Особенности правового регулирования института государственного кредита в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. История и сущность института государственного кредита в российском праве

1.1 История и становление института государственного кредита, и его развитие в Советской России

1.2 Понятие государственного кредита на современном этапе

Глава 2. Правовое регулирование института государственного кредита в Российской Федерации

2.1 Правовые основы государственного кредита в РФ

2.2 Проблемы правового регулирования и перспективы развития института государственного кредита на региональном уровне

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность исследования. Государственный кредит является одним из ключевых элементов финансовой системы каждого современного государства. Объективная необходимость использования данного института для удовлетворения потребностей общества и государства определена постоянными противоречиями между величиной этих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных средств. Но в силу того, что доходы государственного бюджета ограничены определенными рамками, например, уровнем экономического развития, величиной налогового бремени или действующим законодательством. Органы государственной власти вынуждены прибегать к помощи государственного кредита как к средству привлечения дополнительных ресурсов на внутреннем и внешнем финансовых рынках. Средства, полученные в результате функционирования данного института, идут на покрытие бюджетного дефицита, на финансирования правительственных, целевых инвестиционных и социально-экономических программ, направляются в качестве финансовой поддержки предприятиям, а также предназначены для реализации стоящих перед государством целей и задач.

Актуальность научного исследования обусловлена также тем, не смотря на то, что вопросы, которые связаны с понятием государственного кредита, возможностями привлечения и предоставления заемных средств и гарантий, особенности правового регулирования, отраслевая принадлежность данного института, последствия его функционирования, принципы и цели исследуются учеными на протяжении многих лет. К сожалению, в науке и на практике не выработался единый подход по исследуемому институту.

Все это позволяет нам утверждать, что, действительно, институт государственного кредита нуждается в детальном изучении и исследовании.

Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие по поводу получения и предоставления государством денежных средств, отношения по предоставлению государственных гарантий в качестве государственного кредита.

Предмет исследования - это правовые нормы, теоретические положения и правоприменительная практика, касающаяся истории института государственного кредита и его современного состояния.

Цель исследования заключается в комплексном исследовании особенностей правового регулирования института государственного кредита в Российской Федерации, его истории и современного состояния.

Поставленная цель может быть достигнута путем последовательного разрешения следующих задач:

1) Изучить историю становления и развития исследуемого института;

2) Проанализировать сложившиеся в отечественной юридической науке подходы к определению понятия «государственный кредит» и разработать авторское определение данного института;

3) На основе правовых норм и судебной практики определить отраслевую принадлежность государственного кредита;

4) Выявить специфику правового регулирования института государственного кредита на региональном уровне.

Теоретическую базу исследования составили труды таких ученых как М.Ф. Орлов, А.Н. Гурьев, Н.М. Артемов, В.Н. Твердохлебов, Е.Ю. Грачева, Е.В. Покачалова, Ю.А. Крохина, Н.И. Химичева.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», Устав Нижнего Новгорода, Устав Санкт-Петербурга, Устав города Москвы. Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы такие как: анализ, синтез, описание, дедукция, аналитический, системный, описательный, методы формальной и диалектической логики, метод толкования правовых норм и сравнительно - исторический.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что результаты могут быть использованы в качестве методических рекомендаций в учебном процессе.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные выводы и результаты могут быть использованы в законотворческой деятельности.

Научная новизна исследования определяется кругом анализируемых проблем и путями их решения с правовых позиций. Научные результаты уточняют, дополняют и развивают имеющиеся в литературе концепции, взгляды относительно проблем, связанных с правовым регулированием института государственного кредита в РФ.

Структура исследования состоит из двух глав, которые объединяют 4 параграфа и библиографический список.

Глава 1. История и сущность института государственного кредита в российском праве

1.1 История и становление института государственного кредита, и его развитие в Советской России

Государственный кредит берет свое начало во времена княжеской Руси и в те далекие времена представлял собой один из способов пополнения казны государства. Заимствованные в результате кредита средства использовались, как правило, для финансирования чрезвычайных расходов. В качестве кредиторов выступали купцы и иностранные банкиры. Как отмечал в своем исследовании В. Н. Твердохлебов: «Кредит, который существовал в княжествах в средние века, являлся личным кредитом самих князей и, не смотря на то, что обязательство юридически переходило к их престолонаследникам, они часто отказывались от выплат по данным заимствованиям». Твердохлебов В.Н. Государственный кредит. Теория и техника. - Л.: Academia., 1924. - С. 116.

С исторической точки зрения большой интерес представляет правовой режим государственного кредита именно уже в царской России, так как до этого периода в связи с тяжелым финансовым положением в государстве было крайне трудно заимствовать средства и государственного долга практически не существовало.

В период правления Екатерины II делалось множество попыток упростить финансовую систему. Но это было трудно осуществлять из - за ряда войн, увеличения расходов на содержание двора, постоянного роста штата чиновников. Получение нужных средств осуществлялось по средствам выпуска бумажных денег, обращения к внешним и внутренним заимствованиям. То есть, при Екатерине Великой государственный кредит занял место постоянного элемента финансового хозяйства. Постоянные дефициты, которые существовали в царствование Александра I, требовали ежегодного повышения государственных доходов. Повышать их решили за счет выпуска бумажных денег, это привело к расстройству денежной и финансовой системы, что вынудило правительство заключать новые займы.

