Сравнительный анализ местного самоуправления в России и Германии

Институциональная гарантия коммунального самоуправления в Германии имеет сложную структуру. Она включает в себя три элемента: формальную гарантию правосубъектности общин и общинных объединений, формальную и материальную гарантию коммунального самоуправления как института и принципа; гарантию субъективного права общин и общинных объединений на защиту. Формальная и материальная гарантия коммунального самоуправления как института и принципа в свою очередь также имеет сложную структуру и включает в себя следующие элементы: сфера деятельности (для общин соответственно - "все дела местного сообщества", а для общинных объединений - установленные законом задачи), характер деятельности (регулирование, управление), способ деятельности (под собственную ответственность), границы деятельности (в рамках законов).

Для классификации задач и определения структуры компетенции германских и российских муниципалитетов можно использовать сходные критерии. Как в Германии, так и в России среди выполняемых коммунальными корпорациями и муниципальными образованиями задач могут быть выделены задачи, находящиеся под правовым надзором (контролем) государства, и задачи, реализация которых происходит также под специальным отраслевым (с точки зрения целесообразности) надзором (контролем). Кроме того, основываясь на немецком подходе к характеристике компетенции общин и их объединений и на анализе полномочий российских муниципальных образований, в структуре компетенции муниципалитетов необходимо разграничивать компетенцию по исполнению возложенных на них задач и компетенцию по участию в осуществлении государственных функций (полномочия по согласованию вопроса, высказыванию мнения, подлежащего учету, в процессе осуществления государственными органами полномочий, затрагивающих интересы муниципальных образований).

Особенности немецкой и российской моделей федерализма предопределяют различный подход в Германии и России к разграничению полномочий между федеральным и региональным уровнями власти в деле организации соответственно коммунального и местного самоуправления, а также различную роль коммунального (муниципального) права в системе российского и германского права. В Германии полномочия в сфере организации местного самоуправления концентрируются на земельном уровне, и коммунальное право развивается как отрасль земельного законодательства. Делегирование государственных полномочий на муниципальный уровень осуществляется преимущественно земельными законами; организационная модель коммунального самоуправления определяется в законах об общинах (районах) земель; функция административного правового надзора за коммунальным самоуправлением реализуется земельными органами правового надзора, в качестве которых выступает система органов внутренних дел. Для России характерно сосредоточение всех видов деятельности в сферах совместного ведения, к каковым относится также установление общих принципов организации местного самоуправления, в первую очередь на федеральном уровне. При этом разграничение полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления между тремя уровнями власти - федеральным, региональным и местным - не является оптимальным и нуждается в серьезной корректировке по следующим направлениям: преодоление нечеткости в разграничении правотворческих полномочий; устранение чрезмерной децентрализации правового регулирования по одним направлениям и излишней централизации по другим; более активное и эффективное использование регионального законодательства в процессе регулирования вопросов местного самоуправления (например, в сфере разграничения отраслевых исполнительных полномочий между региональными и муниципальными органами по предметам совместного ведения РФ и субъектов, охватывающим также вопросы местного значения);

Важным направлением совершенствования функции государственного контроля за законностью местного самоуправления в России является развитие административного надзора со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ. Механизм административного правового надзора за коммунальным самоуправлением в ФРГ представляет собой развитую систему, охватывающую помимо органов, осуществляющих надзорную функцию, виды (предварительный и последующий правовой надзор) и средства (формы) правового надзора, различающиеся в зависимости от вида и объекта надзорной деятельности. Немецкая модель административного правового надзора дает богатый материал для творческого обобщения и применения в российской практике. Имеет смысл установления обязанности органа местного самоуправления информировать население муниципального образования об издаваемых муниципальных актах (через интернет, СМИ), а также представление отдельных принятых актов в государственный орган с условием их вступления в силу по истечении определенного срока с момента представления, утверждение государственным органом наиболее важных нормативных актов органов местного самоуправления (и не только устава). Стоит задуматься о случаях и пределах использования в российской практике таких форм (средств) правового надзора как дача указаний, принудительное исполнение задачи.

