Контрольно-надзорная деятельность государственных органов в cфере предпринимательства

3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

На практике возникают следующие проблемы. Плановая проверка юридического лица или индивидуального предпринимателя возможна не чаще чем один раз в два года. Однако для получения различного рода справок и заключений в различных государственных структурах предпринимателям часто требуются справки и заключения противопожарной службы. В случае если офис нуждающегося в документе предпринимателя расположен в здании, где находится множество других офисов юридических лиц и предпринимателей, такой документ он сразу не получит, поскольку для его выдачи «необходимо обследование всего здания и его конструктивных особенностей». На практике это означает, что предприниматель может остаться наедине со своей проблемой и для ее решения должен собрать просьбы других юридических лиц и предпринимателей, расположенных в этом здании, о проведении соответствующих обследований. Таким образом, проверка для юридических лиц и предпринимателей, превращается во внеплановую.

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным оценить полноту и достоверность сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю. Срок проведения каждой из проверок не может превышать двадцать рабочих дней.

Особенности организации и проведения проверок, а также регулирование отдельных видов государственного контроля (надзора), обозначенных в п. 3.1 и 4 статьи 1 данного Закона, осуществляется на основании специальных федеральных законов регулирующих предпринимательскую деятельность.

В практике возникает вопрос, образует ли состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации, выдача продавцом в порядке пункта 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ по требованию покупателя документа, не являющегося бланком строгой отчетности, однако подтверждающего прием денежных средств.

По делу № А13-10812/2016 предприниматель обратился в суд с заявлением об оспаривании постановления инспекции о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации за осуществление при продаже товара в тонаре наличных денежных расчетов без применения контрольно-кассовой техники, что выразилось в невыдаче кассового чека, а выдаче по требованию покупателя товарного чека без обязательных реквизитов.

В соответствии с пунктом 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ, «организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся налогоплательщиками единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, не подпадающие под действие пунктов 2 и 3 данной статьи, при осуществлении видов предпринимательской деятельности, установленных 2 пунктом статьи 346.26 Налогового кодекса РФ, могут осуществлять наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники при условии выдачи по требованию покупателя (клиента) документа (товарного чека, квитанции или другого документа, подтверждающего прием денежных средств за соответствующий товар (работу, услугу).

Инспекцией установлено, что предприниматель является плательщиком ЕНВД и имеет право при оказании услуг населению осуществлять наличные денежные расчеты без применения контрольно-кассовой техники при условии обязательной выдачи по требованию покупателя документа (товарного чека, квитанции или другого документа, подтверждающего прием денежных средств за соответствующий товар).

Суд установил, что при расчете с покупателем предприниматель не применял контрольно-кассовую технику, однако по требованию покупателя выдал товарный чек без соответствующих реквизитов.

Выдача продавцом покупателю по его требованию товарного чека неустановленного образца (в отсутствие каких-либо реквизитов) в соответствии с пунктом 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ в перечень нарушений, образующих состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации, не входит.

Учитывая, что предприниматель не обязан применять ККТ, а доказательства отказа в выдаче по требованию покупателя документа, подтверждающего прием денежных средств, отсутствуют, суд пришел к выводу о недоказанности совершения предпринимателем административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации, в связи с чем признал постановление незаконным и отменил его полностью. Постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.

В другом примере, решением Арбитражного суда Чувашской Республики требование индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий должностных лиц Министерства экономического развития и торговли РФ оставлено без удовлетворения ввиду недоказанности факта совершения проверки (так, в журнале учета мероприятий по контролю предпринимателем сделана запись о проведении проверки, однако подпись проверяющего в журнале отсутствует) и нарушений прав и законных интересов предпринимателя».

