Информационное обеспечения государственной и муниципальной службы

В обществе происходят такие изменения, которые, с одной стороны, наращивают потенциал информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) как составной части экономики мира, международного и внутреннего рынка, обеспечивают развитие потенциала информатизации, с другой -- формируют такие социально значимые структуры, которые ставят более сложные задачи по использованию этих технологий.

Для России за последние годы на первый план выходят такие мероприятия социально-политического значения, как реализация программ административной и иных национальных реформ, которые в несколько раз усложняют задачи, первоначально поставленные ФЦП «Электронная Россия», и затрагивают сферу правового регулирования управления и информатизации самым существенным образом. Возникает проблема гармонизации действующего информационного законодательства с такими федеральными законами, как ФЗ № 122 (2004 г.) «Об основных принципах организации законодательной (представительной) власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» ФЗ № 131 (2004 г.), который реорганизует систему местного самоуправления. Он вступает в силу с 1 января 2006г.

Не завершены задачи создания полноценной системы регулирования регистрационно-учетных функций государства. Учет и постоянный мониторинг параметров экономики, социальной сферы, культуры, потребностей населения и условий безопасности страны -- это объекты информационного обеспечения управления, системной связи всех его структур и механизмов.

За прошедшие годы в мире и в нашей стране произошли большие подвижки в процессе формирования основ информационного общества. Созданы новые институты и центры, которые более глубоко исследуют эти процессы. Право также призвано откликнуться на этот фактор развития. Охват всего информационного пространства Интернет-коммуникациями значительно усложнил как решение позитивных проблем (создание сайтов, порталов, использование потенциала Интернета в самых разных направлениях жизни общества), так и область борьбы с негативными явлениями, сопутствующими информатизации. Речь идет о защите от вредной информации, о расширяющемся снижении эффективности средств правовой защиты прав и интересов создателей программного обеспечения, прав авторов информационных технологий и систем информационных ресурсов, имеющих государственное значение и значение общенационального ресурса.

Произошедшие подвижки в информатизации, которую стоит рассматривать как первый этап формирования информационного общества, его инфраструктуры и приведения в надлежащий порядок информационных ресурсов стран и мира, продиктовали необходимость усилить внимание к организационным и чисто управленческим вопросам. В России тщательно изучается опыт США по правовому оформлению идеи «электронного правительства» -- созданию отлаженной системы органов по вертикали и горизонтали государственной системы управления процессами компьютеризации и инновациями на основе информационных технологий.

В Институте государства и права Российской академии наук ведутся работы по созданию правовых механизмов взаимодействия при проведении мероприятий в области административной реформы и информатизации. Это обусловило необходимость усилить внимание к теоретическим вопросам информатизации, что выразилось в создании специального семинара по вопросам теории информационного права. Объективно проявляются, по крайней мере, два кардинальных направления. Одно связано с регулированием инновационных процессов в ходе административной реформы на основе информационных технологий. При этом должны решаться вопросы формирования и определения функциональных направлений деятельности подразделений федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления, ответственных за проведение инновационных процессов в своей системе и за обеспечение информационного взаимодействия с другими органами публичной власти, с гражданами и юридическими лицами. Это и есть сфера ведения так называемого электронного правительства, т.е. организации информационного управления. Необходимо сразу отметить, что этой стороне дела административная реформа и все ее сопровождающие документы должного внимания не уделили.

Второе направление затрагивает проблемы организации и правового регулирования самой сферы действия ИКТ, как составляющего сегмента экономики и управления страны. С учетом обозначенных проблем специалисты Института государства и права предложили для обсуждения и реализации три концептуально важных направления работы в области правового регулирования. Более подробно об этом сказано в уже опубликованной Концепции развития информационного законодательства Бачило И.Л., Антопольский А.А., Белов Г.В., Жарова А.К., Монахов В.Н., Семилетов С.И., Сергиенко Л.А., Петровский С.В., Талапина Э.В. Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Информатизация и связь. 2005. № 3. С. 2-16.

В настоящее время сектором информационного права ИГП РАН в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. «О Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти» подготовлен проект новой редакции Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».

Он представлен в Комитет Государственной Думы по информационной политике. Проект учитывает рекомендации парламентских слушаний «О формировании законодательной базы, обеспечивающей опережающее развитие отрасли информационно-коммуникационных технологий», прошедших 1 марта 2005 г., и результаты других научных и научно-практических конференций по теме. Учитывая роль данного базового закона как системообразующего акта для развития нормативной основы информатизации на протяжении последних десяти лет, проект сохраняет название и основные концептуально важные позиции действующего закона.

Предметом его регулирования остаются отношения в области формирования и использования документированной информации с учетом усилившегося значения электронных документов; не изменяются основные направления регулирования, сформулированные в ст. 1 закона.

