Финансовые санкции за нарушение законодательства о рекламе: административно-правовой аспект

Рис. 3. См.: Карташов Н.Н Итоги осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе. Статистика нарушений за 2013 г. (в %)

Специфика юридической ответственности в рекламной деятельности связана с тем, что в законе «О рекламе» (п.4 ст.38) содержится разграничение юридической ответственности между рекламодателем, рекламопроизводителем и рекламораспространителем и предусмотрено применение финансовых санкций. См.: Андронова Т.А. Правовое регулирование рекламной деятельности. С. 634. Место и роль финансово-административных санкций как мер принуждения к соблюдению законодательства о рекламе определяется ответом на вопрос, какими методами и средствами должны субъекты рекламной деятельности выполнять свои обязанности перед государством.

В научной литературе уже указывалось, что вопросы административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе имеют существенные недостатки. В частности, отмечается, что «составы правонарушений в области рекламной деятельности размещены в различных главах Кодекса РФ об административных правонарушениях, различен круг лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об этих нарушениях, процедура рассмотрения этих дел выходит за рамки процедуры, установленной КоАП РФ». Чубукова И.В. Административно-правовое регулирование рекламной деятельности. Дис. … канд. юрид. наук. М.: 2009. С.165-166.

Действительно, КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности (ст. 5.9), за незаконную рекламу наркотических средств (ст. 6.13), за нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3), за рекламу табака, табачной продукции, табачных изделий или курительных принадлежностей (ст. 14.3.1.), за нарушение требований к установке и (или) эксплуатации рекламной конструкции (ст. 14.37), за размещение рекламы на дорожных знаках и транспортных средствах (ст. 14.38), за нарушение сроков хранения рекламных материалов (ст. 19.31). См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1. На лицо, допустившее нарушение законодательства о рекламе, может быть наложен административный штраф: на граждан в размере от 2 тысяч до 5 тысяч рублей; на должностных лиц -- от 4 тысяч до 40 тысяч рублей; на юридических лиц -- от 40 тысяч до 1 миллиона рублей (ч. 3 ст. 14.3., ст. 14.37).

По нашему мнению, при нарушении законодательства о рекламе во всех перечисленных выше случаях не может применяться чрезмерно высокий размер штрафов, так как цель административного наказания ограничена предупреждением совершения новых правонарушений (ст. 3.1). Последствиями жестких финансовых санкций, как, например, взыскание штрафов с юридических лиц в размере от 100 тысяч рублей и выше, может стать банкротство, ликвидация предприятия, что препятствует развитию предпринимательства и бизнеса, не отвечает экономическим интересам общества. Поэтому наказание хозяйствующих субъектов за ненадлежащую рекламу не должно носить карательный, конфискационный характер.

Финансовые санкции широко применяются в российском праве не только при привлечении к гражданской и административной ответственности, но и при привлечении к уголовной ответственности в качестве основного и дополнительного наказания. В Уголовном кодексе РФ (далее - УК РФ) во многих составах уголовных преступлений, где в качестве наказания применяется штраф, в санкции нормы не указывается нижний предел штрафа. Это позволяет суду по внутреннему убеждению и с учетом совокупности смягчающих обстоятельств снижать размер штрафа, вплоть до его минимального размера, установленного общей частью УК РФ в размере 5 тысяч рублей. См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ . Статья 44, статья 46, часть 2 // Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954. Штраф в размере до 40 тысяч рублей, а, следовательно, и в размере его минимального предела - 5 тысяч рублей, суд вправе назначить, например, за умышленное причинение легкого вреда здоровью, вызвавшего кратковременное расстройство здоровья или незначительную стойкую утрату общей трудоспособности (ч. 1 ст. 115 УК РФ), за нанесение побоев или совершение иных насильственных действий, причинивших физическую боль, но не повлекших причинение легкого вреда здоровью (ч. 1 ст. 116 УК РФ).

В КоАП РФ статьи, предусматривающие административную ответственность за нарушение законодательства о рекламе, напротив, во всех случаях содержат указание на минимальный размер штрафа, который в отношении юридических лиц не может быть ниже 40 тысяч рублей (ч. 3 ст. 14.3), а в отдельных случаях является значительным и составляет 100 тысяч рублей (ч. 1 ст. 14.3, ч. 2, 3, 5 ст. 14.3.1, ч. 1 ст. 14.38), 150 тысяч рублей (ч. 4 ст. 14.3.1), 200 тысяч рублей (ч. 4, 5 ст. 14.3, ч. 4 ст. 14.38), 500 тысяч рублей (ст. 14.37, ч. 2 ст. 14.38).

Следовательно, нижний предел штрафа за отдельные административные правонарушения в сфере рекламы в отношении юридических лиц в восемь раз выше, чем за некоторые уголовные преступления небольшой тяжести. Низший предел штрафа в значительном размере препятствуют антимонопольным органам и судам выносить справедливое решение с учетом общих правил назначения наказания, установленных статьей 4.1. КоАП РФ.

В целом следует отметить, что КоАП РФ претерпел значительные изменения в части установления объема правонарушений в сфере рекламы и увеличения размера штрафов после введения в действие закона «О рекламе».

По сравнению с редакцией статьи 14.3 КоАП РФ от 24.07.2007г, в настоящее время действуют новые положения (части 2-5), устанавливающие штрафы за противоправные деяния, перечень которых расширен в соответствии с законом «О рекламе»: в сфере теле- и радиокоммуникаций, периодических печатных изданий, продажи лекарственных средств, медицинских изделий и медицинских услуг (ст.ст. 14-18, 24).