Как считает Трофимчук, «современные тенденции в части создания нового законодательства в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля видятся в сокращении административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечении эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышении гарантии защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Дискуссионным является вопрос относительно конституционности положений ФЗ о контроле (надзоре) и ряда других нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязанность хозяйствующих субъектов предоставлять по запросам контролирующих органов необходимые документы. Дискуссия состоит в конкуренции интересов, когда, реализуя свои законные полномочия, контрольно-надзорные органы имеют обеспеченную законом возможность не учитывать конституционные права граждан. Пожалуй, стоит согласиться с точкой зрения, согласно которой формулировки п. 5 статьи 11 ФЗ о контроле (надзоре), прямо указывающие на обязанность хозяйствующих субъектов выполнить указанные действия, под страхом юридической ответственности (например, статьи 19.7.2 КоАП Российской Федерации) нарушают их конституционные права. Таким образом, считаем, что невозможность отказаться юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю от представления документов по запросу контролирующего органа представляет собой нарушение конституционного права не свидетельствовать против самого себя и своих близких, и предлагаем вышеуказанные нормативные правовые акты привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Также ФЗ о контроле (надзоре) не предусмотрен порядок досудебного обжалования решений, действий (бездействия) контрольно-надзорных органов. Ст. 23 ФЗ о контроле (надзоре) лишь указывает на возможность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей реализовать свое право на защиту при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в административном и (или) судебном порядке. Существующий Федеральный закон № 59-ФЗ устанавливает общий порядок рассмотрения жалоб граждан в порядке досудебного урегулирования споров. Справедливые возражения относительно излишнего дублирования норм в различных нормативных правовых актах в данном случае вступает, на наш взгляд, в противоречие с концептуальным пониманием осуществления государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности. Последнее предполагает формирование единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов. Таким образом, представляется необходимым внести в ФЗ о контроле (надзоре) положения, определяющие особенности, а также процедуру досудебного обжалования решений, действий (бездействия) контрольно-надзорных органов.

Ряд формулировок ФЗ о контроле (надзоре) не однозначны в своем понимании, что вызывает определенные трудности в применении на практике. Например, п. 3 статьи 1 ФЗ о контроле (надзоре) устанавливает пределы действия указанного Федерального закона, когда его положения не применяются, в частности, если при проведении мероприятий по контролю не требуется взаимодействие контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Представляется необходимым конкретизировать термин «взаимодействие» в целях устранения ошибочного применения положений указанного Федерального закона. Вероятно, под взаимодействием законодатель понимает правоотношение между хозяйствующим субъектом и контролирующим органом, возникшее в ходе реализации последним своих полномочий.

В статье 1, п. 3, ФЗ о контроле (надзоре) используется понятие «манипулирование рынком», в то же время его значение не раскрывается. Федеральный закон от № 224-ФЗ перечисляет действия, которые подпадают под данное определение, что тем не менее не дает полного представления о сущности такого противоправного деяния, как манипулирование рынком. Из содержания статьи 1, статьи 5 данного закона можно предложить следующее определение понятия «манипулирование рынком» - это любые действия («...умышленное распространение через средства массовой информации сведений, совершение операций, совершение сделок, выставление заявок...») и/или бездействие («...неоднократное неисполнение обязательств по операциям...), препятствующие справедливому ценообразованию на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, нарушающие равенство инвесторов и которые могут повлечь или повлекли формирование и/или поддержание несправедливого уровня организованных торгов.

Обязанность государственной регистрации сочетает в себе аспекты регулирования и контроля, поэтому выделяется в качестве самостоятельного принципа.

Анализ законодательства выявляет ряд нормативных актов, закрепляющих основы публичности в предпринимательской деятельности, в том числе правило о публичном оповещении информации, связанной с осуществлением предпринимательской деятельности. «В частности, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» подлежат опубликованию уведомления о реорганизации и ликвидации юридического лица; сведения и документы, содержащиеся в государственных реестрах.

Согласно статьи 5 Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» в отношении ряда сведений лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, не вправе устанавливать режим коммерческой тайны.

Проявление публичности усматриваются и в положениях статьи 8 - 12 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», согласно которым: в наглядной и доступной форме до сведения потребителей доводится информация об изготовителе (исполнителе, продавце), режиме его работы и реализуемых им товарах (работах, услугах); номере лицензии и (или) номере свидетельства о государственной аккредитации, сроках действия указанных лицензии и (или) свидетельства, а также информация об органе, выдавшем указанные лицензию и (или) свидетельство; необходимая и достоверная информация о товарах (работах, услугах), обеспечивающая возможность их правильного выбора.

