1.1 Правовые основы деятельности органов опеки и попечительства

Система органов опеки и попечительства в последние десятилетия подвергалась неоднократным изменениям. Деятельность органов опеки и попечительства, связанная с правовой и социальной защитой нуждающихся в этом граждан, регламентировалась семейным и гражданским законодательством, подзаконными актами Правительства РФ, Минобразования России, Минздравсоцразвития России, в ряде случаев МВД России и другими федеральными ведомствами. Органы местного самоуправления, включенные в этот процесс нормами Семейного кодекса РФ, обязаны были лишь исполнять федеральное законодательство и отслеживать его исполнение другими лицами на своей территории в интересах несовершеннолетних или граждан, признанных судом недееспособными. Однако последние изменения российского законодательства полностью изменили сложившуюся модель разграничения полномочий в данной сфере.

Действовавший до принятия действующего Семейного кодекса РФ Кодекс о браке и семье РСФСР предусматривал, что органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов. При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования - в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения - в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в патронаже по состоянию здоровья.

После принятия части первой Гражданского кодекса РФ и развития соответствующих его положений в нормах Семейного кодекса РФ и ряда других законодательных актов, функции опеки и попечительства были возложены на органы местного самоуправления.

Принятые Федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 07.06.2013) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005 и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013)«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822, а также Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ 9ред от 25.12.2012) (с изменен. и дополнен., вступающими в силу с 20.01.2013) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»// "Российская газета", N 297, 31.12.2006, внесли изменения, которые сводятся к следующему:

с 1 января 2008 г. полномочия по осуществлению опеки и попечительства переводятся в разряд государственных и возлагается на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Для органов местного самоуправления всех типов вводится единая правовая конструкция «органы местного самоуправления имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству». Данная правовая конструкция вынесена за рамки обязательных к исполнению вопросов местного значения и внесена в специальную статью, введенную Федеральным законом № 258-ФЗ Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ 9ред от 25.12.2012) (с изменен. и дополнен., вступающими в силу с 20.01.2013) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»// "Российская газета", N 297, 31.12.2006 для всех государственных полномочий, для которых существует иной режим исполнения, отличный от норм гл. 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» Федерального закона № 131-ФЗ Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013)«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822. Данный особый режим заключается в том, что органы местного самоуправления любого типа могут осуществлять перечисленные в ст. 14.1,15.1 и 16.1 государственные полномочия исключительно за счет средств местных бюджетов. Однако это норма не является передачей государственных полномочий, т. к. не обязывает органы местного самоуправления совершать какие-либо действия, а лишь дает им право самостоятельно принимать решение. В задачи органов местного самоуправления входит лишь право участия в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Опека и попечительство как институт законодательства требовала аккумуляции разрозненных норм в едином нормативном акте, содержащем принципы и задачи института, включающем в себя все необходимые для комплексного правового регулирования нормы Ершова Н. М. Опека, попечительство, усыновление. - М.: Юристъ, 2008. - С. 109.. Законодательным органам субъектов РФ было рекомендовано детально урегулировать отношения по опеке и попечительству в соответствующих законах субъектов РФ.

В целях оказания методической помощи органам государственной власти субъектов РФ Минобрнауки России разработана модель закона субъекта Российской Федерации «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан в субъекте Российской Федерации», которая предполагает возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (например, орган управления образованием - в отношении несовершеннолетних, орган социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних граждан).

Для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству предусматривается создание государственным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований (далее - территориальные органы опеки и попечительства).

В соответствии с моделью закона на государственный орган опеки и попечительства субъекта Российской Федерации возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Полномочия и порядок организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территориальном органе опеки и попечительства.

Порядок организации деятельности органов опеки и попечительства на региональном уровне регламентирован путем возможности возложения полномочий по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и отдельных категорий совершеннолетних граждан:

на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, например, орган управления образованием - в отношении несовершеннолетних, орган социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних граждан;

либо на один исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

В рамках первого подхода (при возложении полномочий на разные органы исполнительной власти) в законах ряда субъектов РФ либо полностью прописана система органов опеки и попечительства (например, Волгоградская область, Воронежская область), либо указано, что деятельность по опеке и попечительству осуществляют органы исполнительной власти, определяемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (например, Пермский край).