Федеральным законом от 28.12.2009 № 380-ФЗ См.: Федеральный закон от 28.12.2009 N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // Собрание законодательства РФ, 04.01.2010, N 1, ст. 1. в КоАП РФ введены статьи 14.37 и 14.38, устанавливающие административную ответственность за нарушение требований к установке и (или) эксплуатации рекламной конструкции и за размещение рекламы на дорожных знаках и транспортных средствах соответственно (статьи 19, 20 закона «О рекламе»).

Обращает внимание существенное увеличение размера штрафов в статье 14.37 КоАП РФ, применяемой к юридическим лицам за нарушения требований к установке и (или) эксплуатации рекламной конструкции, по сравнению с редакцией данной статьи от 28.12.2009г., См.: Федеральный закон от 28.12.2009 N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях". в которой штраф устанавливался в размере от 50 тысяч рублей до 80 тысяч рублей. Спустя всего четыре года Федеральным законом от 07.05.2013 № 98-ФЗ См.: Федеральный закон от 07.05.2013 N 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ", 13.05.2013, N 19, ст. 2325. нижний и верхний предел штрафа были значительно увеличены: штраф составил от 500 тысяч рублей до 1 миллиона рублей.

Аналогичный размер штрафа законодатель установил тем же Федеральным законом в части 2 статьи 14.38 КоАП РФ при привлечении юридических лиц к административной ответственности за использование транспортного средства исключительно или преимущественно в качестве передвижной рекламной конструкции, в том числе переоборудованное транспортное средства для распространения рекламы, в результате которого транспортное средство полностью или частично утратило функции, для выполнения которых оно было предназначено, переоборудование кузова транспортного средства с приданием ему вида определенного товара. См.: там же. В результате такой законотворческой деятельности нижний предел санкции был увеличен в десять раз, а верхний - в пять раз.

Таким образом, с принятием закона «О рекламе» правоотношения в сфере рекламы подверглись существенной правовой регламентации, что повлекло пересмотр размера штрафов, установленных действующими нормами КоАП РФ. К хозяйствующим субъектам предъявляются достаточно жесткие требования, ограничивающие свободу их рекламной деятельности расширением списка правонарушений и значительными суммами штрафов.

Установление нижнего предела штрафа для юридических лиц от 100 тысяч рублей и выше по отдельным видам правонарушений позволяет сделать вывод об их явно карательном характере, так как антимонопольные органы и суды обязаны применять размеры штрафов в установленным законодателем диапазоне ко всем юридическим лицам независимо от совокупности обстоятельств, предусмотренных статьей 4.1. КоАП РФ.

Являются ли обоснованными и оправданными штрафы для предупреждения нарушений законодательства о рекламе, исчисляемые сотнями тысяч рублей, а в отдельных случаях доведенные до одного миллиона рублей? Учтены ли при введении таких явно конфискационных размеров штрафов в отношении юридических лиц разнонаправлененность их деятельности, и, следовательно, различный уровень доходности, например, организаций, торгующих товарами массового потребления и относящихся к субъектам малого предпринимательства, и крупных корпораций, извлекающих прибыль из природных богатств страны? Не преследует ли государство фискальные цели, учитывая, что в соответствии с ч. 5 ст. 3.5 КоАП РФ сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет Российской Федерации в полном объеме? Не влечет ли такое произвольное законотворчество нарушение прав юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности, вплоть до посягательства на их собственность и право быть участником свободных экономических отношений?

Изучение судебной практики последних лет позволяет ответить на поставленные вопросы.

В 2012 году Пленум Высшего Арбитражного суда РФ (далее - ВАС РФ) разъяснил особенности применения арбитражными судами закона «О рекламе», однако вопросы о соразмерности размера штрафа совершенному административному правонарушению, учету личности правонарушителя и иным обстоятельствам не стали предметом рассмотрения высшей судебной инстанции. См: Постановление Пленума ВАС РФ от 08.10.2012 N 58 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона "О рекламе" // "Вестник ВАС РФ", N 12, декабрь, 2012

Только в феврале 2014 году данный вопрос стал предметом исследования Конституционного суда РФ благодаря возникшим судебным спорам и потребности субъектов хозяйственных правоотношений получить разъяснения по вопросам соответствия отдельных статей КоАП РФ Конституции РФ.

По результатам рассмотренного запроса Арбитражного суда Нижегородской области и жалоб нескольких юридических лиц Конституционный суд РФ наделил суды правом снижать нижний предел штрафов за административные правонарушения ниже низшего предела, если статьями КоАП РФ минимальный размер штрафов за них установлен от 100 тысяч рублей и более. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. П. 4.5. // "Собрание законодательства РФ", 10.03.2014, N 10, ст. 1087. Конституционный суд признал противоречащими Конституции РФ статьи 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 КоАП РФ, устанавливающие указанные размеры штрафов в отношении юридических лиц, обосновав тем, что эти положения во взаимосвязи с общими правилами применения административных наказаний не учитывают все обстоятельства дела и не позволяют «обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания». Там же.