На практике при привлечении к ответственности могут возникнуть следующие проблемы. В статье 1, п. 3, ФЗ о контроле (надзоре) используется понятие «манипулирование рынком», в то же время его значение не раскрывается. Федеральный закон № 224-ФЗ перечисляет действия, которые подпадают под данное определение, что тем не менее не дает полного представления о сущности такого противоправного деяния, как манипулирование рынком. Из содержания статьи 1, статьи 5 Федерального закона № 224-ФЗ можно предложить следующее определение понятия «манипулирование рынком» - это любые действия («...умышленное распространение через средства массовой информации сведений, совершение операций, совершение сделок, выставление заявок...») и/или бездействие («...неоднократное неисполнение обязательств по операциям...), препятствующие справедливому ценообразованию на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, нарушающие равенство инвесторов и которые могут повлечь или повлекли формирование и/или поддержание несправедливого уровня организованных торгов.

Статья 185.3 УК Российской Федерации «данный состав преступления определяет манипулирование рынком как действие. Вместе с тем статья 5 Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» рассматривает манипулирование рынком и как бездействие. Таким образом, по своему содержанию представленное автором определение в полной мере соответствует смыслу того понятия «манипулирование рынком», который вкладывает в него федеральный закон.

Контроль и проверки осуществляют множество организаций, включая также органы энергетического надзора. Только на федеральном уровне более 50 организаций задействованы в реализации различных контрольных функций. «Представители этих учреждений обычно посещают предприятия более одного раза в год, а также вызывают предпринимателей к себе. Время и деньги, связанные с такими визитами, формы заявлений, которые требуется представлять, а также плата за формы, лицензирование, экспертизу и разрешения превращаются в огромные административные барьеры».

К наиболее существенным «недостаткам, осложняющим создание эффективного механизма проверок и контроля за производством и реализацией товаров, работ и услуг и порождающим многочисленные проблемы при его проведении, относятся следующие:

1) полномочия органов государственной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции, зачастую пересекаются и дублируются;

2) органы государственной власти и управления, осуществляющие контрольные и надзорные функции, как правило, не взаимодействуют между собой, предоставленная им степень автономности режима их функционирования неоправданно высока;

3) процедуры проверки остаются неурегулированными;

4) права проверяемых законодательно не обеспечены;

5) нормативно заложена избыточность контрольных функций;

6) уполномоченные органы проводят проверки, осмотры и другие обязательные процедуры на платной для предпринимателей основе;

7) отсутствует единый механизм ответственности контролирующих инстанций и должностных лиц за нарушения, допущенные при осуществлении ими контрольных функций, повлекшие потери для деятельности малых предприятий;

8) отсутствует механизм дерегуляции, то есть отмены ведомственных и местных актов, препятствующих развитию малого предпринимательства и нарушающих положения существующих законов».

Разделение объектов контроля между контролирующими организациями проведено нечетко. На практике это приводит к многократному дублированию функций, в том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, однако и по вертикали - между структурами разных уровней одного и того же ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю; все это увеличивает административную нагрузку на предпринимательский сектор. Такие противоречия (коллизии) законодательства создают ситуацию, в которой предприниматель перед лицом контролера практически всегда не прав.

2.2 Государственный контроль и защита прав предпринимателей: пути решения проблемы

Среди имеющихся проблем теоретического характера следует отметить отсутствие единого подхода к вопросам соотношения понятий «государственное управление» и «государственное регулирование». Так, по мнению Е.П. Губина, «государственное управление предполагает прямое и непосредственное вмешательство органов государства в экономику с использованием административных методов регулирования, в то время как государственное регулирование позволяет использовать более широкий спектр средств и инструментов, в том числе и методы и средства косвенного регулирования рыночных отношений, и с этой точки зрения понятие государственного регулирования гораздо шире, чем понятие государственного управления».

Однако более убедительной представляется позиция таких специалистов в области административного права, как отмечает А.П. Алехин, «что понятие государственного управления является более широким, поскольку государственное регулирование - это одна из функций государственно-управленческой деятельности. Весьма актуальной проблемой в современной России является отсутствие последовательности в деятельности государства по реализации государственной экономической политики и как следствие - формирование в предпринимательской среде недоверия к органам государственной власти».

Очевидно, что содержание, методы и пределы государственного регулирования предпринимательской деятельности определяются в первую очередь осуществляемой в стране государственной экономической политикой, которая должна быть четко определенной и последовательной.

