Государственная политика в области труда и заработной платы

1.1 Инфраструктура рынка и современное состояние рынка труда

Рынок труда, в наиболее общем виде, - это механизм, обеспечивающий взаимодействие покупателей и продавцов весьма специфического товара - рабочей силы (хотя часто это понятие отождествляют с понятием труда). Под рабочей силой понимают способность человека к труду, производству материальных и духовных благ благодаря имеющимся у него физическим и интеллектуальным возможностям Рынок труда, функционируя в определенной социально-экономической среде, как и все иные рынки, наделен инфраструктурой. Заглянув в любой экономический словарь, можно встретить определение инфраструктуры рынка как "совокупность учреждений и организаций, государственных и коммерческих предприятий и служб, обеспечивающих его нормальное функционирование" [19, 134]. Под инфраструктурой рынка труда, являющейся составной частью этого рынка, нужно понимать государственные и негосударственные структуры содействия занятости, кадровые службы предприятий и фирм, общественные организации, нормативно-правовую и финансовую среду, обеспечивающие нормальное функционирование рынка труда, наиболее эффективное взаимодействие между спросом и предложением рабочей силы [18, 13].

Инфраструктура рынка труда, действуя в определенном социально-экономическом и политическом пространстве, находится под влиянием факторов внешней и внутренней среды. Причем эти факторы оказывают не прямое, а опосредованное влияние, меняя, прежде всего, качественные и количественные характеристики рынка труда, факторы его формирования.

Несомненно, все факторы взаимосвязаны между собой и выявить достаточно четкую грань между ними довольно-таки сложно. Тем не менее, сделать это можно.

К факторам внешней среды необходимо относить макроэкономические факторы, демографические и социально-психологические, в том числе и мотивационные установки по выбору политики занятости как государством, так и руководителями предприятий. Факторы внутреннего влияния делятся на организационные, нормативно-правовые, финансовые. Они, в свою очередь, определяют стратегию государства на рынке труда.

К макроэкономическим факторам влияния внешней среды относятся:

- фактор инфляции и бюджетного дефицита. Сдерживание темпов инфляции и неинфляционные покрытия бюджетного дефицита, с одной стороны, могут оказать положительное воздействие на инвестиционную активность и создание рабочих мест. Однако этот процесс достаточно противоречив: наряду с перспективными предприятиями, способными привлечь инвестора, имеется большое количество производств, не представляющих инвестиционного интереса, но сохраняющих значительное число рабочих мест, риск сокращения которых увеличивается.

В качестве неинфляционного пути снижения бюджетного дефицита Правительством выбрано сокращение бюджетных расходов, что, в свою очередь, оборачивается резким снижением уровня занятости в этой отрасли. Таким образом, бюджетный сектор остается существенным источником безработицы;

- внешнеэкономические факторы. Экспортная ориентация ряда предприятий и

- отраслей способствует дальнейшей стабилизации производства и повышению спроса на рабочую силу. Сохранению занятости на большинстве перспективных производств, ориентированных на внутренний рынок, могут способствовать, наряду с реструктуризацией внешнего долга, стимулирование прямых и "портфельных" инвестиций, создание системы государственного контроля за экспортом и импортом, стимулирование импорта с целью повышения конкурентоспособности отечественных производств;

- инвестиционная ситуация является одним из наиболее длительно действующих факторов рынка труда. В отличие от спада производства, который приводит к временному недоиспользованию рабочих мест, недостаток капитальных вложений подрывает на несколько лет вперед воспроизводство системы рабочих мест. Это в равной степени актуально на федеральном и региональном уровнях регулирования экономики;

- процессы банкротства и санации несостоятельных предприятий в настоящее время весьма значительны. При ужесточении финансово-кредитной политики и начала действительной реализации Закона о несостоятельности (банкротстве) скрытая безработица перешла в реальную. Учитывая наличие в стране значительного количества монопольных и градообразующих предприятий и организаций, проведение мероприятий по ликвидации убыточных производств должно быть тесно увязано с решением социальных проблем по высвобождению и перераспределению работников, определению правовых условий смены собственника на том или ином убыточном предприятии, нахождению финансовых средств для обеспечения минимальных социальных гарантий высвобождаемым [18, 15].

Таким образом, структура экономики и занятости, имевшая перекосы и в прошлом, под действием макроэкономических факторов подвергается дальнейшим искажениям, снижающим экономическую активность и качество жизни.

Во-первых, это связано с перестройкой занятости из-за изменения структуры отраслей народного хозяйства. В последние годы произошло значительное перераспределение работающих между государственным и негосударственными секторами экономики, что привело к преобладанию удельного веса работающих в последнем. Негосударственные предприятия, самостоятельно оперируя на рынке, создают возможность для занятости миллионов граждан без прямого финансового участия государства. Вместе с тем процесс смены собственника неоднозначно влияет на рынок труда. Эффективный собственник, ответственный не только за экономическую эффективность деятельности предприятия, но и за судьбу трудового коллектива, только формируется. Пока же, под влиянием смены экономической конъюнктуры, новый хозяйственный собственник достаточно легко избавляется от "излишней" численности персонала.