В эпоху правления Николая I вопросом государственного кредита занимался министр финансов Е.Ф. Канкрин. Его финансовая реформа была нацелена на установление равновесия государственного бюджета, улучшение отчетности, восстановление государственного кредита и упорядочение денежной системы. Семенкова Т. Г., Семенков А. В. Денежные реформы России в XIX веке. - СПб., 1992. С.92. В основном в это период обращались к внутреннему кредиту, который представлял собой выпуск краткосрочных билетов государственного казначейства, также государство брало займы у казенных кредитных учреждений и комиссий по погашению долгов.

Противником Е. Ф. Канкрина выступил М. Ф. Орлов. Он считал, что осуществить важнейшие реформы в стране только в общности политических, социально-экономических и финансовых преобразований. Орлов М.Ф. О государственном кредите. - М.: Статут, 1998. - С. 300. Ключевым является положение теории М. Ф. Орлова, что государственные бюджетные расходы должны быть разделены на обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы должны оплачиваться налогами, а по чрезвычайным необходимо расплачиваться займами. Проценты по займам также должны были оплачиваться налогами, и для каждого вида долга нужно было предназначить определенный налог. Займы должны были быть свободными. Кроме того, следовало стремиться мобилизировать иностранные капиталы наравне с нашими. Данные правила, по мнению М. Ф. Орлова, формировали новую систему государственного кредита в стране. В период царствования Александра II государственный кредит стал получать широкое развитие. Это было вызвано необходимостью строительства сети железных дорог, затратами на ведение Крымской и русско-турецкой войн и непрерывным дефицитом бюджета, который существовал в нашей стране. При Александре III условия государственного кредита улучшились. Это проявилось в частности в том, что министр финансов И. А. Вышнеградский добился устранения кредитов сверх смет. Используя понижение ссудного процента на денежных рынках, он провел конверсию большей части металлических займов и отсрочил уплату погашения по ним на более долгие сроки. В результате проведенных мероприятий, которые были направлены на увеличение государственных доходов и сокращение расходов, было установлено равновесие между доходами и расходами. Также была реализована покровительственная торговая политика, которая осуществлялась способом стимулирования государством стремления к увеличению экспорта хлеба и воспрепятствованием росту импорта. Все это обеспечило положительное сальдо торгового баланса, и появилась возможность покрывать внешние платежи по металлическим займам, и приобретать золото для увеличения металлического фонда.

Не обошел своим вниманием государственный кредит и министр финансов С. Ю. Витте. Конверсия, которая была проведена им в 1896 году, отличалась значительными размерами, и сопровождалась почти полным преобразованием российских государственных займов и унификацией большей части внутреннего долга. Он замечал, что «государственный кредит с внешней стороны имеет много общего с частным кредитом, так как и в государственном кредите устанавливаются известные обязательственные отношения между государством как должником и отдельными лицами как кредиторами». С. Ю. Витте выделял одну из особенностей этой формы кредита, а именно отмечал прочное и вечное положение государства как должника.

С. А. Корф в своем труде «Русское государственное право» указывает, что в системе права государственный бюджет представляет собой один из видов законов, которым устанавливаются на данный год доходы и расходы. При этом одним из условий составления государственной росписи являлась указание назначения государственных кредитов. В соответствии с тогдашним законодательством после утверждения росписи правительство не имело права менять назначение кредита. Кредит должен был расходоваться на строго указанные в бюджете цели, а если кредит использовался не полностью, оставшиеся средства возвращались назад в казну. То есть уже тогда возник один из основополагающих положений данного института принцип целевой направленности государственного кредита.

В годы царствования Николая II упоминание о государственных займах можно найти в Основных законах 1906 года. В данном акте был указан ряд правил, а именно: время и совершения займов определяются в порядке верховного определения (ст. 118); разрешение займов происходит либо в законодательном порядке, либо единолично монархом (ст. 118), последнее имеет место либо когда не утверждена палатами государственная роспись (ст. 116). Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание третье. Том 25. Отделение 1.№ 27805. 1905. [Электронный ресурс]. Возможно, что единоличное распоряжение займами монархом было преимуществом для правительства, так как обеспечивало ему необходимую ему свободу действий в ситуации, когда парламент откажется утвердить государственную роспись. Таким образом, если расходы данного года не было возможности покрыть доходами, которые были предусмотрены в предшествующем году, правительство имело возможность заключить государственные займы и без участия парламента.

В 1917 году Временным правительством была предпринята попытка провести крупный принудительный заем. Однако успеха первый долгосрочный заем Временного правительства, который имел название «Заем свободы 1917 года» не получил. Это было вызвано отсутствием доверия к долгосрочным ценным бумагам в условиях инфляции в стране. Но идеи проведения принудительных займов оставлены не были. Почти сразу же был разработан проект принудительного «Российского государственного 5,5 % военного ликвидационного займа 1917 года». Его сущность состояла в конфискации капиталов, которые обращались в спекулятивных товарно-посреднических операциях, с целью пополнения ресурсов казначейства и уменьшения инфляции. Облигации принудительного займа можно было не только свободно продавать по рыночному курсу, но и сдавать в залог. Принудительной была лишь подписка. Однако этот заем так и не был проведен. По причине того, что были неудачно возобновлены военные действия в первой мировой войне, которые обострили финансовое положение в стране.

