Способы защиты прав и законных интересов предпринимателей в Российской Федерации

- Следует иметь в виду, что суду общей юрисдикции подведомственны также споры, в которых объединены несколько исковых требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, однако разделение этих требований невозможно (п. 4 ст. 22 ГПК РФ).

- В судах общей юрисдикции рассматриваются также споры с участием иностранных организаций и организаций с иностранными инвестициям в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством РФ (п. 2 ст. 22 ГПК РФ).

В то же время данные споры могут быть переданы также на рассмотрение арбитражного суда при наличии межгосударственного соглашения или соглашения сторон (п. 5 ст. 27 АПК РФ).

Несогласованность положений о подведомственности экономических споров между иностранными и российскими предпринимателями, содержащихся в двух нормативных актах равной юридической силы, очевидна. В результате этого при выборе суда для разрешения спора действует правило, согласно которому истец, независимо от того, иностранный он или российский предприниматель, вправе по своему усмотрению избрать для разрешения конфликта суд арбитражный или общей юрисдикции. Выбора не может быть, если компетентный орган прямо определен международным соглашением или соглашением сторон. В данном случае речь идет о так называемом пророгационном соглашении, т. е. взаимном пожелании сторон контракта передать спор на разрешение конкретного суда до момента принятия его судом к своему производству (ст. 404 ГПК РФ). Соглашение может быть оформлено самостоятельным документом, но чаще оно включается отдельным пунктом в заключаемый договор материального содержания (купля-продажа, кредит, оказание услуг и т. п.).

По юридической природе пророгационные соглашения (т.е. соглашения о выборе суда) близки к родственным в международном торговом обороте оговоркам об изъятии будущих или уже возникших конфликтов из ведения государственных судов с передачей их на разрешение в порядке третейского разбирательства.

Итак, под судебной формой защиты подразумевается деятельность уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых прав. Суть ее заключается в том, что лицо, права и законные интересы которого нарушены неправомерными действиями, обращается за защитой к государственным или иным компетентным органам, которые уполномочены принять необходимые меры для восстановления нарушенного права или пресечения правонарушения. В рамках судебной защиты органами, обеспечивающими восстановление нарушенного или оспоренного права, являются названные выше государственные органы. Судебным делам, связанным с предпринимательством, присущи процессуальные особенности, отражающие специфические свойства материальных правоотношений (гражданско-правовых и административно-правовых в широком смысле этого явления) - предмета судебной защиты. Правильное применение процессуальных норм является важнейшей предпосылкой эффективной судебной защиты.

2.3 Внесудебные формы защиты прав предпринимателей

К формам внесудебной защиты прав и интересов предпринимателей следует отнести перечисленные далее формы.

1. Нотариальная защита.

В защите прав субъектов предпринимательской деятельности важную роль играет и нотариат. Его задачами являются удостоверение бесспорных прав и фактов.

Удостоверяя сделки, свидетельствуя верность копий документов, обеспечивая принудительное исполнение бесспорного обязательства должника, нотариусы обеспечивают нормальное функционирование гражданского оборота, эффективность защиты имущественных прав граждан и юридических лиц.

При рассмотрении нотариальной защиты как одной из внесудебных форм защиты прав и интересов предпринимателей необходимо принять во внимание следующие особенности ее реализации:

§ предметом нотариальной деятельности являются бесспорные дела;

§ не используются принципы публичности, состязательности;

§ нотариальные действия совершаются нотариусом только единолично;

§ юридические факты устанавливаются, как правило, на основании письменных доказательств;

§ и др.

2. Третейское разбирательство.

Третейские суды рассматривают экономические споры, вытекающие из гражданских правоотношений; экономический спор, возникший из административных и иных правоотношений, не может быть передан на рассмотрение третейского суда, то есть подведомственность споров третейским судам ограничена, значительно уже подведомственности арбитражных судов.

Третейские суды являются одним из специфических институтов рыночной экономики и в целях обеспечения эффективности их деятельности в диссертации предлагаются меры по созданию обоснованной комплексной правовой основы третейского разбирательства экономических споров.