Второй подход (возложение полномочий на один исполнительный орган) реализован в законах Иркутской области, Самарской области.

В результате, произошедшего в 2008 году реформирования системы органов опеки и попечительства, целью которого являлось повышение роли органов опеки и попечительства в деле охраны и защиты прав подопечных и в соответствии с Распоряжением губернатора Пермского края от 26.05.2008 года № 58-р «О государственном уполномоченном органе опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних лиц Пермского края», Постановлением Правительства Пермского края от 09.11.2007 года № 270-п «О внесении изменений в Положение Министерства социального развития Пермского края, утвержденное Постановлением Правительства Пермского края от 24.07.2006 года № 7-п», обеспечение организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству на территории Пермского края с 2008 года возложено на Министерство социального развития Пермского края. Непосредственную реализацию государственной функции по опеке и попечительству в 2008 году осуществляли 39 Территориальных управлений Министерства социального развития Пермского края в 47 муниципальных образованиях. В результате модернизации структуры Территориальных управлений, проведенной Министерством, с 01.01.2010 года полномочия по опеке и попечительству исполняют 19 Территориальных управлений в 47 муниципальных образованиях Пермского края.

Деятельность по опеке и попечительству предполагает реализацию значительного количества практических мероприятий в этой области, которые могут выполнять только соответствующие профессиональные службы. Подобные службы могут создаваться непосредственно в структуре органа опеки и попечительства как его специализированного подразделения с соответствующими полномочиями. В связи с этим, на территории Пермского края для оказания содействия Территориальным управлениям в реализации государственных функций по опеке и попечительству с 01.01.2010 года учреждены Краевые государственные автономные учреждения «Центры социальной защиты населения». Организация совместной деятельности Территориальных управлений и Учреждений строится в рамках Государственных заданий. Форма Государственного задания, объем бюджетных ассигнований, а также плановые показатели выявления постановки на учет подопечных утверждены приказом Министерства социального развития Пермского края от 30.12.2009 года № СЭД-33-01-01-320 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству на 2010 - 2012 годы».

Также на территории Пермского края для организации эффективной деятельности по опеке и попечительству выстроена работа в плане взаимодействия органа опеки и попечительства с действующими учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности, осуществляющими в соответствии с законодательством определенные функции по оказанию психологической, педагогической, медицинской, социальной, правовой и иной профессиональной помощи. Взаимодействие органа опеки и попечительства осуществляется в рамках Государственного задания, либо на основании соглашения о сотрудничестве, заключаемого между органом опеки и попечительства и учреждением. Так, с Агентством по управлению социальными службами Пермского края взаимодействие осуществляется в рамках выдаваемого Министерством социального развития Пермского края Государственного задания, с Агентством по управлению учреждениями здравоохранения Пермского края заключено соглашение от 17.06.2009 года № 93 «О взаимодействии в сфере организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству над совершеннолетними гражданами».

Таким образом, в соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» «органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» //Собрание законодательства РФ. 2008. 28 апреля. № 17, действующее законодательство допускает определенную вариативность при закреплении ответственности за осуществление функций по опеке и попечительству за тем или иным государственным органом в зависимости от региональных особенностей.

1.3 Понятие и цели опеки и попечительства

Понятие опеки и попечительства широко используется в юридической науке и правоприменительной практике, что обусловлено распространенностью данного института в гражданско-правовых отношениях.

Граждане РФ вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и обязанности. Положение ст. 60 Конституции РФ о возможности самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности соответствует положению действующего гражданского законодательства о наступлении гражданского совершеннолетия по достижении 18-летнего возраста. Согласно ст. 21 Гражданского кодекса РФ именно с этого момента гражданин становится полностью дееспособным. Каждый участник правовых отношений, в том числе и гражданин, должен обладать правосубъектностью. Она складывается из двух составляющих: правоспособности и дееспособности. Ст. 17 Гражданского кодекса РФ дает понятие правоспособности гражданина - это способность иметь гражданские права и нести обязанности и признается в равной мере за всеми гражданами. Способность иметь гражданские права и нести обязанности признается в равной мере за всеми гражданами. Согласно ст. ст. 17, 18 Гражданского кодекса РФ граждане могут иметь имущество на праве собственности, наследовать и завещать его, заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью, совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах, избирать место жительства, иметь иные имущественные и личные неимущественные права. Социальным содержанием правоспособности являются политическая, экономическая, культурная, личная и иные социальные свободы и соответствующие им обязанности лица в обществе. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью, она не зависит от возраста человека, состояния его здоровья.