Что касается дореволюционной доктрины, то, например, А. А. Исаев под государственным кредитом понимал: «Совокупность меновых сделок, в которых обмен равных ценностей совершается не в одно и то же время. В данных сделках должником являются государство или единицы самоуправления».

С. И. Иловайский определял государственный кредит как: «Один из видов кредита вообще, который отличается от последнего главным образом личностью дебитора, которым здесь является государство».

Д. М. Львов, рассматривая институт государственного кредита, отмечал следующее: «Государственный кредит, представляя собой одну из форм кредита вообще, имеет целью посредством кредитных операций произвести перевод капиталов из сферы частных хозяйств в область хозяйства государственного. Этот кредит используется в интересах государства, то есть для удовлетворения высшим культурным потребностям общежития».

Получается, что государственный кредит в тот период времени подразделялся на финансовый кредит и собственно государственный кредит. К первому высшая финансовая администрация обращалась, если случались несовпадения в поступлениях доходов в казну государства и совершением из нее расходов. А к собственно государственному кредиту государство прибегало не ради финансового управления, а для решения «общегосударственной» задачи, для достижения которой текущих доходов оказывалось недостаточно, а внезапно и значительно увеличить налоги было невозможно.

В 1922 году государством была начата практика проведения натуральных займов. Суть таких займов заключалась в том, что их размещение осуществлялось за наличные деньги, а вот стоимость облигаций выражалась в пудах ржи, погашались они пропорциональным количеством зерна. Первый «хлебный» заем позволил потенциальным инвесторам привыкнуть к ценным бумагам новой власти, второй же заем на фоне успешного первого заранее начал пользоваться большим спросом. Все это давало возможность государству перейти к выпуску уже денежных займов, которые обеспечивали привлечение свободных денежных средств на нужды хозяйства и снижение инфляции. Наряду с «хлебным займом» была предпринята попытка первого долгосрочного займа новой власти, который назывался «Золотой заем». Выплаты процентов производились советскими знаками по курсу на золото. Размещение этого займа оказалось неудачным, главным образом из-за его долгосрочного характера, так он был рассчитан более чем на десять лет.

Гиперинфляция, которая началась в нашей стране, привела к фактическому аннулированию почти всей массы бумажных денег, которые были выпущены ранее. Сложившаяся ситуация освободило государство от обязательства материальной компенсации товарными ценностями или золотом владельцам советских знаков.

Расходы по обслуживанию займов в 1922-1926 годов составляли примерно половину от поступающих от них средств. Правительство склонялось к силовым методам стабилизации финансовых отношений в стране из-за неустойчивости советской экономики. В этот период наиболее активно наблюдалась тенденция принудительного распространения займов. Для государственных и кооперативных предприятий было введено положение об обязательном приобретении облигаций. Среди рабочих и служащих заем размещался в порядке коллективной подписки, позже под зарплату, с вариантом рассрочки платежа. Они могли их продать и залог облигаций без особых ограничений.

В связи с такой практикой распространения займов поступления в бюджет резко возросли, а вместе с ними вырос и государственный долг. Это привело к снижению рыночных займов, затормаживанию выплат по ним, возникла необходимость ликвидации частного фондового рынка.

В 1929-1930 годах из-за изменений экономического курса страны возник серьезный финансовый кризис. Он был спровоцирован множеством факторов, среди которых резкий рост капитальных вложений и кредитов, которые не дали ожидаемого быстрого результата, что привело к росту эмиссии. В 1930 году денежная масса возросла и в 2 раза превысила темпы роста производства предметов потребления. При этом производство сельскохозяйственной продукции и товарооборот сократились. Все это сказалось на государственном кредите. В перспективе данная ситуация могла привести к обвальному сбросу государственных ценных бумаг. Чтобы не допустить этого, с февраля 1930 года продать или заложить облигацию можно было только с разрешения комиссий содействия государственному кредиту. Кроме того, с целью упорядочения и унификации десятков займов, которые обращались на тот момент в стране, регулярно проводились их конверсии. Ее проведение приводило к значительным потерям владельцев облигаций. Данные мероприятия были направлены исключительно на отсрочку платежей и принудительное сокращение внутреннего долга.

В середине прошлого века приток средств в государственную казну замедляется, установленная система начинает проявлять себя неэффективно. В связи с этим государство было вынуждено вносить изменения в порядок функционирования института государственного кредита. Выход был найден в отмене принудительных займов. Добровольные займы государство ввело с 1957 года. С прекращением принудительного распространения размеры покупок населением новых займов заметно упали. Скорее всего, это было связано с отсутствием у населения возможностей для их покупок и уже наличием у них облигаций, либо же в неуверенности в стабильности экономической системы государства.

