституция РФ, ст.11. Государственную власть в, субъектах федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Содержание Конституции позволяет говорить о преобладающей роли президента в системе государственной власти и управления, что явилось, безусловно, отражением борьбы в высших эшелонах власти в период принятия Основного закона страны. По Конституции президент наделен широкими правами. В качестве главы государства он определяет основные направления внутренней и внешней политики, формирует правительство, решает вопрос об отставке правительства, может отменять в установленном порядке постановления правительства, выдвигает кандидатуры судей в Конституционный Суд, имеет право распускать нижнюю палату парламента и назначать новые выборы в случае троекратного отклонения ею предложенной президентом кандидатуры председателя правительства.

Законодательную власть в Российской Федерации согласно Конституции осуществляет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, состоящий из двух палат. В верхнюю палату - Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Нижняя палата - Государственная Дума состоит из 450 депутатов Ресурсы Интернета «Федеральные органы исполнительной власти» http://www.gov.ru/main/ministry/isp-vlast44.html, выборы которых проводятся по смешанной мажоритарно- пропорциональной системе: половина депутатов избирается по избирательным округам, другая половина - по партийным спискам, на основе . пропорционального представительства. Установление смешанной избирательной системы в Государственную думу объяснялось отсутствием в России ко времени выборов Федерального Собрания первого созыва развитой партийной системы, что является главным условием установления чисто пропорциональной избирательной системы.

Конституция РФ 1993 г. не предусматривает участие нижней Палаты парламента в формировании правительства (Государственная Дума только дает согласие президенту на назначение кандидатуры на пост председателя правительства). Эта ситуация с самого начала вызывала острые дискуссии, в том числе в самом Парламенте, не раз поднимавшем вопрос о внесении поправок в Конституцию, которые наделили бы Государственную Думу правом предлагать кандидатуры министров в новое правительство. Вопрос, однако, непростой.

Отдельная глава Конституции посвящена органам местного самоуправления в Российской Федерации. По новой Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время они являются органами публичной власти, наделенными властными полномочиями, самостоятельны в пределах своих полномочий, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов, других форм: прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Положение Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, строго говоря, означает признание государством особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.

Принятие новой Конституции страны создало юридическую основу для национального согласия, строительства новой российской государственности Ресурсы Интернета «Интернет-портал Правительства РФ» http://правительство.рф/#. 28 апреля 1994 г. Договор об общественном согласии подписали- представители органов исполнительной и законодательной власти: лидеры большинства политических партий, общественные деятели и представители духовенства, руководители субъектов Федерации. В рамках реализации основных положений Конституции были приняты Гражданский кодекс, Федеральные законы «О Конституционном Суде», «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), другие законы и нормативные акты Ресурсы Интернета «Федеральные органы исполнительной власти» http://www.gov.ru/main/ministry/isp-vlast44.html. 17 декабря 1995 г. состоялись выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания второго созыва.

2.2 Проблемы развития исполнительной власти в РФ

Современная конституционная система России содержит в себе ряд принципов и особенностей, которые задают объективные проблемы в построении и функционировании системы исполнительной власти, в осуществлении ее модернизации.

Во-первых, речь идет о двойственности (дуалистичности) системы исполнительной власти. Фактически сложилось: разделение полномочий исполнительной власти между Президентом РФ и Правительством РФ. При этом один из этих центров - Правительство РФ - осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а другой - Президент РФ - несет политическую ответственность за экономические результаты деятельности Правительства РФ. Такая двойственность исполнительной власти порождает разделение и дублирование функций между Администрацией Президента РФ, Советом Безопасности и Правительством РФ. То, что внутри исполнительной власти действуют несколько аппаратных центров выработки и принятия решений, требует выстраивания и поддержания сложного механизма согласований готовящихся решений, который по определению не может быть оптимальным.

Другим негативным аспектом сложившейся ситуации, т.е. односторонней ориентации Правительства РФ на Президента РФ, является ослабление политической ответственности представительной власти в лице Государственной Думы ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ за результаты проводимой экономической политики. Обе палаты российского парламента воспринимают Правительство РФ как некую внешнюю силу, с которой политически выгодно находиться в конфронтации, оказывая определенное давление и на Президента РФ, вынужденного поддерживать в лице Правительства РФ исполнительную власть как таковую.

