Нормы и источники административного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Нормы административного права: понятие, структура, особенности

2. Классификация норм административного права

3. Понятие и виды источников административного права

Заключение

Список литературы

Введение

Административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности. Как самостоятельная отрасль российского права, административное право имеет свой предмет регулирования. Административное право Российской Федерации как отрасль публичного права занимает важнейшее место в правовой системе и посредством своих подотраслей, институтов и отдельных норм разрешает задачи, а также осуществляет функции, способствующие формированию и качественному функционированию самой правовой системы. Свою регулятивную роль административное право выражает прежде всего через свои нормы.

Для совершенствования административно-правового регулирования принципиально важное значение имеет выбор оптимальной формы его выражения. Только выраженная в заранее установлено и определенной формы государственная воля приобретает качество объективизированной правовой нормы (общеобязательной, рассчитанной на многократное употребление, обеспеченной средствами реализации). Подобную внешнюю форму объективизации административно-правовой нормы мы называем источником административного права.

Проблема норм и источников административного права является комплексной и многоплановой не только по кругу образующих ее вопросов. Ее исследование предоставляет широкие возможности раскрытия ряда принципиальных черт российского административного права.

Целью настоящей работы является исследование норм и источников административного права.

Для реализации указанной цели необходимо решить следующие задачи работы:

1) охарактеризовать понятие, структуру и особенности реализации норм административного права;

2) рассмотреть классификацию норм административного права;

3) дать понятие источников административного права;

4) выявить виды источников административного права.

1. Нормы административного права: понятие, структура, особенности

Право состоит из действующих в данном обществе юридических или правовых норм. Юридическая норма -- первичная клеточка права, частица содержания, исходный структурный элемент его системы. Поэтому естественно, что норме права свойственны все основные черты права как особого социального явления. Однако из этого положения не следует, что понятия права и нормы права совпадают. Право и единичная юридическая норма соотносятся между собой как общее и отдельное, которые наряду с чертами сходства имеют и свои особенности. Отдельно взятые правовая норма или группа норм еще не есть право. Право -- это система юридических норм, которая в наиболее полном и общем виде выражает в этих нормах государственную волю, ее общечеловеческий и классовый характер, пронизана едиными закономерностями и принципами, обусловленными экономической, политической и духовной структурой общества Административное право. Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: НОРМА, 2008. С. 292.. Любая единичная правовая норма приобретает качество, свойственное праву в целом, лишь будучи включенной в его общую систему Саенко С.И. Норма административного права как культурный феномен // Государство и право. 2010. №6. С. 14..

В то же время норма права -- относительно самостоятельное явление, обладающее собственными специфическими особенностями, углубляющими и конкретизирующими наши представления о праве, его понятии, сущности и содержании, о механизме регулятивного воздействия на общественные отношения. Норма права -- это исходящее от государства и им охраняемое общеобязательное, формально-определенное предписание, выраженное (моделируемое) в виде правила поведения или отправного установления и являющееся государственным регулятором общественных отношений Административное право. Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. С. 295..

По предмету правового регулирования (по отраслевой принадлежности) юридические нормы подразделяются на нормы государственного (конституционного), административного, финансового, земельного, гражданского, гражданско-процессуального, трудового, уголовного и иных отраслей права.

Административно-правовая норма - это общеобязательное правило поведения, установленное государством для регулирования общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти и охраняемое от нарушений принудительной силой государства.

Совокупность данных правовых норм составляет отрасль административного права. Как пишут С. Акимова и Т. Прудникова, "административное право - это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти" Акимова С., Прудникова Т. Основные направления обеспечения административно-правовыми нормами прав, свобод, законных интересов граждан // Закон и право. 2010. №02. С. 41..

Цели использования административно-правовых норм:

а) обеспечение упорядоченности организации и функционирования системы исполнительной власти (государственного управления);

б) обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления прав, свобод и обязанностей граждан и их объединений;

в) определение того или иного варианта должного поведения всех лиц и организаций, действующих в сфере государственного управления (физические и юридические лица, общественные объединения и т.п.);

г) непосредственное выражение в сфере государственного управления публично-правового интереса;

д) установление и обеспечение режима законности и государственной дисциплины в рамках регулируемых общественных отношений.