Расширение сферы действия закона корректируется за счет снятия ограничения, которое содержится в п. 2 ст. 1 относительно абстрагирования Закона от отношений в области авторских прав разработчиков информационных технологий и информационных систем. В этой связи по всему тексту проекта проведена идея комплексного понимания состава имущества субъектов, участвующих в процессах информатизации, в состав которого органически включаются как материальные, так и нематериальные информационные объекты, материальные и нематериальные активы разработчиков и пользователей потенциала информационных и технологических ресурсов страны (ст. 6, 13 и 14).

Новыми, получившими отражение в проекте Закона, являются: определение основных направлений информационной политики; внимание к муниципальным информационным ресурсам (ст. 7); более емкое определение ИКТ -- отрасли (ст.12); вопросы использования ИТ в инновационных процессах; правила деятельности провайдеров и иных посредников, сформирована глава об информационной безопасности вместо главы о защите информации.

В структуре проекта сохраняются четыре главы, названия которых претерпели некоторые уточнения с учетом накопленного опыта реализации действующего закона. В настоящее время закон содержит 25 статей, которые также в ряде случаев получили более адекватное название.

Значительные уточнения выполнены в части, касающейся терминов и определений. В частности, введен новый термин «информационный объект», которым обозначаются информационные ресурсы, отдельные их части (документы, базы данных), информационные технологии в системе правовых отношений. Уточнено понятие информатизации, дано определение электронного документа, носителя информации и т.д.

Осуществленные уточнения и дополнения по тексту закона максимально отражают накопленный опыт применения действующей его редакции, учитывают специфику развития отрасли ИКТ, проблемы формирования и использования информационных систем как основной формы реализации информационного ресурса с учетом специфики пользователей и их потребностей в информации.

2. Значение информации для государственной и муниципальной службы

2.1 Роль информационного обеспечения для государственной службы

Очевидно, что информационное обеспечение является необходимым условием эффективной государственной службы. Достоверная и достаточно подробная информация, во-первых, является предпосылкой разработки обоснованных вариантов управленческих решений. Во-вторых, неискаженные информационные потоки позволяют реализовать механизмы ответственности государственной бюрократии.

Говоря о первом значении информации, как основы выработки вариантов решений, нужно отметить, что содержательные требования к ней широки и разнообразны. Она должна содержать не только статистические данные и законодательно-правовую базу, но и обзоры общественного мнения, иные виды информационных сообщений, способные повлиять на разработку и выбор вариантов решений. Чем более полная информация используется при подготовке вариантов решений, тем они, очевидно, будут реальнее.

Информация не бывает бесплатной. В связи с этим возникает вопрос об определении оптимального объема информации для разработки вариантов того или иного решения. Ответ на него зависит от важности подготавливаемого решения.

Наиболее важные и масштабные задачи решаются на более высоких уровнях государственного управления. Именно там возникает потребность в самой разнообразной информации, в мета-информации (информации об информации).

Что касается среднего и нижнего уровней государственного управления, то информационные потребности здесь гораздо скромнее. Круг решаемых на этих уровнях задач достаточно четко очерчен, определены и стандартизованы процедуры работы (правила, инструкции, формы отчетов и проч.). Это означает, что чиновник работает по определенным правилам с более или менее специализированными информационными потоками.

Организация и развитие информационной поддержки предусматривают решение следующих задач:

· создание единого информационного поля для жилищно-коммунальной отрасли с использованием передового опыта организаций, работающих на рынке информационных услуг;

· расширение сферы применения современных информационных технологий в практике жилищно-коммунальной отрасли;

· использование возможностей сетей деловой информации и СМИ.

Условиями решения поставленных задач являются:

· компетентность держателей информационных ресурсов в вопросах поддержки жилищно-коммунальной отрасли;

· участие в деятельности системы всех структур поддержки жилищно-коммунальной отрасли на федеральном, региональном и местном уровнях и эффективное использование их возможностей;

· административная и ресурсная поддержка;

· эффективное взаимодействие с организациями, работающими на информационном рынке;

· эффективное использование возможностей новых информационных технологий.

Принципы и механизм создания единого информационного поля жилищно-коммунальной отрасли должны строиться на основе анализа потребностей в информационных ресурсах.

Задача высших менеджеров заключается в определении этих потоков в соответствии с функциями, возлагаемыми на подчиненных. На этих уровнях управления объективно имеются широкие возможности автоматизации, внедрения информационных технологий и сокращения на этой основе количества государственных служащих.