В современных условиях надлежит, прежде всего, определиться в том, какой вариант президентуры предпочтительней для организации власти в России:

- президент, непосредственно осуществляющий руководство исполнительной властью, стоящий на вершине исполнительной вертикали;

- президент, выполняющий функцию координации в системе разделения властей.

Совместить эти два начала в деятельности главы государства чрезвычайно трудно. Естественное тяготение Главы государства к исполнительной власти постоянно будет отодвигать на второй план задачи координации деятельности государственных органов, составляющих различные ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, во главу угла надо поставить одну из функций.

В настоящее время институт президента загружен чрезмерно большим объемом дел в сфере исполнительной власти, что неизбежно ограничивает функции правительства. Изменение акцента деятельности позволит Главе государства в большей мере заниматься стратегическими вопросами государственной политики, функционирования системы органов исполнительной власти и взаимоотношений федеральных органов и органов субъектов Федерации. Правительству РФ удастся концентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач, руководстве звеньями исполнительной власти, координации и контроле за их деятельностью.

Следует подчеркнуть, что координация различных по подведомственности органов является самостоятельной функцией Главы государства и всей системы государственного управления, и она приобретает ведущее значение в правовом государстве в рамках конституционно закрепленной системы разделения властей.

Выработка и реализация общенационального политического курса требуют не только политической воли главы государства, но и согласованных действий органов законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Без определения совместных целей и взаимного участия в их реализации они могут принимать решения, исключающие друг друга.

После вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. предпринимались неоднократные попытки реформирования системы органов исполнительной власти на федеральном уровне. Однако в основном эти попытки сводились к упразднению одних, созданию других и изменению иерархической подчиненности министерств и ведомств, образованию многочисленных комитетов и комиссий при Президенте РФ.

Проведенная работа по анализу формирования и функционирования федеральных органов исполнительной власти, практики их деятельности, разработка организационных мер по совершенствованию бездействующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне позволяет обосновать вывод о необходимости разработки специальной федеральной программы, предметом которой должно стать развитие системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Подобная программа по своему содержанию и форме должна находиться в рамках общей концепции проводимой в Российской Федерации административной реформы. Высказываются различные мнения о направленности возможной программы ее реализации. Следует остановиться на том подходе, который предусматривает следующие направления работы в рамках данной программы:

а) создание органа, специально ориентированного на исследование состояния государственного управления и совершенствование системы исполнительной власти;

б) разработка организационных мер по совершенствованию действующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне;

в) организация работы по совершенствованию правового статуса обновленной системы органов исполнительной власти. Включение в Программу правовой реформы пакета актов первоочередной важности. Ряд проектов законов по данной проблематике уже предусмотрены программами работы Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ;

г) организация координационных механизмов по совершенствованию информационных процессов в системе исполнительной власти РФ, обеспечение информатизации этой «ветви» государственной власти;

е) меры по повышению эффективности организационных механизмов в деятельности органов исполнительной власти, по улучшению взаимодействия последней с другими ветвями государственной власти России;

ж) меры по комплексному обеспечению и постоянному управлению процессами развития системы исполнительной власти;

з) ориентация науки на проведение исследований тенденций развития и изменения природы государственной власти в условиях постиндустриального информационного общества.

Современная конституционная система России содержит в себе ряд принципов и особенностей, которые задают объективные проблемы в построении и функционировании системы исполнительной власти, в осуществлении ее модернизации.

Во-первых, речь идет о двойственности (дуалистичности) системы исполнительной власти. Фактически сложилось: разделение полномочий исполнительной власти между Президентом РФ и Правительством РФ. При этом один из этих центров - Правительство РФ - осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а другой - Президент РФ - несет политическую ответственность за экономические результаты деятельности Правительства РФ. Такая двойственность исполнительной власти порождает разделение и дублирование функций между Администрацией Президента РФ, Советом Безопасности и Правительством РФ. То, что внутри исполнительной власти действуют несколько аппаратных центров выработки и принятия решений, требует выстраивания и поддержания сложного механизма согласований готовящихся решений, который по определению не может быть оптимальным.