Таким образом, административно-правовые нормы выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти -- исполнение, проведение в жизнь требований Конституции РФ Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 (с поправками от 30.12.2008) // Российская газета. 21.01.2009. , законов и иных нормативных актов.

Нормам административного права присущи все те признаки, которые характеризуют норму права в целом:

1) общеобязательный характер - она воплощается в безличностное, неперсонифицированное правило поведения, которое распространяется на большое количество жизненных ситуаций и большой круг лиц; государство адресует норму права не конкретным индивидам, а всем субъектам - физическим и юридическим лицам;

2) формальная определенность - выражается в письменной форме в официальных документах, с помощью чего она призвана четко и строго определять рамки деяний субъектов;

3) связь с государством - устанавливается государственными органами либо общественными организациями и обеспечивается мерами государственного воздействия - принуждением, наказанием, стимулированием;

4) предоставительно-обязывающий характер - представляет собой властное предписание государства относительно возможного и должного поведения людей;

5) микросистемность - правовая норма выступает в виде специфической микросистемы, состоящей из таких взаимосвязанных, взаимоупорядоченных элементов, как гипотеза, диспозиция и санкция.

Вместе с тем, нормы административного права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет.

Служебная роль административного права юридического "спутника" исполнительной власти сохраняется в период реформации государственных институтов. И меньшей она пока что не стала. Конечно, процессы демократизации и перехода к рынку затрагивают содержание административного права и его норм, но не лишают его роли одного из необходимых и в новых условиях юридических регуляторов общественных отношений. В качестве такого рода процессов можно назвать, например: сокращение масштабности централизованного (общефедерального) административно-правового регулирования, отнесенного к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации; существенное возрастание роли региональных регуляторов; усиление значимости норм-программ и рекомендательных норм, равно как и административно-правовых дозволений; "выход" на приоритетные позиции управленческой деятельности контрольно-надзорного и правоохранительного характера; обеспечение реальной, а не декларативной самостоятельности (начал самоорганизации) на всех уровнях государственной организации и т.п.

С помощью норм административного права решается и задача укрепления правопорядка. Тут особая роль отводится институту административной ответственности, а также административному процессу.

Во многих случаях административное право не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать в роли их регулятора. Так, действующее российское законодательство использует нормы административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отношений.

В целом, предмет административного права регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации исполнительной власти. Субъектами таких отношений выступают представители исполнительной власти, с одной стороны, а с другой - они же или граждане, государственные (негосударственные) предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, профсоюзы и другие субъекты права. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-правовых норм.

Данные особенности проявляются в следующем:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения);

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов РФ;

г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающий в процессе государственно-управленческой деятельности;

д) административно-правовые нормы в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке). В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения);

е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений: именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

В.В. Лазарев в связи с этим отмечал, что административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1975. С. 89. .

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто "аппаратным". Роль этих норм значительно более многообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления "живет" не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторонами, действующими в сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образования (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а во втором -- негосударственные образования политического, социально-культурного, коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане.

Таким образом, адресатом административно-правовых норм являются и граждане, и различного рода коллективы, как государственного, так и коммерческого (частного) типа. При этом нужно иметь в виду, что административно-правовые нормы не регулируют отношения между гражданами.

Структура Под структурой правовой нормы понимается ее внутреннее строение, наличие в ней взаимосвязанных между собой составных частей. Структура юридической нормы - это упорядоченное единство необходимых элементов, обеспечивающих ее функциональную самостоятельность. Данная структура показывает, из каких частей состоит норма и как они взаимодополняют друг друга. Взятые в системе, эти части характеризуют юридическую норму как автономное, в определенной мере самодостаточное правовое явление. См.: Большой юридический словарь // http://slovari.yandex.ru. административно-правовых норм традиционна: это гипотеза (юридические факты), диспозиция (само правило поведения) и санкция (мера, применяемая в случаях нарушения требований этих норм).