По порядку формирования третейского суда, организации его деятельности, процедуре разрешения споров третейский суд существенно отличается от арбитражного. Характерной чертой третейского суда является широкое применение усмотрения сторон. В частности, стороны по своему усмотрению могут определить число третейских судей и согласовать процедуру их назначения.

Передача сторонами спора на рассмотрение третейского суда может быть осуществлена двумя способами:

§ включением в предпринимательский договор специальной третейской оговорки;

§ заключением отдельного соглашения о передаче спора на разрешение третейского суда.

Моментом вступления решения третейского суда в законную силу считается следующий день после даты вынесения этого решения. Иной порядок предусмотрен для вступления в законную силу решений, принятых Международным коммерческим арбитражем. Моментом вступления в законную силу его решений считается следующий день после истечения срока на подачу ходатайства об отмене решения (ходатайство об отмене решения должно быть подано не позднее трех месяцев со дня получения решения). При несоблюдении досудебного (претензионного) порядка урегулирования спора, определенного законом или договором, иск оставляется без рассмотрения. Итак, третейские суды являются особыми правовыми институтами. Сущность третейского разбирательства споров заключается в том, что спор решается третьими лицами с обоюдного согласия спорящих сторон. Цель третейского разрешения дел - максимально справедливое урегулирование возникших правовых конфликтов и обеспечения добровольного исполнения обязательств на основе обычаев делового оборота.

3. Досудебный (претензионный) порядок урегулирования споров.

Если федеральным законом или договором для определенной категории споров установлен досудебный порядок их урегулирования, спор может быть передан на рассмотрение арбитражного суда лишь после соблюдения такого порядка. Так, ГК РФ содержит положение, согласно которому требование изменить или расторгнуть договор может быть заявлено в суд только после отказа другой стороны на подобное предложение либо неполучения ответа в установленный срок (п. 2 ст. 452).

Необходимо иметь в виду, что досудебный (претензионный) порядок урегулирования споров является обязательным для истца только в случаях, предусмотренных федеральным законом или договором. Если же он предусмотрен положениями, правилами и другими подзаконными актами, то его соблюдение не является обязательным для сторон. Кроме того, если досудебный (претензионный) порядок предусмотрен договором, последний должен содержать четкую запись об установлении такого порядка.

Однако законодатель делает исключение из общего правила о применении досудебного (претензионного) порядка урегулирования споров: на третьих лиц, заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, не распространяется обязанность соблюдения такого порядка даже тогда, когда это предусмотрено федеральным законом или договором для данной категории споров.

В случае несоблюдения досудебного (претензионного) порядка урегулирования спора с ответчиком, определенного законом или договором, иск оставляется без рассмотрения. Доказательством соблюдения истцом досудебного порядка служат копия претензии и документ, подтверждающий ее направление ответчику.

В последнее время в российском законодательстве наметились положительные тенденции последовательного сближения российского судопроизводства с европейскими стандартами, в частности путём предоставления сторонам возможностей урегулирования конфликтов между собой с использованием посреднических, примирительных процедур. АПК РФ предусматривает возможность обращения сторон к посреднику, но не содержит подробного правового механизма направленного на осуществление этой деятельности. В соответствии с п. 2 ст. 11 ГК РФ, в предусмотренных законом случаях, права предпринимателей могут быть защищены и в административном порядке, в частности, посредством обращения к вышестоящему органу по отношению к органу и должностному лицу, принявшим решение или совершившим иное действие, ущемляющие права и законные интересы предпринимателя. Решение, вынесенное при разрешении спора в административном порядке, может быть обжаловано в суд.

Альтернативой административному порядку, как правило, является возможность обратиться за разрешением спора непосредственно в суд. Право выбора между административным и судебным порядком принадлежит лицу, права которого нарушены и лишь в некоторых, прямо предусмотренных законом случаях, предварительный административный порядок разрешения споров является обязательным и предприниматель не имеет возможности оспорить распорядительный акт непосредственно в судебном порядке, вынужден пройти административные процедуры, прежде чем обратиться в суд. В этих случаях имеет место смешанный административно-судебный порядок защиты нарушенных прав.