Другим негативным аспектом сложившейся ситуации, т.е. односторонней ориентации Правительства РФ на Президента РФ, является ослабление политической ответственности представительной власти в лице Государственной Думы ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ за результаты проводимой экономической политики. Обе палаты российского парламента воспринимают Правительство РФ как некую внешнюю силу, с которой политически выгодно находиться в конфронтации, оказывая определенное давление и на Президента РФ, вынужденного поддерживать в лице Правительства РФ исполнительную власть как таковую.

В современных условиях надлежит, прежде всего, определиться в том, какой вариант президентуры предпочтительней для организации власти в России:

- президент, непосредственно осуществляющий руководство исполнительной властью, стоящий на вершине исполнительной вертикали;

- президент, выполняющий функцию координации в системе разделения властей.

Совместить эти два начала в деятельности главы государства чрезвычайно трудно. Естественное тяготение Главы государства к исполнительной власти постоянно будет отодвигать на второй план задачи координации деятельности государственных органов, составляющих различные ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, во главу угла надо поставить одну из функций.

В настоящее время институт президента загружен чрезмерно большим объемом дел в сфере исполнительной власти, что неизбежно ограничивает функции правительства. Изменение акцента деятельности позволит Главе государства в большей мере заниматься стратегическими вопросами государственной политики, функционирования системы органов исполнительной власти и взаимоотношений федеральных органов и органов субъектов Федерации. Правительству РФ удастся концентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач, руководстве звеньями исполнительной власти, координации и контроле за их деятельностью.

Следует подчеркнуть, что координация различных по подведомственности органов является самостоятельной функцией Главы государства и всей системы государственного управления, и она приобретает ведущее значение в правовом государстве в рамках конституционно закрепленной системы разделения властей.

Выработка и реализация общенационального политического курса требуют не только политической воли главы государства, но и согласованных действий органов законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Без определения совместных целей и взаимного участия в их реализации они могут принимать решения, исключающие друг друга.

После вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. предпринимались неоднократные попытки реформирования системы органов исполнительной власти на федеральном уровне. Однако в основном эти попытки сводились к упразднению одних, созданию других и изменению иерархической подчиненности министерств и ведомств, образованию многочисленных комитетов и комиссий при Президенте РФ.

Проведенная работа по анализу формирования и функционирования федеральных органов исполнительной власти, практики их деятельности, разработка организационных мер по совершенствованию бездействующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне позволяет обосновать вывод о необходимости разработки специальной федеральной программы, предметом которой должно стать развитие системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Подобная программа по своему содержанию и форме должна находиться в рамках общей концепции проводимой в Российской Федерации административной реформы. Высказываются различные мнения о направленности возможной программы ее реализации. Следует остановиться на том подходе, который предусматривает следующие направления работы в рамках данной программы:

а) создание органа, специально ориентированного на исследование состояния государственного управления и совершенствование системы исполнительной власти;

б) разработка организационных мер по совершенствованию действующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне;

в) организация работы по совершенствованию правового статуса обновленной системы органов исполнительной власти. Включение в Программу правовой реформы пакета актов первоочередной важности. Ряд проектов законов по данной проблематике уже предусмотрены программами работы Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ;

г) организация координационных механизмов по совершенствованию информационных процессов в системе исполнительной власти РФ, обеспечение информатизации этой «ветви» государственной власти;

е) меры по повышению эффективности организационных механизмов в деятельности органов исполнительной власти, по улучшению взаимодействия последней с другими ветвями государственной власти России;

ж) меры по комплексному обеспечению и постоянному управлению процессами развития системы исполнительной власти;

з) ориентация науки на проведение исследований тенденций развития и изменения природы государственной власти в условиях постиндустриального информационного общества.

