Контрольно-надзорная деятельность государственных органов в cфере предпринимательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования связана с тем, что правовое регулирование предпринимательской деятельности на современном этапе своего развития не имеет системообразующего вектора. По этой причине институт государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности представляет собой сложную и постоянно меняющуюся систему норм, регламентов, правил. Принимаемые нормативные акты зачастую сложны в применении, содержат обширное специальное регулирование и большое количество бланкетных норм, отсылающих к подзаконным нормативным правовым актам.

Принятый в 2008 г. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», не решил в полной мере проблему упорядочения взаимоотношений государства и предпринимательства в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Сформулированные еще в 2008 году Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года основные направления развития системы контроля и надзора не потеряли своей актуальности и сегодня. В своем послании Федеральному Собранию на 2016 г. Президент Российской Федерации указал на необходимость сокращения административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора),

«…прошу Правительственную комиссию по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить до 1 июля 2016 года конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов…». Президент также отметил недостаточную эффективность контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Поэтому очень важным представляется исследование законодательства в данной области правоотношений.

Вопросы контрольно-надзорной деятельности государственных органов в сфере предпринимательства так или иначе, поднимались в научных трудах многих авторов.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе контрольно-надзорной деятельности государственных органов в сфере предпринимательства.

Предметом исследования является действующее российское законодательство, которое регулируют контрольно-надзорную деятельность государственных органов в сфере предпринимательства.

Целью настоящего исследования является изучение контрольно- надзорной деятельности государственных органов в сфере предпринимательства, поиск проблем в законодательстве и путей решения.

В связи с этим нами ставятся следующие задачи:

- раскрыть право заниматься предпринимательской деятельностью, запреты, ограничения и ответственность в данной сфере.

- изучить историю становления государственно-правового регулирования предпринимательской деятельности современной России.

- рассмотреть полномочия контрольно-надзорных органов по проведению проверок и привлечению к административной ответственности лиц занимающихся предпринимательской деятельность.

- изучить государственный контроль и защиту прав предпринимателей, пути решения проблемы.

Методологической основой исследования послужил общенаучный диалектический метод, а также - социологический, статистический, формально-логический, системно-структурный, историко-правовой и др.

Теоретическая значимость заключается в систематизации научного и нормативного материала по проблеме контрольно-надзорной деятельности государственных органов в сфере предпринимательства. Отражение возникших проблем и обобщение точек зрения по данной теме.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в процессе контрольно-надзорной деятельности государственных органов в сфере предпринимательства, а также в научно-исследовательской деятельности (при написании курсовых проектов, научных статей, методических рекомендаций по данной проблематике).

Работа включает в себя введение, две главы, заключение, список использованных источников и приложений.



1. Теоретические основы государственно- правового регулирования предпринимательской деятельности в России

1.1 Право заниматься предпринимательской деятельностью, запреты, ограничения и ответственность в данной сфере

Нормативное правовое регулирование развития предпринимательской деятельности в России основывается на Конституции Российской Федерации в которой установлено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, за исключением действий, направленных на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Там же предусмотрено, что в случае, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Большая часть предпринимателей является субъектами малого предпринимательства. Правовое регулирование малого предпринимательства производится в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее- Закон), другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а до этого времени Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» являлся базовым нормативным актом для развития в России малого предпринимательства и служил основой при принятии субъектами РФ региональных нормативных актов по вопросам малого бизнеса, не являясь, однако, достаточной и бесспорной правовой базой для поддержки малого бизнеса.

К федеральным законам, регулирующим деятельность предпринимателей, относятся:

Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть 2). А также федеральные законы, связанные с регистрацией и деятельностью юридических лиц.

Для реализации норм Законов органами исполнительной власти разрабатывается множество подзаконных актов (инструкций, приказов, писем, указаний), которые систематически изменяются, уточняются, дополняются, и предпринимателям, особенно начинающим, трудно в них разобраться, а тем более руководствоваться ими.

Что касается регионального уровня, то деятельность индивидуальных предпринимателей регулируют множество законов Вологодской области.

Деятельность малых предприятий регулируют в основном ряд Постановлений Правительства Вологодской области.

Под предпринимательской деятельностью Гражданский Кодекс РФ подразумевает «самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение, прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке»

Предпринимательство - инициативная самостоятельная деятельность граждан и их объединений (в том числе и осуществление организационной инновации), осуществляемая на свой страх и под свою имущественную ответственность, направленная на получение прибыли.