Итак, внесудебная защита прав и законных интересов предпринимателей может осуществляться в следующих формах: нотариальная защита, защита прав и интересов предпринимателей в третейских судах, в форме урегулирования споров в претензионном порядке.

2.4 Особенности защиты прав предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)

Контроль, прежде всего публичный, над деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов экономической деятельности (законности, добросовестной конкуренции и т.д.). По мнению Д.И. Атласова, контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры. Ныне в связи с расширением деятельности саморегулируемых организаций, ассоциаций (союзов) коммерческих организаций, финансово-промышленных групп и холдинговых компаний, общественных организаций (объединений) контроль над осуществлением предпринимательской деятельности приобретает особое значение.

Правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля закреплены в действующем законодательстве РФ.

В Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - ФЗ № 294) под последним понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных ФЗ № 294, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Важная задача государственного регулирования - обеспечение надежных гарантий для свободного развития малого и среднего бизнеса, который, в свою очередь, служит одной из точек роста для экономики. Это потребовало принятия конкретных мер по пресечению правонарушений и преступлений, созданию противодействия для коррупционных действий и злоупотреблений. Такие меры были определены Указом Президента РФ от 15.05.2008 № 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности". Правительству РФ было поручено в течение двух месяцев разработать и внести в Государственную Думу РФ проекты федеральных законов, предусматривающих:

- усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

- проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более одного раза в три года (кроме налогового контроля);

- проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ;

- преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции;

- замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий;

- исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел России, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности;

- наделение органов государственной власти субъектов РФ правом определять порядок предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе занимающимся социально значимыми видами деятельности, помещений в аренду на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) за счет специально выделенных для этой цели помещений и (или) порядок продажи в собственность субъектам малого и среднего предпринимательства арендуемых ими не менее трех лет помещений с возможностью рассрочки оплаты и без проведения аукциона;

- и др.

Во исполнение названного Указа Президента РФ оперативно и был принят ФЗ № 294, который разработан в целях правового регулирования ряда проблем, выявленных по итогам сложившейся правоприменительной практики.

ФЗ № 294 устанавливает:

- порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

- порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

- права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

- права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:

- преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

- презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

- открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено законодательством Российской Федерации;

- проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

- недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

- недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных ФЗ № 294 отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;

- ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

- недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

- финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

- разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 28.10.2009 № 847 "Об утверждении Положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также формы и содержания сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" определен порядок направления органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, в соответствующие органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. право предприниматель судебный защита

В целях активизации и повышения эффективности прокурорского надзора в сфере соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности Генеральной прокуратурой РФ был издан Приказ от 31.03.2008 № 53 (ред. от 30.04.2009) "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности". Как отмечается в Приказе, "динамичное развитие экономики, изменения в законодательстве и организации прокурорского надзора требуют совершенствования и приведения в соответствие с новыми экономическими реалиями надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным. Нарушения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов касаются практически всех сфер экономики.

Наиболее многочисленные из них связаны с изданием органами государственной власти и местного самоуправления незаконных правовых актов, ущемляющих права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо касающихся незаконного вмешательства в их деятельность. Допускаются нарушения закона государственными органами, обладающими контрольными и надзорными полномочиями, в процессе осуществления ими государственного контроля, отсутствует прозрачность проводимых ими мероприятий. …Органами внутренних дел не обеспечено принятие должных мер по декриминализации предпринимательской сферы. Не искоренены рейдерские захваты предприятий, влекущие за собой передел собственности.

Меры прокурорского реагирования неадекватны состоянию законности в данной сфере правоотношений".

