Развитие социального законодательства сопровождается появлением все большего количества норм, регламентирующих разнообразные аспекты времени, иллюстрируя тем самым стремление государства к совершенствованию системы социального обеспечения. И «сроки» при этом получает разнообразное содержание, в одном случае сроками, заложенными в механизм расчета размера материальных предоставлений определяется объем предоставляемых выплат и социальных услуг, в другом - сроками, являющимися одними из распространенных оснований классификации, регламентируется существование правоотношений по социальному обеспечению во времени.

При этом срок всегда напрямую обусловлен целью социального предоставления, связан с тем социальным риском, возможное наступление которого вызывает необходимость социального обеспечения граждан в тех или иных случаях. Кроме того, зачастую срок служит необходимой связкой - точкой пересечения смежных правовых отраслей. Огромное значение сроков бесспорно и в упорядочении осуществления отдельных прав и обязанностей, регулировании процедурных и процессуальных аспектов социального обеспечения. Таким образом, сроки в социально-обеспечительном аспекте выступают важным элементом механизма правового регулирования, хотя их роль отнюдь не ограничивается только измерением, а напрямую связана с проблемой соотношения интересов участников правоотношений по социальному обеспечению теми задачами, которые стоят перед отраслью и которые реализуются через функции отрасли.

Термин «срок» обозначает, во-первых, определенный промежуток времени, во-вторых, момент наступления, исполнения чего-либо Ожегов С.И. Словарь русского языка: около 57 000 слов / Под ред. чл.-кор. АН

СССР Н.Ю. Шведовой. 20-е изд. стер. М., 1988. С. 621.. Действительно, определение категории «срок» как отрезка времени позволяет выявить природу соотношения времени и срока, как соотношения между общим (течение времени) и частным (течение срока), между объективным (течение времени) и субъективным (влияние воли людей на течение определенного срока).

Кроме этого, исследуя эту правовую категорию, следует акцентировать значение «срока» как юридического основания. Как отмечает А.З. Долова, в тех случаях, когда со сроком не связывается наступление юридических последствий, он не подвержен правовому воздействию и не может быть предметом изучения юридической науки. В этой связи необходимо согласиться и с тем, что срок как юридический факт и время как объективная реальность соотносятся как часть и общее, срок содержит элемент субъективного (устанавливаются границы, порядок его исчисления), поэтому можно говорить о сроке как о субъективном факторе и о времени как об объективной реальности.

Однако следует обратить внимание на существование «широкого» и «узкого» подходов к определению рассматриваемой категории. Так, ряд исследователей общей теории права и отраслевых юридических наук (Г.П. Бужинскас, П.И. Жигалкин, В.Д. Мордачев и др.) для характеристики юридической категории «срок» используют термины «период» и (или) «момент» времени («сроки-периоды», «сроки-моменты»). Другие, например А.В. Жгунова, В.М. Жуковский, придерживаются иной позиции, рассматривая срок в узком смысле.

Так, исследуя сроки в гражданском праве, А.В. Жгунова указывает: «Сроки характеризуются тем, что имеют протяженность во времени. Они составляют часть времени. Момент же не имеет протяженности во времени, длительности, а представляет собой какую-либо конкретную точку во времени, мгновение». Поэтому, считает автор, момент во времени не является сроком, ибо последний - это отрезок времени, момент же - всего лишь точка в нем.

Такой вывод, вероятнее всего, обусловлен двойственностью философского понимания термина «момент» (синоним - «мгновение»), когда, с одной стороны, это реальный (наименьший) интервал существования (деления) какого-то объекта, его свойства, отношения, характеристики, жизни объекта, какой-то системы, а с другой - формальное и абстрактное явление, которое можно свести к форме или фазису вырождения дления, иначе говоря, к стягиванию последних в точку, не имеющую измерения, близкую к абсолютному нулю. Второе значение момента времени - необходимая и полезная абстракция (ноумен), имеющая специальное значение в кинематике, а также в динамике - не учитывает специфику правовой действительности, специальное значение сроков в праве, их юридическую природу. В этой связи узкая трактовка срока в праве представляется ошибочной, поскольку если рассматривать срок как часть целого - времени, то часть эта может быть как периодом определенной продолжительности (и таким образом длиться в пределах такого периода), так и моментом (очень кратким промежутком деления, кратчайшим интервалом длительности или продолжительности существования, но в то же время именно временной частью).

