Программно-целевой подход в управлении социальной сферой муниципальных образований (на примере муниципального образования Ейский район)

ѕ после получения заключений экспертизы и комитета по экономике администрации муниципального образования головной исполнитель представляет проект целевой программы главе администрации; целевые программы, одобренные постановлением главы администрации, представляются на рассмотрение представительного органа власти; после утверждения представительным органом власти целевой программы и бюджетных ассигнований на ее реализацию в муниципальном бюджете на очередной год головной исполнитель заключает с исполнителями программы договоры на выполнение работ;

ѕ утвержденные целевые программы реализуются за счет средств муниципального бюджета, внебюджетных источников, иных бюджетных средств (федеральных, региональных);

ѕ к внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики, целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ, кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий), другие поступления;

ѕ для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства муниципального и иных бюджетов, средства внебюджетных фондов и др.;

ѕ частные и иностранные инвесторы могут финансировать программы на основе долевого участия; привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.

ѕ эффективность практики использования программного метода обуславливается также четкой системой контроля за реализацией программ: головные исполнители программ направляют ежемесячно в комитет по экономике администрации статистическую, справочную и аналитическую информацию о реализации программ и, кроме того, ежегодно, в комитет по экономике - доклады о ходе работ по программам и использовании средств за истекший год. Комитет по экономике с участием головных исполнителей программ организует контрольные проверки хода реализации программ.

По данным отчетности и контрольных проверок комитет по экономике подготавливает и представляет главе администрации доклад о ходе реализации муниципальных целевых программ за отчетный год.

Очень важна принципиальная установка разработчиков программы -"главное не отсутствие ресурсов, а отсутствие системы управления", т. е. главный упор сделан на совершенствование управления.

Наиболее часто встречающимися погрешностями в практике использования программно-целевого метода являются:

ѕ недостаточность обоснования необходимости применения программно-целевого метода для решения конкретной социально-эколого-экономической проблемы;

ѕ отсутствие эффективной системы управления программой со стороны головного исполнителя программы, системы контроля и оценки воздействия программ на развитие муниципального образования со стороны муниципального заказчика программы.

Кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятельности и т. д. Все это, согласно теории экономики переходного периода, должно обеспечить принципиально более высокий уровень эффективности.

В этих условиях особое значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регионов, муниципальных образований, населенных пунктов.

Одним из таких ключевых экономических инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого (необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики, социальной сферы и экологии, комплексность возникшей проблемы и т. д.) полностью соответствуют специфике переходного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-эколого-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

1.3 Целевые программы как инструмент муниципального управления социальной сферой

Развитие программной деятельности это формирование программно-целевого метода планирования как способа решения комплексных, межотраслевых задач, к числу которых относятся социальные проблемы: жилищная, проблема продовольствия, безработица, неграмотность, проблема преодоления социально-экономических различий между городом и деревней и др.

Программно-целевой метод рассматривается как форма практического воплощения в планах принципа ведущего звена, а программы - как инструмент обеспечения целевой направленности и комплексности планов.

Реализация текущих и перспективных планов комплексного социально-экономического развития муниципального образования предполагает разбивку их на отдельные мероприятия. Муниципальные целевые программы представляют собой взаимоувязанные блоки таких мероприятий, позволяющие комплексно и системно решать отдельные проблемы социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальные целевые программы могут быть текущими и перспективными и входят составными частями в соответствующие планы. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования.

Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития территорий [7].

Существует множество видов целевых программ, которые можно классифицировать по статусу, назначению, срокам реализации, направленности и механизмам реализации:

По статусу: федеральные, межрегиональные, региональные, муниципальные. Широко известны такие крупные межрегиональные программы для федеральных округов, как "Сибирь", "Дальний Восток", "Юг России".

По срокам реализации: краткосрочные (1 год), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (10-15 лет) целевые программы. Муниципальные целевые программы чаще всего бывают краткосрочными, входя в состав текущих планов, и реже - среднесрочными.