Рассмотрим дело, в результате пересмотра которого судом апелляционной инстанции размер штрафа в отношении юридического лица был снижен в десять раз: с 500 тысяч рублей до 50 тысяч рублей. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2014 N 13АП-22870/2014 по делу N А56-39226/2014 // Док. опубл. не был. Режим доступа: справ.-прав.система "КонсультантПлюс" Истец ООО «Неовижн» (организация, предоставляющая услуги по продаже оптики) обосновал свое требование об уменьшении размера штрафа тем обстоятельством, что «назначенное Обществу наказание в виде штрафа в размере 500 тысяч руб. не соответствует степени вины юридического лица, является чрезмерным, носит неоправданно карательный характер, и в силу тяжелого финансового положения заявителя приведет к его неплатежеспособности и банкротству». Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2014 N 13АП-22870/2014 по делу N А56-39226/2014.

В Постановлении от 25.02.2014г. № 4-П Конституционный суд РФ обратил внимание на негативные последствия чрезмерно высоких размеров штрафов: «для отдельных коммерческих организаций, относящихся, как правило, к субъектам малого предпринимательства, а тем более - для осуществляющих социальные, культурные, образовательные, научные и другие функции некоммерческих организаций, в том числе государственных и муниципальных учреждений, привлечение к административной ответственности сопровождается такими существенными обременениями, которые могут оказаться для них непосильными и привести к самым серьезным, вплоть до вынужденной ликвидации, последствиям ...». Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". П. 4.1.

Конституционный суд РФ наделил правом снижать размер штрафа ниже низшего предела только суды «впредь до внесения в КоАП РФ надлежащих изменений». Там же. Антимонопольные органы по-прежнему привлекают к административной ответственности юридических лиц на основании статей КоАП РФ, признанных несоответствующими Конституции РФ в части установления нижнего предела штрафов от 100 тысяч рублей и более, то есть без учета общих правил назначения административного наказания.

Антимонопольные органы оспаривают постановления судов, снижающих завышенные размеры штрафов в отношении юридических лиц, что указывает на определенную мотивацию антимонопольных органов по привлечению денежных средств в бюджет Российской Федерации. Рассмотрим пример такого спора о соразмерности штрафа совершенному правонарушению между органами исполнительной и судебной власти.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - УФАС по Удмуртской Республике) обжаловало решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 12 августа 2014 года,См.: Решение Арбитражного суда Удмуртской республики от 12.08.2014г. по делу № А71-6943/2014 // http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/8f61c4fe-2bfc-459d-8ca9-5ef237bbf4d9/A71-6943-2014_20140812_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf не согласившись с отменой своего постановления от 19.05.2014г. и снижением штрафа ООО «Фармленд-Ижевск» со 100 тысяч рублей до 10 тысяч рублей. См.: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2014 N 17АП-12479/2014-АКу по делу N А71-6943/2014 // Док. опубл. не был. Режим доступа: справ.-прав.система "КонсультантПлюс"

Арбитражный суд Удмуртской Республики снизил размер штрафа, руководствуясь разъяснениями Конституционного Суда РФ, изложенными в Постановлении № 4-П от 25.02.2014г., и учел при этом, что правонарушение было совершено ООО «Фармленд-Ижевск» впервые, «санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства... несоизмеримо большой штраф может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу части 1 статьи 34, частей 1 - 3 статьи 35 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации недопустимо». Решение Арбитражного суда Удмуртской республики от 12.08.2014г. по делу № А71-6943/2014.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, указав, что «в каждом конкретном случае применение Положения Конституционного Суда РФ от 25.10.2014г. № 4-П должно быть основано на оценке фактических обстоятельств дела», назначенное наказание «отвечает целям административной ответственности и не повлечет избыточное ограничение прав общества». Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2014г. по делу № А71-6943/2014.

В практике правоприменения законодательства о рекламе разногласия между антимонопольными органам и судебной властью встречаются достаточно часто.

Анализ судебных дел и постановлений позволяет сделать следующие выводы:

1. Эффективное предупреждение правонарушений в сфере рекламы возможно только при соблюдении общих правил назначения наказания, установленных статьей 4.1. КоАП РФ. Это должно обеспечиваться согласованностью норм общей и особенной частей КоАП РФ, в частности, таким установлением нижнего предела финансовых санкций, которые позволяют антимонопольным органам и судам учитывать все обстоятельства конкретного дела и дифференцированно выбирать предложенный законом размер штрафа, соразмерный характеру совершенного правонарушения, личности виновного, его имущественного положения, обстоятельствам, смягчающим административную ответственность.

2. Назначение административных штрафов за нарушение законодательства о рекламе без учета общих правил назначения административного наказания нарушает права хозяйствующих субъектов, влечет для них вредные последствия, вплоть до банкротства, ликвидации предприятия, что не отвечает целям административного наказания: предупреждения правонарушений, так как вызывает рост недоверия граждан к правосудию, неуважение к закону и, следовательно, приводит к снижению эффективности административного наказания.

3. В действующем КоАП РФ до сих пор не приведены в соответствие с рассмотренными выше разъяснениями Конституционного суда РФ положения статей, устанавливающих административную ответственность в отношении юридических лиц в виде штрафа от 100 тысяч рублей и более. Неурегулированность положений статей КоАП РФ несмотря на указание Конституционного суда РФ федеральному законодателю «внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, вытекающие из настоящего Постановления», Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". способствует увеличению числа судебных споров, предметом которых является оспаривание размера штрафов. Это влечет неэффективное использование бюджетных средств и увеличение их расходов на содержание антимонопольных органов и судов.

4. Антимонопольные органы продолжают применять по отношению к юридическим лицам штрафы от 100 тысяч рублей и более при нарушении законодательства о рекламе (статьи 14.3. части 1, 2, 4, 5, ст. 14.3.1., части 2, 3, 4, 5, статьи 14.37, статьи 14.38, части 1, 2, 4, 5 КоАП РФ).

