Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• 1. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ КАК СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙ ОРГАН СУДЕБНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО НАДЗОРА
• 1.1 Общая характеристика института конституционного надзора (контроля) как инструмента обеспечения законности в сфере государственного управления
• 1.2 Конституционный Суд Республики Беларусь: механизм формирования, статус и полномочия
• 2. МЕСТО КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 2.1 Контроль за конституционностью нормативных актов управления на республиканском уровне
• 2.2 Нормотворчество местных исполнительных и распорядительных органов как предмет конституционного надзора
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
• ВВЕДЕНИЕ
• Актуальность избранной темы исследования обусловлена рядом причин, и, прежде всего, тем, что конституционализм, как один из важнейших принципов демократии, исходит из предположения о том, что нормы писаной конституции обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим источникам права, поэтому правовая норма, изданная любым государственным органом, обретает юридическую силу лишь в том случае, если содержащиеся в ней правила поведения не противоречат предписаниям конституции. В противном случае такая правовая норма может быть признана в надлежащем порядке ничтожной.
• В современном правовом государстве важнейшими задачами органов государственной власти являются служение гражданам страны, создание им условий для свободного и достойного развития, обеспечение баланса прав и законных интересов общества, коллектива и отдельного гражданина. В свою очередь, посредством административно-правовых актов управления как нормативного, так и индивидуального характера реализуется компетенция органов исполнительной власти в правовой форме. При этом актом управления признается подзаконное, официальное решение, принятое органом исполнительной власти в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.
• Акты исполнительной власти издаются ее субъектами и выражают их односторонне-властные решения, тем самым отличаясь от гражданско-правовых договоров, являющихся результатом соглашения сторон. Односторонние действия выражают волю лишь одной стороны - органа исполнительной власти, которая распространяется на подчиненные, подведомственные или подконтрольные данному органу управления объекты.
• Вместе с тем, закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должны иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия им какого-либо решения. Таким образом, важную роль в нормотворческой деятельности органов управления играют принципы законности и целесообразности принятия государственными органами правовых решений.
• Обязанность следить за соответствием правовых норм конституции возлагается на институт конституционного надзора, который в установленной форме осуществляет проверку нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия конституции. Таким образом, функция конституционного надзора состоит в поддержании и обеспечении конституционной законности, так как функционирование системы конституционализма возможно лишь при наличии надежной правовой охраны Конституции и применении как общих, так и специальных правовых средств.
• Таким образом, объектом исследования является комплексный институт конституционного надзора в Республике Беларусь.
• Предметом исследования, в свою очередь является роль Конституционного Суда Республики Беларусь в механизме обеспечения законности деятельности органов государственного управления.
• Цель исследования заключается в том, чтобы всесторонне изучить и проанализировать правовой статус и полномочия Конституционного Суда, а также его место в механизме надзора за законностью деятельности органов государственного управления.
• Достижение поставленной цели исследования осуществляется посредством решения следующих задач:
• · проанализировать понятие и содержание конституционного надзора с точки зрения правовой теории и правоприменительной практики;
• · охарактеризовать особенности формирования, правового статуса и полномочий Конституционного Суда как органа конституционного контроля;
• · рассмотреть специфику надзора за законностью решений органов государственного управления на республиканском и местном уровне в совокупности организационных правовых механизмов осуществления такого надзора.
• Методологическую основу исследования составляют формально-юридический и сравнительно-правовой методы, а также методы анализа и синтеза.
• Теоретическую базу данной курсовой работы составили научные труды, монографии, учебные пособия, научно-практические и аналитические статьи таких авторов, как Василевич Г.А., Бибило В.Н., Чиркин В.Е., Витрук Н.В., Лукашов А.И., Клишас А.А., Овсепян Ж.И., Чудаков М.Ф. и др.
• конституционный суд надзор
• 1. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ КАК СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙ ОРГАН СУДЕБНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО НАДЗОРА

1.1 Общая характеристика института конституционного надзора (контроля) как инструмента обеспечения законности в сфере государственного управления

Конституционный надзор является важным атрибутом современного демократического конституционного устройства, так как без него невозможно поддержание конституционной законности в сфере государственного управления, а значит и законности в целом. Конституционный надзор обеспечивает функционирование конституции государства как высшего нормативного акта, имеющего непосредственное действие, без действенного же конституционного контроля конституция обречена оставаться не более чем общей декларацией принципов и намерений.

На основе анализа учебной и научной литературы можно выделить целый ряд определений понятия «конституционный надзор».

Одни авторы определяют институт конституционного надзора как установленный в большинстве стран мира порядок, когда проводится правовая экспертиза (оценка) соответствия текущего законодательства нормам конституции [27, с. 71]. Другие дают следующую дефиницию: конституционный надзор - это особый вид правоохранительной деятельности в государстве, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов конституции данной страны [23, с. 52].

В.С. Нерсесянц под конституционным надзором понимает обеспечение конституционности и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный, антиправовой характер [14, с. 126].