В советской финансовой науке 20-60-х годов природа государственного кредита выявлялась через отношения, в которых население, являясь кредитором, предоставляло заемщику в лице государства денежные средства во временное пользование в качестве займа. См.: История финансового законодательства России: учебное пособие. Серия «Экономика и управление». - М.: ИКЦ «МарТ», 2011. - С.98. Так, в некоторых дефинициях подчеркивалось, что государственный кредит в СССР являлся формой привлечения денежных сбережений трудящихся в распоряжение Советского государства. Данный заем должен использоваться на общенародные цели при условии возврата полученных средств, трудящимся с процентами, которые по нему были установлены.

В советской финансовой науке прочно утвердилось положение о том, что государственный кредит в СССР основан на неуклонном росте, повышении доходов населения. Также привлечение средств с помощью государственного кредита происходит на добровольных началах. Более того, средства, которые поступали от займов, используются на производительные силы, в интересах расширенного социалистического воспроизводства. Но на практике как мы уже упоминали выше, встречались случаи и принудительного распространения займов.

В 70-80-х года при определении сущности и назначения государственного кредита также прослеживалась идея, которая существовала десятилетиями ранее, и подчеркивалось, что государственный кредит, являясь звеном финансовой системы, образует сферу денежных отношений, в которой государство выступает должником, а население играет роль кредитора.

Под государственным кредитом понимались именно денежные отношения между государством и населением, которые возникают по поводу создания централизованного фонда денежных средств социалистического государства. Этот денежный фонд формировали временно свободные средства населения, которые должны были идти на осуществление целей и задач, имеющих значение для всего государства. Осуществлялось такое заимствование при условии платности и возвратности, занятых государством средств. При установлении природы этих отношений того периода, можно отметить их отличие от других сфер финансовых отношений, где фонды денежных средств создаются путем распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода между государством и социалистическими предприятиями.

Итак, прежде чем проанализировать современное развитие того или иного социально-правового явления или института необходимо обратиться к его истории в нашем государстве. В рамках настоящего параграфа мы рассмотрели историю становления института государственного кредита от средних веков до наших дней. По итогам анализа основных этапов можно сделать вывод, что институт государственного кредита прошел долгий и сложный путь своего развития. Изначально он имел личный, а не публичный характер и предоставлялся непосредственно монарху. Размер предоставляемой суммы, условия возврата и начисление процентов чаще всего зависели от степени доверия к конкретному монарху-заемщику. С течением времени государственный кредит переходит из категории личного в категорию публичного, условия его предоставления связываются уже не непосредственно с правителем, а со стабильностью государства-заемщика, зависят от проводимой им политики, обусловливаются экономическим равновесием, при этом отношения, возникающие при предоставлении кредита, не прекращаются со смертью монарха, как это было ранее. Цели кредита также изменялись, так, если изначально заемные средства использовались на удовлетворение текущих нужд непосредственного государя-заемщика, то со временем данные цели приобретают общенациональный характер, привлекаемые займы использовались для финансирования как чрезвычайных, так и ежедневных расходов. При этом в советском государстве наблюдалась тенденция выпуска принудительных займов.

Что касается форм кредита в рассматриваемый период, то дореволюционная и советская теория характеризовала данное понятие, только как способ привлечения доходов, то есть как кредитное отношение, где государство являлось заемщиком, которое реализовало среди населения облигации, а народ в свою очередь являлся кредитором.

1.2 Понятие государственного кредита на современном этапе

государственный кредит правовой институт

В дореволюционное и советское время государственный кредит отождествляли с государственными заимствованиями. В настоящее же время в науке финансовое право не существует однозначного подхода в определении содержания даже самого понятия «государственный кредит».

Хотелось бы сразу опровергнуть позицию некоторых современных специалистов в области финансового права, согласно которой государственный кредит является всего лишь формой кредита и не является самостоятельной категорией. Независимость данного института российские ученые отстаивали даже в первой половине 19 века. В частности, М.Ф. Орлов писал, что: «Кредит публичный и кредит частный, кроме имени и цели имеют мало общего». Орлов М.Ф. Теория государственного кредита. - М.: Статут, 1998. - С.300. А. Залшупин поддерживал: «Государственный кредит ничего общего, кроме одного названия, с частным кредитом вообще не имеет».

На современном этапе также принято полагать, что государственный кредит, являясь самостоятельной категорией, и имеет отличительные черты от такой наиболее распространенной формы кредита как банковский. Существенные особенности отмеченных экономических явлений прослеживаются по следующим характерным направлениям.

Во - первых, изначально возникновению государственного и банковского кредитов способствовали разные общественные потребности. Появление государственного кредита связано с потребностями политической сферы. Появление банковского кредита изначально было вызвано потребностями частных лиц.

Во - вторых, характер использования заимствованных кредитных средств и источник погашения долговых обязательств у данных категорий различны. Государственный кредит используется в основном на непроизводственные цели и погашается преимущественно за счет введенных налогов и новых кредитных заимствований. Банковский кредит носит в основном производительный характер, используется заемщиком как капитал, который создает источники для уплаты сумм в погашение кредита и процентов по нему.

В - третьих, обязательным участником государственных кредитных отношений является орган публичной власти, при банковском кредитовании государство как субъект отношений отсутствует, а операции проходят через специализированные кредитные организации.