По механизмам реализации: заказные целевые программы с заранее определенными исполнителями и конкурсные целевые программы, когда исполнители мероприятий определяются по конкурсу после утверждения программы и объемов ее финансирования.

По назначению: комплексные, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, региона или муниципального образования, и проблемные целевые программы, обеспечивающие решение одной определенной проблемы. Среди муниципальных программ преобладают проблемные программы.

По направленности: социальные, экономические, экологические, научно-технические, специальные и иные целевые программы.

Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований могут решаться целевыми программами всех трех уровней: федеральными, региональными и муниципальными. Поэтому органы местного самоуправления должны одинаково хорошо владеть технологией разработки, утверждения и реализации целевых программ, имеющих различный статус. Это важно еще и потому, что наиболее полно технология разработки, утверждения и реализации целевых программ разработана на федеральном уровне. На муниципальный уровень переносятся лишь ее отдельные положения, приспособленные к соответствующим условиям реализации [7].

Программа - это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям [8].

Целевые программы разрабатываются для масштабного решения наиболее значительных проблем и задач.

В настоящее время разрабатываются и реализуются различные по своему характеру целевые программы, которые классифицируются по следующим признакам [9]:

1) классификация целевой программы по направленности и источнику финансирования

2) классификация целевой программы по уровню проблем.

3) классификация целевой программы по характеру проблем.

4) классификация целевой программы по срокам реализации.

Программы каждого типа обладают спецификой целей и условий разработки, учитываемых факторов и методов управления их реализацией.

Целевые комплексные программы имеют четко выраженный целевой характер, что проявляется в ориентации мероприятий и ресурсов на решение конкретной проблемы; характеризуются четко выраженными конечными результатами; отличаются высокой степенью комплексности (полнотой охвата межотраслевых связей).

По содержанию целевые комплексные программы подразделяются на следующие основные типы:

- социально-экономические, направленные на решение проблем развития и совершенствования образа жизни, повышение материального и культурного уровня жизни людей, улучшение условий труда и др.;

- производственно-экономические, направленные на решение крупных межотраслевых проблем в области производства, на повышение его эффективности и качественных характеристик, рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, на создание и развитие новых отраслей и видов производств и других аналогичных проблем;

- научно-технические, направленные на решение важнейших научно-технических проблем и коммерциализацию полученных результатов;

- территориальные (региональные), направленные на обеспечение комплексного хозяйственного освоения новых территорий, формирование и развитие новых территориально-производственных комплексов;

- экологические, направленные на осуществление природоохранных проектов;

- организационно-хозяйственные, направленные на совершенствование организации управления отдельными хозяйственными системами.

По длительности целевые комплексные программы бывают долгосрочными (свыше 5 лет) и среднесрочными (до 5 лет).

Целевая программа - документ, согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам задания на проведение научных исследований и разработок, а также других мероприятий по эффективному комплексному использованию финансовых ресурсов и развитию производительных сил в целях:

- научного обоснования территориальных схем развития и размещения производительных сил;

- решения научных проблем формирования и реализации региональных целевых комплексных программ [10].

Реализация целевых программ основываются на законах и нормативных актах Российской Федерации, на основании которых принимаются законы, постановления, решения на уровне регионов и муниципальных образований.

Федеральные программы разрабатываются в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" от 23 июня 1995 года, в редакции ФЗ от 09.07.1999 года №159-ФЗ [11]; Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" (04.07.2003 №5-ФЗ) [12]; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (06.10.03 №131-ФЗ) (ред. 08.11.2007) [13];

Указ Президента Российской Федерации от 09.03.04 N314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[14]; Постановление Правительства Российской Федерации "Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация" от 26 июня 1995 года №594 [ 15]; Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" [16]. Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 г.); Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) (возможно, есть ещё более новые программы среднесрочного развития). Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [17]; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р (ред. от 08.08.2009) [18]; Приказ Минэкономразвития России № 670 от 22.12.2010 г. № "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации" [ 19].