Во-вторых, наблюдается серьезный квалификационный дисбаланс на рынке труда, когда из-за структурных изменений меняется спрос на профессии, а система образования не перестраивается должным образом.

В последние годы прослеживается достаточно четкая динамика снижения спроса на малоквалифицированных работников и работников тех отраслей, которые работают не стабильно: металлообрабатывающей, машиностроительной, легкой, текстильной и обувной промышленности. Кроме того, насытился спрос на инженерно-технических работников. Наряду с этим повышается спрос на работников учреждений инфраструктуры и новых сфер профессиональной деятельности, работа в которых требует длительной подготовки.

Новые требования к качеству подготовки рабочей силы обусловливают необходимость серьезных перемен как в базовом профессиональном образовании, так и в системе переподготовки высвобождаемых работников, координации и ежегодного согласования со службой занятости объемов и профилей подготовки и переподготовки кадров с учетом прогноза развития рынка труда.

В-третьих, приобретает достаточно сильное влияние демографический фактор, когда из-за низкого жизненного уровня повышается спрос на рабочие места со стороны граждан, находящихся за пределами трудоспособного возраста и ранее не претендовавшими на них: пенсионеров и инвалидов. Кроме того, по оценкам демографов, ежегодно в трудоспособный возраст входит примерно на 0,5 млн. больше человек, чем выходят из него. Россия продолжает оставаться страной интенсивного миграционного обмена: сальдо миграции (в сторону прибытия) в 2002 - 2003 гг. - 0,8 млн. человек в трудоспособном возрасте, в последующие годы оно значительно увеличилось за счет миграции рабочих из таких стран, как Молдова, Украина и др. [15, 7].

Ухудшающееся качество рабочей среды обусловливает интенсивное движение на внутреннем рынке труда. По данным статистики ежегодно меняет место работы каждый пятый работник, причем увольняется работников больше, чем находят рабочее место.

Стабильная рабочая среда - мощный фактор стабилизации занятости на предприятиях, предотвращения экономически неоправданного перемещения работников между предприятиями и замедления роста безработицы. Ключевыми вопросами здесь являются совершенствование применяемых схем и предотвращение задержек выплаты заработной платы, совершенствование условий труда. Так, рост безработицы в 2003 г. на 10% был обусловлен несвоевременной выплатой заработной платы, а около 8-10% рабочих мест не могут быть заполнены по причине непристижного характера работы и неудовлетворительного состояния охраны труда [21, 11].

Среди социально-психологических факторов выделяются факторы, определяющие поведение продавца и покупателя на рынке труда. Причем, если в начале 90-х годов у россиян была достаточна сильна иждивенческая позиция при поиске работы (уверенность в гарантированности рабочего места и заботе государства), то в последние годы безработные приобретают более активную позицию на рынке труда; как показал опрос ВЦИОМ, проведенный в начале 2002 г., половина из них твердо уверены, что без работы не останутся. По оценке специалистов службы занятости, развитость информационной базы помогает контролировать от 50 до 60% (в зависимости от регионов) внешнего рынка труда.

Выше уже говорилось о повышении требований со стороны работодателя к нанимаемому работнику. Наряду со снизившимися половозрастными ограничениями (25-35 лет, в 70% случаев - мужчины) у предприятий возросли требования к профессионально-культурному уровню, опыту работы, к личным качествам работника. Практический опыт убеждает, что за годы "легализации" рынка труда сменилась мотивация руководителей организаций при выборе посредника при найме новой рабочей силы. Крупные акционерные предприятия, в прошлом государственные, по старинке обращаются для заполнения своих свободных вакансий в государственную службу занятости, хотя качество оказываемых ею услуг оставляет желать лучшего. Малые и средние предприятия предпочитают обращаться к частным посредническим агентствам, а чаще - просто размещают объявления в средствах массовой информации.

Среди внутренних факторов стоит особо выделить нормативно-правовой, так как законодательная база определяет все остальные параметры инфраструктуры. По мнению специалистов, нормативно-правовая cреда регулирования рынка труда в России только формируется. Зачастую принятие новых законов сильно запаздывает. Подобное произошло с Законом РФ "О занятости населения в РФ". К моменту принятия нового Закона (точнее, дополнений и изменений к Закону РФ "О занятости населения в РФ" от 19 апреля 1991 г.) социально-экономические условия функционирования рынка труда значительно изменились.