Кроме термина «конституционный надзор» и в теории, и на практике применяется термин «конституционный контроль». В научной литературе по этому поводу высказываются разные точки зрения. Одни ученые считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, отмечая, что они имеют различное содержание. Существует и мнение, что разграничение функций контроля и надзора условно и что конституционный надзор относится к одному из видов конституционного контроля [34, с. 17].

Представляется, что основное различие здесь обусловлено в основном теми мерами, которые могут применять органы надзора и органы контроля при выявлении нарушений. Надзорные органы, как известно, не вправе ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя. Контролирующие же органы, напротив, непосредственно и активно вмешиваются в деятельность контролируемых. Контролирующий орган в большинстве случаев наделен эффективными средствами воздействия, и, прежде всего правом отмены незаконных актов, именно это и является отличительной чертой контроля по сравнению с надзором.

Для целей данного исследования в дальнейшем целесообразно применять единый термин «конституционный надзор», который понимается как любая форма проверки на соответствие конституции актов и действий органов публичной власти, а также общественных объединений, осуществляющих публичные функции или созданных (формально или фактически) для осуществления публичной власти.

Общепризнанным является положение о том, что конституция имеет наивысшую юридическую силу. Поэтому любой нормативный акт органов исполнительной власти, если он противоречит конституции, считается юридически ничтожным и не должен применяться - на него не должно ссылаться и им руководствоваться. Однако для того, чтобы знать, какой акт противоречит конституции, необходимы определенные знания и особые процедуры, чтобы выявить такие противоречащие конституции акты, отменить их и объявить об этом гражданам страны.

Основным критерием разделения конституционного надзора на виды является орган, его осуществляющий. По этому основанию в структуре института конституционного надзора можно выделить:

1) Общий конституционный надзор.

В данном случае конституционный контроль представляет собой специфическую функцию компетентных государственных органов по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений [34, c. 29].

Государственными органами, осуществляющими общий конституционный надзор в Республике Беларусь, выступают Глава государства, Парламент и Правительство (Совет Министров). Конституционный контроль, осуществляемый этими органами в процессе осуществления основных функций либо наряду с другими функциями, в значительной степени испытывает влияние проводимой ими политики. Для его осуществления указанные государственные органы могут создавать специальные вспомогательные органы и учреждения (комитеты, советы, комиссии и т.п.), либо специализированные органы.

2) Конституционный надзор, осуществляемый специализированными (квазисудебными) органами конституционного надзора.

Хотелось бы отметить, что в мировой практике специальные судебные органы мало отличаются от несудебных органов конституционного надзора, однако такие отличия есть. Специальные судебные органы соблюдают судебную процедуру: дело слушается, как правило, в открытом судебном заседании, ведется по правилам судебной процедуры, заседание ведет председательствующий, заслушиваются свидетели, ведется протокол, допускается публика и т.д. А несудебные органы конституционного надзора такие процедуры могут и не соблюдать. Их главная задача - произвести экспертизу законодательства, а как они ее проводят - дело данного органа [28, c. 53]. Кроме того, несудебные органы рассматривают свои дела в упрощенном порядке. Более того, кроме рассмотрения конституционности и неконституционности законодательных актов, они могут выполнять и другие функции.

Органы конституционного надзора (квазисудебные органы) осуществляют конституционный контроль на постоянной основе. Их решения, как правило, не являются окончательными, а носят предварительный, консультативный характер [27, c. 73].

3) Судебный конституционный надзор, который осуществляют как судебные органы общей юрисдикции (включая административные, арбитражные и др.), так и специализированные суды конституционного надзора -- конституционные суды. В Республике Беларусь таким органом является Конституционный Суд.

Объектами конституционного надзора могут быть обычные законы, конституционные законы, органические законы и даже парламентские уставы и регламенты. В том же порядке могут оцениваться международные договоры, а также нормативные акты правительства и других органов исполнительной власти. При этом орган конституционного надзора может признать несоответствующим конституции либо весь нормативный акт (нуллификация), либо отдельные его положения. В абсолютном большинстве случаев практически во всех странах решение органа конституционного надзора является окончательным, не пересматривается и не обжалуется [23, c. 51-53].

Помимо оценки конституционности или неконституционности актов нормативного или ненормативного характера, органы конституционного надзора выполняют и другие функции, которые иногда не связаны с собственно конституционным надзором за текущим законодательством.

Процедура конституционного надзора может возбуждаться по конкретному поводу, например, в связи с рассмотрением судебного дела, или без конкретного повода по инициативе определенных субъектов конституционного надзора, которые обычно перечислены в конституции. В Республике Беларусь предложения о проверке конституционности нормативных правовых актов с целью вынесения Конституционным Судом заключения могут вносить Президент, палаты Парламента, Правительство, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд. При этом инициировать вынесение решений могут также граждане (ч. 4 ст. 122 Конституции) и суды (ст. 112 Конституции) [1].