Основная цель муниципальной целевой программы социально-экономического развития - решение ключевых социально-экономических проблем территории в рамках текущего или перспективного плана.

Муниципальная целевая программа социально-экономического развития в общем случае должна включать следующие разделы:

- социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;

- цели, задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий;

- механизм реализации программы;

- ресурсное обеспечение программы;

- оценку эффективности программы;

- организацию управления программой и контроль за ходом ее реализации.

Проблемные муниципальные целевые программы могут разрабатываться по разным направлениям:

- создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

- нормативно-правовые преобразования;

- формирование благоприятного социального климата для деятельности и здорового образа жизни населения;

- оздоровление окружающей среды и предупреждение чрезвычайных ситуаций;

- содействие реформированию промышленности;

- развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства;

- развитие межрегиональных и международных связей муниципального образования и т. п.

Среди всего многообразия целевых муниципальных программ социальные программы составляют особый класс. Они предназначены для регулирования социальных отношений, обеспечения социальной стабильности и устойчивости, формирующих основу прогрессивных преобразований в обществе, для реализации стратегических целей социального развития наиболее экономичными способами, для эффективного распределения ресурсов, выделяемых обществом на решение конкретных социальных проблем.

Как разновидность организационных систем социальные программы выполняют ряд важных функций в жизнедеятельности общества. Они представляют собой форму координации действий различных хозяйствующих субъектов, а также социально-политических сил в направлении достижения конечных социальных результатов. Социальные программы служат средством разрешения социальных противоречий благодаря разработке специальных механизмов согласования целей и решения остростоящих проблем. Они способствуют социальным коммуникациям: помогают объединиться тем, кто объективно заинтересован в сотрудничестве. Программы выступают также способом поддержки социальной инициативы, инновационной деятельности, ориентированной на осуществление прогрессивных социальных преобразований. Они, наконец, служат формой легитимации вмешательства социально-политических институтов в регулирование социальных отношений.

Будучи инструментом муниципального управления, социальные программы используются как средство обоснования наиболее эффективных направлений деятельности по реализации приоритетных социальных целей, как способ концентрации ресурсов, находящихся в распоряжении общества или отдельных его структурных элементов, для практического осуществления выбранных направлений. Они также способствуют комплексной увязке научно-технических, социально-экономических, социально-политических, морально-этических и других аспектов при выработке управленческих решений. Кроме того, программы выполняют функцию научного обслуживания процесса управления, так как интегрируют научные проекты, конкретные социологические исследования и прикладные разработки, связанные с решением определенных управленческих задач.

Безусловно, все перечисленные выше функции социальные программы могут выполнять только при условии соблюдения в ходе их разработки и реализации требований научности (необходимости учитывать тенденции и закономерности социального развития), гибкости (наличия динамичной нормативной базы и нежестких ограничений деятельности), своевременности, комплексности, системности, адекватности информационной базе управления, сложившимся в обществе и широко разделяемым ценностям, культурным традициям, нравственным и моральным нормам.

При разработке муниципальных целевых программ необходимо оценивать каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели эффективности (чистая прибыль, платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупаемости, количество новых рабочих мест) и т. д.

Поскольку в большинстве муниципальных целевых программ принимают участие предприятия и организации различных форм собственности и субъекты управления различного уровня, базовым принципом построения механизма реализации программы служит принцип "баланса интересов", подразумевающий обеспечение соблюдения интересов всех участников программы.

Важнейшей составляющей механизма реализации программы является определение возможных источников и способов финансирования мероприятий. При реализации муниципальных целевых программ могут использоваться:

- средства вышестоящих бюджетов;

- средства местного бюджета;

- собственные источники финансирования заявителя проекта (нераспределенная прибыль, амортизационные отчисления, акционерный капитал, работы, выполненные собственными силами в рамках реализации проекта и т. п.);

- средства российского Банка развития, российских и иностранных кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета;

- другие внебюджетные источники финансирования.