Нормативные документы определяют параметры организационной и финансовой среды. Если до 1996 г. вопросами внутреннего и внешнего рынка труда занимались три Министерства (Министерство социальной защиты населения Российской Федерации, Министерства труда Российской Федерации и Федеральной службы занятости России), то впоследствии на их базе было создано одно - Министерство труда и социального развития, реконструированное в дальнейшем в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, призванное осуществлять единую государственную политику в области труда, занятости и социальной защиты [17, 3].

В последнее время все большую актуальность приобретает фактор распределения полномочий. Необходимо строго разграничить, на каком уровне государственной власти эффективнее решается каждая из проблем по регулированию рынка труда.

В настоящий момент инфраструктура рынка труда представлена следующими звеньями: инфраструктура рынка трудового посредничества (в лице государственной службы занятости и частных посреднических организаций), инфраструктура внутрифирменного (внутриотраслевого) регулирования трудовых отношений (в лице различных профессиональных союзов и ассоциаций, комиссий по трудовым спорам и т.д.), инфраструктура регулирования миграционных процессов (в лице миграционной службы), инфраструктура профессионального и дополнительного образования (государственные и негосударственные образовательные учреждения). Ряд элементов - законодательные структуры, организации, занимающиеся изучением конъюнктуры рынка труда, выработкой единой политики и разработкой программ - обслуживают функционирование всей инфраструктуры рынка.

К сожалению, звенья инфраструктуры рынка рассогласованы между собой. Так, образовательные услуги оказываются без учета требований рынка труда. Хотя некоторые высшие и средние учебные заведения, особенно в крупных городах, приспособили свои учебные планы (но в меньшей степени - методы преподавания) к изменениям спроса на профессии, многие еще живут прошлым. В результате система профессионального образования продолжает выпускать "потенциальных безработных" [16, 4].

Проводимая в последнее время политика сохранения рабочих мест, осуществляемая в виде предоставления субсидий предприятиям, которые собирались сократить избыточных работников из-за серьезных экономических проблем, привела к увеличению числа формально занятых, но не получающих зарплату работников, и усугублению социальных проблем (еще большему падению уровня жизни).

Работая на рынке посреднических услуг, многие частные рекрутинговые фирмы не имеют единой базы данных по рабочим местам и рабочей силе. Это проявляется в снижении качества оказываемых ими услуг, доверия со стороны клиентов. Частные посредники, как в прочем и государственная служба занятости, направляют одних и тех же претендентов, к тому же чаще всего без проведения первичного отбора.

Описанные выше факторы влияния позволяют сделать следующие выводы о необходимости изменения некоторых параметров инфраструктуры рынка труда.

Во-первых, нуждается в совершенствовании инфраструктура образования, в том числе и дополнительного. Система образования должна гибко реагировать на изменения спроса рынка труда на профессии (образование молодежи) и обеспечивать адаптацию и повышение квалификации взрослого неработающего населения. Для этого необходимо создание единой информационной среды о предложении и спросе на профессии [16, 5].

Во-вторых, необходимо совершенствовать административно-правовое регулирование рынка труда. Это касается такого важного инструмента, как региональные целевые программы содействия занятости. Они должны в меньшей степени предусматривать меры по замедлению темпов массовых увольнений, роста безработицы и социальной поддержке безработных, а в большей - кардинальные решения проблем занятости на основе подъема экономики региона и восстановления продуктивной занятости. Поскольку в каждом регионе имеются свои специфические проблемы, перечень основных направлений политики на рынке труда следует "регионализировать" с тем, чтобы они учитывали экономическую и социальную ситуацию в регионе, взгляды и ожидания людей, финансовое положение и т.п.

Что касается мер по предоставлению субсидий предприятиям на заработную плату, то они должны носить избирательный характер и применяться в тех случаях, когда предприятие разрабатывает и осуществляет реальную программу реорганизации, включающую подробный план использования персонала. Если предприятие неперспективно, важно содействовать альтернативной экономической деятельности, создавая рабочие места для трудящихся и одновременно оказывая им временную материальную помощь.

В-третьих, в условиях жесткого дефицита средств государственного фонда занятости, из которого финансируются на сегодняшний день практически все мероприятия по регулированию процессов на рынке труда (его не хватает даже на выплату в полном размере пособия по безработице, не говоря уже об активных мерах), необходимо законодательно ужесточить условия получения пособия, одновременно повысив его размер с тем, чтобы предупредить злоупотребления и стимулировать активный поиск работы. Помимо этого, целесообразно было бы ввести обязательное страхование работающих от суммы их дохода, не сводя выплату пособия к уравнительному распределению.