Другая часть научной дискуссии, проводимой вокруг исследуемой категории, посвящена месту срока в общепринятой классификации юридических фактов - делении последних на события и действия.

Так, большая группа исследователей отнесла сроки к первой группе юридических фактов - событий, при этом одни авторы (О.А. Красавчиков) определяли сроки как события абсолютные, другие (В.С. Ем) - как относительные.

В.П. Грибанов, опираясь на определение соотношения времени и срока как отношения, в известной мере, объективного и субъективного (в частности, субъективность присутствует в аспектах влияния воли лиц на течение срока, возможность его восстановления и продления), не называет срок ни относительным, ни как абсолютным событием, ни действием («так как течение срока есть частный случай течения времени, которое течет независимо от воли и деятельности людей»), а приходит к выводу, что срокам в системе юридических фактов следует отвести особое место, как чему-то среднему между событиями и действиями.

В то же время Е.А. Суханов утверждал, что, поскольку сроки являются формами бытия различных явлений и процессов материального мира, то сами соки и указанные явления и процессы - явления разноплановые, их нельзя смешивать как форму (сроки) и содержание (явления и процессы). Поскольку одни материальные сроки исчисляются продолжительностью или стадиями материальных процессов (например, достижение человеком определенного возраста), а другие - годами, месяцами, сутками и т.д., то первые следует отнести к юридическим фактам-событиям, а вторые следует выделить в отдельную группу юридических фактов.

В настоящее время проблема такой классификации сроков в целом продолжает оставаться дискуссионной. Например, в одном из последних исследований (посвященном проблематике процессуальных сроков) Е.В. Исаева указывает, что по своей юридической природе срок ближе всего к фактам - событиям, и определяет место правовых сроков среди фактов - относительных событий, утверждая, что «к юридическим фактам - абсолютным событиям нельзя отнести ни один из правовых сроков»16. Отправной точкой такого утверждения служит довод о том, что сроки установлены человеком, это «изобретение человека в целях упорядочивания осуществляемой им деятельности, путем соотнесения с фактором времени» (Там же). Однако в таком случае все юридические факты (раз они закреплены человеком в качестве юридически важных, порождающих правовые последствия обстоятельств и соотнесены с множеством явлений и процессов) приобретают подобный характер.

В этой связи для решения вопроса о месте сроков в праве социального обеспечения в общей классификации юридических фактов следует разграничить сроки-периоды и сроки-моменты. Так, сроки-периоды имеют в своем составе: 1 - момент начала течения срока; 2 - протяженность срока во времени - последовательное деление; 3 - абсолютно или относительно определенный момент окончания. При этом, несмотря на то, что все три составляющих срока-периода установлены субъективно и прямо обусловлены социальными интересами участников правоотношений, сами такие сроки не всегда можно охарактеризовать как события относительные.

Исходя из определения относительных событий как «явлений, вызванных деятельностью человека, но выступающих уже независимо от причин его породивших», для части сроков-периодов момент начала их течения действительно обусловлен человеческой деятельностью (момент начала срока может быть связан с обращением за выплатой, вынесением решения правоприменительного органа о назначении выплаты и т.п.), а для части сроков периодов момент начала обусловлен объективно (например, связан с рождением ребенка). Таким образом, сроки-периоды как сложные правовые явления можно определять как события абсолютные (если начало течения срока не обусловлено человеческой волей) и относительные (если есть такая обусловленность). Дальнейшему течению времени человек не может противопоставить свою деятельность, хотя оценка течения времени может быть различной. Даже в случае приостановления, продления, восстановления пропущенного срока объективно время течь не перестает, а сами приостановление, продление, восстановление срока выступают как закрепленные в схеме юридических фактов последствия правовых явлений иного порядка.

