Организации муниципального управления в городе федерального значения на примере города Москвы

Право участия в выборах предоставлялось также «разным ведомствам, учреждениям, обществам…, а равно монастырям и церквям, если они владеют в городах недвижимыми имуществами, с коих взимается в пользу города сбор, или уплачивают в пользу города установленные сборы с документов за право торговли и промыслов». [18] Юридические лица принимали участие в выборах через своих представителей. Подобное положение лишний раз подчеркивало ориентированность городского управления на благо богатых, обеспеченных слоев общества и равнодушие его к самым незащищенным слоям населения. Среди недостатков избирательной системы называлась многолюдность собраний избирателей, отсутствие квартирного налога, устранявшее от участия в работе городских управлений образованных горожан.

По Городовому положению 1870 г. «Избирательные собрания не имеют права давать избранным гласным никаких инструкций» - т.е. впервые в истории российского городского самоуправления отношения гласных (депутатов) и избирателей не базировались на императивном мандате. Надо отметить, что в современной России депутаты представительных органов местного самоуправления, а также главы муниципальных образований работают на основе императивного мандата и формально могут быть отозваны своими избирателями. «Должности городского головы, членов городской управы и городского секретаря замещаются по выбору городской думы. На городскую управу возлагается непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления... При этом управа обязана была отчитываться перед думой о своей деятельности. Компетенцию органов городского самоуправления составляли: дела по внешнему благоустройству города (заведывание устройством и содержанием улиц, площадей, городских садов, водопроводов, и освещением города); дела, касающиеся благосостояния городского населения (народное продовольствие, охранение народного здравия, попечение об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, устройство благотворительных заведений и больниц». [15] Все эти вопросы до настоящего времени относятся к компетенции муниципальных образований.

Новым в регулировании самоуправления стала относительная независимость городских органов от центра. Городская управа сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Компетенция органов городского самоуправления претерпела существенное расширение. Думы становятся до известной степени хозяевами городов. Однако Городовое положение нечетко регулировало отношения, структурные связи между думой и управой.

Городское положение 1870 г. учредило «губернское по городским делам присутствие» из семи человек, которое явилось органом, регулировавшим отношение городского самоуправления и государственной власти. В него входили представители как от правительства, так и от общественного управления. Присутствие собиралось для разбора жалоб, поступивших на городское общественное управление, а также в случае конфликтов между ним и исполнительной властью. Решение принимались простым большинством голосов и проводились в жизнь немедленно. [15]

Должностные лица городского общественного управления подвергались ответственности за преступления по должности не иначе, как по суду, и только по определению Думы. Впервые органы самоуправления были отделены от органов государственных. Поскольку должностные лица не считались состоящими на государственной службе, они не были обязаны выполнять распоряжения центральной администрации и, таким образом, не были ей подчинены.

Городовое положение 1870 г. было наиболее либеральным в истории России, обеспечивая максимально возможные в то время права городского сообщества. Многие положения этой реформы -- система органов самоуправления, компетенция муниципальных образований, в т.ч. городов, -- отражены в современном законодательстве РФ о местном самоуправлении. Разделение функций между думой и управой, относительная самостоятельность органов городского самоуправления, отсутствие узкосословных цензов при проведении выборов в думу -- все это было важными шагами вперед в становлении одного из важнейших институтов власти и управления. [14]

На контрреформенном этапе становления городского самоуправления основным его источником было Городовое положение 1892 г. Несмотря на то, что недостаточное число избирателей сравнительно с общим числом всего городского населения указывалось как один из главных недостатков Положения 1870 г., Городовое положение 1892 г. еще более сузило состав представительства, увеличив имущественный ценз, и ограничило права городского общественного управления. По новому Городовому положению коренным образом менялся характер отношений между административной властью и думами, усиливалась опека над ними, резко сокращались пределы их самостоятельных действий.