Если есть конкретный повод для возбуждения производства, то конституционный надзор называется конкретным, если же какого-то конкретного повода нет, он называется абстрактным. Конкретный надзор также называется инцидентным (в силу наличия повода для возбуждения производства (инцидента)) контролем путем возражения, или преюдициальным, косвенным, вспомогательным. Надзор абстрактный (прямой) часто именуют еще надзором путем действия, или контролем в принципе [19].

Абстрактный надзор существует в тех странах, где в качестве органа конституционного надзора выступают специальные суды, т.е. в отношении Республики Беларусь - Конституционный Суд. При рассмотрении конкретных судебных дел оцениваются и конкретные нормативные акты. Абстрактный надзор осуществляется органами конституционного надзора вне связи с конкретными судебными делами. Здесь предполагается, что после издания закона в любой момент, независимо от применения этих актов, заинтересованные и имеющие на то право лица (органы) имеют возможность возбудить дело о признании закона противоречащим конституции, и его аннулировании.

Следует отметить, что в некоторых странах конституционный надзор является предварительным. То есть соответствующие органы, дают свои заключения о соответствии нормативных актов государственного управления конституции до вступления их в силу. Если такие органы признают, что проект не соответствует конституции, то он не подписывается - его юридическое существование прекращается.

Предварительный конституционный надзор внедрен в практику и в нашем государстве. О специфике полномочий Конституционного Суда в сфере предварительного надзора более подробно говорится во второй главе исследования.

Конституционные суды появились в результате развития идеи конституционного надзора, они не рассматривают ни уголовных, ни гражданских дел, и были созданы потому, что для оценки законодательства требуются специальные знания, которых иногда не хватало специалистам в области гражданского и уголовного законодательства. Для конституционных судов «надзорная» функция является единственной и основной [22, c. 163].

Отметим, что на сегодняшний день можно выделить два главных направления в эволюции европейской модели конституционного надзора:

· увеличение объема проверяемых на предмет конституционности правовых норм;

· расширение круга субъектов и возможностей обращения в органы конституционной юстиции [18, c. 5].

Какими бы полномочиями ни был наделен орган конституционного правосудия, его юридические (правовые) позиции всегда получают огромный резонанс и значимость, в том числе как акты толкования соответствующей конституционной нормы. Тем более что решение конституционных судов не может отменить никто.

В то же время действуют два важных ограничительных положения:

1) принцип политической сдержанности, то есть рассмотрение конституционным судом исключительно правовых вопросов и отказ от вмешательства в политические вопросы и ситуации;

2) принцип «связанной инициативы», согласно которому конституционный суд не вправе рассматривать вопрос о конституционности нормативных актов, в том числе законов, исключительно по собственной инициативе [22, c. 98].

Таким образом, в европейских странах явственно наблюдается стремление укрепить позиции специализированных судебных органов через отражение в конституционных положениях тенденции расширения сферы судебного надзора за конституционностью и законностью нормативно-правовых актов, увеличение объема проверяемых на предмет конституционности правовых норм, расширение круга субъектов и возможностей обращения в органы конституционной юстиции.

Существуют различные точки зрения на сущность специализированного судебного конституционного надзора и его органа - конституционного суда. Так, В.Е. Чиркин включает конституционный суд в систему органов т.н. четвертой «контрольной власти», выводя, его тем самым из судебной системы [32, c. 332]. Эта позиция подтверждается тем фактом, что в конституциях многих государств положения о конституционном надзоре и конституционном суде включаются не в главу о судебной власти, а в специальный раздел основного закона. Соответственно о конституционном надзоре следует говорить как о деятельности контрольной, а не судебной.

Согласно другой точке зрения, конституционный суд является одним из судебных органов, а конституционный надзор является деятельностью судебной и, следовательно, подчиняется общим принципам судопроизводства [34, c. 85].

Вопрос о природе и сущности конституционного надзора носит не только теоретический, но и прикладной характер. Если исходить из того, что конституционный суд есть разновидность судебных органов, то следует признать справедливым отсутствие права органа конституционной юстиции самостоятельно принимать дела к своему рассмотрению, так как в нормальной правовой системе недопустимо, чтобы уголовный суд самостоятельно начинал уголовное преследование, а гражданский - гражданское дело. С другой стороны, для контрольного органа проявление собственной инициативы в своей деятельности вполне логично и правомерно. Контрольный орган должен быть только объективным, но не нейтральным. В любом случае, наличие конституционного суда и его деятельность по обеспечению верховенства права бесспорно свидетельствуют о демократическом характере государства, стремлении развивать конституционный строй, отвечающий по своему содержанию международным стандартам, среди которых наиболее важным является признание прав и свобод высшей ценностью.