Иным образом следует решить вопрос с классификацией сроков моментов. Поскольку их наступление волей участников правоотношений не обусловлено, поэтому они должны быть определены как события абсолютные (например, достижение пенсионного возраста, наступление определенной календарной даты и пр.).

Подводя итог сказанному, правовую категорию «срок» можно рассматривать как часть и меру темпоральных процессов, объективную форму бытия правовых явлений и в то же время как отправную точку движения прав и обязанностей, вызывающую наступление правовых последствий, предусмотренных законом, договором или иными волевыми действиями людей, а значит - как отражение интересов участников правоотношений и двигатель правового сознания.

Следует отметить также способы закрепления сроков в праве социального обеспечения:

1) указанием на точную календарную дату наступления срока (например, 1 июля года, следующего за годом назначения или перерасчета трудовых пенсий, возникает обязанность государства по индексации накопительной части соответствующих пенсий);

2) указанием на период существования правоотношения (например, пенсия по инвалидности устанавливается на весь период инвалидности) или продолжительность совершения отдельных юридических действий (например, заявление о перерасчете размера пенсии рассматривается в пятидневный срок);

3) указанием на событие, которое, неизбежно наступая, отражает ход времени (например, достижение 80-летнего возраста, дающее право на перерасчет (повышение базовой части) размера трудовой пенсии по старости);

4) указанием на сроки других отраслей права (например, подача жалобы на решение суда по спору, вытекающему из отношений, регулируемых правом социального обеспечения, возможна только в течении 10 дневного срока, закрепленного в ГПК РФ).

Таким образом, с учетом выше обозначенной исследовательской позиции можно сформулировать следующую дефиницию: срок в праве социального обеспечения - это определяемый законодательством (или в соответствии с требованиями законодательства волевыми действиями людей) период или момент времени, с истечением или наступлением которого связаны правовые последствия в виде возникновения, изменения, приостановления, прекращения прав и обязанностей участников правоотношений по социальному обеспечению, отражающий государственную политику в области гарантий функционирования системы социального обеспечения.

Социальное обеспечение как комплексное системное образование включает в себя несколько подсистем - отношений по формированию средств, предназначенных для социального обеспечения, по сбережению и управлению этими средствами и их распределению. Безусловно, сроки важны для каждой из этих трех групп отношений, однако основное внимание в настоящем исследовании уделено срокам, использующимся в подсистеме распределения. Именно они, будучи основаниями правоотношений по социальному обеспечению, позволяют выделить специфику, роль и значение норм данной отрасли, являются своеобразными проводниками в реализации отраслевых функций.

Исходя из вышеизложенного, важным представляется определить место норм о сроках в системе права социального обеспечения. При этом следует уточнить, что вопрос о системе отрасли, структуре ее общей и особенной части находится в центре острых дискуссий, кроме того, в связи с отсутствием базового кодифицированного акта в сфере социального обеспечения анализ этого вопроса перемещается в научно-теоретическую плоскость. В частности, М.О. Буянова полагает, что сроки не составляют самостоятельного института права социального обеспечения ввиду разнородности регулирующих их правовых норм, хотя срок необходимо считать важной понятийной категорией, «имеющей основополагающее значение для всей отрасли права социального обеспечения». В то же время ряд авторов для характеристики сроков считают возможным и необходимым использование категории «правовой институт». Так, М.Л. Захаров при определении содержания общей части отрасли отмечает, что «институт сроков не может быть включен в общую часть отрасли, поскольку его нормы не имеют основополагающего значения для всех общественных положений, входящих в предмет данной отрасли: предметом его регулирования являются отдельные элементы, общие для незначительного числа отношений, что не дает оснований для признания их принципиально важными для всей отрасли в целом».

Иной научной позиции придерживается В.Ш. Шайхатдинов, полагающий необходимым отнесение института сроков в праве социального обеспечения к общей части отрасли.

В этой связи хотелось бы отметить ряд основополагающих моментов.