Право на осуществление предпринимательской деятельности реализуется в общедозволительом режиме на основе принципа: разрешено все, то не запрещено законом. Запреты формулируются непосредственно в Конституции Российской Федерации (в силу ч. 2 статьи 34 Конституции не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию) и в других законах. При этом неукоснительно должен соблюдаться принцип статьи 55 Конституции Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Запреты и ограничения для предпринимателей для защиты публичных интересов государства и общества устанавливаются путем предъявления к ним требований.

Запреты могут быть различными в первую очередь это абсолютные, например, предпринимательская деятельность невозможна, поскольку запрещена законом и относительными (ограничения). В России запрещено заниматься предпринимательской деятельностью без специального разрешения, однако регистрация, получение лицензии любым субъектом, соответствующим установленным требованиям (например, лицензионным требованиям и условиям), делают ее законной.

Согласно части 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации «абсолютным запретом является запрет деятельности, которая направлена на недобросовестную конкуренцию, на ограничение конкуренции».

«Запрещено злоупотребление доминирующим положением на рынке» согласно части 2 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации. При таких запретах органы государственной исполнительной власти не имеют права разрешать подобную деятельность, а, напротив, обязаны пресекать ее.

Право на осуществление внешнеторговой деятельности может быть ограниченно предоставлением исключительного права на экспорт/импорт отдельных видов товаров. Большинство запретов в предпринимательском праве конструируются как ограничения: нельзя заниматься предпринимательской деятельностью без регистрации, лицензии, иного разрешения, однако можно, получив соответствующее разрешение.

Запреты также могут быть установленными законом (например, нельзя продавать товары без сертификата соответствия или зарегистрированной в установленном порядке декларации о соответствии товара требованиям безопасности, предусмотренным техническими регламентами) и (или) учредительными документами.

В-третьих, запреты устанавливаются и в процессе правоприменения различными органами исполнительной власти (например, приостановление лицензии федеральным органом исполнительной власти в области связи означает для предпринимателя запрет заниматься лицензируемым видом деятельности на период приостановления действия лицензии (до 6 месяцев)) или решением суда.

Учитывая, что специальный закон по регулированию предпринимательства сейчас отсутствует, а Гражданский кодекс Российской Федерации, являющийся сегодня правовой основой для этого вида предпринимательства, никаких ограничений для масштабов его деятельности не устанавливает, то данный хозяйствующий субъект может достичь размеров крупнейших коммерческих компаний.

Считаю, что это серьезный недостаток законодательства, выражающий непонимание индивидуального предпринимательства как достаточно простой формы и начальной стадии мелкого бизнеса, переходящей на определенном этапе в создание юридического лица. Согласно, ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» не случайно для предпринимателей созданы льготные условия и преференции: введен упрощенный порядок регистрации и налогового учета (книга доходов и расходов); в отличие от коммерческих организаций ИП не требуется стартовый капитал; на них не распространяются установленные для юридических лиц ограничения в расчетах наличными деньгами; созданы лучшие (по сравнению с юрлицами) условия для перехода на упрощенную систему налогообложения.

Соглашусь с мнением Супутаева, что «все это обусловливает необходимость введения ограничений на масштабы деятельности предпринимателей, особенно в численности работников - до 10 человек, и отнесения их только к субъектам микропредпринимательства. При превышении данных параметров индивидуальные предприниматели должны создавать соответствующие юридические лица».

По данным статистики, в настоящее время на одного предпринимателя приходится менее двух наемных работников (1,6). Если же у каждого предпринимателя численность работников (включая предпринимателя) достигнет 10, то в этой сфере будет работать 34,3 млн. человек, или 50% трудоспособного населения России.

Предпринимательскую деятельность могут осуществлять дееспособные (достигшие совершеннолетия) граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские и иностранные юридические лица.

В соответствии со статьей 21 Гражданского кодекса Российской Федерации способность гражданинаприобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста.

Чтобы гражданин (физическое лицо) стал индивидуальным предпринимателем, он должен в этом качестве зарегистрироваться и входе этого получить свидетельство.

В соответствии с законодательными и нормативными актами индивидуальный предприниматель обязан стать на учет в налоговом органе по месту своего постоянного жительства, а также зарегистрироваться в территориальных органах Пенсионного Фонда Российской Федерации, Фондов обязательного медицинского страхования, социального страхования, а также для отчисления средств в Фонд занятости при условии, что индивидуальный предприниматель будет использовать наемных работников».