Особенно остро, по моему мнению, в настоящее время стоит вопрос о последовательности и адекватности мер государственного регулирования деятельности предпринимателей. С одной стороны, государство делает ряд шагов навстречу бизнесу: упрощает процедуру государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заменяет для отдельных видов предпринимательской деятельности режим лицензирования саморегулированием. Кроме того, вступивший в действие в мае 2009 г. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» явно имеет про предпринимательскую направленность, даже иногда вопреки интересам граждан-потребителей (достаточно вспомнить существующий порядок проведения плановых проверок). Нельзя не отметить также такую тенденцию, как расширение числа косвенных методов государственного регулирования предпринимательской деятельности, которые призваны стимулировать создание и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, иное выгодное государству поведение со стороны предпринимателя».

Вот пример негативного вмешательства государства. «В частности, в январе 2010 г. вступил в силу Федеральный закон № 374-ФЗ, который внес изменения в положения гл. 25.3 НК Российской Федерации «Государственная пошлина». Этим Законом в сложное для экономики страны время был увеличен в два раза размер практически всех государственных пошлин, в том числе пошлин, взимаемых при государственной регистрации индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Понятно, что такое нововведение в первую очередь ударило по представителям малого бизнеса. Другим примером неадекватного провозглашаемым целям воздействия на предпринимательскую деятельность можно считать увеличение в 2013 г. размеров страховых взносов, уплачиваемых индивидуальными предпринимателями. Противоречивость в действиях государства подрывает доверие предпринимателей к органам власти, поэтому к призывам должностных лиц не бояться и создавать новые субъекты малого и среднего предпринимательства население часто относится скептически. Такому положению дел способствует также традиционно высокий уровень коррумпированности российских чиновников».

Разумеется, что, осуществляя предпринимательскую деятельность, ее субъекты удовлетворяют и общественные потребности, однако это не является основной целью этой деятельности. «Систематическое извлечение прибыли субъектами предпринимательской деятельности как цель, и фундаментальная детерминанта такой деятельности обусловливает специфику признаков рационального хозяйствования в субъективном смысле. Таким признаком является, например, минимизация налогов, в том числе путем разработки и применения всевозможных легальных и нелегальных схем.

Представляется, что необходимо говорить о государственной поддержке не только предпринимательской деятельности, однако и в целом хозяйственной деятельности, поскольку государство должно оказывать поддержку не только хозяйствующим субъектам, извлекающим прибыль от своей деятельности - субъектам предпринимательской деятельности, - однако и хозяйствующим субъектам, которые в определенных случаях, и в некоторых сферах экономики, работая убыточно, могут приносить общественную пользу и осуществлять рациональное хозяйствование в объективном смысле.

Государственная поддержка должна быть направлена не только на активизацию деловой активности субъектов предпринимательской деятельности, однако и на повышение их социальной ответственности. «Так, академик РАН В.И. Жуков важнейшей функцией социальной ответственности предпринимательства считает развитие отечественного производства, увеличение налогооблагаемой финансовой базы».

Степень участия в решении общественных проблем понимается по- разному. «Например, Г. Сатаров утверждает, что у бизнеса очень простая социальная ответственность - делать свое дело и платить налоги. А все остальное - на личное усмотрение предпринимателей. Такой подход можно было бы назвать эгоистичным, если бы в российском законодательстве были закреплены надлежащие и эффективные формы стимулирования социальной ответственности бизнеса за пределами выполнения обязанностей по уплате налогов».

В международной практике корпоративная социальная ответственность представляет собой философию поведения и концепцию выстраивания деловым сообществом, компаниями и отдельными представителями бизнеса своей деятельности в целях устойчивого развития и сохранения ресурсов для будущих поколений. По существу, здесь речь идет именно о цели обеспечения рационального хозяйствования в объективном смысле.

О значении всемерного стимулирования субъектов предпринимательства говорится и в работах представителей науки административного права. «Так, профессор Ю.А. Тихомиров отмечает, что поощрение как метод регулирования позволяет побуждать субъекты хозяйствования к совершению полезных действий путем создания их заинтересованности в получении дополнительных благ».

Государственная поддержка хозяйственной деятельности представляет собой антипод хозяйственно-правовой ответственности. «Если основанием для применения к хозяйствующим субъектам санкций - мер ответственности является хозяйственное правонарушение и в хозяйственно-правовой ответственности заключается негативная оценка деятельности хозяйствующих субъектов, то основанием для оказания государственной поддержки является рациональное хозяйствование в объективном смысле, а в государственной поддержке заключается позитивная оценка деятельности хозяйствующих субъектов.