Углубление процесса европейской интеграции, выражающееся в проникновении права Европейского сообщества в национальную правовую систему, а, следовательно, в его прямом и косвенном воздействии на развитие немецкого федерализма и коммунального самоуправления, должно сочетаться с закреплением как во внутреннем праве Германии, так и в праве ЕС дополнительных гарантий участия земель и коммун в европейских делах, а также механизмов защиты их прав на европейском уровне. Опыт ФРГ в этой сфере позволяет заранее предусмотреть комплекс тех проблем, с которыми предстоит столкнуться России в процессе реализации статьи 79 Конституции о передаче части полномочий межгосударственному объединению в соответствии с международным договором, и выработать механизм предотвращения коллизий между процессом интеграции и централизации отдельных полномочий на уровне межгосударственного объединения, с одной стороны, и принципами федеративного устройства государства и самостоятельности местного самоуправления, с другой.

Необходимы теоретическая проработка и законодательное совершенствование гарантии судебной защиты права на местное самоуправление российских муниципалитетов в рамках административного и конституционного судопроизводства. Опыт реализации в ФРГ гарантии субъективного права общин и их объединений на защиту дает богатый материал для выработки предложений по совершенствованию механизмов судебной защиты права на местное самоуправление в России. Суть этих предложений состоит в определении юридической природы муниципальных споров, их классификации; в проведении разграничения между субъектом права на защиту местного самоуправления и субъектами, обращающимися за защитой отдельных прав в сфере местного самоуправления; введение системы административных исков; в раскрытии направлений совершенствования конституционно-процессуального способа зашиты этого права на уровне Федерации и ее субъектов.

3.2 Особенности конституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправления в России и Германии

Несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при сопоставлении российского и немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего тем, что оба государства пытаются строить местное самоуправление на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии. Среди этих особенностей необходимо выделить следующие:

Если в России преобладает основанная на толковании конституционных положений позиция, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной, власти, то в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными звеньями - территориальными корпорациями публичного права.

Поскольку органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти, то местное самоуправление не может быть вписано в структуру разделения государственной власти и отнесено к одной из ее ветвей. Будучи самостоятельным видом публичной власти, местное самоуправление организуется на собственных принципах разграничения правотворческих и исполнительных функций его органов (соответственно представительных и исполнительных).

Ряд отечественных теоретиков и практиков усматривает существенные различия в федеральной конституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправления в России и Германии. Эти различия заключаются в следующем: если в Основном законе ФРГ институт местного самоуправления рассматривается в рамках государственного строительства - в разделе "Федерация и земли", то в российской Конституции - в большей степени как институт общественного устройства, связующее звено между обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ). Согласно же господствующему в Германии мнению, коммунальное самоуправление в целом характеризуется как часть системы публичного (а именно государственного, земельного) управления, а правотворчество общин и их объединений рассматривается в рамках административного нормотворчества; муниципальные правовые нормы являются соответственно нормами особенной части административного права.

Различие в моделях федеративного устройства России и Германии предопределяет различные подходы к разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Если в Германии вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления, как и обеспечения институциональной гарантии самоуправления, относятся к компетенции земель, то в России "определение общих принципов организации местного самоуправления" - предмет совместного ведения Федерации и субъектов. Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участия субъектов РФ. Надзор за законностью местного самоуправления также осуществляется в первую очередь через систему федеральных органов прокуратуры (в Германии эта функция возложена на земельные министерства внутренних дел и их территориальные структуры), а судебный контроль - через систему федеральных судов.

Несмотря на то, что и в России, и в Германии право муниципальных образований (территориальных корпораций) на объединение признается законом в качестве элемента права на осуществление местного самоуправления, интерпретация этого права, как и юридической природы возможных форм сотрудничества, серьезно различается. В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (договоры, ассоциации) регламентируются нормами гражданского, т.е. частного права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами о некоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации муниципальных образований облекаются в частноправовую форму, ограничивает сферу их применения. Ассоциации по российскому законодательству не являются субъектами права на осуществление местного самоуправления, им не могут быть переданы полномочия местного самоуправления; регистрируются они также в порядке, предусмотренном для субъектов предпринимательской деятельности.

Обращают на себя внимание разнообразие форм горизонтального взаимодействия коммун в Германии и разветвленная система общинных объединений (союзов, ассоциаций). Это как публично-правовые корпорации, так и юридические лица частного права. Причем объединениям общин - корпорациям публичного права могут быть переданы для решения за их членов отдельные вопросы местного значения.