Во-первых, совокупность правовых норм, регулирующих различные аспекты сроков в праве социального обеспечения, имеет важное значение практически для всех отношений, входящих в предмет отрасли. При этом в условиях децентрализации правового регулирования отношений по социальному обеспечению, когда праву социального обеспечения постоянно приходится доказывать свою самостоятельность, роль сроков, связанную с правовой регламентацией, упорядочением общественных отношений, обеспечением стабильности этих отношений, созданием уверенности в завтрашнем дне у незащищенных групп населения, сложно переоценить. Нет ни одного правового института отрасли, где не использовалась бы категория «срок», в частности, наиболее тесна взаимосвязь срока с институтами трудового (страхового) стажа, пенсионного обеспечения, обеспечения пособиями, компенсациями, социального обслуживания, разрешения споров в области социального обеспечения.

Сроками регламентируются материальные аспекты правообразования, механизмов расчета размеров выплат, на сроках базируются процедурные и процессуальные отношения по социальному обеспечению. Фактически последние изменения законодательства иллюстрируют унификацию правил о сроках, оформляющих взаимодействие государственных органов и граждан - получателей социального обеспечения.

В теории права разработан вопрос о признаках института права, к таким признакам относятся: фактическая и юридическая однородность отношений, подлежащих урегулированию; полнота правовых средств, способность правового института самостоятельно регулировать определенный участок общественных отношений; наличие его особой юридической конструкции. Нормы о сроках в праве социального обеспечения способны самостоятельно урегулировать широкий круг общественных отношений. Кроме того, в основе данной совокупности норм лежит формально определенная модель поведения субъектов при реализации их субъективных прав и обязанности по социальному обеспечению. Таким образом, исследуемые отраслевые сроки можно рассматривать как многоуровневое явление; с одной стороны, это комплексный институт законодательства, с другой - внутриотраслевой «сквозной» институт, поскольку нормы о сроках в праве социального обеспечения не имеют четких границ локализации в рамках отрасли и рассредоточены почти по всем ее структурно-правовым образованиям.

На современном этапе институт сроков активно развивается, при этом многие исследователи отмечают ряд проблем, в числе которых необходимость совершенствования механизмов разрешения судебных споров, административных процедур в праве социального обеспечения и др.

Кроме того, в качестве важного аспекта функционирования правопорядка в области социального обеспечения, защиты интересов нуждающихся граждан необходимо предпринимать усилия по информированию населения о сроках, позволяющих достичь максимальной реализации прав граждан на социальное обеспечение, а сама обязанность по информированию населения должна быть закреплена в нормативных правовых актах. Пропаганда знаний о механизмах защиты права на социальное обеспечение должна стать составной частью мероприятий по повышению юридической грамотности населения. Такой вывод полностью согласуется с программой административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 гг., где в качестве основных целей и задач определены:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти;

-разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

-модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

Таким образом, на современном этапе перед государством стоит ряд задач, требующих дальнейшего развития социального законодательства. Успех такой работы во многом связан с необходимостью его кодификации, развитием правовых институтов, дальнейшим совершенствованием системы отрасли Люминарская С.В. Правовое понятие и значение сроков в праве социального обеспечения // Вестник удмуртского университета. - 2006. № 6. С. 140-141..

Значение сроков для граждан можно показать на следующем примере. С 1 января 2002 г. вступил в силу Федеральный закон РФ N 173-ФЗ, кардинально изменивший пенсионное законодательство. Однако не все граждане знали новеллах в законодательстве. Многие из них, узнав, что они недополучают деньги, стали обращаться в суды, и решения выносились в их пользу. Правда, с момента подачи заявления в Пенсионный фонд России,

то есть с 2005 года, а не с 1 января 2002 г., когда Федеральный закон РФ N 173-ФЗ вступил в силу. Только в Московской области было более 20 тыс. таких решений. Правда, решение в пользу одного пенсионера никак не распространялось на других. Каждый должен был идти в суд и бороться за свои права самостоятельно. Пенсионный фонд России, в свою очередь, подавал многочисленные кассационные жалобы против пенсионеров. И суды стали с октября 2007г. отменять свои же решения, принятые в пользу пенсионеров. Это при том, что сам Закон не менялся, однако содержал пункты, которые противоречили друг другу. По новым делам суды стали принимать решения в пользу Пенсионного фонда с 22 ноября 2006г.