Поскольку в подготовке одних и тех же решений зачастую участвуют несколько государственных учреждений (или правительств разного уровня), то вполне актуальной является проблема унификации (стандартизации) информационных баз. Примером такой стандартизации является руководство по Статистике Государственных Финансов (СГФ), разработанное и поддерживаемое МВФ (Government Finance Statistics (GFS) Manual). Главной целью СГФ является определение принципов и методов построения информационной базы для анализа состояния государственного и в более широком смысле общественного сектора. В СГФ дается определение общественного сектора в соответствии с СНС и отражаются трансакции всех подразделений правительства, а также неправительственных организаций, которые выполняют или участвуют в выполнении общественных функций.

Базируясь на достаточно универсальных принципах, СГФ может быть применена к любому типу экономики, вне зависимости от особенностей ее государственного и институционального устройства. Конечно, некоторые страны из-за неразвитости и специфичности национальной статистики на первых порах могут использовать лишь отдельные блоки СГФ. Это указывает направления развития национальных баз информации по общественному сектору.

Внедрение СГФ позволяет не только проводить международные сравнения состояния, динамики и структуры общественного сектора, но и применять уже разработанные и проверенные методики его анализа для обоснования решений, принимаемых национальным правительством.

Другой функцией информации на государственной службе является обеспечение механизмов ответственности и контроля государственных служащих при выполнении уже принятых решений. Информация, используемая для этих целей, отличается от информации, необходимой для подготовки вариантов решений.

Дело в том, что показатели развития общественного сектора не трансформируются в результирующие показатели деятельности отдельных государственных учреждений, их подразделений и чиновников. Последние в большей степени носят качественный характер, отражают частные, промежуточные результаты деятельности государственных институтов.

В тоже время качественные требования к информации и в том и в другом случае, зачастую совпадают. Это, например, относится к информационной прозрачности.

Информационная прозрачность (transparency) общественного сектора, т.е. полный и понятный поток информации о его деятельности является важной предпосылкой обосновании вариантов правительственных решений.

Прозрачность является условием контроля и механизмом ответственности государственной службы.

Информация о деятельности правительства должна быть доступна и понятна всем заинтересованным лицам - не только экспертам, но и рядовым гражданам, т.е. быть разнообразной. Она должна касаться не только результатов деятельности тех или иных учреждений, но и порядка принятия решений (если он установлен), процедур их исполнения, содержать региональные и международные сравнения состояния общественного сектора.

Доступная и понятная информация о порядке и результатах работы государственных учреждений позволяет общественности оценивать полезность и эффективность их деятельности, предъявлять претензии и подавать предложения по улучшению государственной службы. Кроме того, информация о состоянии государственной службы косвенным образом характеризует политических лидеров, ответственных за кадровый состав и структуру государственных учреждений.

В обеспечении информационной прозрачности велика роль негосударственных информационных провайдеров, которые создают конкурентный информационный рынок. Одно лишь правительство не может, даже при всем его желании, гарантировать неискаженной информации о состоянии общественного сектора. Оно всегда будет стремиться приукрасить истинное положение, защищая свой политический имидж. Наличие конкурирующих информационных источников способствует раннему выявлению проблем и менее затратному их решению.

Информационная прозрачность правительства, обеспечивающая внешний контроль за его деятельностью, является необходимым, но не достаточным условием эффективного государственного управления. Руководители государственных учреждений должны иметь возможность контролировать своих подчиненных и стимулировать их хорошую работу. Причем этот контроль и стимулирование должны в максимальной степени исключать личностные отношения, быть формализованными. Это означает, что контракты заключаемые с государственными учреждениями и их служащими должны содержать конкретные показатели или нормативы, по которым будет оцениваться их работа. Современные теории и практика "нового" государственного управления, предлагающие использовать в рамках общественного сектора принципы бизнес менеджмента, также указывают на целесообразность такого подхода и важность оценки состояния государственных учреждений.

Оценка состояния основывается на системе количественных и качественных индикаторов объема, качества, эффективности, полезности услуг институтов общественного (государственного) сектора. Такие индикаторы призваны как можно более полно и всесторонне отражать затраты и результаты работы государственных учреждений, их подразделений, отдельных чиновников. Эти индикаторы не сводятся к показателям Системы Государственных Финансов, которые включают лишь стоимостные оценки затрат и результатов. Измерение результатов и усилий зачастую требует использования натуральных показателей, относительных величин. Поэтому система таких показателей образует отдельный пласт информации, применяемой в государственном управлении.

Оценки состояния государственных учреждений подразделяются на три группы - индикаторы усилий (затрат), индикаторы результатов, индикаторы эффективности (соотношения результатов и затрат (усилий).

Индикаторы усилий (затрат) включают показатели расходов финансовых и нефинансовых ресурсов в денежном и натуральном измерении, а также показатели контингента, на который распространяются услуги того или иного государственного института и его подразделений (обслуживаемое население, сеть подконтрольных учреждений, объектов общественного сектора и проч.).