Это вовсе не исключает возможности создания общинами ассоциаций в частноправовых формах для координации их действий, представительства и защиты интересов местного самоуправления на уровне Федерации или ее субъектов без передачи полномочий по реализации вопросов местного значения, т. е. союзов муниципалитетов в той форме, которая является единственной известной российскому законодательству формой межмуниципального объединения.

Практика использования различных форм общинных объединений в Германии показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи либо позволяет обеспечить ее выполнение.

В этой связи для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.

. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на территории России. Сегодня как никогда эта норма актуальна. Свидетельство тому - реформа местного самоуправления. 131-й Федеральный закон в корне изменил представление о местном самоуправлении, обозначил полномочия всех уровней власти, определив имущественную и финансовую основу для реализации этих полномочий. Но, к сожалению, достаточно большой перечень вопросов местного значения требует соответствующего объема расходных обязательств муниципальных образований. Доходная база местных бюджетов при этом не увеличивается. Также до настоящего времени не существует обоснованной методики формирования расходных обязательств по решению вопросов местного значения.

В течение 2006-2010 г.г. законодательная база местного самоуправления в России значительно улучшилась. Инновационные модели муниципального управления были апробированы, распространены и обобщены, которые, в свою очередь, содействовали повышению качества предоставляемых муниципальных услуг и использования муниципальных ресурсов, а также открыли новые возможности для выявления местных приоритетов и реализации ответственных политических решений на местном уровне. Однако большинство из распространявшихся практик на данный момент являются всего лишь простыми моделями управления, а не более сложными инструментами формирования согласия между различными государственными ведомствами и государственными и частными учреждениями. Кроме того, стало очевидно, что местные сообщества не вполне готовы к тому, чтобы ответить на новые вызовы времени, связанные с развитием рыночной экономики и возросшей мобильностью населения, например, проблемы безработицы, проблемы жилищной сферы и ЖКХ, вопросы социального обеспечения. Поэтому необходимо разработать модели решения и этих проблем.

С 2006 года начался новый этап реформы местного самоуправления в России ( вступил в силу закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и соответствующие поправки к Бюджетному и Налоговому Кодексам). Тем не менее, есть опасность того, что возросшая несбалансированность между ресурсами и обязанностями местных органов самоуправления, возникшая из-за принятых новых законов, значительно ограничит способность этих органов обеспечивать потребности населения и снизит эффективность и результативность предоставления услуг. Этот риск усугубляется еще и тем, что наметился общий сдвиг в сторону централизации принятия решений, между тем как сам характер местных проблем скорее требует взаимодействия на межтерриториальном уровне.

Реформа сейчас идет вокруг органов местного самоуправления. Население не участвует в этом процессе. Хотя предполагается, что должно бы: через выборы, сходы, референдумы, публичные слушания. Публичные слушания -- одна из форм принятия решений при непосредственном участии жителей. Много ли залов, забитых людьми, при обсуждении, например, градостроительного плана или муниципального бюджета? Нет. Потому что населению это не интересно. Наши жители считают, что за них решения об их судьбе должен принимать президент, премьер-министр, губернатор, мэр. Мы все-таки больше азиатская страна, нежели европейская. У нас и на местные выборы люди не ходят. На президентские -- да. В ФРГ, по-другому. Там высока ответственность местной власти перед населением, потому что 80% всех вопросов решаются на низовом уровне.

Определяющим для характеристики самоуправления общин и общинных объединений в Германии и местного самоуправления в России является выделение сущностного содержания коммунального (местного) самоуправления, так называемого "ядра", его абсолютных и относительных границ. Согласно немецкой доктрине сущностное содержание ("ядро") коммунального самоуправления образуют верховные права коммунальных корпораций, определяющие тип и структуру института коммунального самоуправления: уставная и правотворческая автономия; территориальное верховенство; организационное верховенство; верховенство в сфере управления персоналом; финансовое верховенство; верховенство в сфере планирования. Недопустимость полного изъятия и выхолащивания указанных сущностных элементов представляет собой критерий установления абсолютной границы права на самоуправление, в которую не может быть осуществлено какое-либо вторжение. Конкретный набор прав общин, в том числе в указанных сферах относителен, их "рамки" устанавливаются законами.