В связи с этим на должностных лиц прокуратуры возложены обязанности по постоянному мониторингу в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, обеспечению действенного предупредительного надзора и информационному взаимодействию с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами, обеспечению надзора за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующих органов, обеспечению безусловного соблюдения требований ФЗ № 294.

При этом не должен ослабевать надзор за исполнением законов самими хозяйствующими субъектами, которые наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.

В связи с внесением изменений в федеральное законодательство и возложением на органы прокуратуры новых полномочий в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля был издан Приказ Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 № 93 (ред. от 12.05.2010) "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (вместе с "Порядком согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"). Целью данного Приказа стало обеспечение действенного надзора за исполнением положений ФЗ № 294, а также осуществление организационных мероприятий, направленных на реализацию полномочий по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок и согласованию проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Кроме того, Приказ предусматривает издание организационно-распорядительных документов; определение конкретных работников, исполняющих данные обязанности; проведение межведомственных совещаний (рабочих встреч) с руководителями органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля соответствующего уровня, обеспечение уведомления органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля о разграничении компетенции органов прокуратуры при согласовании внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с предоставлением соответствующих сведений о таких прокуратурах применительно к каждому территориальному образованию (адреса, номера телефонов, факсов, электронная почта и др.).

Обязанности по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок и согласованию внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей данным Приказом были возложены на подразделения органов прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением федерального законодательства.

Согласно данному Приказу, обязательно формирование ежегодных сводных планов проведения плановых проверок путем проверки законности предложений органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, представляющих проекты таких планов, и их сведение в пределах соответствующих территорий, учет проводимых органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок.

Как отмечено в названном Приказе, при проведении надзорных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля особое внимание должно быть уделено исполнению требований ФЗ № 294 и привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц с использованием всех полномочий, предусмотренных законом.

Выводы и результаты обобщений при системном сборе, накоплении и обработке информации о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности предписывается использовать для совершенствования надзорной практики, а проблемные вопросы организации прокурорского надзора рассматривать на заседаниях коллегий и (или) координационных совещаниях.

Данным Приказом утвержден и введен в действие с 1 мая 2009 г. порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, формы решений о согласовании либо отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

Меры по сокращению и упрощению проверки малого бизнеса приняло и Министерство внутренних дел РФ. Предусмотрено, что составлять протоколы об административных правонарушениях будут только сотрудники подразделений полиции, специализирующихся на борьбе с преступлениями в сфере экономики. Все административные процедуры теперь строго регламентированы и упрощены. Это сделает проверки малого бизнеса более цивилизованными. Взят курс на тесное взаимодействие правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Теперь сотрудники полиции станут включаться в проверки только в самых серьезных случаях, по ходатайству руководства контрольно-надзорных органов.

В ФЗ № 294 закреплен ряд правовых гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В частности, органы государственного и муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Руководитель или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель или его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного и муниципального контроля; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке.

Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного и муниципального контроля, признанных в установленном законодательством России порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

Таким образом, правовые основы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля базируются на системе законодательства, включающего Конституцию РФ, федеральное законодательство (законы), а также подзаконные акты, в том числе указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также акты отдельных ведомств. Нормативная регламентация оснований, порядка, способов и форм защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении в отношении них мероприятий по государственному контролю (надзору) осуществляется в плоскости как публичного, так и частного права. Комплексное регулирование данного вида деятельности говорит о его важности. В целом, кардинальные изменения в осуществлении контроля за предпринимательской деятельностью вытекают из системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Выводы по главе 2

Под защитой прав предпринимателей понимается совокупность нормативно установленных мер (механизмов) по восстановлению или признанию нарушенных или оспариваемых прав и интересов их обладателей, которые осуществляются в определенных формах, определенными способами, в законодательно определенных границах, с применением к нарушителям мер юридической ответственности, а также механизма по практической реализации (исполнимости) этих мер.