Необходимо учитывать, что чрезмерная государственная поддержка оборачивается снижением частной инициативы и приносит субъектам рынка лишь временное облегчение. Поэтому государственная поддержка должна эффективно сочетаться с другими формами государственного регулирования экономики при строгом соблюдении принципов такого регулирования.

Государственная поддержка хозяйственной деятельности является специфической формой государственного регулирования экономики и может осуществляться, в свою очередь, посредством правовых, экономических и организационных форм».

Государственные преференции, в смысле, придаваемом им Федеральным законом № 135-ФЗ охватываются более широким понятием «государственная поддержка», поскольку государственная поддержка может проявляться в различных формах, а не только в предоставлении федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, однако и в других формах. Тем более что государственную поддержку могут оказывать не только федеральные органы исполнительной власти, однако и, например, Президент Российской Федерации.

Государственные преференции, исходя из приведенного определения, заключаются в предоставлении преимущества в первую очередь имущественного характера. «Вместе с тем государственная поддержка может носить не только материальный, однако и моральный характер. Так, присваиваемое решением Правительства Российской Федерации звание «поставщик продукции для государственных нужд» не подпадает под понятие государственной преференции.

В соответствии со статьей 128 Гражданского кодекса Российской Федерации к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага».

Таким образом, передача государственными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации любого из перечисленных в статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации объектов хозяйствующим субъектам подпадает под понятие государственной преференции, данное в антимонопольном законодательстве. Однако для того, чтобы передачу объектов гражданских прав квалифицировать в качестве государственной преференции в том понимании, которое ей придается Законом о защите конкуренции, необходим еще один критерий - обеспечение хозяйствующим субъектам, получающим названные объекты, более выгодных условий деятельности.

Преференции (от лат. praeferre - «предпочитать») - преимущества, создающие особо благоприятный режим для одного или нескольких государств при ввозе всех или отдельных групп импортируемых товаров. Ничего общего здесь с государственной помощью отечественным хозяйствующим субъектам нет. «К такому же выводу можно прийти, изучив нормативные правовые акты, касающиеся таможенного тарифа. Поэтому следует согласиться с В.И. Еременко, который пишет об отсутствии каких- либо объективных причин для появления нового термина «преференции», применяемого в основном в межгосударственных отношениях. Содержание нового понятия практически не изменилось, кроме включения нового вида предоставляемого хозяйствующим субъектам преимущества - «имущественных льгот», причем его смысл далее по тексту Закона о защите конкуренции нигде не раскрывается».

Государственная поддержка предпринимательской деятельности и государственные преференции соотносятся как родовое и видовое понятия. Государственные преференции являются разновидностью государственной поддержки.

Согласно статьи 19 Закона о защите конкуренции, государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов, органа или организации исключительно в таких целях, как: развитие образования и науки; проведение научных исследований; защита окружающей среды; обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства; производство сельскохозяйственной продукции; поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства.

Государственные или муниципальные преференции могут также осуществляться в целях, определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Таким образом, перечень целей, для достижения которых могут предоставляться государственные или муниципальные преференции (в отличие от перечня целей, для достижения которых могла предоставляться государственная или муниципальная помощь в прежней редакции Закона о защите конкуренции), нельзя назвать законченным, поскольку законодательство Российской Федерации постоянно совершенствуется.

Запрещается использование государственной или муниципальной преференции в целях, не соответствующих указанным в заявлении о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции целям.

Государственная или муниципальная преференция в выше обозначенных целях предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется:

1) на основании федерального закона, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;

2) путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

3) в размере, не превышающем установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще, чем один раз в год одному лицу.

Не является государственной или муниципальной преференцией:

1) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, проводимых в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также по результатам иных процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

2) передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;

3) закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

4) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда.

Государственная поддержка осуществляется в отношении как конкретных направлений или видов предпринимательской деятельности (например, инновационной деятельности), так и определенных субъектов такой деятельности (например, субъектов малого предпринимательства). Разумеется, что такое деление является условным, так как в конечном счете государство должно стимулировать деловую активность предпринимательства. Целью государственной поддержки охватывается, в частности, создание благоприятных правовых, организационных и экономических условий для развития предпринимательской деятельности.