Участие в разработке и реализации целевых программ многих муниципальных структур требует наделения каждой из них определенными правами и обязанностями и четкой координации работы.

Такая система управления целевыми программами имеет ряд преимуществ:

- высокий уровень специализации, глубокое знание проблем отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы;

- четкое обозначение ответственности за реализацию программных мероприятий;

- ответственность за целевое использование бюджетных средств;

- постоянный контроль за ходом реализации программных мероприятий;

- контроль за перераспределением средств между программными мероприятиями, за введением дополнительных программных мероприятий в течение финансового года.

Вместе с тем эта схема имеет и определенные недостатки:

- зависимость от инициативности и активности отдельных структурных подразделений администрации;

- недостаточная квалификация кадров, занимающихся разработкой целевых программ в структурных подразделениях администраций;

- ориентация большинства руководителей и разработчиков программ на бюджетное финансирование как основной источник получения средств на реализацию программных мероприятий.

Для устранения перечисленных недостатков при реализации крупных муниципальных целевых программ может создаваться дирекция программы из представителей органов местного самоуправления и исполнителей ведущих мероприятий программы. Дирекция может создаваться как с образованием, так и без образования юридического лица. Она действует на основании положения, утверждаемого главой администрации. К основным функциям дирекции относятся: координация исполнения программных мероприятий, включая мониторинг их реализации, оценка результативности, содействие решению спорных (конфликтных) ситуаций, непосредственный контроль за ходом реализации мероприятий и подготовка отчетов о реализации программы. Функции директора такой программы могут быть возложены на соответствующего заместителя главы администрации.

По завершении каждого этапа и программы в целом представляются количественные и качественные результаты ее выполнения согласно изложенным выше критериям.

Для примера приведём несколько муниципальных целевых программ муниципального образования Ейский район в социальной сфере, а именно:

Муниципальная целевая программа "Культура Ейского городского поселения Ейского района" на 2011 год (далее - программа) [20].

Нормативно-правовое обеспечение Программы:

- Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2005 г. № 740 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2009 г. № 23) "О федеральной целевой программе "Культура России (2006 - 2011 годы)" [21];

- Закон Краснодарского края от 1 июля 2008 года № 1516-КЗ "О краевой целевой программе "Культура Кубани (2009 - 2011 годы)" [22];

- О внесении изменения в постановление администрации Ейского городского поселения Ейского района от 14 июня 2011 года № 263 "Об утверждении муниципальной целевой программы "Культура Ейского городского поселения Ейского района" на 2011 год" [23].

Муниципальная целевая программа "Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса Ейского городского поселения Ейского района" на 2009-2011 годы (далее - программа) [24].

Нормативно-правовое обеспечение Программы:

- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [13];

- закон Краснодарского края от 7 августа 1996 г. № 41-КЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края" [25];

- постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 17 июля 2003 г. № 292-П "Об утверждении Концепции развития санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края на 2003-2010 годы" [ 26];

- постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 19 ноября 2003 г. № 411-П "Об утверждении краевой целевой программы "Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края на 2003-2010 годы" [27];

- постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 23 ноября 2004 г. № 1089-П "О деятельности бальнеолечебниц и гидродобывающих организаций на территории Краснодарского края" [28];

- постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 мая 2005 г. № 1484-П "О мерах по обеспечению круглогодичного функционирования и полной заполняемости организаций санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края" [29];

- закон Краснодарского края от 15 июля 2005 г. № 888-КЗ "О государственной поддержке санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края" [30];

- закон Краснодарского края от 25 октября 2005 г. № 938-КЗ "О туристской деятельности в Краснодарском крае" [ 31];

- постановление главы администрации Краснодарского края от 6 декабря 2006 г. № 1098 "О курортах краевого значения" [32];

- постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края "О подведении итогов краевого смотра-конкурса на лучшую курортную территорию Краснодарского края в 2008 году и утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам муниципальных образований - победителей смотра-конкурса" от 19 ноября 2008 года № 1169 [33];

- стратегия социально-экономического развития муниципального образования Ейский район до 2020 года [34];

- Долгосрочная целевая программа Ейского городского поселения Ейского района "Обеспечение жильем молодых семей" на 2011-2015 годы (далее - Программа) [35].