В-четвертых, оздоровлению рабочей среды, в частности, решению проблем невыплаты заработной платы, предупреждения дальнейшего падения ее реального уровня можно способствовать с помощью договорной политики между представителями профсоюзов и работодателей. Профсоюзы могут договариваться о гарантиях заработной платы, особенно в части положений, направленных на защиту трудящихся в случае неплатежеспособности предприятия. Конвенции МОТ, причем не только об охране заработной платы, но и исках трудящихся в случае неплатежеспособности работодателей, могут в этом смысле служить необходимыми законодательными актами. Однако принятие нового закона о защите заработной платы может оказаться недостаточным, могут потребоваться дополнительные меры воздействия на предприятия в виде нового законодательства и усиления инспекции труда. Эффективные коллективные переговоры на более децентрализованных уровнях могут привести к альтернативным решениям проблемы неплатежей, заработной платы и неоплачиваемых отпусков, ускорить реорганизацию предприятий.

И последнее: назрела необходимость создания институциональной основы на всех уровнях управления, позволяющей координировать реформу различных подсистем социальной защиты, а также мер общей социальной политики и политики в области занятости. Необходимо проводить социальную экспертизу программ реконструкции и развития для того, чтобы лучше оценивать последствия экономической политики.

1.2 Факторы, влияющие на развитие рынка труда в РФ в 2003-2005 годах

На основании анализа и прогноза социально-экономической сферы можно сделать вывод о том, что на развитие рынка труда в 2003-2005 годах окажут воздействие следующие факторы:

1) увеличение в 2003-2005 годах численности населения трудоспособного возраста (на 0,8 миллиона человек, или на 0,9 процента), что обусловлено вступлением в трудоспособный возраст значительной части граждан, родившихся в 80-е годы. В 2003 году отмечался максимальный за последние годы прирост населения трудоспособного возраста -- на 674 тысячи человек, после чего он постоянно снижается: в 2004 году составил 542 тысячи человек, в 2005 году -- 258 тысяч человек, а после 2006 года начнется абсолютное сокращение численности населения трудоспособного возраста [14, 4];

2) сохранение тенденции превышения предложения рабочей силы над спросом. Реформирование экономики, в том числе реструктуризация и модернизация угольной промышленности, черной металлургии, электроэнергетики, железнодорожного транспорта и других отраслей, а также участие России в процессах глобализации мирового хозяйства в связи со вступлением во Всемирную торговую организацию активизируют высвобождение работников, которое не в полной мере будет компенсироваться спросом на рабочую силу с учетом новых рабочих мест в перспективных отраслях экономики;

3) профессиональный уровень значительной части работников российских организаций не соответствует требованиям международных стандартов, что отрицательно влияет на их конкурентоспособность на международном рынке труда [16, 6]. Кроме того, сохраняется тенденция к старению и сокращению кадрового состава высококвалифицированных рабочих, а также сокращению объемов профессионально-технической подготовки высококвалифицированных кадров на производстве;

4) недостаточный спрос на рабочую силу при ее дефиците на локальных рынках труда по причине несоответствия профессионально-квалификационной структуры спроса и предложения, низкой трудовой мобильности населения; проблема прогноза потребности рынка труда в специалистах определенных профессий и квалификации и связанных с ним программ подготовки специалистов в системе профессионального образования;

5) сохранение высокого уровня неэффективной занятости;

6) недостаточный уровень развития сферы малого бизнеса;

7) рост напряженности на рынке труда в сельской местности, обусловленный ростом численности трудоспособного населения и ростом общей и регистрируемой безработицы, недостаточные темпы развития малых форм хозяйствования на селе, сдерживающие рост новых рабочих мест в аграрном секторе экономики;

8) сохранение значительной дифференциации в сфере занятости и напряженной ситуации на рынке труда в субъектах Российской Федерации и на отдельных территориях;

9) наличие нелегальной миграции, создающей неконтролируемую ситуацию на внутреннем рынке труда и осложняющей ситуацию в области занятости населения в ряде приграничных районов Сибири и Дальнего Востока;

10) сохранение негативных процессов внутренней трудовой миграции, характеризующейся оттоком населения из районов Севера, Сибири и Дальнего Востока, богатых сырьевыми ресурсами;

11) сохранение низкой конкурентоспособности на рынке труда отдельных категорий граждан (молодежи без практического опыта работы, женщин, имеющих малолетних детей, инвалидов, беженцев, вынужденных переселенцев и др.), обусловленной ужесточением требований работодателей.

2. Государственная служба занятости и ее функции

2.1 Формирование и развитие государственной службы занятости

Важнейшим шагом в формировании инфраструктуры российского рынка труда стало создание в начале 90-х годов государственной службы занятости - ГСЗ (до 1996 г. - Федеральная служба занятости).

Почти вековая история развития ГСЗ в рыночных экономиках убедительно доказала ее способность гибко реагировать на изменение ситуации, будь то экономический подъем или спад, и адаптировать традиционные методы обслуживания безработных к вызовам времени. Именно поэтому ни одно государство никогда не отказывалось от поддержания высокого статуса данного института. За достаточно короткий промежуток времени отечественная ГСЗ пережила, если можно так выразиться, и взлет, и падение. В отличие от западных стран, где система ГСЗ развивалась одновременно с эволюцией взглядов общества на политику занятости в целом, в России она складывалась на фоне отсутствия целостной концепции политики занятости, что на практике привело к постепенному снижению приоритетности проблемы безработицы.