· императивные (содержащие властные предписания. Следует отметить, что в настоящее время управленческая практика исходит из необходимости сокращения прямых предписаний. Однако обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно не может);

· диспозитивные (содержащие свободу усмотрения. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму);

· поощрительные (стимулирующие социально полезное поведение. Они обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, применении льготного кредитования и т.п.);

· рекомендательные (предлагающие наиболее приемлемый для государства и общества вариант поведения. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственный формирований);

по материальному и процессуальному содержанию:

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В специальной литературе отмечается, что в рамках самостоятельной научной специальности административное право предполагает включение материальной составляющей (административное право, таможенное право, налоговое право и т.п.) и процессуальной составляющей (административное процессуальное право) См., напр.: Ухов В.Ю., Каплунов А.И. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права // Государство и право. 2010. №11. С. 107.. Нормы административного процессуального права определяют порядок разрешения спорных и конфликтных ситуаций, возникающих в сфере правового регулирования, осуществляемого при помощи норм, включаемых в материальную составляющую административного права.

Следует отметить, что, в отличие от традиционной методологии изучения и подачи учебного материала по административно-правовой проблематике, основанной на структурном и содержательном "расчленении" материального и процессуального в административном праве, Ю.А. Тихомиров предлагает методологию исследования, базирующуюся на единстве материальных и процессуальных начал в административно-правовой сфере. Это проявляется уже в предложенной им систематизации и структуризации научного материала. Так, например, в его работе симбиотически, в едином категориально-понятийном ряду представлены субъекты административного права и административного процесса, исследование нормативного соотношения закона и подзаконного акта сочетается с раскрытием механизмов, в том числе процессуально-правовых, реализации законов Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2005. С. 123, 156, 234, и др.; См. об этом также: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Административное право как единство материальных и процессуальных начал // Право и политика. 2005. №12. С. 67-68.;

в зависимости от адресата нормативных предписаний

Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственного управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих. Например, Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 06.12.2011) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Российская газета. 31.07.2004; 26.11.2011; 09.12.2011. (далее - Закон о государственной службе) регламентирует основополагающие отношения, связанные с организацией государственной службы (перечень государственных должностей, основы правового положения государственного служащего, прохождение государственной службы и т.п.);

в) ключевые вопросы организации и деятельности государственных предприятий и учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан;

по объему регулирования

По объему регулирования административно-правовые нормы подразделяются на:

а) общие, т.е. распространяющие свое действие на все сферы и отрасли государственного управления и регламентирующие наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти. Чаще всего такого рода нормы содержатся в законодательных актах, в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ;

б) межотраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей государственного управления и имеют при этом специальный характер. Например, такие черты свойственны нормам антимонопольного законодательства;

в) отраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, закрепленной за исполнительными органами отраслевой компетенции (например, министерств);

по юридической силе

Административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный (их действие распространяется на всех участников регулируемых отношений) характер.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда -- подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало, 2007. С. 50. .

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально "работающих" правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения;

по действию во времени

Административно-правовые нормы могут быть срочные (с определенным сроком действия) и бессрочные (не имеющие определенного срока действия);

по действию в пространстве

С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы по своему масштабу подразделяются на общефедеральные (а некоторые нормы административного права действуют и за пределами РФ, например, на морских и воздушных судах, на территории посольств и др.), а также устанавливаемые субъектами федерации (республиканские, территориальные или региональные и т.п.).

Возможно выделение и иных видов норм административного права. Так, управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна значимость, например, подготовки и принятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-управленческой деятельности. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно выделить в особую группу -- административно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 №260 (ред. от 15.05.2010) Регламенте Правительства РФ Собрание законодательства РФ. 2004. №23. Ст. 2313; 2010. №21. Ст. 2602..

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование -- общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Таким образом, нормы административного права многообразны. Это связано с многообразием общественных отношений, которые данные нормы призваны регулировать.

административный норма право источник

3. Понятие и виды источников административного права

В отечественном административном праве проблема источников административного права часто рассматривается очень кратко См., напр.: Старилов Ю.Н. Административное право. История, наука, предмет, нормы. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1998. Ч. 1. С. 123.. Более детальный подход к рассмотрению названной проблемы имеет место в уже упоминавшейся выше работе Ю.А. Тихомирова "Административное право и процесс: полный курс". Автор предлагает выделять в системе источников административного права две подсистемы.

К первой подсистеме "собственных источников" административного права предлагается относить: а) административно-правовые идеи и концепции; б) правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты; в) правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений; г) акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; д) административные договоры или управленческие соглашения; е) технико-юридические нормы; ж) административный обычай.