Нормативно-правовое обеспечение Программы - Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года № 1050 "Об утверждении федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы" подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей", протокол комиссии [36].

Вышеприведенные примеры показывают, что нормативно-правовая база муниципальных программ опирается в первую очередь на федеральную законодательную базу, а впоследствии подкрепляется и уточняется нормативными актами региональных и муниципальных образований.

Основным программно-целевым методом управления социальной сферой является социальное программирование.

Социальное программирование представляет собой форму системного перераспределения ресурсов на основе заранее определенных целей, критериев и возможных форм использования данных ресурсов для решения конкретных социальных задач.

Социальное программирование имеет дело лишь с ограниченным количеством первоочередных социальных проблем, а так же имеет системный характер, позволяющий четко структурировать проблему, определить возможные сроки ее решения и установить четкие критерии степени достижения желаемого результата [37].

Важной чертой социального программирования является четкое определение адресата получения ресурсов и муниципальных органов, ответственных не только за распределение ресурсов, но и в целом за решение проблемы.

Значение социальных программ для муниципального регулирования заключается, во-первых, в возможности для управляющего органа добиться значительной концентрации ресурсов именно в рамках программного решения отдельной социальной проблемы. Острота социальной проблемы предопределяет повышенное общественное внимание к ее решению и позволяет управляющему органу, а иногда и просто вынуждает его, направить большее количество ресурсов на данную цель. Однако традиционные методы муниципального регулирования оказываются менее эффективными, поскольку именно программирование предусматривает наличие жесткой триады "цель -ресурсы (мероприятия)-результат".

Во-вторых, программирование позволяет привлечь для решения проблемы на системной основе новые, нетрадиционные виды ресурсов, прежде всего организационные. Можно сказать, что концентрация организационных ресурсов в виде взаимосвязанной системы мероприятий, форм их контроля, способов стимулирования и подстраховки в случае возникновения трудностей с реализацией программных задач является основным достоинством программного метода управления.

В-третьих, программирование представляет собой более целенаправленный метод, более "заостренный" подход к управлению социальными объектами, программирование не претендует на тотальный охват социальной сферы.

В то же время социальные программы выступают в качестве более жесткого распределительного инструментария. Там, где рекомендательные функции оказываются недостаточными, в действие вступают меры активного муниципального распределения и перераспределения финансовых и материальных ресурсов. Поэтому, в случае обострения практически любой социальной проблемы, руководящие органы стремятся взять в свои руки все рычаги прямого вмешательства в ход решения данной проблемы, игнорируя подчас более тонкие, косвенные методы регулирования, не заботясь о поиске новых, нетрадиционных путей выхода из трудной социальной ситуации, а то и просто не обращая внимания на первопричину данной социальной проблемы. Поскольку социальное программирование есть способ воздействия на решение определенных социальных проблем, рассмотрим, некоторые группы проблем могут решаться данным способом на муниципальном уровне.

1) Социальные проблемы, нерешенность которых в настоящее время порождает значительные трудности и последствия в ближайшей и в более отдаленной перспективе. Такие проблемы характеризуются так называемым мультипликативным эффектом, когда негативные симптомы нерешенной проблемы нарастают в быстрой прогрессии. К их числу относится большинство социально-экологических проблем; ряд социально-демографических проблем, связанных с повышением детской заболеваемости и смертности; проблема распространения СПИДа и тому подобное. Повторим, что некоторые из этих проблем в настоящее время не "полыхают", а только "тлеют", но на самом деле такое "тление" является "горением бикфордова шнура".