5. Лицам, привлеченным к административной ответственности, необходимо руководствоваться разъяснениями Конституционного суда РФ в Постановлении от 25.02.2014г. № 4-П при оспаривании штрафов, размеры которых составляют от 100 тысяч рублей и более.

6. Финансовая санкция за административное правонарушение в сфере рекламы не может носить карательный характер, так как целью штрафа является предупреждение административных правонарушений при соблюдении прав хозяйствующих субъектов.

2.2 Применение финансовых санкций за нарушение законодательства о рекламе

Применение правовых норм является одним из основных способов реализации права наряду с его использованием, исполнением обязанностей и соблюдением запретов. См.: Теория государства и права. Часть 2. Теория права. С.269. Исходя из общей доктринальной концепции, обоснованной в научной литературе, См.: Паламарчук В.М. Правоприменение в правовом государстве. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2011. С.3. в выпускной работе правоприменение рассматривается как относительно самостоятельный элемент реализации юридической ответственности за нарушение законодательства о рекламе. Считается, что применение права (правоприменение) является основной формой реализации и существования права. См.: Захаров А.А. Применение права: системно-функциональный анализ. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Мытищи: 2010. С.3.

По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькина, «нельзя оторвать нормотворчество от правоприменения, это две стороны одной медали. Нельзя рассматривать правоприменение только как юридическое прилагательное к нормативному существительному». Зорькин В.Д. Правоприменение как стратегическая проблема // Право и правоприменение в России. Междисциплинарные исследования. Сборник статей / Под ред. Волкова В.В. М.: Статут КонсультантПлюс, 2011. С.19. Это имеет важное значение для поддержания режима законности и воплощения права в поведении субъектов рекламной деятельности. От правоприменительной деятельности в решающей степени зависит своевременное и эффективное осуществление нормативно-правовых предписаний, обеспечивающих реализацию субъективных прав и юридических обязанностей. См.: Захаров А.А. Применение права: системно-функциональный анализ. С.3.

В научной литературе указывается, что применение права - это осуществляемая в установленных законом формах управомоченными на то субъектами государственно-властная деятельность, которая связана с реализацией правовых норм и индивидуальным правовым регулированием. См.: Пьянов Н.А. Актуальные проблемы теории государства и права. С.170. В зависимости от функции нормы права можно различать оперативно-исполнительную и правоохранительную формы применения права. См.: там же. С.174. Оперативно-исполнительное правоприменение направлено на регулирование общественных отношений: установление субъективных прав и обязанностей посредством издания акта применения права. Правоохранительная форма применения права направлена на охрану правопорядка, защиту нарушенных прав и охраняемых законом интересов и привлечение к ответственности за правонарушения и, соответственно, составляет сущность деятельности правоохранительных органов, к которым в том числе следует отнести и антимонопольные органы.

Антимонопольный орган действует в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», обеспечивая государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства (ст. 22): выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения, привлекает к ответственности, предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию и другие нарушения антимонопольного законодательства, выполняя тем самым правоохранительные функции. См.: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "О защите конкуренции". Ст. 22. // Собрание законодательства РФ", 31.07.2006, N 31 (1 ч.), ст. 3434.

Внешней стороной правоприменения является его процедурная стадия, в ходе которой антимонопольный орган применяет процессуальные нормы, регулирующие стадии возбуждения дела, подготовки материалов дела, рассмотрения дела по существу, исполнения принятого решения и контроля за его исполнением. Совокупность указанных процессуальных действий согласно закону «О рекламе» (ч. 9 ст. 36) осуществляется в соответствии с Правилами № 508, которые определяют права и обязанности антимонопольного органа и лиц, привлеченных к участию в административном деле, регламентируют порядок разбирательства.

Аналогично процессуальным правилам судопроизводства Правила № 508 определяют подведомственность дел, устанавливают порядок рассмотрения заявлений, обращений и представлений о нарушении законодательства РФ о рекламе, круг субъектов, наделенных правом обращения в антимонопольный орган, основания для возбуждения или отказа в возбуждении дела, порядок извещения лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения дела, их права и обязанности, порядок составления протокола рассмотрения дела, правила доказывания, основания отложения, приостановления дела, а также прекращения производства по делу.

Правила № 508 регламентируют порядок вынесения решения по делу и содержат обязательные требования к его содержанию, определяют процедуру выдачи предписания о прекращении нарушения законодательства РФ о рекламе, об отмене или изменении противоречащего законодательству РФ о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта РФ, акта органа местного самоуправления, содержат обязательные требования к содержанию предписания и порядок его обжалования. В Правилах № 508 установлены сроки для совершения отдельных процессуальных действий. Например, антимонопольный орган рассматривает заявление, а также документы и материалы, приложенные к нему, в срок, не превышающий 1-го месяца со дня его поступления (пункт 15); решение в полном объеме должно быть изготовлено в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня оглашения резолютивной части (пункт 43) и т.п.

Внутренней стороной правоприменения является его функциональная стадия, в ходе которой антимонопольный орган устанавливает:

1) фактические обстоятельства дела, имеющие юридическое значение для дела: юридические факты, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений, юридические факты, имеющих значение для принятия законного и обоснованного решения, и факты, не влияющие на рассмотрение дела по существу, но способствующие вынесению справедливого решения (например, смягчающие обстоятельства);

2) дает правовую оценку фактическим обстоятельствам, юридически значимым для дела;

3) выносит решение по делу.