Под способами защиты прав предпринимателей понимаются закрепленные законом материально-правовые и процессуальные меры принудительного характера, посредством которых производится восстановление (признание) нарушенных (оспариваемых) прав и осуществляется воздействие на правонарушителя.

Формы защиты прав предпринимателей делятся на судебные и внесудебные.

Под судебной формой защиты подразумевается деятельность уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых прав. В рамках судебной защиты органами, обеспечивающими восстановление нарушенного или оспоренного права, являются судебные органы.

Внесудебная защита прав и законных интересов предпринимателей может осуществляться в следующих формах: нотариальная защита, защита прав и интересов предпринимателей в третейских судах, в форме урегулирования споров в претензионном порядке.

Способы защиты прав предпринимателей лежат, главным образом, в сфере частного права и реализуются в соответствии с волеизъявлением предпринимателя, а основанием для их применения в связи с осуществлением мер государственного контроля (надзора) как функции государства, регулируемой нормами публичного права, служат правонарушения, возникающие в ходе такого контроля (надзора).

Глава 3. Совершенствование механизма защиты прав предпринимателей

3.1 Направления совершенствования механизма защиты прав предпринимателей

На современном этапе развития российской экономики субъекты предпринимательской деятельности нуждаются в создании условий, которые бы обеспечили им возможность нормального развития в условиях взаимного партнерства и сотрудничества с государством. Однако в отношениях между государством и бизнесом отмечается наличие серьезных проблем, в том числе и правового характера. Ряд из них связан с односторонним применением тех или иных методов государственного воздействия и недооценкой их комплексного, взаимосвязанного использования. Еще одна проблема выражается в недостаточном разграничении, как в доктрине, так и в правотворческой и правоприменительной деятельности, способов государственного управления, регулирования и контроля.

Кроме того, далека от совершенства система методов воздействия государства на рыночный сектор экономики с учетом состояния объекта, на изменение динамики которого они рассчитаны. В результате не всегда соразмерно объективным условиям и общественным потребностям корректируется объем и характер государственного регулирования: от существенного ограничения самостоятельности субъектов предпринимательской деятельности до самоустранения государства из некоторых сегментов рынка.

В своем современном значении проблема защиты прав предпринимателя возникла сравнительно недавно, но за короткое время она стала весьма актуальной. Это наглядно проявляется в деятельности субъектов малого предпринимательства, в отношении которых механизм обеспечения законности исполняет чаще всего свою карательную функцию и недостаточно осуществляет охранительную. Сложившийся в настоящее время правопорядок сдерживает предпринимательскую активность, препятствует развитию не только малого и среднего бизнеса, но и крупным промышленникам и предпринимателям.

Порой защита прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности оказывается недостаточно эффективной из-за сложности применения частноправовых конструкций к отношениям, воспринимаемым в качестве исключительно публично-правовых. С точки зрения обеспечения принципа законности в сфере предпринимательской деятельности острой проблемой остается соблюдение законодательства органами исполнительной власти и их должностными лицами. Как показывает анализ правоприменительной, в том числе судебной практики, нарушения требований закона, обусловленные различными субъективными и объективными причинами, нередко встречаются в деятельности указанных органов.

Сегодня многочисленные административные барьеры нарушают права предпринимателей: они встречаются при регистрации предприятий, лицензировании видов деятельности, выделении производственных и торговых помещений, осуществлении контрольно-ревизионных функций контрольно-надзорными органами, многочисленных проверок производственной деятельности. Как отмечается в литературе, каждый десятый рубль тратится предпринимателями на преодоление административных барьеров. Ученые утверждают, что "муниципальная администрация может не только стимулировать деятельность малых предприятий кредитными и налоговыми льготами, но и влиять на них с помощью штрафов и других наказаний". Не остаются незамеченными и другие проявления взаимоотношений публичной власти и предпринимателей. Например, "…поведение предпринимателей находится в диапазоне от безропотного выполнения воли администрации (включая произвол чиновников) до пассивного сопротивления (включая неуплату налогов)".