Первый этап (с 1991 до середины 1995 г.) - период бурного развития государственной службы занятости. Реальная перспектива массовой безработицы и отсутствие специализированной государственной структуры обусловили повышенное внимание власти к созданию новых институтов рынка труда. Принимается Закон о занятости населения, учреждается внебюджетный Государственный фонд занятости, выстраивается вертикаль федеральной службы, регулирующей процессы в сфере занятости в масштабах страны, ее региональных и районных органов.

Быстрому становлению ГСЗ способствовало не только наличие значительных финансовых ресурсов в образованном Государственном фонде занятости, но и получение кредитов международных финансовых институтов (прежде всего Всемирного банка). Средства направлялись на техническое оснащение структур службы занятости, наем персонала, его обучение современным методам обслуживания безработных, на адаптацию соответствующего западного опыта к российским условиям.

Население достаточно долго не воспринимало безработицу как реальную угрозу: в первые пореформенные годы мало кто представлял, что с опасностью потерять работу столкнется каждый седьмой экономически активный гражданин России.

Адаптация к новому явлению проходила очень болезненно и для самих безработных, и для сотрудников органов ГСЗ. Значительная часть потерявших работу не обращалась в службу занятости, а от 15 до 35% директоров районных центров занятости были уверены, что к ним обращаются преимущественно ”бездельники и пьяницы”. Такая их позиция во многом объясняла достаточно частые отказы в регистрации безработных (34%). Кстати, предпочтение в предоставлении статуса безработного отдавалось женщинам, которые, по мнению директоров центров занятости, менее склонны к тунеядству.

На протяжении первой половины 90-х годов безработица росла высокими темпами: численность безработных (по методологии МОТ) увеличилась на 66%, а регистрируемых безработных - в три раза. Повышение востребованности населением услуг ГСЗ подтверждают данные о сокращении разрыва между общей и регистрируемой безработицей. Если в 1992 г. в органах ГСЗ было зарегистрировано 16,6% общего числа безработных, то в 1995 г. - 38,3% [17, 5].

Тот период характеризовался быстрым накоплением технического и ресурсного потенциала службы занятости. В значительной степени это было обусловлено активной деятельностью Федеральной службы занятости России, ставшей главным идеологом и генератором новых идей, распространяемых по всей вертикали, координатором и ”проводником” программ, реализуемых в регионах.

Федеральная служба занятости была образцом нового государственного института, где удачно сочетался опыт административной работы квалифицированных кадров, пришедших из Минтруда России (бывшего Госкомтруда СССР), с энергией и энтузиазмом молодых специалистов, привлеченных на государственную службу из научных центров. Общая численность специалистов, занятых в национальной системе ГСЗ, увеличилась за 1993 - 1995 гг. более чем на 30% (с 27 тыс. до 35,5 тыс. человек) [17, 6].

Характерной чертой рассматриваемого периода было создание модельных центров занятости, в которых отрабатывались технологии наиболее эффективного обслуживания безработных. К середине 90-х годов удалось полностью компьютеризировать органы ГСЗ, повсеместно внедрить единую технологию обслуживания безработных, а специалистам этой службы - получить соответствующее образование. По существу, в те годы это была единственная социальная служба, использовавшая в работе прогрессивные технологии.

В самом начале 90-х уровень безработицы рассчитывался только по данным отчетности органов службы занятости, регистрировавших обратившихся граждан. Хотя обследование рабочей силы, позволявшее рассчитать показатель общей безработицы по методологии МОТ, стало проводиться с осени 1992 г., его итоги открыто не публиковались, а распространялись среди специалистов в качестве дополнительной информации.

Только в сентябре 1994 г. руководитель Федеральной службы занятости России впервые озвучил два показателя - регистрируемую и общую безработицу. Но в отчетах о деятельности ГСЗ и при разработке программ содействия занятости по-прежнему использовались показатели регистрируемой безработицы, хотя, будучи заниженными, они камуфлировали истинную социальную цену реформ. Несмотря на почти 50%-ный спад в экономике, уровень регистрируемой безработицы в 1995 г. не превысил 2,5%.

Постепенно энтузиазм первого поколения сотрудников ГСЗ сменился самоуспокоенностью, уверенностью в эффективности своих действий, привычкой к использованию ”удобного” показателя регистрируемой безработицы.

Страх перед угрозой массовой безработицы в первые годы рыночных преобразований к концу 90-х уступил место восприятию проблемы занятости как малозначащей, второстепенной. Соответственно и отношение государства к ГСЗ трансформировалось: от идеологической и финансовой поддержки в первые годы существования этого института к явному ослаблению некогда мощной государственной структуры к началу нового века.