Закон 1892 г. ужесточал взыскания за неявку на заседания Думы без уважительных причин (за неявку без уважительных причин во второй раз -- денежный штраф, а в третий раз, помимо штрафа - еще и исключение из думы на время, определяемое ею самой). Заимствование такого исторического опыта было бы весьма актуальным и для современной России. Нужно отметить, что в некоторых зарубежных странах депутатов представительных органов разных уровней за аналогичные проступки также карают штрафами. [19]

Положение 1892 г. устанавливало, что некоторые «постановления Думы подлежат утверждению губернатора», например, об установлении расценок плановых городских земель, назначенных под застройку и урегулировании городского поселения; о займах, поручительствах, гарантиях от имени городского поселения, когда таковые равны или превышают половину городских доходов за последний год; o таксах на хлеб и муку; и т.п. [19]

4. Местное государственное управление в 1917-1990 г.г.: охватывает советский период государственного развития России.

Нельзя говорить, что в нашей стране местное самоуправление по решению государства было упразднено с 1917 по 1990 г. Ни в одном, даже самом централизованном, государстве не могут быть полностью сведены на нет все формы самоорганизации населения. Общественное территориальное самоуправление фактически действовало на территории нашей страны в данный период, причем в самых разнообразных формах. По-видимому, в советский период отечественной истории под органами местного самоуправления необходимо понимать местные государственные органы публичной власти, обладавшие независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти. Иначе нельзя объяснить 73-летний перерыв в более чем 1000-летней истории существования местного самоуправления на территории нашей страны, которое до этого не прерывалось даже во время монголо-татарского ига или опричнины.

5. Переходный период от советской России к демократической Российской Федерации (1990 - 1993 г.) Процесс реформирования государственного устройства, начатый в России в 1991 году, позволил за относительно короткий период времени перейти от административно-командного принципа организации власти к демократическому, заложить основы правового государства с рыночной экономикой. Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода: для предотвращения возможного появления тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности положены принципы децентрализации власти и приоритетного развития местного самоуправления.

Неизбежным следствием отказа от планово-распределительной экономики и перехода к принципам рыночной экономики стал пересмотр принципов организации властных институтов в государстве. За годы реформ создана основа принципиально новой системы публичной власти, опирающейся на местное самоуправление как фундамент российской государственности.

6. Местное самоуправление современной России в период с 1993 по 2010 г.г. С принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования. Была произведена ратификация Российской Федерацией в 1998 году Европейской хартии местного самоуправления. Логическим завершением процесса признания местного самоуправления в качестве одного из важнейших элементов государственного устройства России стало принятие в 2003 году Федерального Закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[4], корректировка которого сейчас происходит очень точечно, аккуратно.

В среднем принимается примерно один комплексный законопроект в год, который корректирует как 131-й закон, так и отраслевые законы, связанные с законом о местном самоуправлении, причем эта корректировка происходит в основном по обращениям, предложениям местного самоуправления, местных сообществ. Примером такого совершенствования законодательства является Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления". Большую роль в этом процессе играет Всероссийский совет местного самоуправления. Корректировка проходит путем обсуждения на форумах, на «круглых столах», на парламентских слушаниях, на заседаниях Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы, при Президенте Российской Федерации и с участием широкого круга экспертов, как российских, так и зарубежных. [17]

В Российской Федерации сформировалась достаточно развитая система законодательства о местном самоуправлении, которая позволила конкретизировать роль института местного самоуправления в системе управления социально-экономическим развитием территорий, более четко определить основы взаимоотношений органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти.

Вместе с законодательством, непосредственно устанавливающим принципы организации местного самоуправления, скорректировано бюджетное, налоговое, жилищное, градостроительное, земельное законодательство, законодательные акты в сфере в сфере образования, здравоохранения и другие.

С октября 2003 года по март 2005 года в субъектах Российской Федерации была проведена работа по подготовке к осуществлению местного самоуправления в соответствии с новыми требованиями. Однако к середине 2005 года стало очевидно, что регионы в разной степени готовы к реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 г. (в настоящее время в ред.28.12.2013 года), № 131-ФЗ. [4] Требовалось создать условия, при которых органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований приступали бы к осуществлению полномочий исходя из их реальных возможностей и с учетом уровня социально-экономического развития муниципального образования. Для формирования таких условий переходный период был продлен до 1 января 2009 года.

Одна из главных задач, на достижение которой направлен Федеральный закон № 131-ФЗ, - четкое определение перечня вопросов местного значения и обеспечение их решения материальными и финансовыми ресурсами.