Таким образом, объективная закономерность создания и деятельности Конституционного Суда в Республике Беларусь заключается в том, что права и свободы граждан, их отношения с государством и обществом будут постоянно совершенствоваться, будет изменяться их объем и содержание. При этом и конституционные нормы будут постоянно развиваться, обогащаясь новым, более современным содержанием. Так, одним из актуальных вопросов деятельности Конституционного Суда на сегодняшний день являются процессы глобализации и международной интеграции. В частности, Республика Беларусь в настоящее время является участницей таких образований, как СНГ, Союз Беларуси и России, Таможенный союз, ЕЭП и др. В указанные процессы вовлекаются все более широкие слои населения, и неизбежно порождают не только позитивные моменты, но и проблемы, над решением которых необходимо работать не только представителям государственного управления и судебной власти, но и экономистам, экологам, финансистам и т. д. Очевидно, что наилучшим образом справиться со столь сложными вопросами способен только специализированный орган, которым выступает Конституционный Суд.

1.2 Конституционный Суд Республики Беларусь: механизм формирования, статус и полномочия

Конституционный Суд Республики Беларусь был создан и осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией, Кодексом о судоустройстве и статусе судей (далее - Кодекс) и Законом Республики Беларусь «О Конституционном Суде Республики Беларусь» от 30 марта 1994 года (с изменениями и дополнениями; далее - Закон) [1; 6; 7]. Кроме того, существенные коррективы в компетенцию Конституционного Суда внес Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 года № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь» (далее - Декрет) [3].

Определению конституционно-правовых основ функционирования Конституционного Суда посвящена ст. 116 гл. 6 Основного закона, согласно которой Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов в государстве [1]. В соответствии со ст. 5 Кодекса, Конституционный Суд является органом судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства [6].

Таким образом, Конституционный Суд, как орган судебной власти, занимает особое место в системе правосудия и в государственном механизме в целом. Более того, этот конституционный орган одного уровня с высшими органами законодательной и исполнительной властями, стоит на первом месте среди субъектов судебной власти [19].

Согласно Конституции Конституционный Суд Республики Беларусь состоит из 12 судей - высококвалифицированных специалистов в области права, имеющих, как правило, ученую степень.

Конституционный Суд формируется на паритетных началах Президентом и Советом Республики, шесть судей назначаются главой государства, а другие шесть избираются Советом Республики. Председатель Конституционного Суда назначается Президентом с согласия Совета Республики. При этом Суд правомочен приступать к работе и принимать решения, когда в его состав назначено (избрано) не менее восьми членов [17, c. 204].

Срок полномочий членов этого суда составляет 11 лет, при этом не исключается возможность повторного занятия должности. Вместе с тем законодательство устанавливает ограничение, согласно которому предельный возраст для судей Конституционного суда составляет 70 лет [7].

Согласно Конституции, Конституционный Суд рассматривает дела и дает заключения о соответствии:

· законов, декретов и указов Президента Республики Беларусь, международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь;

· актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, указов Президента Республики Беларусь, изданных во исполнение закона, Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам;

· постановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора Республики Беларусь Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента Республики Беларусь;

· актов любого другого государственного органа Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента Республики Беларусь [1; 19].

Предложения о проверке конституционности нормативных правовых актов с целью вынесения Конституционным Судом заключения могут вносить Президент, палаты Парламента, Правительство, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд. При этом инициировать вынесение решений могут также граждане (ч. 4 ст. 122 Конституции) и суды (ст. 112 Конституции) [1].

Отметим, что Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции не только акты общегосударственного уровня, в том числе законы о ратификации международных договоров, регламенты палат Парламента, но и нормативные акты министерств, государственных комитетов, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов.

Конституционный Суд рассматривает вопросы о конституционности как указанных актов в целом, так и отдельных их положений, при этом, в соответствии с ч. 1 ст. 38 Закона, заключения Конституционного Суда являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат [7].

Как отмечается в литературе, Конституционный Суд не обладает правом законодательной инициативы, поскольку сам контролирует конституционность нормативных актов, однако, согласно Закону, Конституционный Суд вправе вносить палатам Парламента, Президенту, Совету Министров Республики Беларусь и другим государственным органам в соответствии с их полномочиями предложения о необходимости изменения и дополнения актов действующего законодательства, принятия новых нормативных актов, подлежащие обязательному рассмотрению, а также другие предложения в рамках своей компетенции [18, c. 11].

Здесь также следует отметить, что в целях совершенствования деятельности Конституционного Суда Декретом он был наделен полномочиями осуществлять обязательный предварительный контроль конституционности всех законов, принятых Парламентом до их подписания Президентом Республики Беларусь, а также по его предложению излагать позицию о конституционности международных договоров до ратификации последних. Кроме того, согласно п.п. 1.3 и 1.4 Декрета, Конституционный Суд по поручению Президента дает официальное толкование декретов и указов Президента Республики Беларусь, касающихся конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, а по предложению Президиума Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь принимает решение о наличии фактов систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства. При этом официальное толкование декрета или указа Президента Республики Беларусь, данное Конституционным Судом Республики Беларусь, является обязательным для государственных органов и иных организаций, должностных лиц и граждан (п. 4 Декрета) [3].