Вторую подсистему источников административного права составляют: а) нормы Конституции РФ, конституций республик, уставы областей и иных субъектов Федерации; б) законы Российской Федерации и ее субъектов; в) указы Президента РФ и акты президентов, глав республик и др.; г) решения судебных органов; д) международно-правовые акты Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 120..

Однако очевидно, что автор смешивает понятие источника в идейно-теоретическом (источник - идея, концепция) и формально-юридическом (источник - юридическая форма, посредством которой правовая норма получает внешнее выражение и юридическое закрепление) смыслах. Рассмотрение административно-правовых отношений Административно-правовые отношения - это регулируемые нормами административного права общественные отношения. Большой юридический словарь // http://slovari.yandex.ru. в качестве отношений власти-подчинения не позволяет рассматривать в качестве источника административного права договор (соглашение), который предполагает равенство правовых статусов субъектов и правовое регулирование посредством методов координации, характерных для частного права и качественным образом отличных от методов субординации, применяемых в процессе административно-правового регулирования. Указываемые в качестве источников административного права технико-юридические нормы к таковым отнесены быть не могут в силу того, что это противоречит самому понятию источника как "формы "административного" правообразования и внешнего структурного выражения административно-правовых норм" Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 119.. И непонятно, что такое административный обычай. Ни в одном из действующих законодательных актов не содержится указания на то, что данный источник может рассматриваться в качестве юридической формы внешнего закрепления административно-правовых норм.

Что касается второй подсистемы, то она в большинстве своем повторяет традиционные подходы к пониманию источника административного права и носит, во многом, обобщенный характер.

В литературе дается следующее определение: источники административного права -- это внешние формы выражения административно-правовых норм Ордина О.Н. Иерархия источников российского административного права // Право и государство: теория и практика. 2008. №12. С. 78.. К их числу в РФ относятся:

1. Конституция РФ - основной источник административного права. В ней содержится целый ряд положений, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления (ст.ст. 22, 24--25, 27, 30--35). Определяются основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст.ст. 77, 110--117); разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации (ст.ст. 71--73); закрепляются основные права и свободы граждан и т.д.

2. Законодательные акты РФ, а также ее субъектов. Конституционные и федеральные законы поясняют и детализируют различные положения Конституции РФ. Наибольшее значение при этом имеют Законы РФ, поскольку они содержат административно-правовые нормы, действие которых распространяется и на ее субъекты. Почти в каждом российском законе немало административно-правовых норм. Например, Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об охране окружающей среды" Российская газета. 12.01.2002; Собрание законодательства РФ. 2011. №48. Ст. 6732; №50. Ст. 7359. определяет правовые основы государственного управления в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

3. Акты палат Федерального Собрания РФ. Могут быть источниками административного права только в том случае, если содержат нормы управленческого характера См., напр.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 №2134-II ГД (ред. от 21.12.2011) "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. №7. Ст. 801; 2011. №52. Ст. 7558; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 №33-СФ (ред. от 27.12.2011) "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Парламентская газета. 19.02.2002; Собрание законодательства РФ. 2012. №1. Ст. 25..

4. Нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения (например, Указ Президента РФ от 01.03.2011 №250 "Вопросы организации полиции" Российская газета. 02.03.2011.). Следует подчеркнуть, что Президент РФ обладает широкими полномочиями в области исполнительной власти. Эти полномочия относятся как к формированию организационной системы, так и к содержанию ее функционирования.

5. Нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ). Подавляющее большинство постановлений и распоряжений Правительства РФ относятся к источникам административного права потому, что содержат нормы управленческого характера См., напр.: Постановление Правительства РФ от 14.02.2012 №124 "О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами для целей оказания коммунальных услуг" // www.consultant.ru; Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 №1662-р (ред. от 08.08.2009) // Собрание законодательства РФ. 2008. №47. Ст. 5489; 2009. №33. Ст. 4127.. Правительство РФ утверждает также положения о федеральных органах исполнительной власти, различного рода общефедеральные правила.

6. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти имеют право издавать общеобязательные нормативные акты по подведомственным вопросам. Эти акты являются общеобязательными для исполнения субъектами, на которых они распространяют свое действие См., напр.: Приказ Минфина РФ от 24.01.2012 №11н "Об объеме нефтегазовых доходов, полученных в ходе исполнения федерального бюджета в 2011 году, подлежащих зачислению в Резервный фонд" // Финансовая газета. 09.02.2012..