1.1.2 Полномочия городского самоуправления

Для реализации задач и функций городского самоуправления государство признает за ним определенную совокупность полномочий.

Полномочия местного самоуправления -- закрепленные федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления двоякие: собственные полномочия и государственные полномочия. [2]

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями вытекает из концепции децентрализации государственной власти, которая заключается в необходимости передачи федеральными органами части своих полномочий органам субъектов РФ и предоставление государственным органам права на передачу отдельных своих полномочий органам местного самоуправления. В то же время не следует забывать о самостоятельности местных органов, их независимости от органов государственной власти, возможности самостоятельного самоопределения. При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями государственные органы не вправе вторгаться в компетенцию самих органов местного самоуправления.

Как это вытекает из Конституции РФ, наделение полномочиями возможно при выполнении нескольких условий:

1)На основе закона. Ст. 6 Закона о местном самоуправлении конкретизируя конституционное положение, уточняет, какими именно законами передаются полномочия - "федеральными законами, законами субъектов РФ".

2)Органы местного самоуправления могут наделяться только отдельными государственными полномочиями, т.е. законодателем устанавливается как бы предел передаваемых полномочий, их объем не может быть большим. Здесь нужно исходить из того, под силу ли будет органам местного самоуправления осуществлять переданные полномочия. Передаваемые полномочия обязательно должны быть связаны с интересами местного населения.

3)Передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Если нет материально-финансовой базы, то органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.

4)Контроль государства за реализацией переданных полномочий. Он заключается в предоставлении государственным органам необходимой информации, финансовых отчетов, указаний органам местного самоуправления, проверки законности их решений. Условия и порядок контроля должны определяться специальными законами. [3]

Однако, не всегда можно найти границу между государственным и местным значением полномочий. И это понятно, ведь органы государственной власти и органы местного самоуправления, по сути, решают одни и те же задачи, которые стоят перед всей страной. Они важны, как и для местных органов, так и для государства в целом.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению и определил предметы ведения местного самоуправления. [4]

Статья 4 данного Закона, конкретизируя п."н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в которой закрепляется, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления, содержит полный перечень полномочий органов государственной власти РФ в области местного самоуправления. [2] Данные полномочия можно разделить на несколько групп:

а) Нормативное регулирование. Принятие федерального закона об общих принципах местного самоуправления и федеральных программ развития местного самоуправления. Проверка их реализации. Обеспечение соответствия законодательства субъектов о местном самоуправлении федеральному законодательству.

б) Собственность. Регулирование порядка передачи объектов федеральной государственной собственности в муниципальную. Для этого необходимо принять специальный закон.

в) Делегирование полномочий. Федерация может напрямую наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

г) Бюджетно-финансовая сфера. Регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными, а также финансовой отчетности. Установление государственных минимальных социальных стандартов. Обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. На уровне Федерации должен быть установлен консолидированный бюджет.

д) Гарантии. Обеспечение компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти. Регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Установление федеральных гарантий избирательных прав граждан. Регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов.

е)Судебная защита. Установление порядка судебной защиты.

ж) Надзор. Осуществление прокурорского надзора над органами местного самоуправления.

В статье 5 дан полный перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, к ним относятся нормативное регулирование местного самоуправления, регулирование бюджетно-финансовых отношений и муниципальной собственности, определение территории, на которой действует местное самоуправление, делегация полномочий, контроль, гарантии.

Как видно из вышесказанного, различие полномочий Федерации и субъектов заключается в том, что Федерация определяет стратегию местного самоуправления, а субъекты детально регулируют систему и всю организацию местного самоуправления. При этом каждый субъект должен иметь свою муниципальную систему с учетом исторических и иных местных традиций.

В статье 6 данного закона содержатся и вопросы, составляющие сферу деятельности, вытекающую из самого принципа самоуправления, т.е. это такие местные дела, которые способствуют обеспечению потребностей населения в различного рода услугах, реализации социально -- экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц и которые не включены в компетенцию централизованного управления. [4]

Весьма сложной проблемой, как с практической, так и с общетеоретической точек зрения является организация местного самоуправления в больших городах и особенно в городах-гигантах, городах-мегаполисах. Главная причина в том, что по мере роста численности населения власть постепенно отдаляется от граждан, они теряют возможность влиять на неё непосредственно и доносить до неё свои повседневные заботы и требования.