В - четвертых, обеспечением государственного кредита служит все имущество, которое имеется у государства. При банковском обеспечением выступает залог имущества и прав заемщика, гарантия третьих лиц, поручительства, страхование риска непогашения кредита, уступка требований и прав.

Учитывая вышесказанное, в Российской Федерации выделяют как минимум три подхода к определению понятия государственного кредита и его формам, которые существуют на сегодняшний день.

Первый подход отличается своей традиционностью, которая основывается на том, что вслед за дореволюционной и советской доктриной предлагает определять государственный кредит исключительно с позиции государственных заимствований.

Его сторонник М. В. Карасева рассматривает государственный кредит как: «Самостоятельный институт финансового права, который представляет собой совокупность финансово-правовых норм. Эти нормы регулируют общественные отношения, которые складываются в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на определенных условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения».

Второй подход к определению государственного кредита основывается на «двойственности природы» исследуемого нами явления.

Так, например, один из последователей данной точки зрения, А. И. Худяков справедливо исходит из того, что категории «кредитная деятельность государства» и «государственный кредит» являются взаимосвязанными. Следовательно, если в процессе осуществления кредитной деятельности государство может выступать как в качестве заемщика, так и кредитора, то и категория «государственный кредит» также должна охватывать такие явления, как государственное заимствование, так и государственное кредитование.

И, наконец, третий актуальный подход допускает расширительное толкование понятия «государственный кредит». По нему Российская Федерация и ее субъекты предстают не только в качестве кредитора или должника в данного рода отношениях, но и в роли гаранта, который исполняет обязательства третьих лиц.

Полагаем, что вывести легальное определение данного института представляется невозможным, пока не будет определено, что следовало бы понимать под его формами. В нашем понимании под формой государственного кредита подразумевается разновидность роли государства, которая вытекает из сущности общественных отношений по государственному кредиту.

Предлагаем в качестве критерия выделения форм государственного кредита выделить содержание государственно - кредитных операций. В ходе рассмотрения нами ранее естественно - исторического пути развития государственного кредита и логического анализа современных отношений, которые возникают в ходе государственного кредита, на основе принятого признака классификации отчетливо указывают на три блока операций в рамках исследуемого явления:

Во - первых, по линии привлечения государством дополнительных финансовых ресурсов на удовлетворение своих потребностей.

Во - вторых, государство принимает участие в процессе гарантирования органами власти исполнения долговых обязательств перед третьими лицами.

В - третьих, Российская Федерация и ее субъекты присутствуют в делах по предоставлению государственных средств взаймы: юридическим лицам, другим органам власти, правительствам иностранных государств и международным организациям.

Таким образом, приходим к логическому выводу о том, что в соответствии с экономическим содержанием рассмотренных операций и их последствиями современные государственные кредитные отношения проявляются в форме бюджетных кредитов, государственных заимствований и государственных гарантий.

Также для выведения определения исследуемого института необходимо обратить внимание на последствия функционирования государственного кредита.

В доктрине финансового права закрепилось мнение о том, что государственный кредит приводит к появлению государственного долга. Законодательство Российской Федерации определяет, что государство на рынке долговых обязательств может выступать в качестве должника в рамках осуществления государственных заимствований, а также гаранта по выданным государственным гарантиям.

Но если рассматривать еще и бюджетное кредитование неотъемлемой частью государственного кредитного механизма, то последствиями функционирования исследуемого института является образование не только государственного долга, но и так называемых государственных долговых активов, то есть долг образуется и перед самим государством. Бюджетный кодекс в нашей стране апеллирует другим понятием, а именно «внешние долговые требования Российской Федерации», которое соотносится лишь с зарубежными долговыми активами, не затрагивая их внутреннюю часть, и связаны только с кредитной деятельностью РФ.

Если рассматривать государственные долговые обязательства по государственным заимствованиям как пассивную составляющую государственного хозяйства страны, а выданные государственные кредиты как его активную часть, то использование категорий «государственный долг» и «государственный долговой актив» с точки зрения последствий функционирования государственного кредита представляется более понятным и оправданным.

Стоит также для большего уяснения сути исследуемого института идентифицировать субъект и объект отношений государственного кредита.

Уже из наименования «государственный кредит» очевидно, что непременным субъектом этого кредита выступает государство. При этом, исходя из федеративной формы государственного устройства нашей страны, необходимо понимать, что рассматриваемый нами институт, представляет собой совокупность отношений по государственному кредиту, как самой Российской Федерации, так и ее субъектов. См: Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 [Электронный ресурс]. Ст. 5.

Апеллируя к объектной стороне государственного кредита, в первую очередь можно отметить присущее ему и очевидное денежное выражение. Но если изучить законодательство нашей страны более глубоко, то можно расширить его объект. Так, следует иметь в виду, что в соответствии со ст.807 Гражданского кодекса РФ предметом договора займа являются как деньги, так и другие вещи, которые определены родовыми признаками. Примером варианта заимствования, которое осуществляется в натуральной форме с участием государства, могут служить положения Федерального закона от 29 декабря 1994 года № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве», которые предусматривают возможность заимствования материальных ценностей из государственного резерва.