Например, нормативно-правовое регулирование общественных отношений в сфере деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, наряду с выработкой государственной политики в данной сфере, является одной из определяющих функций Министерства внутренних дел Российской Федерации на современном этапе его развития. Это вытекает, в частности, из положений Указа Президента РФ от 09.03.2004 №314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945; 2010. №26. Ст. 3331.. Нормотворческая функция отнесена к числу основных и в Положении о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 01.03.2011 №248 (ред. от 19.09.2011) "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" Российская газета. 02.03.2011; Собрание законодательства РФ. 2011. №39. Ст. 5453..

Нормотворческая работа (деятельность, связанная с подготовкой и принятием нормативных правовых актов) является неотъемлемой частью деятельности каждого подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации, результаты которой непосредственно влияют на эффективность выполнения оперативно-служебных и служебно-боевых задач органов внутренних дел и внутренних войск См. подробнее: Черников В.В. Нормотворческая деятельность МВД России на современном этапе // Российский следователь. 2006. №7. С. 56-57..

7. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации.

8. Нормативные акты органов местного самоуправления в случае наделения их отдельными государственными полномочиями См., напр.: Стратегический план устойчивого развития Волгограда до 2025 года (Решение Волгоградской городской Думы от 24.12.2007 №55/1399) // http://www.volgadmin.ru/ru/MPCity/StrategyPlanning.aspx. (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

9. Межгосударственные соглашения, содержащие нормы административного права (например, соглашения между государствами -- членами СНГ Конвенция СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (Минская конвенция) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ Содружество. 1993. №1. С. 22-29; Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. // Дипломатический вестник. 1995. №7. С. 30-32.).

10. Нормативные акты руководителей государственных объединений, предприятий, учреждений.

Разные точки зрения существуют относительно отнесения судебной практики к источникам российского права, в т.ч. административного права См., напр.: Тоненкова О.А. Судебная практика как источник административного права // Административное право и процесс. 2010. №2. С. 42.. Представляется, что разъяснения по вопросам судебной практики в форме постановлений не относятся к специфической деятельности суда по отправлению правосудия, а лишь обобщают его результаты, то есть обобщают судебную практику См., напр.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 №2 (ред. от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. №3; 2012. №1; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 №10 (ред. от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. №8; 2012. №1; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 №5 (ред. от 09.02.2012) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 19.04.2005; 17.02.2012; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 №18 (ред. от 09.02.2012) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 08.11.2006; 17.02.2012.. Поэтому ошибочным является отнесение к числу источников судебных решений. Поскольку акт правоприменения не является источником права (в общетеоретическом смысле понятия), то не имеет смысла включать в число источников решения принимаемые судами по конкретным спорам о праве.

В целом необходимо отметить, что административное право относится к числу наиболее не систематизированных и не кодифицированных отраслей российского права. Вплоть до настоящего времени единственным кодифицированным источником административного права России является Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), нормы которого регламентируют отношения в сфере борьбы с административными проступками.

Большинство авторов отмечают, что административное право кодифицировано лишь частично, называя в качестве объективной причины сложившейся ситуации наличие "огромного числа административно-правовых норм" Макосейчук Т.М. Система административного права как комплексной отарсли российского права // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. №1. С. 62.. Однако вряд ли причину подобного рода можно считать объективной. Ведь иностранный опыт свидетельствует о возможности кодификации в том числе и в данной сфере правового регулирования. В частности, наличие развитого, кодифицированного материального и процессуального законодательства в административно-правовой сфере характерно для Франции, Австрии, Италии, Польши Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 122-124.. Представляется, что число административно-правовых норм в названных странах сопоставимо с Россией, и то, что в этих странах были найдены возможности для кодификационной деятельности в сфере административного законодательства, позволяет говорить о том, что и в российских условиях это возможно Савленков А. Пробелы в административном законодательстве // Законность. 2008. №3. С. 43..

Отсутствие кодифицированных источников административного права, и прежде всего административного кодекса (либо кодекса государственного управления), объясняется не столько техническими сложностями (хотя нельзя отрицать их значимость), сколько причинами политического характера. Ведь наличие законодательного акта, четко регламентирующего порядок формирования, структурирования и функционирования структур государственного управления, само по себе является фактом, ограничивающим возможности государственной бюрократии, связанные с произвольным толкованием объемов и видов властной компетенции.