В отличие от правоспособности, дееспособность в ст. 21 ГК РФ определяется как способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Дееспособный гражданин может самостоятельно заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Он несет самостоятельную ответственность за свои действия.

Дееспособность предполагает осознанность и правильную оценку человеком совершаемых им действий, имеющих правовое значение, что, в свою очередь, зависит от степени психической зрелости лица. Зрелость же психики зависит от возраста и психического здоровья человека. В полном объеме дееспособность возникает с наступлением совершеннолетия, т.е. как уже отмечено выше, по достижении 18-летнего возраста. При этом закон исходит из того, что именно с этого возраста человек достигает психической зрелости и приобретает тот жизненный опыт, который позволяет психически здоровому человеку правильно понимать (осознавать) и регулировать свои действия. Подчеркну, что дееспособность не является естественным свойством человека.

Дееспособность состоит из таких элементов, как способность человека самостоятельно осуществлять принадлежащие ему права и нести обязанности, способность совершать сделки, приобретая тем самым новые права и возлагая на себя новые обязанности, и, наконец, способность нести гражданскую ответственность за вред, причиненный его противоправными действиями (деликтоспособность).

Никто не может быть ограничен в правоспособности и дееспособности иначе, как в случаях и в порядке, установленных законом Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 30 ноября 1994. № 51-ФЗ в ред. от 27.12.2009 // Собрание законодательств Российской Федерации. № 32. 1994 Ст. 22.. В частности, не ограничивает ни правоспособность, ни дееспособности само по себе наличие у лица психического расстройства, нахождение его под диспансерным наблюдением или помещение в психиатрический стационар.

Если же гражданин вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, он может быть в соответствии со ст. 29 ГК РФ признан судом недееспособным. Над ним устанавливается опека. При этом такое лицо полностью сохраняет правоспособность. Таким образом, для признания лица недееспособным необходимо сочетание медицинского критерия (психическое расстройство) с юридическим (неспособность понимать значение своих действий или неспособность руководить ими), выражающим определенную степень расстройства психической деятельности.

Возможна также ситуация, когда гражданин, будучи полностью дееспособным, тем не менее, не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности по состоянию здоровья. В этом случае по просьбе гражданина над ним может быть установлен патронаж.

Закон допускает также частичную дееспособность. Действительно, было бы неразумно применять одинаковые ограничения и запреты к пятилетнему ребенку и подростку 16-ти лет. Частично дееспособными признаются лица в возрасте от 14 до 18 лет (это одна из новелл ГК РФ 1995 года). Ранее частично дееспособными признавались лица в возрасте от 15 до 18 лет. Частично дееспособный гражданин в соответствии с ГК РФ вправе самостоятельно распоряжаться своим заработком или другими доходами, совершать мелкие бытовые сделки, вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими, а также осуществлять другие действия, предусмотренные законом Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 30 ноября 1994. № 51-ФЗ в ред. от 27.12.2009 // Собрание законодательств Российской Федерации. № 32. 1994 Ст. 26.. Более серьезные сделки они могут совершать с согласия своих законных представителей, к которым относятся родители, усыновители и попечители. Лица, не достигшие 14-ти лет, признаются в гражданском праве недееспособными. Однако 14 лет - это довольно большой временной промежуток, в течение которого сознание ребенка значительно меняется. В литературе иногда высказывается мнение, что опека устанавливается над полностью недееспособными гражданами. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой/Отв. ред. Садиков О. Н. - М., 1995. - С. 60. Эта формулировка является неточной, поскольку ГК РФ не считает детей в возрасте от 6 до 14 лет полностью недееспособными, а, напротив, определяет объем их частичной дееспособности. Поэтому выделим в данном периоде два промежутка: 1) с рождения до 6 лет, и 2) с 6 до 14 лет. Дети, чей возраст соответствует первому промежутку, признаются полностью недееспособными. Малолетние, в возрасте от 6 до 14 лет, вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки, сделки, направленные на безвозмездное получение ими выгоды, сделки по распоряжению средствами, предоставленными им родителем, законным представителем или с согласия последних третьим лицом для свободного распоряжения. Иные сделки за малолетних, совершают от их имени представители - родители, усыновители или опекуны. Указанные лица несут имущественную ответственность за вред, причиненный малолетним, если не докажут, что вред был причинен не по вине законных представителей.