Еще более сложной проблемой становится организация местного самоуправления в городах-мегаполисах, оказывающихся гораздо больше ячеек административно-территориального деления первого порядка, в городах-столицах, городах-субъектах Федерации. Нередко такие города из-за их численности населения, территории, социально-экономического потенциала, политических возможностей их властей называют "города-гиганты" или "города-государства". При подобных масштабах местное самоуправление перерождается в чисто государственное, потому что иные формы становятся неэффективными. Выход из этого противоречия ищут в раздроблении города-мегаполиса на более мелкие части, в создании внутригородских муниципальных образований. Однако и этот путь осложнен особенностями городов-гигантов, как объектов управления. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных или парковых зон и т.п. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного сообщества - территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.[14]

1.2 Специфика и законодательная база организации местного самоуправления в городе федерального значения

1.2.1 Правовое регулирование организации местного самоуправления в городе федерального значения

Особенности местного самоуправления в больших городах и в городах федерального значения совершенно реальны.

Особенность любого большого города в том, что одни потребности человека обеспечиваются городом в целом, другие - разными частями города. Человек живет в одном районе, работает в другом, ездит к родственникам в третий, отдыхает в парке в четвертом, в театр ходит в историческом центре, проходит медицинское обследование в центральной городской больнице и т.д. Социальная и экономическая роль каждого района зависит от его роли в городе. От центральных районов к периферийным в несколько раз падают цена земли и доходность нежилых помещений. Причем эти различия почти не зависят от районных властей и, следовательно, не стимулируют их деятельность. Все это - особенности любого большого города. Кстати, именно в таких городах проживает большая часть демократического электората.

Описанная структура потребностей человека и география их удовлетворения, его права на участие в осуществлении власти не зависят от статуса города (муниципальное образование или субъект Федерации), от административно-территориального деления и структуры органов власти города. Так же не должны от этого зависеть ни разделение полномочий органов власти в городе по горизонтали или по вертикали, ни реальные возможности горожанина участвовать в осуществлении властных полномочий через выборы, ни прочие институты.

Это значит, что примерно одни и те же полномочия в решении городских проблем должны иметь государственные органы власти города федерального значения и городские органы местного самоуправления города - муниципального образования; органы местного самоуправления района в городе федерального значения и органы местного самоуправления или территориального самоуправления района в городе - муниципальном образовании.

С другой стороны, полномочия района в Москве или в городе - муниципальном образовании могут существенно отличаться от функций и полномочий муниципального образования - города средних размеров (без районного деления).[19]

Москва является мегаполисом со всеми присущими ему особенностями:

-многомиллионным населением;

-высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;

-средоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур;

-наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения
(железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.);

-наличием большого количества иностранных посольств и представительств.

Москва -- крупнейший научный и культурный центр страны. При этом Москва -- столица современной России. [21]

В связи с тем, что города являются экономическими и культурными центрами, в них расположены подавляющее большинство промышленных предприятий, коммунальных служб, сосредоточена основная часть культурно -- бытовых учреждений, имеется разветвленная сеть вузов и научных центров, одним словом, они объединяют достаточно крупный социально-экономический комитет - соответственно их полномочия по сравнению с другими муниципальными образованиями более обширны. К ним относится создание единой социальной и производственной инфраструктуры в целях удовлетворения потребностей населения -- развитие жилищной базы, внутригородского транспорта, охраны здоровья, народного образования и т.д.

Спецификой правового положения Москвы в соответствии с Конституцией РФ является ее статус субъекта РФ. В то же время она является городским поселением, в котором должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [4]не дали ответа на вопрос, является ли Москва муниципальным образованием или таковыми могут быть только внутригородские территории города.[21]

Неопределенность в правовом статусе городов федерального значения была снята лишь в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 года (в ред. 28.12.13 года) №131-ФЗ. Статья 79 Закона определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.[4]

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения городов федерального значения определяет их особенности как объектов управления (Приложение 1).

Эти особенности заключаются в следующем:

1. В соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление в Москве осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения является часть его территории, в
границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.