Наконец, по предложениям Президента, палат Парламента, Совета Министров Конституционный Суд излагает свою позицию о документах, принимаемых (издаваемых) иностранными государствами, международными организациями и (или) их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь, в части соответствия этих документов общепризнанным принципам и нормам международного права [6].

Согласно ст. 112 Конституции и Закону, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение на основании Конституции и ставит вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Вместе с тем, не исключается и возможность приостановления судом производства по делу до вынесения Конституционным Судом вердикта о конституционности нормативного акта [1; 7].

Полномочия Конституционного Суда реализуются посредством принятия решений. Согласно ст. 36 Закона решением Конституционного Суда является любой акт, принимаемый на совместном заседании судей.

Закон и Регламент Конституционного Суда от 18 сентября 1997 года № Р-58/97 (с изменениями и дополнениями) содержат перечень видов решений Конституционного суда, центральное место в котором занимают заключения [7; 13]. Объясняется это тем, что в форме заключений решается вопрос о конституционности нормативных актов, о толковании ранее принятых заключений и об их пересмотре.

Помимо решений, принимаемых Конституционным Судом в порядке проверки конституционности нормативных актов, могут выноситься решения и по вопросам организационного характера (об избрании заместителя Председателя Конституционного Суда, о принятии представления о прекращении полномочий судьи, об утверждении Регламента Конституционного Суда, Научно-консультативного совета при Конституционном Суде и др.).

Хотелось бы обратить внимание на то, что Послание Конституционного Суда о состоянии конституционной законности принимается также путем решения, кроме того, как особый вид решений можно выделить запросы и требования к государственным органам, должностным лицам, которые принимаются и направляются Конституционным Судом для обеспечения ведения дела и разрешения иных вопросов, входящих в его компетенцию [19].

Отметим, что ежегодные послания Конституционного Суда о состоянии конституционной законности в государстве имеют особое значение в его деятельности, так как в них фиксируются правовые идеи, которые являются основой для законодателя и правоприменительных органов. В этом отношении послание Конституционного Суда в силу его интеллектуально-правового характера можно характеризовать и как правовую доктрину, базирующуюся на научных исследованиях, получивших юридическое закрепление в юридическом акте одного из высших органов государства, каковым является Конституционный Суд [25].

Все иные действия Конституционного Суда, например вызов свидетелей, внесение предложения о необходимости корректировки актов действующего законодательства, принятие новых нормативных актов, наложение штрафов на лиц, проявивших неуважение к Конституционному Суду также облекаются в форму решения.

Необходимо отметить, что неисполнение актов Конституционного Суда, принятых в виде решений, посредством которых Конституционный Суд исполняет возложенную на него функцию по осуществлению контроля за конституционностью нормативных актов и обеспечивает согласно ст. 137 Конституции верховенство и непосредственное действие конституционных норм, расценивается как неисполнение Конституции [30].

В соответствии со ст.ст. 40, 59, 116, 122, 137 Конституции все решения Конституционного Суда обязательны для исполнения. Одновременно, согласно ч. 3 ст. 7 Конституции правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы [1].

Как отмечается в литературе, Конституционный Суд постоянно совершенствует свои формы контроля. В некоторых случаях в его решениях высказываются рекомендации, включая и возможные варианты разрешения ситуации, в других резолютивная часть решений содержит однозначные оценки и требования [25].

Решения Конституционного Суда оформляются в виде отдельного документа или протокольно. За некоторыми изъятиями, право выбора формы документа принадлежит Конституционному Суду. Согласно ст. 11 Закона пределы разрешения вопросов, поставленных на рассмотрение Конституционного Суда, определяет сам Конституционный Суд [7]. Проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, он устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента Республики Беларусь по следующим параметрам:

· по содержанию норм;

· по форме нормативного акта;

· с точки зрения разграничения компетенции государственных органов;

· по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие [20, c. 10].

Прежде чем принять заключение, Конституционный Суд обычно анализирует широкий круг нормативных актов Республики Беларусь, международных документов, правоприменительную практику, так как без этого трудно сформировать согласованную позицию.

Конституционный Суд может вынести решение и в отношении актов, основанных на проверенном акте или воспроизводящих его отдельные положения, если они и не упоминались в предложении. При проверке акта Конституционный Суд имеет в виду как буквальный его смысл, так и смысл, придаваемый ему практикой применения. Конституционный Суд не вправе осуществлять контроль и рецензировать проекты актов, конституционность которых может быть предметом его рассмотрения.

В литературе высказывается точка зрения, согласно которой Конституционный Суд, проверяя конституционность нормативного акта, осуществляет казуальное толкование Конституции, причем по своей юридической силе оно даже выше, чем толкование Парламента, так как по инициативе уполномоченных субъектов конституционный закон о толковании Конституции также может быть проверен на предмет его соответствия Конституции Республики Беларусь [23, c. 375].

Конституционный Суд, ориентируясь на практику, при определении своей позиции может критически ее оценить и высказать собственный подход к правоприменению.