При осуществлении юридической оценки фактических обстоятельств дела антимонопольный орган обязан правильно выбрать правовую норму, подлежащую применению к конкретным правоотношениям, проверить ее юридическую силу, то есть действует ли правовая норма в данный момент времени и на конкретной территории, применима ли она к лицам, в отношении которых разрешается дело, не внесены ли в нее изменения, имеет ли норма обратную силу, а также антимонопольный орган обязан правильно уяснить смысл правовой нормы, установив, на какие обстоятельства действительности она направлена. Принимая решение, антимонопольный орган обязан правильно подвести определенные общественные отношения, возникшие в результате совокупности каких-либо конкретных событий, под предписание конкретной правовой нормы.

Таким образом, при применении закона «О рекламе» и положений КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность в сфере рекламы, от должностных лиц антимонопольных органов, также как и от судей, требуется грамотное толкование норм права, правильное определение субъекта правонарушения, учет изменений, внесенных в законодательство РФ, и закона, смягчающего или отменяющего административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающего положение лица, совершившего административное правонарушение, который в соответствии с частью 1 статьи 1.7. КоАП РФ имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

Примером ошибочного правоприменения является возбужденное УФАС по Ленинградской области 13.08.2014г. дело об административном правонарушении № 136-02-Ш/14 в отношении ООО «Выборгстат» (рекламодателя) и ООО «Газета «Выборгские Ведомости» (рекламораспространителя). УФАС по Ленинградской области вынесло решение от 08.07.2014г. № 364-02-2344-Р/14 о признании в действиях указанных юридических лиц нарушения части 2 статьи 21 закона «О рекламе» (Приложение 1). Опубликованная в периодическом издании реклама содержала следующую информацию: «Кофе-Интернет-Еда; Бельгийское и чешское разливное пиво».

По результатам рассмотрения дела, возбужденном в отношении ООО «Газета «Выборгские Ведомости», УФАС по Ленинградской области 18.09.2014г. неправильно определило субъекта спорных правоотношений при назначении штрафа: назначило штраф генеральному директору данной коммерческой организации, вызванному для участия в деле в качестве законного представителя юридического лица, что следует из пункта 2 определения от 13.08.2014г. о возбуждении дела об административном правонарушении (Приложение 2). УФАС по Ленинградской области постановило признать «должностное лицо ООО «Газета «Выборгские ведомости» виновной в совершении правонарушения» и назначило генеральному директору юридического лица штраф в размере 5 тысяч рублей (Приложение 3). Генеральный директор признала факт совершения административного правонарушения юридическим лицом, выразив свое согласие в протоколе от 02.09.2014г. об административном правонарушении (Приложение 4), и оплатила штраф как физическое лицо.

УФАС по Ленинградской области не учло, что генеральный директор коммерческой организации не является должностным лицо. В соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (п. 5 ст. 4) должностным является «лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления». Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Статья 4, пункт 5 // Собрание законодательства РФ", 08.05.2006, N 19, ст. 2060

УФАС по Ленинградской области неправильно определило другого субъекта спорных правоотношений, издав 20.10.2014г. в отношении рекламодателя ООО «Выборгсат» постановление о назначении административного наказания за нарушение части 2 статьи 21 закона «О рекламе». Данное постановление было отменено решением Арбитражного суда Санк-Петербурга и Ленинградской области от 03.03.2015г. См.: Решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.05.2015г. по делу № А56-77339/2014// http://spb.arbitr.ru/cases/cdoc?docnd=1903773468&nd=303663491&prefix=%D0%9056&numdeal=77339&yeardeal=2014&fld_12=&fld_14=&fld_16=&fld_140=&pagedoc=1 на том основании, что за нарушение требований, предусмотренных частью 2 статьи 21 закона «О рекламе» ответственность несет не рекламодатель, а рекламораспространитель (ч. 7 ст. 38).

Одной из проблем правоприменения является нарушение публичными органами власти, в том числе и антимонопольными органами, порядка привлечения к ответственности. См.: Спектор А.А. Предпринимательская деятельность как объект государственного контроля (надзора) (правовые аспекты). Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М.: 2012. С. 4.

В рассматриваемом деле имела место и такая ошибка. УФАС по Ленинградской области нарушило порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении ООО «Выборгсат», что было установлено Арбитражным судом Санкт-Петербурга и Ленинградской области и привело к признанию недействительным решения антимонопольного органа в отношении указанного юридического лица. Антимонопольный орган не выполнил обязанность по надлежащему извещению ООО «нарушение процедуры принятия решения в части обязанности по надлежащему извещению «Выборгсат» о времени и месте рассмотрения дела. На этом основании Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области признал решение УФАС по Ленинградской области незаконным и отменил его. См.: Решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.11.2014г. по делу № А56-61698/2014. Суд первой инстанции разъяснил антимонопольном органу обязанность своевременного извещения лиц, участвующих в деле, о месте и времени рассмотрения дела (п. 30). Суд обосновал свое постановлением Правилами № 508, согласно которым антимонопольный орган обязан обеспечить право лиц, участвующих в деле, участвовать в его рассмотрении (пункт 25) и реализовывать все права, предоставленные законом, такие, например, как заявление ходатайства, предоставление доказательств и др.