2.2 Система государственного управления в США

Соединенные Штаты Америки являются федеративным государством; состоящим из 50 штатов и федерального округа Колумбия. По форме правления США - президентская республика, где президент возглавляет исполнительную власть, конгресс - законодательную, а Верховный суд -судебную. Каждый штат имеет свою Конституцию, свои законодательные органы - легислатуры и свою исполнительную власть, представляемую губернатором. Селезнев В.И. Политическая система США. СПб.: Укт, 1995

Высший орган государственной власти, конгресс, состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Палата представителей - это нижняя палата парламента, которая формируется на основе прямых выборов по мажоритарной системе относительного большинства. Входящие в состав палаты 435 членов избираются на два года, представляя интересы штатов, от которых они избраны. Возглавляет палату представителей спикер, избираемый из числа ее депутатов. Сенат - верхняя палата американского парламента - представляет прежде всего интересы штатов и избирается на шесть лет с обновлением 1/3 состава каждые два года. Председательствует на заседаниях сената - вице-президент США Ресурсы Интернета «Электронная энциклопедия Википедия» http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D0%BE%D0%BB%D0%B8%D1%82%D0%B8%D0%BA%D0%B0_%D0%A1%D0%A8%D0%90 .

Президент США является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается сроком на четыре года путем косвенных выборов с использованием института выборщиков. Все принятые конгрессом законопроекты (билли) должны быть утверждены главой государства. При отказе президента от утверждения документа конгресс имеет право преодолеть президентское вето в каждой палате квалифицированным большинством голосов. Значительное число законопроектов президент США издает от своего имени, и все они по статусу не ниже законов, принятых конгрессом. Кабинет совета министров формируется самим президентом, хотя и «по совету и с согласия» сената. Члены кабинета министров не подотчетны конгрессу.

Судебная система США построена иерархическим способом с четким разделением функций между судебными уровнями. В федеральную систему судов входят Верховный суд США, апелляционные и окружные суды, а также специальные суды. Основной функцией Верховного суда является рассмотрение жалоб на решения нижестоящих федеральных судов и судов штатов, если в них затронут «федеральный вопрос». Это могут быть вопросы по спорам между двумя и более штатами, по международным искам и т. п. Апелляционные суды, созданные в 1891 г., являются судами промежуточной юрисдикции, служат своеобразным мостиком между Верховным судом и окружными судами. Окружные суды являются основным звеном федеральной судебной системы. Вся территория страны поделена на 5 округов с учетом границ между штатами. Окружные суды в первой инстанции рассматривают гражданские и уголовные дела, входящие в компетенцию федеральной юстиции, дела по банкротству, а также жалобы на действия административных органов. К перечню специализированных федеральных судов следует отнести претензионный суд, суд по внешней торговле, налоговый суд и др Уилсон Джеймс. Амереканское правительство. М.: прогресс, 2005.

Структура органов местного самоуправления включает в себя раззличные уровни. Всего, по данным 1997 г., в США насчитывалось 84995 органов местного управления, в т. ч. 3043 графств, 19 279 муниципалитетов, 16656 таунов и тауншипов, 14422 школьных округов и 31 555 специальных округов Ресурсы Интернета Конституции зарубежных государств. М.: Юрид.лит, 2009 .

Наиболее крупными органами местного самоуправления в США являются графства и муниципалитеты. Если графства главным образом функционируют в сельской местности, где большая территория и невысокая плотность расселения, то муниципалитеты группируются вокруг урбанизированных поселений, характерной чертой которых является высокая степень внутренней интегрированности их хозяйственных функций.

С точки зрения совокупных расходов, ведущими среди органов местной власти являются муниципалитеты (33 % совокупных расходов) и школьные округа (30 %). Остальные 37 % соответственно распределены между таунами (тауншипами) - 3 %, графствами - 23 % и специальными округами - 11 %. Ресурсы Интернета «Система США» http://www.xserver.ru/user/spss/4.shtml

Графства существуют в 48 штатах (отсутствуют в штатах Коннектикут и Род-Айленд). При этом заслуживает внимание неравномерное их распределение по территориям и по численности. Так, если в штате Техас расположены 264 графства, то в штатах Делавер и Гавайи - всего по три. Роль графств стала стремительно расти в период с 1972 по 1977 г.: за это время федеральная помощь графствам возросла более чем в восемь раз (муниципалитетам - только в 2,5 раза)!

Структура доходов графств на одну треть формируется от межправительственных поступлений, в том числе от правительств штатов, другую треть составляют налоги, главным образом налог на собственность, и оставшаяся часть пополняется за счет различных платежей и добровольных пожертвований. Что касается расходной части бюджета графств, то почти половину всех возможных расходов составляют отчисления на здравоохранение, социальное обеспечение и образование.