Эти "рамки" образуют относительную границу права на коммунальное самоуправление, в которую допустимы вторжения. Германская теория "ядра" коммунального самоуправления имеет теоретическое значение и для дальнейшей разработки вопросов сущности местного самоуправления и пределов его самостоятельности в науке муниципального права Российской Федерации.

В этой связи к сущностным элементам российского местного самоуправления необходимо отнести - собственную правовую основу местного самоуправления (уставы и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления); территориальную основу местного самоуправления; организационные основы местного самоуправления (включая самостоятельное решение вопросов, связанных с муниципальной службой); финансово-экономические основы местного самоуправления; права в области планирования комплексного развития территории и градостроительного планирования.

3.3 Условия развития местного самоуправления

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс осуществляется в рамках специальной общегосударственной программы.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системе публичной власти.

Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти.

Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Не прямое управление, а скорее всего федеральное регулирование и контроль.

В законодательном развитии нуждаются организационно-правовые формы экономической деятельности российских муниципальных образований. Сравнительно-правовой анализ организационно-правовых форм экономической деятельности муниципалитетов в России и Германии позволяет выявить ряд недостатков и противоречий, заложенных в российской модели: недостаточная обеспеченность материальными ресурсами, налоговыми поступлениями, недостаточная урегулированность форм контроля за использованием муниципального имущества муниципальными предприятиями и учреждениями; неотработанность форм приграничного сотрудничества муниципальных образований. В дальнейшем развитии нуждается взаимодействие муниципальных образований с хозяйственными обществами и товариществами на вере. Опыт немецких коммунальных корпораций в организации и деятельности торговых обществ, в реализации договорных взаимоотношений с частными компаниями, а также в приватизации муниципального имущества и муниципальных задач позволяет заранее осознать те проблемы, с которыми уже сталкиваются российские муниципалитеты на этом пути. Так, в Германии широко дискутируется вопрос о выработке эффективных рычагов воздействия, позволяющих коммунам обеспечить доступность, качество и необходимый объем муниципальных услуг, предоставляемых частными компаниями.

Бюджеты муниципальных образований регионов вправе иметь специальную статью финансовой поддержки местных инициатив и социально значимых проектов, и эта статья в процентном отношении должна увеличиваться по мере расширения социальной экономики, стимулируя людей повышать активность и развивать навыки самоуправления.

В государстве должна сложиться такая система финансирования проектов социальной направленности, когда доля личного вклада членов местного сообщества подкрепляется грантами районного, областного и федерального уровней, возможно, через создание федеральной целевой программы по местному развитию.

Федеральным законодательством нужно более четко обозначить статус объединений муниципальных образований, их работников в системе органов управления, обязать принять региональные законы о советах муниципальных образований, где урегулировать систему взаимодействия органов государственной власти и советов, определить их финансовую и материальную базу.

Документы Счетной палаты говорят о том, что сегодня 90% муниципальных образований являются дотационными, и в этом смысле они подталкиваются к некоему иждивенчеству. Принимать решения, затрагивающие сферу ответственности и полномочия местного уровня власти, нужно, на мой взгляд, только с обязательным участием представителей муниципального сообщества. Нужна корректировка межбюджетных отношений. Расходы должны быть обеспечены доходами. Для этого необходимо в первую очередь посчитать расходы, которые несут города, поселки и деревни, и после этого станет очевидным, что необходимо рассмотреть возможность увеличения собственной налоговой базы муниципальных образований за счет закрепления за местными бюджетами налоговых отчислений от предприятий малого и среднего бизнеса, части на прибыль, транспортного налога, увеличить долю от НДФЛ. При этом необходимо изменить ситуацию, толкающую местные власти к определенному иждивенчеству. Для этого как минимум надо зафиксировать на трехлетний период, как это сделано с федеральным бюджетом, нормативы, регулирующие источники и трансферты муниципалитетов.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее "узким" местом государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача - сделать все возможное, чтобы 131-й ФЗ действительно "заработал", чтобы оптимальная система распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований создавали стимулы социально-экономического развития.