Индикаторы результатов делятся на две категории - показатели выпуска и показатели конечных результатов. Показатели выпуска отражают объем оказанных услуг в натуральном и стоимостном выражении (число студентов; пассажиров общественного транспорта; раскрытых преступлений; километраж отремонтированных дорог и проч.). К этой категории относятся также показатели объемов оказанных услуг, соответствующих определенным качественным требованиям (число отличников среди студентов; километраж дорог отремонтированных в соответствии с определенным стандартом и т.д.).

Показатели конечных результатов акцентируют внимание на прямых последствиях достижения того или иного объема выпуска (число выпускников ВУЗов, работающих по специальности; образовательный уровень населения; удельный вес дорог отличного и хорошего качества; обеспеченность населения услугами общественного транспорта; сокращение транспортных расходов в результате улучшения качества дорог; уровень преступности в расчете душу населения). Анализ динамики таких показателей позволяет сделать вывод об улучшении или ухудшении обеспечения общественными благами и услугами, достижении или не достижении определенных социальных стандартов, выполнении обязательств правительства. Кроме того, эти показатели дают возможность сравнений состояния общественного сектора различных стран или регионов.

Имеются также показатели побочных (положительных и отрицательных) эффектов. Эти эффекты косвенным образом (с большей или меньшей степенью вероятности) связаны с показателями выпуска. Примерами таких показателей являются - уменьшение аварийности благодаря улучшению качества дорог; сокращение безработицы в результате увеличения числа студентов; рост цен на недвижимость при снижении уровня преступности. Отрицательными последствиями роста показателей выпуска могут быть - ухудшение успеваемости студентов в результате роста их численности; рост загрязнения из-за расширения парка общественного транспорта

Индикаторы эффективности представляют собой отношение индикаторов выпуска или конечных результатов к индикаторам усилий. Они характеризуют затратоёмкость выпуска и результатов деятельности институтов общественного сектора и позволяют оценивать их эффективность, ее динамику, соответствие некоторым стандартам, а также проводить сравнительный анализ.

Важность разработки системы индикаторов состоит в том, что с их помощью можно формально отслеживать выполнение обязанностей, давать оценки государственным учреждениям и их служащим. Включение тех или иных индикаторов в договоры позволяет фиксировать меру ответственности за их соблюдение, увязывать с ними систему стимулирования

Важной дополнительной информацией являются пояснения, методические указания о том, как такие индикаторы рассчитываются и что они означают. Содержательные пояснения позволяют ранжировать индикаторы по их значимости, а также определить, возможно ли оказать на них прямое воздействие. Последнее зависит от характера факторов, влияющий на индикатор. Эти факторы можно разделить на подконтрольные и не подконтрольные государственному учреждению, его подразделению или конкретному чиновнику в соответствии с возможностями и обязанностями возложенными на них. Так, показатель количества студентов, приходящихся на одного преподавателя, определяется подконтрольными факторами, численность студентов в семьях с низкими доходами

Понятно, что в систему ответственности и стимулирования можно включать лишь индикаторы, зависимые от подконтрольных факторов.

Еще одним существенным пластом информации в государственном управлении является так называемая лучшая практика (best practice) - свод организационных и управленческих технологий, эффективных методов и процедур принятия решений, инноваций и эталонов государственного управления (Matyas Gasper, 2000). Основанием существования систем лучшей практики является то, что собирать и распространять лучшие управленческие решения дешевле, чем каждый раз изобретать их заново.

Сбором и подготовкой такой информации занимаются подразделения правительства (для тиражирования в подведомственных учреждениях), национальные негосударственные и международные организации. Часть данной информации является общедоступной, другая - имеет ограниченный доступ (для членов профессиональных ассоциаций), либо предоставляется за плату, например, консалтинговыми фирмами.

Распространением лучшей практики государственного управления занимаются муниципальные ассоциации (Australian Local Government Association, the American National Governors' Association Center for Best Practice, Community Futures Development Corporations (Canada), фонды и другие некоммерческие организации (Soros foundation, Ford foundation, Together foundation), частные консалтинговые фирмы (Arthur Andersen Global Best Practices). Большое внимание этой тематике уделяют университеты и исследовательские институты (JFK School of Government, Harvard University; Innovations in American Government; University of Albany; Center of Technology in Government, State University of New York), прежде всего те, которые занимаются подготовкой специалистов государственного управления. Тиражирование лучшей практики входит в обязанности правительств различного уровня. Международные организации и их специализированные подразделения также дают значительную часть такой информации. Наконец, большую роль в распространении управленческих инноваций играю средства массовой информации - специализированные журналы, Интернет сайты, тематические телевизионные и радио программы

2.2 Информационные потребности муниципальных органов управления