Второй этап (с середины 1995 до 2001 г.) - самый противоречивый в развитии ГСЗ. С одной стороны, этот период отличался высокой интенсивностью деятельности ее органов, готовых реализовать потенциал, накопленный в предшествующие годы; с другой - ГСЗ реально приходилось работать в условиях жестких финансовых ограничений вследствие глубокого кризиса, с которым столкнулся ГФЗ, прекращения помощи международных финансовых институтов, сокращения поступлений из региональных бюджетов. Развитие службы постепенно начало приостанавливаться, а накопленный ею потенциал - обесцениваться. К началу 2000 г. стало очевидным, что ресурсные и творческие возможности ГСЗ практически исчерпаны.

Мировой опыт свидетельствует: при снижении влияния государства на сферу занятости проблемы безработицы обостряются. За 1995-1999 гг. численность безработных (по методологии МОТ) увеличилась почти на 3 млн. человек, уровень безработицы в отдельные периоды достигал 15,3%, а многие регионы переступили порог 20%-ной безработицы.

Уровень регистрируемой в органах ГСЗ безработицы, самый значительный в 1996 г. (40%), резко упал уже в следующем году (до 24,7%). В дальнейшем он продолжал снижаться, достигнув к началу 2000 г. 19,7%. Правда, в ноябре 2000 г. уровень регистрируемой безработицы повысился до 28,1%, однако он ”не дотянул” даже до показателя 1994 г. (28,6%) [21, 14].

Данный период характеризовался увеличением продолжительности безработицы, формированием очагов высокой безработицы во всех субъектах РФ, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга. Во второй половине 90-х годов практически каждый регион по показателям безработицы представлял собой мини-Россию с таким же (как между ее субъектами) десятикратным разбросом соответствующих показателей между районами. Местные органы службы занятости были не в силах изменить ситуацию.

Пережив первый ”шок” от знакомства с безработицей, население, по сути, начало учиться жить в новых координатах: обращение в органы ГСЗ постепенно стало восприниматься как первый шаг к нахождению работы. По данным обследования, проведенного Госкомстатом в 1997 г., 39,9% населения уже ассоциировали службу занятости с основным каналом поиска работы.

К подобным же выводам специалисты пришли в результате обследования, проведенного в 1996 г. сектором рынка труда ИЭ РАН в Нижегородской и Ивановской областях. Из 29 647 опрошенных граждан (на территориях, обслуживаемых 75 районными центрами занятости) ни один человек не смутился, называя себя безработным. Изменилось и мнение о безработных сотрудников органов службы занятости. Для подавляющей части населения, как отмечали руководители районных центров занятости, регистрация в органах ГСЗ свидетельствовала об искреннем желании получить работу, а не право на пособие.

Из мирового опыта известно, что ГСЗ - далеко не единственный канал трудоустройства. В России помощь родственников и знакомых - на первом месте, прямое обращение к работодателю - на втором.

В развитых странах через ГСЗ работодатели предпочитают проводить первичный отбор претендентов на вакансии; помощь родственников и знакомых практикуется гораздо в меньшей степени; более значимую роль играют профессиональные связи. Но главным средством поиска работы являются средства массовой информации: помимо традиционного размещения объявлений в газетах, бюллетенях и т.п., все шире используются информационные и коммуникационные технологии.

Данные отечественной статистики свидетельствуют, что востребованность услуг ГСЗ со стороны населения сокращалась вплоть до 1997 г., а с 1998 г. наблюдается тенденция к возрастанию востребованности (см. рисунок 1).

Рисунок 1 - Динамика востребования услуг службы занятости

В 1998-1999 гг. наиболее динамично развивались такие направления деятельности ГСЗ, как предоставление консультационных и профориентационных услуг (не только безработным, но и работодателям). Стали реализовываться специальные превентивные программы, адресованные определенным категориям населения (работникам, намечаемым к высвобождению, выпускникам учебных заведений, школьникам старших классов). В образовательных учреждениях начали вводить курсы по профессиональной ориентации, дающие базовые ориентиры при выборе профессии и навыки поиска работы. Расширялось сотрудничество органов ГСЗ с негосударственными организациями, специализирующимися на психологической помощи и профессиональном обучении: ”делегирование” образовательных функций негосударственным структурам оказалось более эффективным с точки зрения не только финансовых затрат, но и ускорения поиска подходящей работы.

Снижение количества обращений граждан с 2003 г. в органы ГСЗ обусловливалось рядом причин. Во-первых, стремлением безработных самостоятельно действовать на рынке труда и использовать современные альтернативные формы поиска работы, прежде всего - через средства массовой информации. В значительной степени это заслуга работников региональных и районных органов службы занятости, которые перешли на новый принцип взаимодействия с безработными - ”помоги себе сам, а мы научим тебя, как это лучше сделать”. Во-вторых, внесением поправок в Закон о занятости, которые ужесточили условия получения статуса безработного и права на пособие, сократили период выплаты пособия для определенных категорий безработных (высвобожденных работников, лиц, уволенных за нарушение трудовой дисциплины, и т.д.). В-третьих, усложнением процедуры подтверждения статуса безработного в период безработицы (введение плана поиска работы).