Структура местной власти - двухуровневая, первый уровень составляют городское и сельское поселение, второй - муниципальный район или городской округ. Определяющим фактором становится принцип формирования муниципального образования: городское и сельское поселение образуется в зависимости от численности граждан, проживающих на территории (от 1000 человек); в основу образования района или городской округ положен территориальный принцип.

В систему органов входит представительный (законодательный) орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган и избирательная комиссия. Представительный орган может избираться населением или формироваться из глав и депутатов входящих в муниципальное образование поселений на основе равного представительства. Глава муниципального образования либо избирается населением (при этом он теряет право на руководство местным представительным органом), либо выбирается местными депутатами (при этом глава муниципального образования теряет право возглавить местную администрацию, а хозяйственной деятельностью муниципалитета руководит лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года).

Необходимо определение четкого списка полномочий местного самоуправления и юридической ответственности должностных лиц местного самоуправления.

На современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов.

В России производство долгое время было представлено крупными предприятиями, оказывавшими значительное влияние на жизнедеятельность городов, тогда как влияние городов на крупные производства было и остается сведено к минимуму; более того, процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям.

В России осуществляется экономическая реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах.

Развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Трудно переоценить важность местного самоуправления в современной жизни, как России, так и Германии. Местное самоуправление представляет собой институт, с помощью которого население может решать вопросы местного характера. Рассмотрев принципы функционирования муниципалитетов в ФРГ и у нас, можно сказать, что в России такой институт не достаточно функционирует. И тому может быть несколько объяснений. У нашего народа отсутствует опыт самоорганизации, самостоятельной координации действий, самостоятельного решения проблем и задач на низовом уровне, стоящих перед муниципальными образованиями. И дело не только в длительном периоде существования СССР, отсутствия практики свободной организации. Дело скорее в менталитете, привычке возлагать всю ответственность на государство, ждать решения проблем со стороны властей.

Если посмотреть на организацию местного самоуправления в Германии, то можно увидеть (по крайней мере, в небольших городах), как люди сами, не полагаясь на федеральные власти, решают свои проблемы, касающиеся полиции, пожарной охраны и налогов. Совещаясь, люди решают там самые разнообразные вопросы. Например, если город спокойный и они считают, что полицейский департамент им ни к чему, могут договориться с соседним городом и объединить участки в один, тем самым уменьшив налоговое бремя. Трудно представить подобную практику у нас. Быть может со временем, грамотно используя накопленный в ФРГ опыт, соотнеся его с реалиями нашей страны, в России будет выстроена система местного самоуправления ничуть не уступающая западным. Но для этого мало спускаемых сверху директив, законов и предписаний, необходимо изменить отношение людей к местному самоуправлению, заручится их поддержкой и пониманием.

И, наконец, органам власти всех уровней нужно в целом учиться теснее взаимодействовать друг с другом. У них много общих, перекрестных вопросов. При этом ответственность перед народом неделима. Именно поэтому предприняты изменения в 131-й Федеральный закон, предусматривающие формирование системы показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Заключение

На основании исследования развития теоретических концепций местного самоуправления в ФРГ, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в ее конституционно-правовой доктрине господствует дуалистическая теория местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление, с одной стороны, признается продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой - является легитимным выразителем интересов местного сообщества. Воплощение данной теории в муниципальном законодательстве ФРГ позволило преодолеть противопоставление государственного, публично-правового и локального начал в местном самоуправлении и способствовало успешному проведению муниципальных реформ в конце XX - начале XXI в.

Изучение моделей местного самоуправления, реализованных в зарубежных государствах, позволило мне сделать вывод о том, что на формирование муниципальной системы в конкретном государстве существенное влияние оказывают не только особенности его правовой системы, но и государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления, и государства в целом. Полагаю, федеративное устройство государства обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие историческим и национальным традициям местного управления в многонациональных государствах, а также позволяет распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности местного самоуправления.

На основании исследования положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и особенностей их реализации в законодательстве и правоприменительной практике зарубежных федеративных государств и Российской Федерации думаю, что Хартия не содержит императивного требования построения местного самоуправления по единому образцу во всех государствах-участниках, она является лишь инструментом гармонизации стандартов местного самоуправления с учетом уважительного отношения к национальному своеобразию каждого государства.