В юридической литературе имеют место и другие теоретические подходы к определению понятия «государственная поддержка». «Так, профессор Т.М. Гандилов применительно к государственной поддержке малого и среднего предпринимательства обращает внимание на то, что необходимо отграничить государственное нормативное регулирование от системы государственной поддержки малого предпринимательства: «Будучи разными понятиями, они подразумевают подготовку и реализацию комплекса мер, отличающихся по своему содержанию. Если в первом случае имеется в виду создание на федеральном и региональном уровне законодательной базы малого бизнеса, то во втором случае речь должна идти о разработке федеральных, региональных, отраслевых, муниципальных программ, методах и направлениях государственной поддержки малых и средних предприятий, о создании благоприятных условий для их функционирования. Здесь говорится, во-первых, о разграничении нормативного регулирования и собственно конкретных мер государственной поддержки. Во-вторых, такой подход, по мнению профессора Т.М. Гандилова, необходим для повышения эффективности мер государственной поддержки, и, в-третьих, государственная поддержка в таком понимании (более узком, чем приводится выше) в основном сводится к экономическим формам, хотя она может осуществляться также посредством правовых и организационных форм».

Государственную поддержку предпринимательской деятельности необходимо отличать от защиты прав предпринимателей. Представляется, что цель государственной поддержки - стимулирование хозяйствующих субъектов к рациональному хозяйствованию в объективном смысле, включая реализацию всех его составляющих (производственной, инновационной, экологической и социальной). Целью же защиты прав предпринимателей является восстановление или признание их нарушенных или оспариваемых прав. Кроме того, следует учитывать то, что термин «защита», употребляемый в законодательстве и юридической литературе, часто обозначает именно поддержку, например, когда речь идет о защите отечественного производителя.

Формы государственной поддержки предпринимательской деятельности можно классифицировать по различным основаниям. «Во- первых, соответственно формам государственного регулирования экономики формы государственной поддержки предпринимательской деятельности могут быть правовыми, экономическими и организационными. Так, концессионное соглашение, меры государственного поощрения (например, государственные премии и звания) являются правовыми формами государственной поддержки. В качестве организационных форм поддержки выступают, например, упрощенный механизм реализации права субъектов малого предпринимательства на приватизацию арендуемого имущества, а также меры, направленные на гарантированное участие субъектов малого предпринимательства в размещении государственных заказов. Большинство же форм государственной поддержки являются экономическими.

Во-вторых, формы государственной поддержки могут носить материальный или моральный характер. Материальные формы государственной поддержки можно вполне обозначить термином «государственная помощь», несмотря на то что этот термин отвергнут антимонопольным законодательством. Материальными формами государственной поддержки предпринимательской деятельности являются, например, государственные инвестиции, субсидии, бюджетное и налоговое кредитование. Моральными формами государственной поддержки предпринимательской деятельности являются определенные меры государственного поощрения, влияющие на деловую репутацию субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, к моральным формам поддержки можно отнести информационную и консультационную помощь субъектам предпринимательской деятельности.

В-третьих, формы государственной поддержки могут быть как безвозмездными (например, бюджетные субсидии), так и возмездными (например, бюджетный кредит).

В-четвертых, формы государственной поддержки предпринимательской деятельности можно подразделить на прямые и косвенные. «Прямые формы государственной поддержки устанавливаются в отношении конкретных видов и субъектов предпринимательской деятельности, в частности в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. Косвенные формы государственной поддержки оказывают опосредованное влияние на конкретные виды предпринимательской деятельности. Это в первую очередь всевозможные меры при импорте товаров, принимаемые в целях поддержки отечественных товаропроизводителей. Кроме того, прямые формы государственной поддержки в отношении одних видов и субъектов предпринимательской деятельности могут по своей сути одновременно выступать косвенными формами государственной поддержки других видов и субъектов предпринимательской деятельности. Например, государственная поддержка отечественных производителей сельскохозяйственной техники может опосредованно оказывать благоприятное влияние на сельскохозяйственных производителей.

Можно было бы говорить, например, о косвенном (опосредованном) государственном регулировании частного сектора экономики посредством поддержки государственного сектора. И тогда можно было бы назвать государственный сектор экономики не только направлением, однако и формой государственного регулирования экономики. Но это более характерно, например, для Франции, нежели для России, где государственный сектор неизменно и последовательно сводится к неоправданному минимуму и отношение к нему весьма скептическое.»