В середине 90-х годов, как уже отмечалось, в деятельности службы занятости начался период стагнации. Определенную роль в этом сыграло отсутствие поддержки со стороны государства.

Со второй половины 90-х годов государство в лице федерального центра постепенно отстранялось от политики защиты безработных, переложив практически всю ответственность на регионы, но без соответствующей ресурсной подпитки (финансами и кадрами). Это выразилось в том, что:

- во-первых, в 1996 г. Федеральная служба занятости как самостоятельная государственная структура, осуществляющая политику защиты от безработицы, была упразднена, а ее сотрудники и функции переданы Министерству труда и социального развития РФ. К сожалению, координирующая роль Центра при этом была утеряна. Структурное подразделение Минтруда, в ведение которого перешло управление национальной сетью органов службы занятости, вместо целостной, стратегически выверенной политики фактически занялось латанием финансовых дыр в отдельно взятых регионах. Общение Центра с регионами стало избирательным, а межрегиональная координация и вовсе приостановилась из-за нехватки средств. Прекратилось изучение не только передового зарубежного опыта (на Западе в этот период качественно менялись методы обслуживания безработных), но и отечественного. Модельные центры занятости, мультиплицировавшие прежде эффективные технологии, превратились в рядовые, мало чем отличающиеся от районных;

- во-вторых, несмотря на рост безработицы и усиление потребности в услугах ГСЗ, численность ее сотрудников за 1996-1997 гг. сократилась на 3,9 тыс. человек (с 39,1 тыс. до 35,2 тыс.). Это увеличило и без того чрезмерную нагрузку на ее работников, что, естественно, привело к снижению качества оказываемых услуг.

Сокращение затрат на содержание службы занятости: с 33,6% от общих расходов ГФЗ в 1993 г. (при низком уровне безработицы) до 21,9% в 1995 г. и 14,5% в 1997 г. (при самом высоком уровне безработицы) привело к изменению структуры расходов: а) прекратилось финансирование программ, направленных на повышение квалификации специалистов (с 1997 по 2000 г. на эти цели не было потрачено ни копейки); б) по сравнению с 1995 г. более чем в два раза уменьшилось финансирование командировок специалистов, связанных с межрегиональным обменом опытом; в) средства на обновление материально-технической базы ГСЗ не выделялись, что снизило качество функционирования информационной и коммуникационной баз службы; г) объемы финансирования региональных подразделений службы занятости оказались в зависимости от ”близости” к Минтруду и доступности международных проектов;

- в-третьих, система мониторинга рынка труда развивалась изолированно от деятельности ГСЗ, которая при анализе рынка труда и формировании программ содействия занятости оперировала показателями собственной административной статистики, не отражающей реальной ситуации. Результаты государственного мониторинга социально-трудовой сферы открыто не обсуждались и, главное, не использовались при разработке мер государственной политики занятости. Программы содействия занятости населения, утверждающие ”контрольные цифры” регионам на основании показателей регистрируемой безработицы, фактически превратились в некий шаблон.

Статус регионального подразделения службы занятости понизился до уровня департамента, а городских и районных центров занятости - до уровня отделов, входящих ”на правах филиалов” в департамент. Была потеряна самостоятельность при принятии решений на региональном и местном уровнях. Эффективность программ никем не отслеживалась.

По существу, не оценивалось, каким образом выполняется главная функция ГСЗ - посредничество в трудоустройстве, хотя именно от этого зависит эффективность использования человеческого капитала (в случае успешного решения данной задачи у безработных сокращается период незанятости, а у работодателей ускоряется процесс заполнения вакансий; выигрывают обе стороны трудовых отношений и экономика в целом). Эффективность выполнения ГСЗ этой функции зависит от множества факторов: в том числе, от установленного законодательством порядка регистрации безработных, системы и сложившейся практики регистрации вакансий, рекламы услуг, методов подбора кандидатов для заполнения вакансий из числа безработных, соотношения индивидуальных методов работы с безработными и самопомощи. В России с учетом ограниченности информации, получаемой по официальным каналам, эффективность данной функции можно определить лишь самым приблизительным образом - по доле безработных, регистрируемых в органах ГСЗ, количеству вакансий, сообщаемых работодателями в органы службы занятости, и уровню трудоустройства претендентов на рабочие места.

Любопытно, что популярность службы занятости начала возрастать с 1997-1998 гг., т.е. в период обострения проблемы невыплат пособий по безработице, а падение авторитета - на 2003-2004 г., когда проблема задолженности по пособиям была в основном решена. Это убедительно опровергает достаточно распространенное мнение, что безработные обращаются в службу занятости исключительно для получения пособия по безработице.