Проанализировав действующее законодательство, существующую доктрину и точки зрения ученых относительно понимания исследуемого института, и в связи с отсутствием единого подхода к понятию государственного кредита и его формам, мы предлагаем собственное определение данного явления, которое может звучать следующим образом.

Государственный кредит - это урегулированная нормами права совокупность экономических отношений государства в лице его органов власти и управления с юридическими и физическими лицами и иными субъектами права по поводу получения и предоставления государством (Российской Федерацией или ее субъектами) денежных средств или в установленных законом случаях и других вещей, которые определены родовыми признаками. Осуществление данных операций приводит к формированию государственного долга, или государственных долговых активов.

Данное предложенное определение, которое наиболее точно характеризует государственный кредит с точки зрения последствий его функционирования и позволяет связать воедино разнородные на первый взгляд категории: государственное заимствование, государственное кредитование и государственное гарантирование.

Также для усвоения сущности института государственного кредита необходимо определить ряд принципов, на которых основывается его существование и функционирование.

В качестве основного принципа учеными называется добровольность государственного кредита. Под добровольностью, как правило, подразумевают, что должник не вправе принуждать кредитора к предоставлению денежных средств. Впрочем, данный принцип соблюдался не всегда, и как уже мы отмечали ранее, в СССР существовала принудительная подписка.

На современном этапе, наше государство полностью отказалось от принудительных заимствований. Данный принцип нашел свое нормативное закрепление в Конституции РФ, согласно п. 4 ст. 75 государственные займы выпускаются в порядке, который определяется федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

Стоит отметить, что принцип добровольности, который является доктринально выработанным и законодательно закрепленным, касается исключительно отношений, в которых государство предстает в качестве должника, то есть этот принцип относится не ко всему государственному кредиту, а только к одной его форме, а именно к государственным заимствованиям.

Возвратность- принцип, который предполагает необходимость возврата заемщиком полученных от кредитора заемных финансовых ресурсов. В указанном принципе можно усмотреть отличие государственного заимствования и государственного кредитования от налоговых правоотношений и бюджетного финансирования.

Что касается отношений по государственному гарантированию, которые не являются по своей природе кредитными, то принцип возвратности может рассматриваться как обязанность принципала по возврату в бюджет средств, которые были израсходованы на исполнение выданной гарантии. Данный принцип в настоящее время в полном объеме не получил официального законодательного оформления. Требование гаранта к принципалу о возмещении сумм, которые были уплачены гарантом бенефициару по государственной гарантии, то есть регрессное требование гаранта к принципалу, не закреплено в обязательном порядке.

Тесную связь с принципом возвратности имеет принцип срочности государственного кредита, который означает, что пользование кредитом ограничивается строго определенным законодательством промежутком времени, по истечении которого средства должны быть возращены. Бюджетный кодекс РФ определяет общие сроки государственных долговых обязательства, отмечая, что они могут быть краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными. И предусматривают сроки: менее 1 года, от 1 до 5 лет, и от 5 до 30 лет соответственно. Более конкретные сроки государственных долговых обязательств в зависимости от их вида указываются или в конкретном кредитном договоре, или решении об эмиссии выпуска государственных ценных бумаг, или государственной гарантии.

Возмездность (платность) государственного кредита является принципом, который указывает на необходимость предоставления должником кредитору платы за пользование кредитом в различных формах. С одной стороны этот принцип выступает важным стимулом у заемщиков к наиболее эффективному использованию заемных средств, чтобы получить доход от их использования и распределить его на удовлетворение собственных нужд и возврат средств кредитору. Также плата за пользование кредитом является причиной, которая стимулирует кредиторов для предоставления своих средств заемщику, с целью получения в дальнейшем дохода в виде процентов по ним.

Анализ законодательства РФ в данной сфере показывает, что принцип платности распространяет свое действия не на все правоотношения государственного кредита. Например, он используется при государственных заимствованиях и служит дополнительной гарантией реализации принципа добровольности кредитных отношений с участием государства. А к отношениям по бюджетному кредитованию этот принцип применяется уже с некоторыми оговорками. Так с одной стороны в законодательстве предусмотрена возможность предоставления бюджетных кредитов различным субъектам права как на возмездной, так и на безвозмездной основе. Но при этом следует заметить, что ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, давая легальное определение бюджетного кредита, такой альтернативы не предусматривает. Полагаем, что для устранения этого внутреннего противоречия норм Бюджетного кодекса РФ в легальную дефиницию бюджетного кредита, закрепленной в ст. 6, должно быть отражена данная особенность. Ведь еще Конституционный суд РФ подчеркивал, что в отличие от коммерческого кредитования бюджетные кредиты предназначены для решения социально-экономических задач государства, которые связаны с поддержкой той или иной отрасли народного хозяйства. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 года № 20-П.Ст. 4948.

Не предусмотрена Бюджетным кодексом РФ возмездность (платность) также в отношении предоставления государственных гарантий. Нам видится обоснованной необходимость закрепления принципа платности государственного кредита в качестве общего правила государственного кредита для каждой из его форм и для государственной гарантии в частности в БК РФ. Это связано, прежде всего с тем, что предоставление данной гарантии на возмездной основе также могло бы приносить доход бюджету соответствующего уровня.