УФАС по Ленинградской области неправильно применило норму права (часть 2 статьи 21 закона «О рекламе»), так как на момент вынесения постановлений о назначении наказаний (18.09.2014г. и 20.12.2014г.) реклама пива допускалась законом. В соответствии с изменениями, внесенными в закон «О рекламе» Федеральным законом от 21.07.2014г. № 325-ФЗ, См.: Федеральный закон от 21.07.2014 N 235-ФЗ "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "О рекламе" // Собрание законодательства РФ", 28.07.2014, N 30 (Часть I), ст. 4236. реклама алкогольной продукции не должна размещаться «в периодических печатных изданиях, за исключением рекламы пива и напитков, изготавливаемых на основе пива, а также вина и игристого вина (шампанского), произведенных в Российской Федерации из выращенного на территории Российской Федерации винограда, которая не должна размещаться на первой и последней полосах газет, а также на первой и последней страницах и обложках журналов» (п. 1 ч. 2 ст. 21).

В результате ошибочного правоприменения УФАС по Ленинградской области, во-первых, был незаконно взыскан штраф с гражданина (генерального директора) в размере 5 тысяч рублей, во-вторых, рекламодатель ООО «Выборгстат» был незаконно привлечен к административной ответственности, так как не являлся субъектом рассматриваемого административного правонарушения, в-третьих, были незаконно привлечены к ответственности и рекламодатель и рекламораспространитель, так как на момент вынесения постановлений о назначении наказания реклама пива допускалась, за исключением ее размещения на первой и последней страницах газет (обстоятельство такого размещения рекламы пива УФАС по Ленинградской области установлено не было).

Правоприменение требует концептуализации фактов, то есть их осмысления по правилам логики. Это является ключевой проблемой практики как судов, так и других государственных органов, осуществляющих применение права. Как отмечает Бержель Ж.-Л., факты «должны быть подведены под положения закона или договора, то есть ситуация должна быть квалифицирована относительно фактов, за которыми позитивное право закрепляет какие-то юридически следствия». Ж.-Л. Бержель Общая теория права / Под общ.ред. В.И. Даниленко / Пер. с фр. - М.: Издательский дом NOTA BENE. 2000. С. 510. Концептуализация фактов непосредственно связана с процессом доказывания. Рассмотрим эту проблему на примере следующего дела.

ОАО «Акционерно-коммерческий банк «Град-Банк» (далее - ОАО «Град-Банк») было вменено в вину распространение ненадлежащей рекламы: в качестве возможного условия предоставления вклада ОАО «Град-Банк» указал только один аспект существенной информации: «принимает вклады от населения с доходностью до 18% годовых». Постановление Президиума ВАС РФ от 31.03.2009г. № 15275/08 // Док. опубл. не был. Режим доступа: справ.-прав.система "КонсультантПлюс".

Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее - УФАС по Хабаровскому краю) вынесло постановление от 24.04.2008 № 28 о привлечении ОАО «Град-Банк» к административной ответственности по статье 14.37 КоАП РФ в виде штрафа в минимальном размере - 40 тысяч рублей (максимальный размер штрафа согласно КоАП РФ в редакции от 22.06.2007г. Федеральный закон от 22.06.2007 N 116-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // Собрание законодательства РФ, 25.06.2007, N 26, ст. 3089. составлял 500 тысяч рублей).

УФАС по Хабаровскому краю пришло к выводу, что ОАО «Град-Банк» нарушило статью 14.3. КоАП РФ, так как реклама не соответствует требованиям закона «О рекламе»: «не допускается реклама, в которой отсутствует часть существенной информации о рекламируемом товаре, если при этом искажается смысл информации и вводятся в заблуждение потребители рекламы, не допускается; реклама банковских услуг не должна умалчивать об иных условиях оказания соответствующих услуг, влияющих на сумму доходов» (ч. 7 ст. 5, п. 2 ч. 2 ст. 28).

Арбитражный суд Хабаровского края согласился с постановлением антимонопольного органа и также пришел к выводу об отсутствии полной информации о всех возможных процентных ставках, предлагаемых ОАО «Град-Банк» потребителю, при том, что максимальная ставка - 18% годовых - в рекламе указана и тем самым вводит в заблуждение потребителя. См.: Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 20.05.2008г. по делу № А73-4482/2008-90АП // http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/805a94e8-c565-4284-8fe9-ce6b8534ed4c/A73-4482-2008_20080520_Reshenie.pdf

Суды апелляционной и кассационной инстанций не усмотрели в действиях ОАО «Град-Банк» состава административного правонарушения. См: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 24.09.2008г. № Ф03-А73/08-2/3449 по делу N А73-4482/2008-90АП  // Док. опубл. не был. Режим доступа: справ.-прав.система "КонсультантПлюс". Шестой арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и ненормативный акт антимонопольного органа. См.: Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2008 N 06АП-А73/2008-2/1996 по делу N А73-4482/2008-90АП // Док. опубл. не был. Режим доступа: справ.-прав.система "КонсультантПлюс". Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа оставил без изменения постановление суда апелляционной инстанции, См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 24.09.2008г. № Ф03-А73/08-2/3449 по делу N А73-4482/2008-90АП. придя к выводу, что «максимальный размер ставки по вкладам формирует интерес и побуждает потребителя обратиться за подробной информацией». Там же. Таким образом, суд кассационной инстанции признал за ОАО "Град-Банк" право на привлечение внимания к услуге путем размещения такой неполной рекламной информации.