Конституционный Суд, разрешая дела, руководствуется Конституцией Республики Беларусь, международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, а также законами и другими нормативными актами. При этом следует иметь в виду, что в отличие от большинства других органов конституционного контроля Конституционный Суд Республики Беларусь наделен правом проверки не только законов и актов Президента, но и ведомственных нормативных актов, актов местных органов власти. В связи с этим перед Конституционным Судом инициатором может быть поставлен вопрос о проверке соответствия, например, постановления Совета Министров, актов Верховного или Высшего Хозяйственного Суда законам, декретам или указам [19].

Однако в процессе рассмотрения дела может возникнуть вопрос о конституционности самих законов, декретов, указов, на предмет проверки соответствия которым и внесено предложение в Конституционный Суд. Согласно части первой ст. 11 Закона пределы разрешения вопросов, поставленных на рассмотрение Конституционного Суда, определяет Конституционный Суд [7]. Поэтому если проверяемые вопросы содержатся не только в оспариваемом акте (отдельных его нормах), но и иных актах (других нормах), то Конституционный Суд вправе в решении высказать свою оценку и в отношении этих актов (норм). Более того, Конституционный Суд не связан доводами и соображениями сторон, в том числе и теми, которые были высказаны инициатором в письменном предложении в адрес Конституционного Суда. Аргументы инициатора рассмотрения должны быть изучены и оценены, однако право определять, какие из аргументов будут использоваться принадлежит исключительно Конституционному Суду [26, c. 77].

Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что Конституционный Суд может вынести заключение лишь по тому вопросу, который указан в обращении. Если же аналогичные признанным неконституционными положения содержатся в другом акте, обладающем более высокой юридической силой, чем проверяемый, то Конституционный Суд обязан также рекомендовать компетентному органу принять меры для приведения его в соответствие с Конституцией.

Итак, заключение должно содержать:

· наименование заключения, дату и место его принятия;

· состав Конституционного Суда, принявшего решение;

· перечисление сторон, участников заседания;

· формулировку вопроса, основания для его рассмотрения;

· нормы Конституции и Закона, устанавливающие право или обязанность Конституционного Суда рассматривать данный вопрос;

· полное наименование акта, конституционность которого проверялась, с указанием источника его опубликования (получения);

· обстоятельства, установленные при рассмотрении вопроса;

· нормы Конституции, международно-правовых актов, Закона, которыми руководствовался Конституционный Суд, принимая решение;

· наименование и дату вступившего в силу решения Конституционного Суда, если на него сделаны ссылки при подготовке данного решения;

· формулировку решения и его обоснование;

· порядок и срок исполнения решения, особенности его опубликования [19].

В случае если акт, конституционность которого проверяется, признан конституционным в одной части и неконституционным в другой или по одному делу одни акты были признаны конституционными, а другие - неконституционными, это также указывается в заключении Конституционного Суда.

Завершая данную главу курсовой работы, хотелось бы указать, что в юридической литературе решения Конституционного Суда иногда относят к судебным прецедентам. Подчеркивается, что именно в связи с наделением конституционных судов как органов судебного конституционного контроля, правом принятия решений о прекращении действия нормативных правовых актов можно говорить о новом этапе развития прецедентного права. Прежде всего это касается нормотворческой функции соответствующих органов судебной власти [25].

Данная позиция подтверждается и законодательством Республики Беларусь. Так, в ст. 3 Гражданского кодекса Республики Беларусь, а также в ст. 2 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее - Закон о НПА) акты Конституционного Суда, изданные в пределах его компетенции по регулированию общественных отношений, установленной Конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законодательными актами отнесены к числу нормативных правовых актов [5; 9].

Еще одним аргументом в пользу данной позиции является то, что заключением Конституционного Суда может быть признана не имеющей юридической силы норма любого акта законодательства. Независимо от последующей отмены признанного неконституционным акта органом, его принявшим, все равно он прекращает действие с момента, определенного Конституционным Судом. Более того, Конституционный Суд в связи с признанием проверенного акта неконституционным в целях недопущения пробела, при наличии которого могут наступить еще более неблагоприятные последствия, вправе сформулировать на основе конституционных принципов временную норму, которой должны руководствоваться правоприменители, в том числе и органы государственного управления.

конституционный суд надзор

2. МЕСТО КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Контроль за конституционностью нормативных актов управления на республиканском уровне

В современном демократическом правовом государстве, которым объявлена Республика Беларусь, важнейшими задачами органов государственной власти, ради чего эти органы и создаются, являются служение гражданам страны, создание им условий для свободного и достойного развития, обеспечение баланса прав и законных интересов общества, коллектива и отдельного гражданина.

В этих целях принимается конституция, формируется национальная правовая система, которая не может находиться вне влияния европейского правового пространства. Для поддержания процесса законотворчества и правоприменения в рамках Конституции и современных международных стандартов создается система государственных органов управления, основной или одной из основных функций которых является обеспечение правового порядка (в том смысле, как это предусмотрено в ст. 59 Конституции Республики Беларусь).