Поддержка и защита предпринимательства - важнейшая приоритетная задача, стоящая перед российским государством и обществом. В настоящее время она не получила удовлетворительного решения. Законодательство о защите прав предпринимателей еще весьма несовершенно, нормативные акты в этой области правового регулирования принимаются, реализуются и применяются без системного учета, заложенных Конституцией РФ принципов регулирования предпринимательской деятельности, без анализа и оценки последствий их воздействия на состояние и развитие предпринимательских отношений.

В этом процессе существуют две серьезные проблемы.

Первая заключается в том, что зарубежные принципы законодательного решения вопросов правового обеспечения предпринимательства, а порой и целые институты, переносятся на российскую почву без учета её специфических особенностей, национальных, политических и экономических условий.

Вторая проблема связана с тем, что, практически, не изучается и не используется богатейший опыт законодательства России в XVIII - начале XX вв., когда уделялось большое внимание, прежде всего, стимулированию частного капитала и был накоплен большой поучительный опыт и традиции в развитии предпринимательства. Их изучение, анализ и осмысление могут принести большую пользу при разработке новых нормативных актов. Кроме того, следует проследить эволюцию современных оценок зарубежными исследователями нынешнего этапа реформ в России, а также проанализировать коррективы их взглядов.

Закрепляющий соответствующий субинститут ФЗ № 294, посвященный защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в перспективе должен составлять основу законодательства о защите прав предпринимательских структур, однако в настоящее время сфера его действия неоправданно ограничена и вне пределов его действия остается ряд важных разновидностей контроля и надзора.

В связи в этим в литературе предложен вариант двухэтапного совершенствования законодательной базы о защите прав предпринимателей в ходе контроля (надзора). На первом этапе целесообразно распространить принципы такого контроля и надзора, сформулированные в ФЗ № 294, на все их разновидности.

На втором этапе следовало бы принять единый закон, в котором наряду с положениями, общими для всех видов контроля (надзора), была бы отражена специфика отдельных его видов.

Исходя из конституционных целей по созданию максимально благоприятных условий для функционирования экономической системы в целом, оптимизации государственного регулирования экономики, одним из основополагающих принципов защиты прав предпринимателей при осуществлении контрольных мероприятий должно стать положение о нечинении контрольными органами препятствий к деятельности проверяемых организаций в ходе проведения таких мероприятий. Названный принцип, получив развитие в судебной практике применительно к возмещению причиненных убытков, мог бы стать эффективным инструментом защиты прав коммерческих структур.

Правовой механизм, обеспечивающий принятие контрольными органами решений о проведении внеплановых выездных проверок, по-прежнему предоставляет слишком широкий простор для организации таких проверок. Последние могут быть назначены, в т.ч. по обращениям граждан о нарушении любых прав потребителей. В работе С.В. Пылина предложено ограничить возможность проведения проверок данного вида сообщениями граждан о грубых нарушениях их прав как потребителей под условием обязательного согласования внеплановой проверки с органами прокуратуры.

В целях повышения уровня правовой защищенности такого нематериального блага субъектов предпринимательской деятельности как деловая репутация, предлагается внести дополнение в п. 1 ст. 22 ФЗ № 294, указав, что вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля подлежит возмещению, включая как упущенную выгоду (неполученный доход), так и компенсацию за вред, причиненный деловой репутации юридического лица, индивидуального предпринимателя, за счет средств соответствующих бюджетов.

Ввиду отсутствия в России правового механизма регулирования посреднической деятельности при осуществлении защиты прав предпринимателей, необходимо внести изменения в АПК РФ, изложив п. 2 ст. 138 в следующей редакции: "Стороны могут урегулировать спор, заключив мировое соглашение или используя другие примирительные процедуры, в том числе посредничество. Посредничеством признаётся процедура, в которой при урегулировании спора привлекается независимое третье лицо с целью оказания помощи сторонам найти решение в споре".