Имеются общие тенденции развития местного самоуправления в федеративных государствах, ратифицировавших Европейскую хартию местного самоуправления: 1) повышение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения; 2) расширение перечня государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления; 3) предоставление гарантий международной защиты местному самоуправлению. На этом основании можно сделать вывод о том, что реализация положений Европейской хартии в законодательстве и правоприменительной практике федеративных государств может в дальнейшем привести к возникновению общей европейской модели местного самоуправления.

Несмотря на существенные различия в опыте демократического развития РФ и Германии, при сопоставлении российского и немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления в них можно выделить следующие общие моменты:

1. Закрепление местного самоуправления на уровне федеральной Конституции как важнейшего принципа демократического и правового государства.

2. Провозглашение обязанности государства гарантировать местное самоуправление.

3. Признание двоякой природы местного самоуправления - сочетания в нем демократического и властного (управленческого) начал.

4. Осуществление населением муниципального образования (территориальной корпорацией публичного права) вопросов местного значения самостоятельно, под собственную ответственность и в рамках закона (ст. 28 абз.2 Основного Закона Германии; земельные законы об общинах; ст. 130 Конституции РФ; ст. 14 Федерального закона №131, региональные законы о местном самоуправлении).

5. Обязательное наличие в общинах, районах (уездах), муниципальных образованиях выборных органов местного самоуправления (органов народного представительства), сформированных на основе свободных, всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании (ст. 28 абз. 1 Основного Закона Германии, ст. 130 Конституции РФ, ст. 35,40 Федерального закона №131).

6. Установление и изменение границ муниципальных образований (общин и их объединений) государством с учетом мнения населения соответствующих территорий (земельные законы об общинах; ст. 131 Конституции РФ, ст. 12 Федерального закона №131, региональные законы о местном самоуправлении).

7. Наличие в обоих государствах городов федерального значения, в которых деятельность по осуществлению местного самоуправления не отделена от государственной деятельности.

8. Дуалистический подход к разграничению предметов ведения и полномочий местного самоуправления: выделение "вопросов местного значения" ("предметов ведения местного сообщества" - Angelegenheiten der oertlichen Gemeinschaft) и переданных государственных полномочий (переданных государственных задач - vom Staat uebertra-gene Aufgaben).

9. Закрепление принципа финансового и материального возмещения государством необходимых для реализации переданных государственных полномочий затрат (ст. 104 "а" абз. 2 Основного закона Германии, конституции и законы об общинах земель; ст. 132,133 Конституции РФ, ст. 63 Федерального закона №131, региональные законы о местном самоуправлении).

10. Ответственность местного (коммунального) самоуправления перед государством как за осуществление собственных, так и переданных полномочий. В ФРГ высока ответственность местной власти перед населением, потому что 80% всех вопросов решаются на низовом уровне. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трех ступеней управления.

11. Существует некоторое различие пределов и средств контроля (надзора) за местным (коммунальным) самоуправлением со стороны государства в зависимости от характера выполняемых задач: правовой контроль (правовой надзор - Rechtsaufsicht), т. е. проверка актов и действий субъектов местного самоуправления только на предмет соответствия законодательству в процессе реализации собственных полномочий; отраслевой, предметный, целевой контроль (отраслевой надзор - Fachaufsicht) в процессе реализации переданных государственных полномочий.

Осуществленный мною сравнительно-правовой анализ местного самоуправления в ФРГ и РФ показывает, что в федеративных государствах более предпочтительным является установление основ местного самоуправления федеральными конституциями и детальное регулирование местного самоуправления законодательством субъектов федерации. Об этом же свидетельствует передача в ведение земель ФРГ полномочий по установлению правового статуса муниципальных образований и их объединений. Таким образом, подробное урегулирование в России федеральными законами порядка организации и функционирования местного самоуправления является явно избыточным для федеративного государства и не позволяет учесть особенности осуществления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

На основании исследования опыта реформирования территориальной организации местного самоуправления в ФРГ, полагаю, что возможно установить в российском муниципальном законодательстве различные (в т.ч. налоговые, бюджетные) методы поощрения объединения малочисленных муниципальных образований.