На сегодняшний день в Республике Беларусь наиболее разветвленной системой органов государственной власти являются структуры, входящие в исполнительную власть. К ним относятся министерства, государственные комитеты, некоторые другие органы, непосредственно подчиняющиеся центральному органу управления - Правительству Республики Беларусь.

Нормативные правовые акты республиканских органов государственного управления должны быть основаны на актах, обладающих более высокой юридической силой. Такие акты перечислены в ст. 18 Закона о НПА: Конституция, акты Президента, законы, акты Правительства, а также положения о соответствующих органах [9]. Известно, что такого рода акты утверждаются либо Президентом, либо Правительством. Кроме того, важное значение имеет требование законодательства об указании при принятии республиканскими органами государственного управления того нормативного правового акта, на основании которого он принят. Такое указание обычно осуществляется в преамбуле подзаконного акта.

Согласимся с мнением о том, что правильным представляется распространение такого требования на все подзаконные акты, включая и акты Правительства. Более того, при возможности следует делать ссылки не только в целом на закон или иной законодательный акт, но и на их статьи, пункты [17, c. 188].

Законодательством определяются вопросы, которые рассматриваются исключительно Советом Министров, следовательно, по ним могут приниматься постановления Правительства, но не распоряжения Премьер-министра. К ним относятся такие вопросы, как:

· подготовка и исполнения республиканского бюджета, а также формирование и использования государственных внебюджетных средств;

· проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь;

· основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь [10; 12].

В свою очередь, распоряжения Премьер-министром издаются по вопросам, входящим в компетенцию Премьер-министра, а также при наличии поручения Правительства по входящим в компетенцию, но не относящимся к конституционным полномочиям Совета Министров вопросам, если регулирование их не требует принятия решений, носящих нормативный характер. Таким образом, Премьер-министру в соответствии с решением Правительства могут быть делегированы определенные полномочия.

Решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь его заместителей, а также их указаний и поручений, являющихся обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата Совета Министров, республиканскими органами государственного управления, подчиненными Совету Министров. Во всех иных случаях таким образом должны приниматься постановления Правительства как коллегиального органа либо его Президиума [10].

Согласно Закону Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» от 23 июля 2008 года № 424-З для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров, в качестве постоянного его органа действует Президиум Совета Министров в составе Премьер-министра и заместителей Премьер-министра Республики Беларусь. В состав Президиума Президентом Республики Беларусь могут быть включены и иные члены Правительства [10].

Отметим также, что для ведомственных правовых актов характерны следующие черты:

· они имеют подзаконный характер; должны быть основаны на Конституции, актах органов общегосударственного уровня (Парламента, Президента, Правительства);

· отличаются огромным многообразием как по содержанию, так и по форме;

· среди самих ведомственных правовых актов существует собственная иерархия, согласно которой приоритет актов предопределяется статусом органа управления и кругом решаемых вопросов [24, c. 49].

Закон о НПА определяет два вида нормативных правовых актов республиканских органов управления: постановления и приказы [9]. При этом если регулируются отношения, связанные с правами, свободами и обязанностями граждан, либо акты имеют межведомственный характер, то правовые акты принимаются в форме постановлений и коллегиально. Речь идет, например, о принятии решения на коллегии министерства.

Современный национальный опыт свидетельствует, что нормативный правовой акт республиканского органа управления довольно редко сохраняет юридическую силу длительное время. Что касается текущего законодательства, то в связи с правовыми конфликтами могут быть поставлены вопросы о необходимости проверки их конституционности, о приостановлении действия, отмене и утрате юридической силы, поэтому данные юридические факты влекут соответствующие последствия.

При этом Конституционный Суд является далеко не единственным гарантом соблюдения законности в нормотворческой деятельности органов государственного управления. Обязанность участвовать в укреплении законности лежит на всех государственных органах. Более того, полномочия некоторых из них в этой сфере прямо зафиксированы в Конституции Республики Беларусь. Так, исходя из правовой природы института Главы государства, в Основном законе обоснованно закреплено, что Президент Республики Беларусь является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Полномочия Главы государства относительно актов органов государственного управления предусмотрены в п. 25 ст. 84 и части третьей ст. 122 Конституции Республики Беларусь [1].

В частности, Президент имеет право отменять акты Совета Министров. Причем, исходя из приведенной формулировки, можно сделать вывод о том, что Президент вправе отменить нормативные акты как по причине противоречия их законодательству, так и по мотивам нецелесообразности их принятия или действия. В этом заключается принципиальное отличие полномочий Главы государства от полномочий Конституционного Суда, который вправе оценивать акты с точки зрения требований права и лишь предлагать нормотворческому органу внести коррективы, если идет речь хотя и о конституционном, но не совсем корректном с точки зрения правового регулирования акте. При этом следует учитывать право Конституционного Суда принимать свои решения как на конституционных нормах, так и конституционных принципах.