Президиум ВАС РФ принял постановление от 31.03.2009г. № 15275/08, См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 31.03.2009г. № 15275/08. признав законным решение, вынесенное судом первой инстанции, и отменил постановления судов апелляционной и кассационной инстанций. ВАС РФ подтвердил законность постановления антимонопольного органа и суда первой инстанции, перечислив ряд условий, которые должны были быть сообщены банком потребителю наряду с максимальной ставкой в 18% годовых, такие, например, как срок вклада и процентная ставка, влияющие на окончательную сумму доходов вкладчиков. См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 31.03.2009г. № 15275/08. ВАС РФ в мотивировочной части постановления подробно разъяснил, что в рекламе должна присутствовать не только привлекательная для потребителя информация, но и существенная информация, которая может повлиять на осознанный выбор банковской услуги. См.: там же.

Анализ данного дела выявляет проблему различного толкования смысла рекламной информации. В данном деле для антимонопольного органа, судов первой и высшей инстанции содержащаяся в рекламе информация - «до 18%» -является существенной и при отсутствии указания на более низкие проценты способной ввести в заблуждение потребителя. По мнению судов апелляционной и кассационной реклама ОАО «Град-Банк» не вводит потребителя в заблуждение, так как в ней не указаны конкретные проценты по вкладам, а наличие ссылки на максимальную ставку не является существенным условием. См: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 24.09.2008г. № Ф03-А73/08-2/3449 по делу N А73-4482/2008-90АП 

Суд первой инстанции, напротив, сделал правильный вывод, что реклама ОАО "Град-Банк" вводит в заблуждение, так как в ней не содержатся не только большая часть условий, но и другая информация, необходимая потребителю для принятия правильного решения. См.: Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 20.05.2008г. по делу № А73-4482/2008-90АП.

По нашему мнению, антимонопольному органу для устойчивости своего постановления следовало дать дополнительное обоснование, что в рекламе ОАО «Град-Банк» отсутствует указание на средний процент по курсу Центрального банка РФ, который в 2009 году составлял 11% годовых, См.: Ставка рефинансирования Центрального банка РФ // http://www.cbr.ru/print.asp?file=/statistics/credit_statistics/refinancing_rates.htm и отсутствует указание на минимальный процент по вкладу, например, 2% годовых: минимальный и средний проценты не могли бы заинтересовать потребителя, потому и не были указаны ОАО «Град-Банк» в рекламе своих услуг. Такая полная аргументация, указывающая на недобросовестность рекламораспространителя, исключила бы альтернативное толкование исследуемой рекламной информации при обжаловании в судах постановления антимонопольного органа.

Около четверти всех постановлений ФАС России и ее территориальных органов о наложении штрафов оспариваются организациями в суде: в 2012 году было оспорено 22% таких решений. См.: Новиков В.В., Панеях Э.Л. Анализ системы стимулов и мотивации Федеральной антимонопольной службы. М.: НАИЗ, 2013. С. 4. За десять лет, с 2002 года по 2012 год, количество обжалований постановлений антимонопольных органов в процентном соотношении существенно не изменилось, а вот количество отмененных судами постановлений уменьшилось с 41% до 26%, что может свидетельствовать о положительной динамике качества правоприменения в работе антимонопольных органов, представленной в Таблице 1. Вместе с тем в деятельности антимонопольных органов сохраняются негативные аспекты правоприменения.

Таблица 1 Там же. С. 42.

Отмена судом постановлений ФАС о наложении штрафа

Приведем пример из практики Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - УФАС по Сахалинской области), которое неправильно установило юридически значимые обстоятельства дела. Данное решение было оспорено в суде апелляционной инстанции. Пятый арбитражный апелляционный суд оставил в силе решение Арбитражного суда Сахалинской области, См.: Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 06.03.2015г. № А59-6236/2014 // http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/831b5b2a-9b39-4ff9-b517-13e7a8fe2e7c/A59-6236-2014_20150306_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf отменившего постановление УФАС по Сахалинской области, назначившего ООО «Ломбард Люкс» штраф в размере 100 тысяч рублей за нарушение законодательства о рекламе (ч. 1 ст. 14.3, ч. 3 ст. 19). По мнению антимонопольного органа ООО "Ломбард Люкс" разместило свою рекламу на знаке дорожного движения, что не допускается ч. 3 ст. 19 закона «О рекламе». Суд апелляционной инстанции установил, что штендер с рекламой не находился на дорожном знаке, а был привязан к нему цепью, в конце рабочего дня заносился в офисное помещение юридического лица и, следовательно, опасности для дорожного движения не создавал. См.: Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015г. по делу № А59-6236/2014 // http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/f2cf6406-1305-4a4b-9bb8-634378cf099c/A59-6236-2014_20150429_Postanovlenie%20apelljacii.pdf

Рассмотренное дело указывает на дефект доказывания, в процессе которого были неправильно установлены обстоятельства дела и сделан неверный вывод о наличии вины в действиях ООО «Ломбард Люкс».