2) Проблемы, носящие экстремальный, чрезвычайный характер, требующие быстрого маневра ресурсами с преодолением ведомственных и территориальных барьеров. К таким проблемам относятся социальные проблемы, вызванные стихийными бедствиями, катастрофами, военными конфликтами. Отличительной особенностью подобных проблем является полная социальная незащищенность жертв такого рода трагедий, что обусловливает необходимость активного вмешательства, особенно на первых этапах ликвидации последствий. Однако в последующем программы помощи данным группам населения из чисто социальных превращаются в социально-экономические, т.е. предусматривающие комплекс мер по восстановлению экономики и ускорению социально-экономического развития.

Иными словами, задача муниципалитета состоит в том, чтобы программными методами способствовать переходу указанных групп населения к активной экономической жизни и самообеспечению.

3) Проблемы, обусловленные физиологическими особенностями отдельных групп населения, вызывающими в свою очередь их социальную неустроенность. К числу таких проблем относятся проблемы физической и психической инвалидности различного происхождения (инвалидность с детства, производственный травматизм, ранения, по старости).

4) Проблемы, связанные с нехваткой ресурсов для нормального функционирования и развития у отдельных отраслей социальной сферы. Строго говоря, данные проблемы являются вторичными по отношению к проблемам низкой платежеспособности отдельных групп населения и признаваемой государством социальной важности деятельности данных отраслей социальной сферы. Отсюда возникают программы поддержки отдельных отраслей социальной сферы, обеспечивающие бесплатный или льготный характер предоставления ими услуг. Это создает более благоприятные условия жизнедеятельности для социально уязвимых групп населения.

В России разработаны и функционируют программы в области здравоохранения, образования, обеспечения жильем и др. Даже краткий перечень потенциальных объектов программного регулирования показывает, что определение их круга в конкретном случае в органах власти каждого уровня представляется весьма непростым делом.

Муниципальные целевые программы представляют комплекс взаимоувязанных проектов и мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям, срокам реализации и обеспечивающих осуществление расходных обязательств муниципального образования, эффективное решение приоритетных стратегических задач социального, экономического, научно-технического, инвестиционного, экологического развития муниципального образования, а также развития внешнеэкономической деятельности. Программы реализуются за счет средств местного бюджета (бюджета муниципального образования).

Программы являются средством реализации структурной политики муниципального образования, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на утверждении крупномасштабных, наиболее важных для муниципального образования инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции отраслевых, функциональных и территориальных органов администрации муниципального образования.

2. Анализ применения программно-целевого подхода в социальной сфере (на примере муниципального образования Ейский район)

2.1 Социально-экономическая характеристика муниципального образования Ейский район

Ейский район расположен на северо-западе Краснодарского края. Образован 26 сентября 1794 года. Площадь района: 212 тыс.га. Район с двух сторон омывается водами Азовского моря, Таганрогского залива и Бейсугского лимана. С крупными городами район связан асфальтированным шоссе и железной дорогой. К населенным пунктам проложена разветвленная сеть дорог с регулярным автобусным сообщением.

Ейский район находится в 260 км от Краснодара и 200 км от Ростова-на-Дону. Численность населения района составляет более 140,5 тыс. чел. На территории района расположены 40 населенных пунктов, административно-территориальное устройство включает город Ейск и 11 сельских округов.

Сегодня город Ейск - это промышленный и курортный центр, порт на берегу Азовского моря. Ейск относится к историческим городам, имеющим архитектурные памятники, в частности, краевого значения: Краеведческий музей, могила легендарного русского чемпиона мира по борьбе Ивана Поддубного и мемориал его имени, Гостиный двор - со множеством кафе и ресторанов. Отдыхающим предлагается разнообразная культурно-развлекательная программа. В городе расположены три парка, в том числе и центральный городской парк культуры и отдыха имени И.М.Поддубного.