В свою очередь, согласно ст. 14 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» Совет Министров отменяет акты подчиненных ему республиканских органов государственного управления, если эти акты противоречат Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра [10]. Такие полномочия Правительства обусловлены тем, что данный орган обеспечивает контроль за исполнением своих постановлений, причем как непосредственно, так и через подчиненные ему органы государственного управления и другие органы исполнительной власти. В свою очередь, постановления Совета Министров, как отмечалось, могут быть отменены указом Президента, в том числе и те, которыми отменены акты подчиненных Правительству органов.

Отметим также, что в соответствии с Положением о Министре Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 21 ноября 2001 г. № 692, министр вносит в Совет Министров Республики Беларусь предложения об отмене нормативных правовых актов министерств, других республиканских органов государственного управления, противоречащих законодательным актам, постановлениям Совета Министров. Кроме того, министр уполномочен в установленном порядке вносит предложения об отмене правовых актов соответствующих органов местного управления и самоуправления, изданных по вопросам, входящим в компетенцию министерства, в случае несоответствия их законодательным актам, постановлениям Совета Министров, приказам министра, постановлениям министерства [4].

Здесь необходимо подчеркнуть, что Конституционный Суд не обладает правом приостановления действия проверяемого нормативного акта. В то же время, согласно ч. 3 ст. 7 Конституции Республики Беларусь, правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы [1]. Данное конституционное положение закреплено и в Законе о НПА [9]. Как отмечалось выше, признание нормативного акта или отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте (отдельных его положениях) либо воспроизводящих этот акт (его положения). Предписания таких нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Таким образом, Конституционный Суд хотя и не отменяет нижестоящие по отношению к проверяемому акты, но лишает их юридической силы.

При этом Конституционный Суд вправе указать в качестве даты утраты юридической силы и день принятия акта, даже если он еще не введен в действие [19].

В данном аспекте существенным является вопрос о последствиях отмены акта, приостановления его действия и последующего возобновления действия, признания его Конституционным Судом неконституционным. Как отмечает Василевич Г.А. в данном случае многое зависит от даты, с которой акт не применяется в силу отмены. Если акт соответствует Конституции и законодательным актам (например, при отмене Президентом акта Правительства в силу того, что этот акт не отвечает проводимому курсу), то здесь необходимо соблюдать правила о придании актам обратной силы. В целом к актам, отменяющим другие акты, признающим их утратившими силу, применимы правила, установленные для опубликования и введения в действие новых актов законодательства. Если же отмена происходит по причине противоречия Конституции или актам законодательства, то следует исходить из того, насколько очевидны были отступления от требований (положений) актов более высокой юридической силы, и определять последствия отмены акта с учетом права, то есть справедливости [19].

Отметим также, что процесс принятия решений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов органов государственного управления должен осуществляться с учетом требований, которые предъявляются вообще к процедуре подготовки и принятию нормативного правового акта. Полагаем, что при этом должны соблюдаться сложившиеся стандарты, включая и правила об обратной силе нормативных правовых актов.

Учитывая особенности предварительного конституционного надзора, полномочиями на проведение которого Декрет наделил Конституционный Суд, целесообразно упомянуть необходимость проведения Министерством юстиции обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов органов государственного управления. Согласно требованиям ст. 49 Закона о НПА, обязательная юридическая экспертиза проводится:

· в отношении проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь - Министерством юстиции Республики Беларусь, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров Республики Беларусь;

· проектов нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов - их юридическими службами [9].

Кроме того, по решению уполномоченного государственного органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть подвергнут иной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической и т.д.). Порядок проведения такой экспертизы определен постановлением Совета Министров от 23 сентября 2006 г. № 1244 [11].

2.2 Нормотворчество местных исполнительных и распорядительных органов как предмет конституционного надзора

Сегодня в Республике Беларусь действует более тысячи шестисот местных исполнительных и распорядительных органов [30]. Каждый из них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов, оформляемых в виде решений. К местным исполнительным и распорядительным органам относятся облисполкомы, Мингорисполком, райисполкомы, горисполкомы, исполнительные комитеты поселковых и сельских Советов депутатов, а также местные администрации, которые образованы в районах города Минска, областных центрах и иных городах, имеющих районное деление [8].

Что касается специфики контроля за законностью правотворческой деятельности местных органов государственного управления, то здесь право отменить как нормативный, так и правоприменительный акт местного исполнительного и распорядительного органа также принадлежит Президенту Республики Беларусь. Конституционный Суд, в свою очередь, вправе проверять на соответствие Конституции нормативные правовые акты, а в связи с ними - и правоприменительную практику. В то же время правоприменительный акт органа исполнительной власти может быть предметом изучения в суде (общем или хозяйственном), и даже в случае позитивного отношения к нему судов при рассмотрении спора Президент имеет право принять решение об отмене такого акта, более того, указать собственные мотивы такого решения.