Итак, многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников.

Заключение

Итак, нормы административного права - это устанавливаемые государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти (государственного управления).

К числу особенностей административно-правовых норм следует прежде всего отнести то, что в отличие от норм многих других отраслей российского права они имеют собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, наступающая, как правило, во внесудебном, т.е. административном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности за нарушение норм, регламентирующих служебные отношения.

Особенностью административно-правовых норм является также и то, что во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей прав. Так, ими обеспечивается урегулированность определенной части финансовых, земельных, налоговых, трудовых, природоохранных и иных отношений (например, определение порядка взимания налогов, государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного законодательства, установление основных организационных начал предпринимательской деятельности и т.п.). С их помощью осуществляется и защита норм названных отраслей права.

Наконец, особенностью административно-правовых норм является то, что они достаточно часто устанавливаются непосредственно самими субъектами исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности и в ее целях (например, нормативными постановлениями Правительства РФ).

Существует определенная иерархия норм административного права: конституционные нормы; нормы законов; нормы президентских указов; нормы, устанавливаемые самими исполнительными органами. Естественно, что названные правовые нормы не равнозначны по своей юридической силе. Нормы, устанавливаемые исполнительными органами, вторичны по сравнению с конституционными и законодательными нормами. Последние, включая и нормативные указы Президента РФ, по своему юридическому значению первичны.

Логическая структура административно-правовых норм традиционна для всех норм права: это гипотеза (юридические факты), диспозиция (само правило поведения) и санкция (мера, применяемая в случаях нарушения требований этих норм).

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию. Существуют различные критерии их классификации. Данные критерии были подробно рассмотрены выше в данной работе. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Нормы административного права постоянно оказывают на нас регулирующее воздействие. По своему количественному составу они представляют собой большинство норм, содержащихся в государстве, и регулируют подавляющее большинство сторон общественной жизни.

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты. Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников.

Представляется целесообразным выделение в качестве основного формально-юридического источника административного права нормативного правового акта (закона, подзаконного акта). Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство. В законодательном массиве административного права следует выделять общеправовые законодательные акты (прежде всего Конституцию РФ), отраслевые законодательные акты (КоАП РФ, Закон о государственной службе и т.п.); законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.); международные акты, действующие в данной сфере правоотношений.

В настоящий период отсутствует система кодифицированного административного законодательства. Основной причиной сложившейся ситуации является нежелание аппарата государственной бюрократии устанавливать законодательные ограничения в сфере "собственной жизнедеятельности". При этом кодификация административного права является объективной необходимостью, от реализации которой зависит не только оптимизация современного административного законодательства, но и дальнейшая демократизация российской государственности.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 (с поправками от 30.12.2008) // Российская газета. 21.01.2009.

2. Конвенция СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (Минская конвенция) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ Содружество. 1993. №1. С. 22-29.

3. Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. // Дипломатический вестник. 1995. №7. С. 30-32.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 31.01.2012) // Российская газета. 31.12.2001; 03.02.2012.

5. Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об охране окружающей среды" // Российская газета. 12.01.2002; Собрание законодательства РФ. 2011. №48. Ст. 6732; №50. Ст. 7359.

6. Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 06.12.2011) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Российская газета. 31.07.2004; 26.11.2011; 09.12.2011.

7. Указ Президента РФ от 09.03.2004 №314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945; 2010. №26. Ст. 3331.

8. Указ Президента РФ от 01.03.2011 №248 (ред. от 19.09.2011) "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" (вместе с "Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации") // Российская газета. 02.03.2011; Собрание законодательства РФ. 2011. №39. Ст. 5453.

9. Указ Президента РФ от 01.03.2011 №250 "Вопросы организации полиции" // Российская газета. 02.03.2011.

10. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 №33-СФ (ред. от 27.12.2011) "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Парламентская газета. 19.02.2002; Собрание законодательства РФ. 2012. №1. Ст. 25.

11. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 №2134-II ГД (ред. от 21.12.2011) "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. №7. Ст. 801; 2011. №52. Ст. 7558.

12. Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 №260 (ред. от 17.11.2011) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. №23. Ст. 2313; 2011. №47. Ст. 6663.