Необходимо включить в состав органов Торгово-промышленных палат специальные структурные подразделения, занимающиеся представлением и защитой интересов предпринимателей, и внести соответствующие изменения в Закон РФ от 07.07.1993 № 5340-1 (ред. от 23.07.2008) "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации".

Обеспечение правовых гарантий защиты прав предпринимателей возможно и путем введения (по германскому принципу организации нотариата) системы представления отдельных функций адвокатской деятельности нотариусам, предоставляющие право нотариусам представлять интересы предпринимателей перед третьими лицами и внесения соответствующих изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) (ред. от 29.06.2012, с изм. от 02.10.2012)).

В Европе, например, в Германии, в отличие от России, ряд функций по поддержке предпринимательства переданы саморегулируемым организациям частного бизнеса (палаты ремесленников и торгово-промышленные). Каждая из этих палат объединяет предприятия определённых отраслей. Кроме того, палаты защищают интересы своих членов в спорах с муниципальными, земельными и федеральными властями. Создание подобных органов в России, как представляется, позволило бы максимально разгрузить судебную систему, при этом значительно улучшится качество принимаемых судебных решений.

Весьма полезным для совершенствования российского законодательства в области защиты прав предпринимателей, представляется опыт работы финансовых судов и Федерального патентного суда Германии. В этих судах осуществляется особая форма административного судопроизводства, заключающаяся в рассмотрении дел по искам к финансовым, налоговым и таможенным органам, а также по защите авторских прав.

В процессе реформирования российского законодательства, представляется весьма полезным опыт Германии по участию прокуроров в совершенствовании законодательства на уровне Рейхстага (парламент ФРГ), Ландтага (парламент земель) и муниципальных общин, которые каждый на своём уровне в пределах предоставленной компетенции принимает законы и иные нормативно-правовые акты. Таким образом, прокуроры Германии имеют возможность обеспечить компетентную разработку законопроекта до его окончательного принятия, а не делать протесты на уже принятые законы.

Анализ отечественного законодательства, связанного с ограничениями на занятие предпринимательской деятельности, позволил выявить недостатки Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 15.11.2012) "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Дело в том, что Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О защите конкуренции" запретил государственным служащим осуществление предпринимательской деятельности лично или через доверенных лиц. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" также статьёй 17 запрещает государственным служащим осуществление предпринимательской деятельности но, тем не менее, не предусматривает запрета на осуществление такой деятельности через доверенных лиц на основании договора о доверительном управлении. Поэтому необходимо законодательное устранение этих и других противоречий в правовом регулировании предпринимательской деятельности.

Итак, на современном этапе развития рыночных отношений в России необходимо совершенствование механизма защиты прав предпринимателей. Направления такого совершенствования заключаются в комплексной разработке теоретических, правовых и организационных вопросов создания государственной системы поддержки и юридической защиты предпринимательства. Разработка новой отечественной концепции предпринимательства насущно необходима и своевременна, равно как и создание нормативной базы, разработка целевых программ и определение роли и места конкретных государственных и правовых институтов, в том числе вышедшего на качественно новый уровень института российской адвокатуры, в системе других защитных институтов гражданского общества и правового государства.

3.2 Уполномоченный по защите прав предпринимателей

В 2003 г. в "Опоре России" было создано бюро по надзору за соблюдением прав предпринимателей. В первую очередь, для оказания юридической помощи предпринимателям для защиты их интересов при неправомерных действиях органов государственной власти и местного самоуправления. В 2010 г. первый заместитель Председателя Правительства РФ И. Шувалов был назначен омбудсменом по инвестициям: ответственным за координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению обращений российских и иностранных инвесторов, а также подготовку проектов соответствующих решений Правительства РФ. Неформальным аппаратом омбудсмена И. Шувалова определён один из департаментов Минэкономразвития России (департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнёрства). На конец 2011 г. из поступивших к омбудсмену 67 жалоб 46 было решено.