2. В городе федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, а также их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами этих городов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов.

4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований города федерального значения определяется законами этих городов в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для муниципальных образований законами этих городов.[19]

Они существенно осложняют организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения слишком велик для решения всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а создание внутригородских муниципальных образований осложнено многими перечисленными особенностями.

Отдельно указывается на то, что основными формами взаимодействия органов государственной власти города федерального значения и органов местного самоуправления являются:

1) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

2) заключение договоров и соглашений;

3) создание совместных консультативных и совещательных органов, а также согласительных комиссий для урегулирования возникающих споров и разногласий;

4) реализация органами местного самоуправления законодательной инициативы в представительном органе государственной власти города федерального значения. В городе федерального значения существуют тенденции к государственной централизации публичной власти, противоречащие принципам самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Одновременно с этим существует такая проблема, как необходимость согласования решений определенных вопросов между органами государственной власти городов федерального значения и органами местного самоуправления.

Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации - городе федерального значения Москве- это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации деятельность населения города по осуществлению публичной власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами городов федерального значения, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы внутригородского самоуправления вопросов обеспечения жизнедеятельности населения городов федерального значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Следует отметить практическую схожесть моделей организации местного самоуправления в городах федерального значения, значимое различие между которыми связано только с уровнями функционирования территориальных органов государственной власти. В отличие от города Москвы, сформировавшаяся система государственного управления и местного самоуправления города Санкт-Петербурга полностью соответствует установленной Конституцией Российской Федерации правовой модели организации публичной власти на территории Российской Федерации.[21]

Финансово-экономическую основу местного самоуправления города Москвы составляют средства местных бюджетов, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для удовлетворения потребностей жителей.

Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется посредством принятия городских программ развития местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь; информационное обслуживание; развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

Укрепление местного самоуправления имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития города. Благодаря местному самоуправлению могут развиваться и укрепляться важнейшие элементы гражданского общества, повышаться активность населения, выявляться и использоваться внутренние резервы территории. Развитие местного самоуправления отвечает принципу субсидиарности и соответствует концепции вырастания власти снизу вверх.[15]

Основным правовым актом, регулирующим организацию местного самоуправления города федерального значения является Устав города федерального значения. В городе федерального значения Москве перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований, состав муниципального имущества определяются законом города федерального значения. (Приложение 2)

Подходы, принятые в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволяют развивать местное самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

К федеральному законодательству, регулирующему функционирование муниципальной власти в городах федерального значения помимо этого Федерального закона относится группа законов, которые являются источниками муниципального права и в определенной мере регулируют деятельность муниципальных органов власти.

В качестве подзаконных актов приводятся издаваемые в соответствии с федеральными законами указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие деятельность муниципальных органов власти.

Следует отметить, что в городах федерального значения существует такая проблема, как отсутствие четкой и ясной иерархии правовых актов, в связи с чем Н. В. Постовым предлагается классификация нормативных правовых актов в городах федерального значения, которые подразделяются на четыре группы:[20]

1) основополагающие правовые акты, устанавливающие правовую основу местного самоуправления в городах федерального значения;

2) законы городов федерального значения, регулирующие наиболее важные правовые отношения, которые, в свою очередь, делятся на подгруппы: законодательство о государственной и муниципальной службе, законодательство о полномочиях, законодательство о выборах и правовом положении депутатов и членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, законодательство о формах народовластия, финансовое и бюджетное законодательство, законодательство об органах власти, законодательство о наименовании, символике и регистрации муниципальных образований, законодательство, регулирующее правотворческие отношения;

3) подзаконные акты субъектов Федерации - городов федерального значения;

4) муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований; решения, принятые непосредственно населением (на референдумах, сходах граждан); акты представительного органа муниципального образования; акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения руководителя местной администрации, иных органов и должностных лиц местной администрации.[16]

1.2.2 Принципы организации местного самоуправления в городе федерального значения

Установленные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 года (изм. 2013 года) №131-ФЗ [4] особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах. (Приложение 3)

Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т. е. государственном) уровне. Типичными примерами таких сфер являются водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт.

Однако требуется толкование принципа единства городского хозяйства применительно к городу федерального значения.