Что касается структуры обращающихся в ГСЗ, то она постепенно меняется, причем не в пользу безработных. Их доля снижается за счет, например, увеличения количества учащихся, желающих работать в свободное от учебы время. За период 1992-2000 гг. прирост численности обратившихся в органы ГСЗ безработных достиг 44%, а учащихся - 204%. В 2000 г. уровень трудоустройства безработных составил 69,2%, учащихся - 96,7%, занятых - 54,2%. Таким образом, основная функция ГСЗ - трудоустройство безработных - постепенно трансформировалась в трудоустройство занятых и учащихся (доля последних за 1994-2000 гг. возросла более чем в четыре раза) [20, 39].

2.2 Современное состояние государственной службы занятости и её перспективы

Нынешний этап (с 2001 г.) характеризуется кардинальным изменением финансирования как самой ГСЗ, так и всей системы защиты от безработицы. С введением в действие второй части Налогового кодекса РФ и ликвидацией фонда занятости финансирование всех мер по трудоустройству населения стало осуществляться из средств федерального бюджета. На наш взгляд, упразднение ГФЗ было продиктовано стремлением усилить контроль за расходованием средств и сократить налогообложение работодателей.

В 2001 г. впервые за последние шесть лет удалось обеспечить регулярность и своевременность выплат пособий всем безработным вне зависимости от места их проживания (в депрессивном или благополучном регионе) и семейного положения. К сожалению, реформирование затронуло лишь финансовую составляющую системы ГСЗ и не коснулось содержания и качества работы ее институтов, не привело к переориентации от пассивных форм поддержки безработных к активной политике занятости.

Новый порядок финансирования внес еще большую неопределенность в статус ГСЗ, что вызвало отток квалифицированных кадров, усложнив работу оставшихся сотрудников. Оплата труда работников районных и городских центров занятости, непосредственно обслуживающих безработных, уменьшилась в два и более раза. Если во времена существования ГФЗ их заработок (включая стимулирующие надбавки) был сопоставим с заработком госслужащего, то с 2001 г. оплата их труда стала устанавливаться по ЕТС, а поощрительные выплаты отменили. По этой причине объявленное в 2001 г. сокращение аппарата ГСЗ на практике обернулось добровольным уходом около 1,5 тыс. высокопрофессиональных кадров, многие из которых оказались востребованными в органах исполнительной власти своих регионов.

В настоящее время возможны два варианта развития ГСЗ.

Первый - дальнейшая деградация службы занятости, перевод ее в разряд ”конторы”, оказывающей социальную помощь безработным (выплаты пособий по безработице) и обслуживающей любые категории населения, которые государство объявит уязвимыми, а выплаты им - ”горящими” и приоритетными. В настоящее время такие категории уже обозначились. Это - подростки (в рамках государственной программы борьбы с детской беспризорностью); призывники альтернативной военной службы, трудоустройство которых государство уже готово возложить на службу занятости и финансировать за ее счет. В перспективе к ним могут присоединиться лица без определенного места жительства и бывшие заключенные. Главный контингент службы занятости - безработные - отойдут на второй или третий план в силу того, что численность сотрудников органов ГСЗ будет по-прежнему сокращаться вследствие предстоящей административной реформы и оттока кадров из-за низкой зарплаты. Оставшиеся кадры объективно окажутся не в состоянии обслужить все категории населения и приоритет в работе отдадут тем, за которыми будет стоять административный ресурс.

Второй вариант - укрепление позиций ГСЗ как института рынка труда, развитие и модернизация главных функций при работе с ее основными клиентами - безработными, как это делается в развитых странах, взятых за образец при создании отечественной системы защиты от безработицы в начале 90-х годов. Тогда необходимо воссоздать ГСЗ в качестве самостоятельного государственного института и придать ее сотрудникам, в том числе в региональных и районных структурах, статус государственных служащих, выполняющих задачи общенационального значения. На федеральном уровне ГСЗ должна стать основным разработчиком политики защиты от безработицы и координатором деятельности государственных и общественных институтов, участвующих в формировании полной и эффективной занятости в стране; соответствующий орган ГСЗ на уровне субъекта Федерации - распорядителем выделенных бюджетных средств и основным разработчиком региональных программ содействия занятости, тесно взаимодействующим с местными органами власти, работодателями и общественными организациями на данной территории. Необходимость укрепления финансовой базы и расширения полномочий региональных и районных органов ГСЗ обусловлена тем, что именно их работники выступают непосредственными исполнителями всех программ и, следовательно, от них зависит эффективность реализации государственной политики в области занятости. При формировании штата органов ГСЗ основным ориентиром должны стать не размеры ресурсов, ежегодно выделяемых Минфином, а потребности каждого конкретного региона в решении текущих и стратегических задач по преодолению безработицы, расширению эффективного использования человеческого капитала.