При постановке на учет в налоговом органе предприниматель должен выбрать систему налогообложения, учета и отчетности и указать, что будет привлекать работников на основе договоров гражданско-правового характера.

Индивидуальный предприниматель обязан представить для регистрации налоговому органу Книгу учета доходов и расходов, в которой указываются следующие реквизиты: фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя; вид осуществляемой деятельности; местонахождение (адрес постоянного места жительства); номер расчетного и иных счетов, открытых предпринимателем в банковских организациях.

Для осуществления деятельности, индивидуальный предприниматель может открыть расчетный, текущий, ссудный, депозитный, валютный счет в любой кредитной организации (банке).

Федеральным законом №88-ФЗ коммерческие организации и физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, отнесены к единой категории «субъекты малого предпринимательства» и все формы и меры поддержки установлены для них как для субъектов малого предпринимательства.

В качестве примера приведем одно из направлений деятельности по поддержке малого предпринимательства в Вологодской области. За десять месяцев 2015 года по данным ГУ ВО «Бизнес-инкубатор» Комиссией в связи с рассмотрением заявок субъектов малого и среднего предпринимательства о предоставлении субсидий на создание собственного дела (грантовая поддержка).

На 1 ноября 2015 года по данным ГУ ВО «Бизнес-инкубатор» на субсидирование процентной ставки было подано 68 заявок, подержано 45 заявок на общую сумму 10605,283 тысяч рублей.

На предоставление субсидии на возмещение части затрат по лизинговым платежам было подано 16 заявок от представителей города Вологды. Все они были поддержаны. Сумма субсидий по лизинговым платежам составит 7382,693 тысячи рублей.

Рассматривалось также распределение субсидий по уплате процентных ставок по лизинговым платежам.

Административно-правовое воздействие, которое реализуется в различных формах, а также посредством разнообразных методов в отношении хозяйствующих субъектов, изначально имеет своей целью обеспечить соблюдение со стороны хозяйствующего субъекта установленных нормативных предписаний, касающихся защиты прав потребителей, соблюдение установленных технических регламентов. Кроме того, административно-правовое воздействие направлено на выполнение требований законодательства в области финансов, охраны окружающей среды, соблюдения санитарно-эпидемиологических требований и др. Государство осуществляет административно-правовое регулирование предпринимательской, хозяйственной деятельности в той или иной форме для достижения соответствующей цели. В противном случае хозяйствующий субъект в погоне за прибылью будет пренебрегать общественными и государственными интересами, нарушая действующее законодательство.

По мнению экспертов, несмотря на важность административно- правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в Российской Федерации, они находятся под излишне формальным административно-правовым регулированием, которое не дает возможности, субъектам малого и среднего предпринимательства, развивать свой бизнес. Особенно с другой стороны, жесткое административно-правовое регулирование создает питательную среду для развития коррупции и иных должностных злоупотреблений со стороны отдельных представителей соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих управленческое воздействие в отношении субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Указанное чрезмерное административное воздействие, зачастую, не достигает поставленной цели обеспечения правопорядка в сфере осуществления предпринимательской деятельности. В настоящее время необходимы уточнения, законодательные предписания, которые позволили бы снизить давление на малый бизнес и уменьшить жесткость административных наказаний в сфере предпринимательской деятельности.

С целью устранения причин и условий, приводящих к медленному росту малого бизнеса, снятия излишних административных барьеров и ограничения необоснованных проверок принят ряд нормативных правовых актов, направленных на поддержку и развитие субъектов предпринимательства, особенно малого и среднего бизнеса. Среди данных нормативных правовых актов нужно особо выделить Указ Президента России от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», который призвал: «сформировать соответствующие административно-правовые механизмы, касающиеся:

- усиления гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

- проведения планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);

- проведения внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации;

- формирования преимущественно уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности, сокращения количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замены (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции;

- замены лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий;

- исключения вне процессуальных правы органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности;

- наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом определять порядок предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе занимающимся социально значимыми видами деятельности, помещений в аренду на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) за счет специально выделенных для этой цели помещений и (или) порядок продажи в собственность субъектов малого и среднего предпринимательства арендуемых ими не менее трех лет помещений с возможностью рассрочки оплаты и без проведения аукциона и др.».