Ейск пользуется большой известностью как город-курорт. Уникальные условия - сероводородные источники, грязи Ханского озера, морские купания, теплый климат, физиотерапия - эти чудодейственные дары природы исцеляют больных и обеспечивают хороший отдых. На территории города расположились 1 санаторий и 16 баз отдыха. Профиль курорта - бальнеогрязевой и климатический. Основные лечебные факторы курорта - сероводородная хлористо-натриевая и йодобромная минеральные воды и лечебная грязь, а также климат и морские купания. Период морских купаний продолжается с конца мая по сентябрь. Такое сочетание природных лечебных минеральных вод и грязей делает Ейск курортом реабилитационным и уникальным по терапевтическому эффекту [39]. Социальная инфраструктура муниципального образования "Таблицы А.1-4".

В сфере бизнеса и хозяйственной деятельности наиболее развитыми и перспективными отраслями являются: обрабатывающая промышленность, сельское хозяйство, транспорт, санаторно-курортный комплекс, строительство, связь, потребительский рынок.

В 2012 году валового муниципального продукта всех отраслей экономики района получен в сумме около 22 миллиардов рублей, что превышает уровень 2011 года на 23% в действующих ценах и на 9% в сопоставимой оценке.

В структуре базовых отраслей района наибольший удельный вес принадлежит потребительской сфере - 45%, сельское хозяйство - 23%, промышленность - 17%, строительство - 9%, транспорт - 6% [39].

Санаторно-курортный комплекс. С целью привлечения большего количества отдыхающих в течение 2011 г. проведена работа по рекламированию Ейских курортов. На рекламу Ейских курортов затрачено более 4 млн.руб. бюджетных и внебюджетных средств. Принято участие в международной туристической выставке "FITUR-2008" (г. Мадрид, Испания), "Интурмаркет-2008" (Москва), в презентации "Малые курорты Краснодарского края" и других. В региональных выпусках газеты "Жизнь" в 26 крупных городах России распространена рекламная информация о Ейских курортах.

В результате проведенной работы за 2011 год в Ейском районе отдохнуло 386 тыс.человек, из них на предприятиях санаторно-курортного комплекса отдохнуло 65 112 человек, в неорганизованном секторе - 320 842 человека. Темп роста количества отдыхающих в сравнении с 2010 г. составил 135,4 %.

Объем курортно-туристических услуг составил около 550 млн. руб. (104% к 2010 года). Средняя заполняемость предприятий в отчетном периоде составила 74,8 %. Средняя стоимость одного койко-места - 671,4 руб., к уровню 2010 года практически не изменилась. В 2012 году будет ориентировка на отдыхающих из российских регионов. Работа по привлечению туристов уже ведется, планируется выезд в несколько субъектов Российской Федерации.

В 2011 году за счет приобретения жилья с помощью жилищных, в т.ч. ипотечных кредитов сокращена очередь нуждающихся в улучшении жилищных условий, на 186 человек или 9,2 %. Были сформированы и направлены в администрацию края пакеты документов 59 семей на общую сумму 31 млн. руб. (в т.ч. 15 многодетных семей на сумму 13,7 млн. руб. на получение социальных выплат в виде первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита на приобретение (строительство) жилья.

Относительная стабильность в отраслях экономики района с учетом финансовой помощи краевой власти позволила исполнить плановые бюджетные назначения. Фактическое исполнение консолидированного краевого бюджета в муниципальном образовании Ейский район по доходам за 2011 г. составило 1577,9 млн.руб. - 102,1 % к плану, темп роста к уровню предыдущего года - 123,8 %.

В консолидированный бюджет муниципального района в 2011 г. поступило 687,7 млн. руб. - 105,8 % к годовому плану, темп роста к уровню предыдущего года - 125,3 % [39].