Отличительная характеристика муниципалитетов заключена в наделении их юридическими правами муниципальных корпораций. Соответствующий их статус определяется некоторой замкнутостью и автономностью экономической базы муниципалитета, представляющего города и крупные населенные пункты. Будучи самостоятельным экономическим агентом, муниципалитет является самостоятельным рыночным субъектом, определяющим собственную стратегическую политику. Графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены правом издания собственных законодательных актов: они призваны обеспечивать реализацию на местах законодательства штатов. Среди основных функций муниципалитетов следует выделить владение собственностью; участие в покупке и продаже крупных партий товаров; преследование в судебном порядке лиц, нарушающих законность; займ денежных средств и предоставление займов; заключение контрактов и пр. На территории США муниципалитеты распространены крайне неравномерно, и, если в штате Иллинойс их количество превышает тысячу единиц, то в штате Гавайи имеется только один муниципалитет.

Границы муниципалитета задаются хартией, издаваемой властями штата. В формировании доходной части муниципального бюджета значительная доля приходится на доходы от коммунальных предприятий и продажи спиртных напитков, являющихся специфическим источником формирования местных бюджетов. Вместе с тем сохраняется финансирование как от правительств штатов, так при помощи определенных категорий местного налога: на собственность, прибыль, выдачу лицензий и т. д. В структуре расходов бюджетные средства пропорционально распределены между функциями социальной сферы (коммунальные услуги, здравоохранение, социальная помощь и образование) и безопасности (полиции).

Таунами (тауншипами) называются административные единицы с небольшим количеством (до 25 тыс. человек) населения. Права на самоуправление таунов и тауншипов законодательно существенно ограничены. Тауншипы представлены только в двадцати из пятидесяти американских штатов Мишин А.А. Василевич В.А. Конституция США. Политико-правовой

комментарий. М., 1995

.

Бюджет местных органов власти в США складывается из четырех основных источников: местных налогов (главным образом, налогов на собственность), платежей за муниципальные услуги, межправительственных поступлений, а также муниципальных займов Хиви Д. Финансы местных органов власти в США. // Финансы, 2005. № 10.

.

Низший уровень системы местного управления составляют школьные и специализированные округа. Большое значение, уделяемое государством вопросам развития школьного образования, базу которого обеспечивает самоуправляемый статус этих институтов, подтверждает тот факт, что на поддержку начального и среднего образования в США из федерального бюджета исправлено 62,3 % всех выделяемых на региональный уровень финансовых средств.

В конце 1920-х - начале 1930-х п. США переживали Великую депрессию. Президент Г.К Гувер, исповедуя принцип о невмешательстве государства в экономику, никаких мер не предпринимал. В результате объем производства снизился на 56%, национальный доход сократился на 48%, численность безработных достигла 17 млн чел. Президент Г. К. Рузвельт, пришедший к власти в 1933 г., для выхода из кризиса объявил о реализации программы «Новый КУРС», имевшей всеобъемлющий характер: стабилизация денежно-кредитной системы, поддержка производства, снижение безработицы и т.д. Был принят кодекс честной конкуренции (включая квоты по выпуску, распределение рынков сбыта, регулирование заработной платы, кредита, цен, рентабельности). В сельском хозяйстве проведено сокращение посевов, поголовья животных, повышены цены на продукцию. Чтобы снизить безработицу, люди, не имеющие работы, направлялись в специальные трудовые лагеря для строительства дорог, мостов и других объектов. Легализовалась деятельность профсоюзов, предпринимателей обязали заключать с ними коллективные договоры и запретили принимать на работу нечленов профсоюзов. Происходило укрупнение банков, доллар девальвировался, введен запрет на вывоз золота за рубеж. Были также установлены минимальная заработная плата, максимальная продолжительность рабочего дня; создан пенсионный фонд (за счет налога на предпринимателей в размере 1% к фонду оплаты труда и на доходы работников в размере 1%), а также ряд органов государственного регулирования:

* Национальная администрация восстановления промышленности;

* Администрация регулирования сельского хозяйства;