Исходя из приведенных оснований классификации форм государственной поддержки предпринимательской деятельности, можно определить место конкретных мер государственного регулирования экономики в этой классификации. Например, амортизация (амортизационная политика) должна выступать в качестве косвенной экономической формы государственной поддержки материального характера. Особо это касается ускоренной амортизации. Здесь речь идет о поощрении капитальных вложений в модернизацию и реконструкцию производства. Но для этого необходима адекватная и надлежащая законодательная база.

Итак, государственная поддержка хозяйственной деятельности - это специфическая форма государственного регулирования экономики, заключающая в себе позитивную оценку деятельности хозяйствующих субъектов, применяемая с целью их стимулирования к рациональному хозяйствованию в объективном смысле и выражающаяся в конкретных мерах материального и морального характера.

Необходимо отметить как позитивную тенденцию то обстоятельство, что государственная поддержка приоритетных направлений предпринимательской деятельности находит все большее закрепление именно на уровне федеральных законов. Например, без государственной поддержки инновационной деятельности (основной формы государственного регулирования такой деятельности) невозможна модернизация экономики страны. Это все в большей мере учитывается законодателем. Так, Федеральным законом № 195-ФЗ был внесен ряд существенных изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, касающихся, в частности, льгот по налогам на добавленную стоимость и прибыль, а также ускоренной амортизации основных средств, используемых только для осуществления научно-технической деятельности.

Между тем, несмотря на активную законотворческую деятельность, до сих пор отсутствует единый системообразующий законодательный акт, из которого можно было бы получить общее представление о государственном регулировании всех отраслей экономики. «Конечно, отдельные элементы такого регулирования разбросаны по ряду федеральных законов и множеству подзаконных нормативных актов.

К примеру, Федеральный закон № 381-ФЗ регулирует отдельный вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров, Федеральный закон № 164-ФЗ определяет основы государственного регулирования деятельности по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью, также Федеральный закон № 101-ФЗ устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и ряд других законов, всего таких законодательных актов - 8.

Положения по государственному регулированию отдельных сфер предпринимательства содержатся также и в других нормативных правовых актах в качестве соответствующих глав (глава III «Государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.

Следует согласиться с мнением И.В. Ершовой о том, что даже краткий обзор законодательства позволяет говорить об отсутствии концепции построения как системы, так и самих законов, определяющих государственное регулирование отдельных сфер предпринимательской деятельности и предпринимательства в целом. Думается, что это еще раз подтверждает необходимость принятия соответствующего законодательного акта.

По убеждению Е.П. Губина, «законотворческая деятельность в настоящее время в значительной степени ограничена работой внутри правовой системы, ее перманентным совершенствованием: проблемы экономики мы пытаемся решить путем совершенствования норм о залоге, задатке, перетаскиванием норм о вещных правах, ставя на первое место право владения, а на второе - право собственности, ликвидируя одну организационно-правовую форму (тип юридического лица) и преобразуя другие, и т.д.»

Либо, напротив, принимаются совершено абстрактные, устанавливающие лишь общие направления нормативные акты. Примером может служить недавно принятый Федеральный закон от 31.12.2014 № 488- ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». Данный Закон является ярким образцом рамочного, отсылочного закона, который ничего конкретно не регламентирует, а только ссылается на иные законодательные акты в различных отраслях экономики и состоит всего из 23 статей. Многие положения, которого к тому же носят сугубо декларативный характер, вместе с которым потребуется внесение многочисленных изменений и дополнений в подзаконные акты, а также принятие новых нормативных правовых актов различного уровня.

Существующее законодательство требует внесения изменений.

Так, во-первых, необходимо пересмотреть само понятие малого предпринимательства. В настоящее время применяются унифицированные критерии отнесения хозяйствующих субъектов к субъектам малого предпринимательства независимо от сферы их деятельности.

Учитывая прогнозы экономистов, следует ввести дифференцированные критерии отнесения предприятий к числу малых в зависимости от их профиля (торговля, производство).

Во-вторых, следует закрепить на федеральном уровне не только перечень предоставляемых малым предприятиям гарантий (как это есть сейчас), однако и механизм реализации основных льгот (особенно для производственных предприятий).

В-третьих, необходимо упростить процедуру предоставления предпринимателям льгот, поскольку многие из них жалуются на существующие в данной сфере административные барьеры.