Из общего правила о наступлении полной дееспособности в 18 лет в законе установлены исключения. В тех случаях, когда законом допускается вступление в брак до достижения 18 лет, гражданин, не достигший этого возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 30 ноября 1994. № 51-ФЗ в ред. от 27.12.2009 // Собрание законодательств Российской Федерации. № 32. 1994. Ст. 21. Гражданский кодекс в ст. 27 ввел возможность эмансипации несовершеннолетнего, достигшего 16 лет, т.е. объявления его полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Эмансипация производится с согласия родителей или иных законных представителей по решению органов опеки и попечительства, которыми на сегодняшний день являются исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. При отсутствии согласия родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего вопрос о его эмансипации решается судом. Родители, усыновители и попечитель не несут ответственности по обязательствам эмансипированного несовершеннолетнего, в том числе по обязательствам, возникшим вследствие вреда, причиненного несовершеннолетним.

Возможность осуществления своих прав и обязанностей неотчуждаема. Гражданин может быть ограничен в дееспособности только в случаях, предусмотренных законом, и только по решению суда. Такая возможность предусмотрена в ст. 30 ГК РФ для граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими веществами, если они ставят свою семью в тяжелое материальное положение. По решению суда над таким гражданином устанавливается попечительство, и он может совершать сделки по распоряжению имуществом, получать доходы и распоряжаться ими лишь с согласия попечителя, за исключением мелких бытовых сделок. Однако такой гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам и за причиненный им вред. При прекращении гражданином злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами суд отменяет ограничение дееспособности и на основании этого орган опеки и попечительства выносит решение о прекращении над гражданином попечительства.

Институт опеки и попечительства существовал еще в древнем Риме. Уже тогда опека и попечительство назначались для восполнения недостающей правоспособности несовершеннолетних и лиц, не достигших 25 лет. Сначала опека была призвана охранять имущество и семью, а не личность малолетнего, потому «охранитель» имущества и «охранитель» личности не совпадали. Однако впоследствии акцент сместился на личность, а неблагонадежный опекун мог быть смещен. Опекунство стало общественной должностью, общественной обязанностью.Леонов С.С. Семейное право: история и современность. - М.: Юридическая литература, 2001.-С.56

Попечительство также существовало в римском праве, а его появление было вызвано тем, что молодые юноши по неопытности зачастую становились жертвами обманных сделок. Леонов С.С. Семейное право: история и современность. - М.: Юридическая литература, 2001.-С 60

Опека и попечительство как правовые институты существовали и в дореволюционной России, а А. И. Загоровский писал: «Забота о малолетнем, лишившемся родителей, столь естественна и необходима, что потребность в ней сознается в самые ранние периоды человеческой общественности» Загоровский А. И. Курс семейного права. - М.: Зерцало, 2003. - С. 199..

В отличие от усыновления, опека и попечительство действовали и в течение всего периода советской власти. Постсоветский законодатель также не стал ломать традиции в этой области, поэтому опека и попечительство действуют и сейчас. До принятия ГК РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и во всяком случае не могут быть отнесены только к семейному праву. Свердлов Г.М. Советское семейное право. М., 1958. С. 27. Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей). Советское семейное право/Под ред. Рясенцева В. А. - М., 1982. - С. 239 - 240. Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства является обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве.

В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Некоторые авторы определяют это как «комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав» Н. М. Ершова. Опека, попечительство, усыновление. - М.: Юристъ, 2008. - С.10 .

Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов связанных и с семейным, и с гражданским законодательством. Этот институт в современных условиях дополняется институтом доверительного управления.

Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы - органы опеки и попечительства. Общим также является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных Крашенинников П. В. Постатейный Комментарий к «Семейному Кодексу РФ» - М.: Статут.-2006.-С.414.