Служебные помещения для муниципальных органов передаются в рамках законодательно установленной минимальной обеспеченности.

Нежилые помещения с размерами меньше установленного критерия передаются в собственность муниципального образования.

Собственность на остальные нежилые помещения оформляется как совместная с городом, долевая, без выделения долей. Размеры долей конкретных муниципальных образований дифференцированы в зависимости от остальных их доходов. Доли города передаются в управление муниципальным образованиям.

Одновременно с государственными полномочиями в соответствии с нормативами передаются здания, нежилые помещения, необходимые для выполнения переданных государственных полномочий.

Учреждения образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта передаются в соответствии с критериями, установленными законами города, за отдельными законодательно установленными исключениями. Критерии включают уникальность объекта, широту охвата клиентуры (жители одного или нескольких муниципальных образований), рыночную стоимость объекта с учетом земли.

Итак, единство городского хозяйства - это деятельность компетентных органов государственной власти по управлению комплексом специализированных организаций с целью предоставления населению услуг, имеющих важное значение для вопросов жизнедеятельности.

Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.

Необходимость организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов требует определенной унификации структур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает законодательное регулирование источников и объемов доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.

Принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным. [15]

2. Практическая часть

2.1 Практический опыт организации муниципального управления в Москве

Москва в соответствии с ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации является одновременно субъектом Федерации и городом федерального значения, а в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции - столицей Российской Федерации.[2] Одновременно город Москва является муниципальным образованием. Такое положение Москвы предопределяет наличие ограничений в реализации вопросов местного самоуправления по сравнению с другими типами муниципальных образований; в Москве реализуется двухуровневая модель местного самоуправления, которая состоит из городского и районного уровней.

В Москве единственный уровень, на котором возможно полноценное местное самоуправление, - это районы. Более высокие уровни (укрупненные районы, административные округа, город) слишком удалены от жителей. Образование меньше района не может иметь достаточных ресурсов.

В 1995 г. был принят Устав Москвы, которым местное самоуправление было декларировано на уровне города, т.е. совмещено с государственной властью субъекта Федерации.[7] В 1997 г. под давлением общественного мнения были избраны районные Собрания, номинально получившие некоторые полномочия органов местного самоуправления. Эти полномочия были настолько малы, что интерес жителей к ним пропал почти полностью вскоре после первых выборов. Доказательство - 20% голосов "против всех" на выборах районных советников в декабре 1999 года и явка лишь 11% избирателей на довыборы весной 2000-го года. Однако администрация довольно ревниво отнеслась к этим выборам: районными советниками были избраны в основном главные врачи поликлиник и директора школ - люди, достойные преклонения за их работу, но отвечающие прежде всего за свои учреждения и потому полностью зависимые от администрации. В итоге большинство районных Собраний не использует даже имеющиеся полномочия.

Все же опыт работы районных Собраний и сформировавшийся вокруг них актив очень важны для города.

"Двойной статус" органов власти Москвы - совмещение статусов органов государственной власти и органов местного самоуправления - противоречил статье 12 Конституции РФ. Эта статья относится к основам конституционного строя, поэтому ее действия не отменяет статья 65, согласно которой Москва является городом, т.е. муниципальным образованием. На это постоянно указывали несколько депутатов городской Думы, по этому вопросу обращался в городскую прокуратуру Координационный совет "Правого дела". Наконец, по иску группы юристов СПС Президиум Верховного суда в своем определении подтвердил, что Устав Москвы противоречит Конституции. Позже к этому добавились судебные решения, признавшие избранные районные Управы органами местного самоуправления. В результате летом 2001 года Устав Москвы в основном приведен в соответствие с Конституцией.