С учётом опыта федерального омбудсмена, в 2011 г. Президентом РФ в федеральных округах были назначены заместители полномочных представителей Президента РФ ответственными за оказание содействия бизнесу в реализации инвестиционных проектов. В декабре 2011 г. на личной встрече с Председателем Правительства РФ глава "Опоры России" С. Борисов предложил создать институт омбудсмена для бизнеса. Затем в январе 2012 г. на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России, под председательством Президента РФ снова прозвучало предложение от "Опоры России" об учреждении должности уполномоченного по защите прав предпринимателей (официальное название должности: "Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей"). В Правительстве РФ началась проработка вопроса о создании отдельного института омбудсмена, включая определение специальных полномочий. В частности, разработкой концепции занималось Минэкономразвития России, т.к. именно в этом министерстве был создан первый в современной России аппарат омбудсмена по защите прав предпринимателей.

24 апреля 2012 г. Президент РФ озвучил пять ключевых мер качественного улучшения жизни предпринимателей в России, одной из которых было введение должности прокурора или специального уполномоченного по защите прав предпринимателей.

21 июня 2012 г. на Петербургском международном экономическом форуме Президент РФ В.В. Путин объявил о своём решении назначить уполномоченным по защите прав предпринимателей главу "Деловой России" Бориса Титова. 25 июня 2012 г. должность была внесена в реестр должностей федеральной государственной гражданской службы.

Аппарат уполномоченного находится в Администрации Президента РФ. По сообщениям в СМИ, в штате центрального аппарата предполагается 35 человек, являющихся госслужащими. В октябре 2012 г. Президент РФ В.В. Путин отметил, что аппарат омбудсмена должен быть сформирован при Общественной палате.

В целом, сегодня институт уполномоченного по правам предпринимателей при Президенте РФ законодательно практически не регулируется и действует на данный момент без специальных полномочий. Он функционирует на основании Указа Президента РФ от 22.06.2012 № 879 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" и во исполнение Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 596 "О долгосрочной государственной экономической политике".

Минэкономразвития России разработан проект федерального закона "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации". Об этом сообщает официальный портал Правительства РФ. В аннотации к документу отмечается, что необходимость его принятия обусловлена тем, что нередко субъекты предпринимательской деятельности не в силах самостоятельно разрешить ситуации, связанные с нарушением их прав и законных интересов. Прежде всего, речь идет о случаях, когда имеют место административные барьеры, бюрократическое давление и коррупционные проявления со стороны органов государственной власти и их должностных лиц.

Согласно законопроекту, основными задачами уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей станут:

§ защита прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;

§ осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления;

§ содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности;

§ взаимодействие с предпринимательским сообществом, а также участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности и защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.

Также в целях реализации указанных задач уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей будет наделен правами:

§ рассматривать жалобы субъектов предпринимательской деятельности;

§ участвовать в рассмотрении дел арбитражными судами, а также в уголовном судопроизводстве;

§ в случаях, предусмотренных федеральными законами, без специального разрешения может посещать места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;

§ осуществлять иные действия, направленные на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Кроме того, планируется, что уполномоченный сможет создавать экспертные и консультативные советы, рабочие группы и иные совещательные органы, действующие на общественных началах. Рассматривается возможность создания региональных представительств уполномоченного, главы которых будут назначаться федеральным омбудсменом по представлению местных предпринимательских сообществ.

Документ уже одобрен комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности для последующего рассмотрения на заседании Правительства РФ. До конца 2012 г. он может быть внесён в Государственную Думу РФ Президентом РФ.

10 октября 2012 г. Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка и Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Б. Титов подписали Соглашение о взаимодействии в вопросах защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Документ направлен на обеспечение гарантий государственной защиты прав предпринимателей, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. В целях реализации предусмотрен обмен информацией о нарушениях прав и законных интересов предпринимателей, а также мерах, принятых в целях их восстановления. Также планируется проведение совместных совещаний, научно-практических конференций и иных мероприятий. Помимо этого, для координации деятельности будет создана постоянно действующая рабочая группа по защите прав предпринимателей. Информация о принятых мерах будет размещаться в СМИ.