Немаловажное значение для нормального функционирования кредита Российской Федерации и ее субъектов имеет принцип обеспеченности, который выражает собой необходимость предоставления заемщиком обеспечения надлежащего исполнения своего обязательства по возврату государственного кредита.

В настоящее же время положение о том, что государство (Российская Федерация и ее субъекты) отвечает по своим долговым обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, является непременным атрибутом национального законодательства. Кроме того долговые обязательства исполняются за счет средств соответствующего бюджета. Подобное правило нашло отражение и в ст.126 Гражданского кодекса РФ.

Принцип целевой направленности государственного кредита сводится к необходимости использования заемщиком средств, которые предоставлены ему кредитором, на цели, которые определены условиями их выделения и зафиксированы надлежащим образом.

Названный принцип в настоящее время применим ко всем отношениям, охватываемым понятием «государственный кредит». К примеру, целевой характер государственной гарантии заключается в том, что она предоставляется для обеспечения конкретного обязательства, которое в обязательном порядке должно быть указано в самой гарантии.

В отношении государственных заимствований ст. 103 Бюджетного кодекса РФ предусмотрены следующие цели, а именно финансирование бюджетного дефицита и погашение имеющихся у государства долговых обязательств. Также четкую целевую направленность, как правило, имеют правоотношения, в которых государство выступает в качестве заемщика на международном рынке капиталов. Цели бюджетного кредитования согласно ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ устанавливаются в законах о бюджете, которые утверждаются каждый год.

Таким образом, в рамках данного параграфа были проанализированы современные подходы к понятию «государственный кредит» и его формам. В результате чего был предложено авторское определение исследуемого института и на основе классификации по характеру операций, которые осуществляются в рамках государственного кредита Российской Федерацией и ее субъектами, выведены три формы государственного кредита, в которых Российская Федерация и ее субъекты выступает в роли заемщика, кредитора и гаранта. Также нами были рассмотрены принципы функционирования данного института. Основополагающие принципы исследуемого института способствуют эффективному и продуктивному функционированию отношений в рамках операций по государственному кредиту. Ряд принципов носит универсальный характер и относится ко всему государственному кредиту. Например, такие как возвратность, срочность, обеспеченность, целевая направленность. Некоторые принципы характеризуют лишь часть его элементов, среди них, возмездность и добровольность. В связи с этим отдельные принципы нуждаются в совершенствовании, а именно в распространении своего действия на весь институт государственного кредита и четком нормативном закреплении.

Глава 2. Правовое регулирование института государственного кредита в Российской Федерации

2.1 Правовые основы государственного кредита в РФ

Несмотря на то, что институт государственного кредита достаточно давно существует и активно используется в нашей стране в юридической литературе и судебной практике крайне трудно встретить единый обоснованный подход к вопросу о нормативно- правовых основах данного института. В связи с этим проблема правовой природы государственных заимствований, государственных гарантий и бюджетного кредита остается одной из наиболее актуальных на сегодняшний день.

В ходе анализа существующего в нашей стране законодательства и мнений ученых по теме исследования можно прийти к выводу, что на современном этапе правовые позиции по вопросу правового регулирования форм государственного кредита разделены на три основные противоположные группы.

Первый тип ученых-правоведов исходит из абсолютной финансово-правовой сущности государственного кредита. Так Е. В. Покачалова относительно государственного долга замечала: «Все общественные отношения, которые складываются в области государственного кредита, носят государственно властный характер». То есть, в данном случае следует полагать, что для такого рода отношений характерен и применяется метод властных предписаний, который заключается в том, что Российская Федерация и ее субъекты являясь в них заемщиком. Именно государство имеет право в одностороннем порядке устанавливать ряд условий, среди которых: срок, платность, виды, основания их прекращения и изменения.

Вторая группа ученых - правоведов думает по-другому и считает, что институт государственного кредита имеет частноправовые истоки, а не публичные. Так, например, один из последователей этой позиции, Е. А. Суханов подчеркивает: «Поскольку государственные займы являются на сегодняшний день добровольными, они не могут выступать в иной правовой форме, чем договорные обязательства, которые регулируются, прежде всего, гражданским, а не финансовым правом».

И наконец, третья группа ученых придерживается точки зрения о том, что государственный кредит сочетает в себе одновременно финансово-правовые и гражданско-правовые отношения. Мы также поддерживаем данную позицию, полагая, что именно комплексный характер в наибольшей степени отражает правовую природу данного института и позволяет регулировать его более эффективно. В доказательство нашей точки зрения, приведем ряд аргументов, которые подтверждают двойственность регулирования каждой формы государственного кредита.

Так с одной стороны отношения, которые связаны с государственными займами относятся к обязательственным отношениям, которые вытекают из гражданско- правового договора займа и регулируются правилами 42 главы ГК РФ «Заем и кредит». Там дано само определение договора займа и облигации, прописаны положения относительно: формы данного договора, обязанность заемщика возвратить сумму займа, последствия нарушения заемщиком договора займа, процедуры оспаривания этого договора, последствия утраты обеспечения обязательств заемщика.