В распоряжении Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» также определено, что «в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться следующими принципами:

- создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества;

- снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;

- формирование условий для массового создания новых частных компаний во всех отраслях экономики, совместная с бизнесом работа по повышению общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности;

- устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;

- поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти;

- ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок, признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений при их проведении, значительное сокращение вне процессуальных проверок со стороны правоохранительных органов, и др.».

Указанные нормативные правовые акты говорят о цели государства к уменьшению административных барьеров, а также уменьшению необоснованного административного воздействия при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в отношении субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Однако в них практически ничего не говорится о либерализации законодательства об административных правонарушениях, которое реализуется в отношении субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность. В этому поводу, представляется необходимым более подробно исследовать названную проблему.

Большое количество нормативных актов предусматривают возможность защиты своих прав субъектами предпринимательской деятельности от неправомерных действий представителей органов государственной власти.

Статья 54 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ предусматривает: «Действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, могут быть обжалованы в вышестоящий орган государственного санитарно- эпидемиологического надзора, главному государственному санитарному врачу или в суд. Лицо, подающее жалобу, должно помнить, что в исковом заявлении оно имеет право просить суд о приостановлении действия административного акта».

Пункт 3 статьи 66 ФЗ № 7-ФЗ содержит указание: «Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации». Таким образом, предусматривается судебный порядок и обращение в органы прокуратуры. Лицо, обратившееся за защитой своих прав, имеет право на возмещение вреда, если докажет, что действиями должностных лиц органов власти причинен ущерб. В соответствии со статьей 1069 части II Гражданского кодекса от 26.01.1996 № 14-ФЗ «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу... в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению».

В зависимости от того, какой орган производил проверку, вред возмещается за счет казны Российской Федерации, ее субъекта муниципального образования. От имени казны при возмещении вреда за ее счет выступают соответствующие финансовые органы, если, согласно п. 3 статья 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Отсюда следует, что каждый предприниматель или юридическое лицо должны помнить, что финансовые органы соответствующего уровня должны указываться в исковом заявлении в качестве третьих лиц без самостоятельных требований. Это предусмотрено статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 04.07.2002 № 95-ФЗ»21. Итак, мы видим, что нормативно-правовую базу для деятельности предпринимателей составляют многочисленные законы и подзаконные нормативно-правовые акты, изданные как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование предпринимательства нуждается в постоянном совершенствовании.

1.2 История становления государственно-правового регулирования предпринимательской деятельности в современной России

Малые формы предпринимательства получили широкое распространение в отечественной экономике еще в XV - XVI веках. Самые лучшие условия для кустарей и ремесленников были в городских слободах, меньше в деревнях и селах, где преобладало домашнее ведение хозяйства. В середине XVI в. начало расти число сельских и городских ремесленников, возникали крупные мастерские (некоторые вошли в историю, например, Пушечный двор, Оружейная палата), удовлетворявшие нужды государства. Но мелкое производство по-прежнему сохраняло свои позиции, удовлетворяя прежде всего нужды потребительского рынка. К XVII в. крупный капитал стал предлагать ремесленникам финансовую и торговую помощь с целью подчинить себе мелкое производство и сделать его составной частью экономической системы.

В XVIII в. в городах ремесленники начали объединяться в цеха. При этом был введен учет мелких промыслов с целью обложения их налогами. В 30-х годах XVIII в. развернулась борьба с «безуказным» производством, таких предпринимателей штрафовали, конфискуя товар и инструменты. В этот же период сложился запрет на занятия ремесленниками сукноделием, на производства, работавшие на нужды армии. Однако благодаря поддержке дворянства в середине XVIII в. крестьяне получили право торговать «в больших селениях вдали городов и на больших дорогах». Сельскохозяйственными продуктами им было разрешено торговать и в городах. Также они получили право беспошлинной поставки продовольствия в армию.

Итак, можно сделать вывод, что крупное и мелкое производство развивались не в противостоянии, а во взаимодействии друг с другом.

Как считал Тернецов, В 60 - 80-х годах XIX в. кустарное производство послужило основой для зарождения и развития капиталистических отношений. Стал развиваться новый класс - буржуазия.

Появились первые кооперативы, что послужило началом создания торгово-сбытовой культуры России. В данный период заметно активное участие государства в развитии мелкого предпринимательства: теперь среди них нередко размещались государственные заказы, правительство поддерживало приходящие в убыток отрасли. Продолжала разрабатываться налоговая политика. Пятого июня 1884 г. вступил в силу Закон «О более равномерном налогообложении торговли и промышленности», которыми мелкое предпринимательство получило льготы: мелкие промыслы освобождались от уплаты налогов. Вследствие этого увеличилось количество данных предприятий.