Вышеназванные меры должны носить предупредительный характер, чтобы не допустить волны банкротств малых предприятий и как следствие - новой волны безработицы в России.

Заключение

Предпринимательство - инициативная самостоятельная деятельность граждан и их объединений (в том числе и осуществление организационной инновации), осуществляемая на свой страх и под свою имущественную ответственность, направленная на получение прибыли.

В ходе анализа развития предпринимательства в России выявилось своеобразие этого экономического института: а) богатое историческое прошлое (малые предприятия существовали при любом общественно- политическом строе); б) большая зависимость от политических сил, находящихся у власти; в) перспективность развития. В современной России малое предпринимательство играет большую роль в жизни страны, представляя собой многоплановое экономико-социальное явление.

Институт государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности представляет собой сложную и постоянно меняющуюся систему норм, регламентов, правил. На сегодняшний день эта система недостаточно эффективно выполняет свои функции. Современные тенденции в части создания нового законодательства в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля видятся в сокращении административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечении эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышении гарантии защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Исследование уже имеющегося законодательства в данной области правоотношений показало, что существующие нормы упускают из правового поля ряд вопросов, нерешенность которых затрудняет его практическое применение.

Учитывая, что специальный закон по регулированию предпринимательства отсутствует, а Гражданский кодекс Российской Федерации, являющийся сегодня правовой основой для этого вида предпринимательства, никаких ограничений для масштабов его деятельности не устанавливает, то данный хозяйствующий субъект может достичь размеров крупнейших коммерческих компаний.

Думается, что это серьезный недостаток законодательства, выражающий непонимание индивидуального предпринимательства как достаточно простой формы и начальной стадии мелкого бизнеса, переходящей на определенном этапе в создание юридического лица. Неслучайно для предпринимателей созданы льготные условия и преференции: введен упрощенный порядок регистрации и налогового учета (книга доходов и расходов); при создании не требуется стартовый капитал (в отличие от коммерческих организаций); на них не распространяются установленные для юридических лиц ограничения в расчетах наличными деньгами; созданы лучшие (по сравнению с юрлицами) условия для перехода на упрощенную систему налогообложения.

Все это обусловливает необходимость введения ограничений на масштабы деятельности предпринимателей, особенно в численности работников - до 10 человек, и отнесения их только к субъектам микропредпринимательства. При превышении данных параметров индивидуальные предприниматели должны создавать соответствующие юридические лица в ходе анализа развития предпринимательства в России выявилось своеобразие этого экономического института: а) богатое историческое прошлое (малые предприятия существовали при любом общественно-политическом строе); б) большая зависимость от политических сил, находящихся у власти; в) перспективность развития. В современной России малое предпринимательство играет большую роль в жизни страны, представляя собой многоплановое экономико-социальное явление. Очевидно, что содержание, методы и пределы государственного регулирования предпринимательской деятельности определяются в первую очередь осуществляемой в стране государственной экономической политикой, которая должна быть четко определенной и последовательной. Особенно остро, на наш взгляд, в настоящее время стоит вопрос о последовательности и адекватности мер государственного регулирования деятельности предпринимателей. С одной стороны, государство делает ряд шагов навстречу бизнесу: упрощает процедуру государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заменяет для отдельных видов предпринимательской деятельности режим лицензирования саморегулированием. Нельзя не отметить также такую тенденцию, как расширение числа косвенных методов государственного регулирования предпринимательской деятельности, которые призваны стимулировать создание и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, иное выгодное государству поведение со стороны предпринимателя.

Очевидно, что содержание, методы и пределы государственного регулирования предпринимательской деятельности определяются в первую очередь осуществляемой в стране государственной экономической политикой, которая должна быть четко определенной и последовательной.

Особенно остро, на наш взгляд, в настоящее время стоит вопрос о последовательности и адекватности мер государственного регулирования деятельности предпринимателей. С одной стороны, государство делает ряд шагов навстречу бизнесу: упрощает процедуру государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заменяет для отдельных видов предпринимательской деятельности режим лицензирования саморегулированием.

Нельзя не отметить также такую тенденцию, как расширение числа косвенных методов государственного регулирования предпринимательской деятельности, которые призваны стимулировать создание и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, иное выгодное государству поведение со стороны предпринимателя.