С другой стороны данные отношения попадают и под действие Бюджетного кодекса, где именно прописаны способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию обязательств Российской Федерации, которые возникли в результате эмиссии государственных ценных бумаг. Положения о порядке осуществления заимствований включены в гл.14 БК РФ «Государственный и муниципальный долг».

Метод властных предписаний прослеживается и в том, что уполномоченные органы исполнительной власти принимают генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, а эмитенты уже на их основании принимают нормативно- правовые акты, которые содержат условия эмиссии и обращения конкретного займа. В связи с этим существует еще ряд законов и подзаконных актов, которые координируют эту форму государственного кредита. См.напр.: Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: Федеральный закон от 29.07.1998 №136-ФЗ (последняя редакция) .

На сегодняшний день условия государственных и муниципальных займов принимаются в виде ведомственных нормативных актов. В данном случае наблюдается противоречие гражданско - правовой природе данных отношений иначе бы условия принимались в форме типовых и примерных условий договора. В тоже время это дает возможность обойти требования ГК РФ о запрете одностороннего изменения условий выпущенных в обращение займов. Ведь в соответствии с п.4 ст.817 ГК РФ изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. В случае нарушения данного правила договор займа действителен на первоначальных условиях. Однако в ст. 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая касается реструктуризации долга, в п. 2 указано: «Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием суммы основного долга». Одновременно к гражданско-правовым отношениям, в рамках которых Российская Федерация и ее субъекты выступают как должник, это правило может быть применено лишь в случае, если другая сторона, то есть кредитор, даст согласие. Вопреки этому положению, судебная практика указывает на многочисленные случаи, когда государство отказывалось от такого исполнения. Суды обращали свое внимание, на тот факт, что отношения государственного займа регулируются как гражданским, так и бюджетным законодательством, но при этом брали за основу при вынесении решений нормы именно бюджетного права. Получается, что суды при рассмотрении дел использовали только такой односторонний подход к анализу общественных отношений по государственному кредиту. Полагаем, что скорее всего, они ссылались на нормы только одного кодифицированного акта исключительно для упрощения процедуры доказывания по данного рода делам. Используя такой способ рассмотрения дел, суды получается провоцировали такую ситуацию, которая приводила к исчезновению противоречий в действиях государственных органов, которые обязательно проявились, если бы при рассмотрении дел учитывались и положения гражданского права.

Еще одна проблема, которая связана с обязательствами РФ и ее регионов как участника заемных отношений, следует из порядка досрочного прекращения договора по инициативе займодавца. Из анализа судебной практики по данному виду дел, можно сделать однозначный вывод, что суд в данном случае действует уже на основе гражданского законодательства и отказывает займодавцам.

Конституционный Суд РФ по данному вопросу с одной стороны четко указал на недопустимость одностороннего изменения актами Правительства РФ условий исполнения государством обязательств перед гражданами. С другой стороны, он подтвердил возможность ограничения имущественных прав граждан в обязательственных отношениях с государством, он сослался на положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Но только осуществлять это нужно в надлежащей форме и в целях и мере, которые допускаются конституцией нашей страны. То есть изменить условия договора государственного займа может федеральный закон, который принят по данному вопросу.

По исследуемому нами институту трудности могут возникнуть и с возвратом государственного займа. Так как данный вопрос выходит за пределы регулирования гражданского права. Это объясняется тем, что государственный заем представляет собой одну из форм долгового обязательства и составляет внутренний государственный долг, в связи с чем попадает под действие исключительно бюджетного законодательства.

Получается, что исполнение обязательств по договору государственного займа ставится в зависимость от выделения средств соответствующего бюджета. На практике может возникнуть ситуация, когда эмитенты государственных и муниципальных образований, ссылаясь на отсутствие бюджетных средств, решат освободить себя от погашения подобного рода обязательств.

Хотя некоторые авторы пытаются возразить, отмечая, что этот вывод относится скорее к реальной практике органов исполнительной власти и судов, чем к положениям действующего законодательства. Если исходить из указанного утверждения, то можно сделать противоречивый вывод, о том, что в условиях стабильности экономической системы государства законодательство в этой сфере будет выполняться, и обязательства будут погашаться, а в условиях кризисных ситуаций законодательство в этой области уже не будет соблюдаться органами государственной власти. Также, не следует забывать, что договор государственного займа относится к гражданско-правовым договорам, в которых гарантируется равенство участников. При провозглашении указанного положения о ситуации непогашения обязательств изначально нарушается данное равенство. Государство не должно решать свои проблемы, пусть даже публичного характера, только за счет граждан или юридических лиц. Не стоит забывать и том, что данный договор заключается на добровольной основе и заимодавцу следует предугадать все возможные риски. А государство в свою очередь в случае большой необходимости таких заимствований в будущем, в целях привлечения большего числа заимодавцев должно усилить и предоставить более широкий спектр гарантий возврата государственного займа, чтобы не подрывать доверие населения к себе и поддерживать реализацию данной формы государственного кредита.

В ходе рассмотрения такой формы государственного кредита, существующей в нашей стране, как государственная гарантия, нами также были выявлен ряд положений, которые характеризуют двойственность ее правового регулирования.