15 января 1885 г. были приняты «Правила обложения торговых и промышленных предприятий дополнительным сбором», в котором устанавливались две формы налогообложения. Соглашусь с автором А.В. Терновцовым «Государство давало возможность предпринимателям, выбирать либо постоянную величину налога, либо величину налога, составлявшую 5% от размера годового дохода.

По мнению В. И. Гриневецкого, в 1918-1919 г. условиях политики «военного коммунизма», сопровождавшейся национализацией предприятий, организацией прямого продуктового обмена, продразверсткой, малое предпринимательство приобрело «теневой» характер. Ситуацию изменила новая экономическая политика (НЭП), провозглашенная в 1921 г. Многие национализированные предприятия были возвращены их владельцам, частным лицам было разрешено создавать мелкие предприятия с числом работников до 20 человек, был установлен единый общегражданский налог, к уплате которого привлекалось все трудоспособное население, поделенное на разряды, развивался институт аренды предприятий. Все вело к необходимости создания особого экономического механизма, который бы ориентировал и стимулировал частный сектор экономики на удовлетворение как частных, так и публичных интересов.

В условиях создания командно-административной системы в экономике при тоталитарном режиме в политической сфере Советского государства одним из приоритетных направлений стало развитие промышленности в форме крупных предприятий, борьба с мелким производством и различными формами предпринимательства. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 апреля 1956 г.

«О реорганизации промысловой кооперации» данная отрасль была ликвидирована. Огромная часть населения осталась без необходимых им товаров». Сохранилась лишь потребительская кооперация, которая организовала сети мелкой розничной торговли и общественного питания, но ей было запрещено заниматься всеми видами перевозок, торговым посредничеством.

3 мая 1976 г. вышло Постановление Совета Министров СССР № 283 «Положение о кустарно-ремесленных промыслах граждан», в котором запрещалось использование наемного труда в кустарно-ремесленных промыслах граждан и деятельность мелких производителей ограничивалась изготовлением изделий для продажи населению или оказанием платных бытовых услуг.

В 90-е годы в связи с политикой перестройки переход к рыночной системе привел к развитию института малого предпринимательства. «В 1986 г принят Закон «Об индивидуальной трудовой деятельности». В 1987 г. Закон «О государственном предприятии». В 1987 г.-Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР о создании совместных предприятий с участием иностранного капитала.

Начался рост кооперативного движения, получивший мощный стимул для развития с принятием Закона «О кооперации», была заложена основа для формирования фермерства, которое, однако, не получило широкого развития. В июне 1990 г. был принят Закон «О предприятиях в СССР», который продолжил расширение рамок самостоятельности предприятий и хозяйственного расчета.

В начале 90-х годов XX в. вышло Постановление СМ СССР от 8 августа 1990 г. № 790 «О мерах по созданию и развитию малых предприятий», Постановление СМ РСФСР от 18 июля 1991 г. № 404 «О мерах по поддержке и развитию малых предприятий в РСФСР». Происходит перерегистрация кооперативов; вводится ограничение видов деятельности малых предприятий; упрощается их регистрация; расширяются возможности выхода на внешний рынок, что способствует появлению офшорных предприятий; предусматривается ряд льгот по материально-техническому снабжению для малых предприятий. Малые предприятия выполняли роль канала перекачки ресурсов командно управляемых госпредприятий в «теневую» экономику, в пользу полукриминального и просто криминального псевдорыночного предпринимательства».

В условиях проведения радикальных рыночных реформ малое предпринимательство нуждалось в упрощенной системе налогообложения, и развитие этой системы в 90-е годы XX в. прошло этапы, которые формально можно охарактеризовать следующим образом.

Первый этап: 1992 - 1994 гг. Выходят различные документы, Указы Президента о развитии и кадровом обеспечении, Постановления Совета Министров и Правительства о задачах и поддержке малого предпринимательства и ряд приказов.