Европейский суд по правам человека приступил к ускоренной процедуре рассмотрения жалоб и предложил властям России представить свои предложения по мирному урегулированию спора. Российские власти на мировую не пошли. Однако без огласки ветеранам восстановили льготный размер пенсии и вернули деньги, не выплаченные после судебного "пересмотра". Это произошло не со всеми, кто работал на вредном производстве, а только с теми, кто уже судился, имел положительные судебные решения по своим надбавкам, позже отмененные. Таким образом, власти не признали незаконным "пересмотр", не отменили соответствующие решения судов, не сообщили в Страсбург о восстановлении прав пенсионеров.

Федеральным законом от 30 декабря 2008г. N 319-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" было закреплено, что те, кто работал на вредном производстве, раньше выходят на пенсию, но размер пенсии всем будут рассчитывать одинаково. А тем, у кого было решение суда о перерасчете пенсий, денежные суммы были выплачены, несмотря на то что потом были суды с отказными решениями.

В октябре, ноябре и декабре 2009г. были приняты Постановления Европейского суда по правам человека, которыми усмотрены нарушения прав пенсионеров, отработавших на вредном производстве и претендующих на повышенную пенсию. Наше государство признано виновным в нарушении прав человека и обязано устранить эти нарушения. Европейский суд по правам человека взыскал в пользу пенсионеров с государства компенсацию в размере по 2000 евро на человека. Умножить на 320 жалоб - 640 тыс. евро. А это далеко не все поданные иски.

В вышеприведенном примере налицо нарушение и процедурных, и процессуальных норм в праве социального обеспечения. И это далеко не единичный случай. Отмены решений судов по спорам, вытекающим из законодательства о праве на социальное обеспечение, имеют место достаточно часто. И в первую очередь из-за неправильного применения обширного, сложного, противоречивого законодательства о социальном обеспечении.

Все это в целом отражает недостатки в законодательстве в сфере права социального обеспечения и перспективы эволюции норм о сроках и позволяет прийти к выводу, что со временем можно будет говорить о формировании общей части института сроков права социального обеспечения, куда войдут общие положения о сроках и их исчислении, и особенной части института сроков, куда следует отнести нормы о специальных пенсионных сроках, сроках, связанных с выплатой пособий, компенсаций, предоставлением медицинских услуг и лечения, сроках социального обслуживания и др. Люминарская С.В. Правовое понятие и значение сроков в праве социального обеспечения // Вестник удмуртского университета. - 2006. № 6. С. 141-142..

На мой взгляд, следует согласиться с учеными, считающими целесообразным создание специализированных судов для рассмотрения споров в области социального обеспечения. Е.Е. Мачульская справедливо подчеркивает, что в экономически развитых странах они существуют и подтвердили свою практическую эффективность Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: Учебник. - М.: Юрайт, 2010. С. 83..

На основании выше изложенного можно сделать следующие выводы. Под сроком в праве социального обеспечения следует понимать определяемый законодательством (или в соответствии с требованиями законодательства волевыми действиями людей) период или момент времени, с истечением или наступлением которого связаны правовые последствия в виде возникновения, изменения, приостановления, прекращения прав и обязанностей участников правоотношений по социальному обеспечению, отражающий государственную политику в области гарантий функционирования системы социального обеспечения. Сроки подразделяются на сроки-периоды и сроки моменты. Верное и своевременное определение сроков в праве социального обеспечения, имеет большое значение, в связи с чем, с учетом недостатков в праве социального обеспечения, накопленного опыта нашего государства и зарубежных стран следует провести ряд мер законодательного характера, в частности: систематизировать сроки в праве социального обеспечения; повысить качество и доступность государственных услуг социального направления; повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти; разработать и внедрить институт социальных судов и регулирующие их деятельность процессуальные нормы и др.

2.2 Понятие и виды процессуальных сроков