Борьба за приведение московского законодательства в соответствие с Конституцией имела целью не столько формально-юридические изменения, сколько реальное становление местного самоуправления в районах. Ни юридические, ни практические особенности Москвы не лишают жителей Москвы права на местное самоуправление в смысле создания органов власти, максимально приближенных к жителям и им подотчетных. Органы власти многомиллионного города не могут быть в этом смысле настоящими органами местного самоуправления. Закрепленные в п. 2.2 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы об управах районов полномочия Управы района содержат такие категории, как: «участвует в реализации…», «участвует в работе…», «участвует в разработке…», «участвует в организации…», «участвует в координации…», «содействует развитию…», «содействует органу…», «оказывает содействие по созданию условий…», «принимает меры…», «обеспечивает осуществление…», «организует работу…», «взаимодействует с органами местного самоуправления по вопросам…» и др. На практике подобная размытость положений приводит к созданию предпосылок для появления конфликтов полномочий органов местного самоуправления и территориальных органов исполнительной власти города Москвы. [16]

В настоящий момент взаимодействие государственной власти и органов местного самоуправления в Москве основано на следующих принципах:

1) органы государственной власти городов федерального значения осуществляют правовое регулирование местного самоуправления;

2) органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления;

3) уставы муниципальных образований подлежат регистрации в органах государственной власти городов федерального значения;

4) органы государственной власти городов федерального значения осуществляют координацию деятельности органов местного самоуправления;

5) органы государственной власти городов федерального значения осуществляют контроль над деятельностью органов местного самоуправления.

С одной стороны в правительстве Москвы существует убеждение в необходимости жесткой административной вертикали "город-район". Но есть достаточно аргументов, подтверждающих, что без жесткой вертикали вполне можно обойтись:

- мировой опыт разнообразен, но нет примеров жесткого административного управления мегаполисом; тогда как есть противоположные примеры полной самостоятельности частей мегаполиса;

- московский мегаполис живет, несмотря на то, что города, несомненно являющиеся его частями (Химки, Мытищи и т.д.), относятся к другому субъекту Федерации;

- и в Москве очень высокий уровень самостоятельности имеют отдельные комитеты территориального общественного самоуправления и товарищества собственников жилья.

Действительно, возможны издержки, когда районы реально получат самостоятельность. Впрочем, пример Пресненского района, в свое время объявившего свой "суверенитет над воздушным и подземным пространством", никому никакого вреда не принес, если не считать вреда от многолетнего использования этого примера для дискредитации идеи местного самоуправления. Серьезные издержки от местного самоуправления мало вероятны, потому что об их возможности много говорят, весь городской бюрократический аппарат настороже, у него достаточно судебных и экономических рычагов воздействия на органы местного самоуправления.

Действительно, в Москве создана система органов администрации в пределах "шаговой доступности" для жителей. За десять лет она доведена до совершенства, предельно возможного для административной системы. Она функционирует, пожалуй, лучше системы райкомов-исполкомов последних лет советской власти, если не сравнивать масштабы коррупции. Но это ее предел. Существующая централизация управления, в какой-то степени оправданная на стадии становления системы, теперь приводит к совершенно реальным огромным издержкам. Особенно остро они проявляются в строительстве: "точечная" застройка по разрушительным последствиям для жителей близлежащих домов и в целом для района сравнима с "точечной" бомбардировкой. Интересы строительных монополий ставятся выше интересов жителей, выше интересов перспективного комплексного развития районов, выше законов. Возможности развития Москвы в рамках "административной вертикали" исчерпаны, наступает стагнация, если не деградация. Поступательное развитие возможно только на базе местного самоуправления.[18]

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом города Москвы, Законом города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" и с учетом особенностей организации местного значения в городах федерального значения в Москве развивается местное самоуправление.

В Москве установлены правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии осуществления местного самоуправления, определены вопросы местного значения.

В результате выборов депутатов муниципальных собраний внутригородских муниципальных образований в городе Москве в марте 2004 года сформированы представительные органы местного самоуправления, образованы исполнительно-распорядительные органы - муниципалитеты. В большинстве муниципальных образований Москвы реализована модель, согласно которой руководитель муниципального образования избирается муниципальным собранием из своего состава и является его председателем. Руководитель муниципалитета назначается на должность решением муниципального собрания из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение указанной должности. (Приложение 4)

Закон города Москвы устанавливает, что каждое муниципальное образование формирует представительный орган местного самоуправления -- муниципальное собрание и исполнительно-распорядительный орган -- муниципалитет.

Муниципальное собрание состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав определяется уставом муниципального образования с учетом численности избирателей района. При числе избирателей до 50 тысяч число депутатов муниципального собрания устанавливается до 10, при числе избирателей свыше 100 тысяч -- до 20 депутатов. Возглавляет его председатель.

Деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования возглавляет руководитель муниципального образования. Он избирается на срок полномочий депутатов муниципального собрания и наделяется компетенцией по решению всех вопросов местного значения, кроме тех, которые отнесены к исключительному ведению муниципального собрания. В соответствии с уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность руководителя муниципалитета. Он осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках полномочий, установленных уставом муниципального образования.

Закон города Москвы предусматривает использование различных моделей организации муниципальной власти: (Приложение 4)

избрание руководителя муниципального образования может осуществляться непосредственно населением или муниципальным собранием из своего состава;

руководитель муниципального образования может выполнять полномочия
председателя муниципального собрания или возглавлять муниципалитет;

предусматривается выполнение функций руководителя муниципалитета
наемным менеджером, который назначается председателем муниципального собрания на конкурсной основе, и т. д.

2.2 Общая схема управления городом

Москва -- особый город, выполняющий столичные функции. Его уникальность выражена в ее экономической и политической значимости. Москва дает около 40% бюджетных поступлений России.

До 1991 года Москва делилась на 33 района, включая город Зеленоград. При этом на район распространялись почти такие же обязанности и права по комплексному социально-экономическому развитию территории, что и на город в целом. На районном уровне была сосредоточена подавляющая часть функций жизнеобеспечения населения по месту жительства. Как город, так и его районы представляли собой многоотраслевые и полифункциональные административно-территориальные образования. В настоящий момент в Москве 12 административных округов, 125 районов, 2 городских округа, 19 поселений. Поселение - это территориальная единица Москвы, образуемая на территории, включенной в состав Москвы в ходе реализации проекта по расширению ее территории с 1 июля 2012 года.[21]

Сложившееся территориальное деление города порождало ряд проблем:

количество районов как объектов управления на уровне города было вели
ко, что затрудняло деятельность городских органов управления (проблема
«диапазона управляемости и контроля»);

в крупных районах загруженность органов управления хозяйственными
проблемами приводила к тому, что население с трудом могло «достучаться»
до органов управления (проблема «доступности власти»);

расположение многих районов в пределах Садового кольца не позволяло
четко координировать усилия по выполнению «столичных функций» (про-.
блема «концентрации функций»).

В июне 1995 года был принят Устав города Москвы, устанавливающий упомянутый двойной статус органов власти.[7] Такое решение было принято с учетом опыта организации власти в столицах европейских государств, а также в связи с неопределенностью правового статуса города федерального значения. Согласно Уставу города Москвы 1995 года:

представительным органом городского самоуправления и одновременно
представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская дума;

исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская администрация (или мэрия);

деятельностью мэрии руководил избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города и главой городской администрации;

в структуру администрации входили коллегиальный орган исполнительной власти -- Правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром;

городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имела территориальные отделения в районах города Москвы -- районные управы, являющиеся органами государственной власти. Их задача -- решать местные проблемы населения.

Согласно положению об Управе района города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 года (ред.2004 года) № 981-ПП[11] «районная управа в городе Москве -- орган власти района -- осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления». Возглавляет районную управу ее глава. Он же является председателем районного собрания, которое наделено «полномочиями представительного органа населения». Глава управы возглавляет и администрацию района, обеспечивая в пределах своих полномочий и под свою ответственность «решение вопросов местного (районного) значения, осуществляет руководство хозяйственными и социальными службами района, являющимися структурными подразделениями администрации района».

Наконец, в районе могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

Создание районных управ явилось шагом вперед на пути организации местного самоуправления в районах города. Однако районная управа оставалась по сути местным органом государственного управления. Во-первых, в районное собрание, выполняющее функции представительного органа населения района, избирались советники, а не депутаты. Во-вторых, глава управы избирался районным собранием из своего состава по представлению мэра Москвы. Мэр, в соответствии с Законом, мог предложить другую кандидатуру (не из числа советников районного собрания). Таким образом, главы управ не всегда были выборными лицами. В-третьих, в Законе «О районной управе» отмечено: «Управа самостоятельно распоряжается финансовыми ресурсами района в пределах утвержденной сметы доходов и расходов». Следовательно, Устав Москвы нуждался в доработке в части прямого введения местного самоуправления в районах.