Во всех этих документах поддержка малого предпринимательства признается одним из важнейших направлений экономической реформы; устанавливаются отраслевые приоритеты развития малого предпринимательства; предусматривается освобождение от налогов суммы прибыли, используемой для развития производства, устанавливаются льготные ставки налогов на прибыль малых предприятий в третий и четвертый годы работы; предусматривается выделение кредитных ресурсов на первостепенное производство товаров народного потребления и продовольствия, организуется сеть специальных банков с участием государственных средств, предполагается страхование программ с высокой степенью риска из государственных фондов и резервов, планируется обеспечение гарантий для иностранных инвестиций и использование зарубежного опыта, а также привлечение зарубежных специалистов. Однако эти Постановления остались только декларацией, о чем свидетельствует количественный рост малых предприятий: 1992 г. - 560 тыс. малых предприятий, 1993 г. - 865 тыс., 1994 г. - 896,6 тыс. В этот период утверждается Комитет по развитию кредитных союзов (октябрь 1992 г.).

К концу 1994 г. начался спад в деятельности малых предприятий - многие научно-консультационные, торгово-посреднические предприятия распались. Не дало желаемых результатов и развитие фермерского хозяйства. Функции поддержки малого бизнеса возлагались на Комитет по промышленной политике, который не в состоянии был охватить всего многообразия проблем, а также форм и видов малого предпринимательства. В результате 50% регистрируемых предприятий не начали работать, 40% не платили налоги, 3 - 4% процветали, 37% из числа успешно действующих предприятий связаны с «теневой» экономикой.

На втором этапе, с 1995 по 1998 г., вырабатываются конкретные меры реальной помощи малому бизнесу по всей стране с предоставлением самостоятельности регионам в решении этих проблем. В 1995 г. образовывается Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП Российской Федерации).

Постановлением Правительства Российской Федерации в 1995 году была утверждена программа развития на 1996-1997 года. Общий объем финансирования на 1996 г., как, отмечает Музулевская, был определен в размере 883,35 млрд. руб., в том числе 707 млрд. руб. - средства от приватизации объектов федеральной собственности - должны были поступить в Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, чего на практике в полном объеме не произошло. В вышеуказанный период происходит активизация деятельности мелких предприятий в регионах, где явно сложились благоприятные условия для эффективного использования потенциала малого предпринимательства в интересах экономического роста страны в целом, а также восстанавливается хозяйственная, деловая активность населения во всей стране».

Для третьего этапа с 1999 по 2001 г. характерной чертой стало обеспечение благоприятных условий для развития малого предпринимательства. Создается Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства на 2000 - 2001 гг. События августа 1998 г. стали этапной вехой в развитии отечественного малого бизнеса.

Малые и средние предприятия, которые потеряли около 12 млрд. долл., можно считать главными пострадавшими от августовского кризиса. Федеральный закон № 88-ФЗ утратил силу с 1 января 2008 г. в связи с принятием Федерального закона № 209-ФЗ. Причинами создания данного нормативно-правового акта послужили недостаточность норм, касающихся финансирования субъектов малого предпринимательства, совершенствование законодательства страны, бурное развитие экономики.

Важную роль играет создание должности уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.

Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее - Уполномоченный) и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации.

Уполномоченный назначается Президентом Российской Федерации с учетом мнения предпринимательского сообщества сроком на пять лет. Одно и то же лицо не может быть назначено Уполномоченным более чем на два срока подряд.

В соответствии с ФЗ РФ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» основными задачами Уполномоченного являются:

1) защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации и российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

2) осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

3) содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;

4) взаимодействие с предпринимательским сообществом;

5) участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Уполномоченный рассматривает жалобы субъектов предпринимательской деятельности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом, а также порядком подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, утвержденным Уполномоченным.

Уполномоченный принимает решение о принятии жалобы субъекта предпринимательской деятельности (далее также - заявитель) к рассмотрению или об отказе в принятии жалобы к рассмотрению в течение десяти дней со дня ее поступления, о чем уведомляет заявителя в течение трех дней. В дальнейшем Уполномоченный уведомляет заявителя о результатах реализации мер по восстановлению его нарушенных прав и законных интересов с периодичностью не реже одного раза в два месяца».

Принятый в 2008 г. Федеральный закон №294-ФЗ (далее - ФЗ о контроле (надзоре)) не решил в полной мере проблему упорядочения взаимоотношении государства и предпринимательства в рассматриваемой сфере общественных отношений.

В своем послании Федеральному Собранию на 2016 г. Президент Российской Федерации указал на необходимость сокращения административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), «...прошу Правительственную комиссию по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить до 1 июля 2016 года конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов...». Президент также отметил недостаточную эффективность контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В целом на последнем этапе развития законодательство о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности представляет собой общие и специальные нормы. «К общим можно отнести ФЗ о контроле (надзоре), который регулирует вопросы:

1) организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) установление прав и обязанностей органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) установление прав и обязанностей юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов».