Особенностью антимонопольного правоприменения в России по данным 2012 и 2013 гг. является «активное по мировым меркам антимонопольное ведомство, преобладание дел в отношении относительно небольших компаний и низкие стандарты доказывания». Новиков В. Пульс антимонопольного правоприменения - 2014: так ли уж отличается центральный аппарат? // Конкуренция и право. 2014. № 1 // http://www.cljournal.ru/vibor/131/#_ftnref1

Можно допустить, что это связано в том числе и с квалификацией специалистов, работающих в ФАС России и его территориальных органах. В соответствии с частью 6 статьи 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 31.12.2014, с изм. от 06.04.2015) "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Ст. 12, ч. 6. // "Собрание законодательства РФ", 02.08.2004, N 31, ст. 3215; квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам всех должностных лиц антимонопольного органа установлены Приказом ФАС России от 03.07.2012 N 456 и в прежде всего включают знание законодательства РФ «в рамках компетенции ФАС России». Приказ ФАС России от 03.07.2012 N 456 "Об утверждении Квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими Федеральной антимонопольной службы" // "Российская газета", N 186, 15.08.2012

На практике это требование не удается соблюдать в полной мере. Согласно положениям Правил № 508 рассмотрение дел о нарушениях законодательства о рекламе должно включать важную базовую деятельность антимонопольного органа и лиц, участвующих в деле: доказывание. Пунктами 13, 15, 25, 28, 34, 41 Правил № 508 предусмотрен порядок представления доказательства, их исследования и оценки. Антимонопольный орган, рассматривая дело, обязан выполнить целый ряд процессуальных действий, направленных на доказывание юридически значимых для дела обстоятельств (п. 28), в том числе он обязан знакомится с письменными и вещественными доказательствами, заслушивать объяснения лиц, участвующих в деле, исследовать заключение эксперта, огласить письменные объяснения и заключения. Особые строгие требования предъявляются к содержанию решения, в мотивировочной части которого должно быть дано подробное обоснование выводов по делу с указанием на установленные обстоятельства, доказательства, факты (пп. «а», «б» п. 41).

В юридической литературе отмечается, что необходимо «готовить достаточно квалифицированные кадры государственных служащих, в компетенцию которых входит применение норм этой отрасли права, обеспечивая возможность проверки правильности этих решений». Теория государства и права. Часть 2. Теория права. С.276. Однако дефицит квалифицированных кадров с юридическим образованием отрицательно сказывается на качестве правоприменения. Несмотря на многочисленные отмены судами решений и постановлений ФАС Россиии и его территориальных органов последние вновь допускают ошибки в правоприменении. Причина заключается в том, что специалисты и руководители антимонопольных органов зачастую руководствуются не требованиями Правил № 508 в части соблюдения процедуры доказывания и не повторяющимся опытом ошибочного применения права, выявленным судами. Очень часто они руководствуются, как считают в литературе, другими мотивами, а именно: «отбор дел, так и их оформление, сама логика принятия решений, определяется ведомственной, а не правовой логикой, без особой оглядки на судебную перспективу.» Новиков В.В., Панеях Э.Л. Анализ системы стимулов и мотивации Федеральной антимонопольной службы. С. 44.

Анализ правоприменения антимонопольными органами законодательства о рекламе позволяет сделать в данной главе следующие выводы:

1. В закон «О рекламе» регулярно вносятся изменения, что требует от антимонопольных органов постоянного отслеживания таких изменений и правильного уяснения смысла новых правовых норм в процессе правоприменения.

2. Антимонопольные органы наделены сходными с судами полномочиями, назначая значительные суммы штрафов за нарушение законодательства о рекламе. Анализ отдельных случаев правоприменения законодательства о рекламе антимонопольными органами указывает на ошибки выбора правовых норм и ошибочное уяснение их смысла, неправильное установление фактических обстоятельств дела, что приводит к нарушению прав хозяйствующих субъектов и увеличению количества судебных дел. Существует необходимость повышения уровня юридической грамотности должностных лиц антимонопольных органов в вопросах правовой квалификации дел.

3. С целью эффективного административного регулирования правоотношений в сфере рекламы антимонопольному органу следует подробно излагать свои выводы в мотивировочной части ненормативного акта (решения, постановления, предписания), чтобы минимизировать вероятность его отмены и уменьшить бюджетные расходы на администрирование.

Заключение

Исследование, проведенное в данной выпускной квалификационной работе, позволяет автору сделать следующие выводы.

1. В России законодательство о рекламе представляет собой комплексный правовой институт, включающий в себя нормы гражданского, административного и других отраслей права. Начавшийся в 1990-х годах процесс формирования и развития российского законодательства о рекламе привел к принятию основополагающего в этой сфере нормативно-правового акта, регулирующего данную область правоотношений, - Федерального закона «О рекламе». Данный закон определил особенности рекламы как объекта правового регулирования, субъектов рекламной деятельности, установил государственные органы в сфере контроля за рекламной деятельностью и наделил их соответствующими административными полномочиями.

2. Основным способом правового регулирования рекламной деятельности в России является государственное регулирование. Собственно государственное регулирование рекламной деятельности в России - это регулирование, осуществляемое органами государства, государственными организациями и государственными должностными лицами. Ключевую роль в обеспечении публичного интереса в соблюдении законодательства о рекламе принадлежит федеральной антимонопольной службе, осуществляющей контроль и надзор за правомерным поведением всех субъектов рекламной деятельности. Основным направлением деятельности Федеральной антимонопольной службы России и ее территориальных органов является выявление и пресечение правонарушений в области законодательства о рекламе, а также привлечение к административной ответственности виновных физических, юридических и должностных лиц.

3. Коллизии публичных и частных интересов в рекламной деятельности вызывают необходимость правового регулирования и государственного контроля за рекламной деятельностью, в том числе административно-финансовых санкций как меры принудительного характера для защиты потребителей от неправомерных действий производителей и распространителей рекламы. Обеспечение частного интереса при осуществлении рекламной деятельности требует соблюдения конституционных гарантий на судебную защиту прав и свобод человека, включая возможность оспаривания актов государственных органов, регулирующих рекламу.