Целесообразно также использовать объединения муниципальных образований по территориальному признаку (федерации и агломерации поселений) в качестве формы поощрения укрупнения муниципальных образований.

Опыт реализации институтов непосредственной демократии (таких как местный императивный и консультативный референдум, народная правотворческая инициатива) в местном самоуправлении ФРГ полезен для российского местного самоуправления, что способствует привлечению местного населения к решению вопросов местного значения, а также утверждению муниципальных образований как самостоятельных субъектов конституционного права.

Глубокое изучение законодательства о местном самоуправлении, а также практики муниципальных реформ в ФРГ, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, взаимодействие и взаимосвязь местного самоуправления и государственных институтов могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов местного самоуправления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.

Особенностью развития конституционной гарантии коммунального самоуправления в Германии является ее рассмотрение не только в контексте обеспечения нормами национального права, но и в праве Европейского сообщества, "проникающем" в национальную правовую систему. Имея в виду тенденцию усиления международной интеграции и все возрастающего влияния международно-правовых норм на внутреннее российское право, федеральный законодатель по европейскому образцу предусмотрел возможность участия иностранных граждан в муниципальных выборах, если это предусмотрено международным договором.

Как бы ни оценивались различия в подходах к оценке соотношения местного самоуправления в России и Германии, ясно одно: демократические традиции местного самоуправления в России находятся лишь в стадии формирования. Знание богатого опыта, накопленного Германией, близкой нашей стране не только по форме государственного устройства (федерация), но и по сложившейся в ней правовой системе, прошлым историческим связям (использование немецкого опыта в ходе земской реформы и др.), помогло в немалой степени России в выработке собственной концепции демократического устройства местной власти в условиях федерализма.

Наличие некоторых общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может умалить значение особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии.

Список литературы

1. Нормативные правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, принятая всенародным голосованием. Волгоград, 2009 г.

2. ФЗ №131 от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"

3. Указ Президента РФ №607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Москва, Кремль 28 апреля 2008 года

2. Учебная, научная и специальная литература:

4. Кудилинский М.Н. Конституционное право зарубежных стран. СПбГУ, 2010.

5. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М, 2008

6. Маклаков В.В. Конституционный контроль в странах-членах Европейского союза. М.: ИНИОН РАН, 2009.

7. Дубровин Ю.И. Административно-государственные реформы в странах Европы: сравнительный анализ // Сибирский институт международных отношений и регионоведения. - Новосибирск, 2009.

8. Глушко Е. К. Административная реформа: (зарубежный и российский опыт).М.:Тезис,-2009

9. Эбзеев Б.С. Государственная власть. Местное самоуправление. М.: Юристъ,2009. 7. Павлов Е.Я. Конституционное право зарубежных стран. М.,2008

10. Бутов В.И. Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт. СПб, 2009

11. Добрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2010. №4. С. 85-89.

12. Прудников А.С. Местное самоуправление в зарубежных странах. М.,2009

13. Гриценко Е. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России. Государственный институт регионального законодательства. Иркутск, 2008.

14. Дубровин Ю.И. Новые направления современных административных реформ в ведущих странах Европейского Союза // Власть. - 2009.

15. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. - М., 2008. -С. 177;

16.Лапин В.А Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России.- М.: Дело, 2008;

17Бондарь Н.С. Гражданская и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие.- М.: Городец, 2009.

18. Глотов С.А., Мазаев В.Д./ Европейская Хартия/ Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов. - М.: Институт национальной стратегии, 2009.-С. 345-387.

19. Дементьев А. Тенденции формирования территорий муниципальных образований и обеспечения их устойчивости // Муниципальное право. - 2009. - № 3. - C. 5-16

20. Зуева Ю.А. Институты местного самоуправления в процессе политико-правовой модернизации Российского государства и общества // Юрист - правовед. - 2009. - № 1. - C. 6-9

21. Левин С. А. Местное самоуправление в федеративных государствах Европы: Сравнительно-правовое исследование. - М.. Изд-во МосГУ. 2008.

22. Журнал "Проблемы местного самоуправления" статья "Предмет ведения и полномочия местного самоуправления"

3. Адреса сайтов в Интернете:

23. http://chinovnik.uapa.ru

24. www.bayern.de

25. www.bujet.ru, www.budgetrf.ru