Следует сказать, что цели унифицировать процедуру государственного контроля (надзора) с принятием ФЗ о контроле (надзоре) достичь не удалось. Из сферы его действия исключены отдельные виды государственного контроля (надзора), в частности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, при производстве дознания, при проведении предварительного следствия; при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора)); при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации; при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий и др.

Также ФЗ о контроле (надзоре) не предусмотрен порядок досудебного обжалования решений, действий (бездействия) контрольно-надзорных органов. Ст. 23 ФЗ о контроле (надзоре) лишь указывает на возможность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей реализовать свое право на защиту при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в административном и (или) судебном порядке. Существующий Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ устанавливает общий порядок рассмотрения жалоб граждан в порядке досудебного урегулирования споров. Справедливые возражения относительно излишнего дублирования норм в различных нормативных правовых актах в данном случае вступает, на наш взгляд, в противоречие с концептуальным пониманием осуществления государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности. Последнее предполагает формирование единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов. Таким образом, представляется необходимым внести в ФЗ о контроле (надзоре) положения, определяющие особенности, а также процедуру досудебного обжалования решений, действий (бездействия) контрольно- надзорных органов.

Ряд формулировок ФЗ о контроле (надзоре) не однозначны в своем понимании, что вызывает определенные трудности в применении на практике. Например, п. 3 статьи 1 ФЗ о контроле (надзоре) устанавливает «пределы действия указанного Федерального закона, когда его положения не применяются, в частности, если при проведении мероприятий по контролю не требуется взаимодействие контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Представляется необходимым конкретизировать термин «взаимодействие» в целях устранения ошибочного применения положений указанного Федерального закона. Вероятно, под взаимодействием законодатель понимает правоотношение между хозяйствующим субъектом и контролирующим органом, возникшее в ходе реализации последним своих полномочий.

Итак, в ходе анализа развития предпринимательства в России выявилось своеобразие этого экономического института: а) богатое историческое прошлое (малые предприятия существовали при любом общественно-политическом строе); б) большая зависимость от политических сил, находящихся у власти; в) перспективность развития. В современной России малое предпринимательство играет большую роль в жизни страны, представляя собой многоплановое экономико-социальное явление. институт государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности представляет собой сложную и постоянно меняющуюся систему норм, регламентов, правил. На сегодняшний день эта система недостаточно эффективно выполняет свои функции.

Исследование уже имеющегося законодательства в данной области правоотношений показало, что существующие нормы упускают из правового поля ряд вопросов, нерешенность которых затрудняет его практическое применение. Представляется необходимым внести в ФЗ о контроле (надзоре) положения, определяющие особенности, а также процедуру досудебного обжалования решений, действии (бездействия) контрольно-надзорных органов; конкретизировать термин «взаимодействие» контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Под взаимодействием предлагаем понимать правоотношение между хозяйствующим субъектом и контролирующим органом, возникшее в ходе реализации последним своих полномочий».



2. Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности

2.1 Полномочия контрольно-надзорных органов по проведению проверок и привлечению к административной ответственности лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью

Установление обязательных требований и ограничений к осуществлению предпринимательской деятельности с неизбежностью влечет необходимостью осуществления контроля за их соблюдением. Данный тезис красной нитью проходит через множество нормативных актов.

Основные правила о порядке организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установлены федеральным законом №294-ФЗ

Помимо государственного и муниципального контроля за деятельностью предпринимателей осуществляют саморегулируемые организации в соответствии с Федеральным законом № 315-ФЗ Согласно подп. 8 п. 1 статьи 6 Закона саморегулируемая организация осуществляет контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулирующейся организации, условий членства в саморегулируемой организации. Контроль проводится путем проведения плановых и внеплановых проверок (п. 1 статьи 9 ФЗ).

Федеральный закон от № 294-ФЗ разделяет полномочия лиц следующим образом: «К полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся:

1) разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

2) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

3) разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

4) организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

5) осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий».

Закон относит к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль следующие:

«1) реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора);

2.1) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению, которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) разработка административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

4) организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

5) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий».

Закон закрепляет и следующие полномочия муниципальных контрольных органов:

«1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению, которого наделены органы местного самоуправления;

2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях;

4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий».

Существует несколько видов проверок.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;