Основными доходными источниками являются:

- налог на доходы физических лиц в общем объеме собственных доходов составил 47 %;

- арендная плата за землю - 6%;

- налог на прибыль - 10,5%;

- налоги на имущество - 17,1%;

- налоги на совокупный доход - 10%,

- прочие налоги и сборы - 9,4%.

В консолидированный бюджет Краснодарского края более 10 млн.руб. поступило от бюджетообразующих предприятий района:

- ОАО "Ейский морской порт"

- ОАО "570 АРЗ"

- Агропромышленная компания "МАЯК"

- ЗАО "Родина"

- ООО Агрофирма "Волготрансгаз-Ейск"

- ЗАО "Ясенские зори"

- ОАО "Ейский портовый элеватор"

- ООО "Директория - Новый морской порт"

- ЗАО "Приазовская Бавария"

- ООО "Лаки-Гейм"

- ОАО "АгроКубань"

Благодаря выполнению доходной части бюджета удалось профинансировать многие социальные программы, обеспечить содержание объектов социальной инфраструктуры. Бюджет Ейского района продолжает оставаться социально направленным - на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культуру, спорт, охрану семьи и детства направлено 90% расходов местного бюджета - 1,7 миллиарда рублей.

В соответствии с законодательством и распоряжениями краевой администрации активно ведется работа по социальной защите населения. Различные компенсации и пособия получали в 2011 году 89 тыс.человек на общую сумму 223 млн.руб., в том числе на оплату жилищно-коммунальных услуг было выделено 126,7 млн.руб. 400 инвалидов обеспечены протезами, ортопедической обувью, сурдосредствами. Последние 66 очередников - инвалидов и участников войны обеспечены бесплатными автомобилями.

Продолжалась поддержка здравоохранения. На ремонт учреждений было потрачено более 100 млн.руб. Улучшились условия пребывания больных в 18-ти отделениях и учреждениях, в том числе кардиологии, акушерском отделении, травмпункте. На 40 млн.рублей капитально отремонтирована 1-я взрослая поликлиника, ведется ремонт в Должанской участковой больнице и 1-й детской поликлинике.

Создан сосудистый центр для лечения пациентов с черепно-мозговыми травмами, уже проведено 29 сложных операций. Во всех городских поликлиниках и сельских амбулаториях введено в эксплуатацию новое лабораторное оборудование. В мае запущен компьютерный томограф, позволяющий проводить диагностику сложных заболеваний.

В течение года 2011 года принято на работу 29 докторов, 8 из них молодые специалисты.

Образование. 30 млн.руб. выделено на капремонты школ и 70 млн.руб. на детские дошкольные учреждения. За счет реконструкции детских садов удалось увеличить количество мест для детей и снизить очередь в 2 раза.

5 школ района получили президентские грант по 1 млн.руб. за применение новых технологий в образовательном процессе, 13 учителей получили гранты по 100 тыс.руб. За 2011 год в школы поступило 55 компьютеров, 16 интерактивных досок, 22 комплекта оборудования для кабинетов иностранного языка. По итогам ЕГЭ по математике и русскому языку Ейский район вошел в тройку лучших в крае.

В шести учреждениях культуры сельских поселений проведены капитальные ремонты, впервые за 30 лет началась реконструкция детской школы искусств в городе Ейске. К 160-летию города открыты памятники основателю города князю М.Воронцову и актрисе Н.Мордюковой [39].

В населенных пунктах района ведется строительство 10-ти спортивных площадок, отремонтирован центральный городской стадион. Завершено строительство спортивного городка "Солнечный" (готовы воздухоопорный спортивный комплекс, плавательный бассейн, ледовый дворец).

Продолжалась работа в рамках реализации приоритетных национальных проектов. По нацпроекту "Образование" оплачено вознаграждение за классное руководство, поощрение 14 лучших учителей по 10 тыс.руб., 98 млн.руб. на модернизацию образования, приобретено 2 автобуса и 23 комплекта учебного оборудования. По ПНП "Здоровье" выполнены мероприятия по профилактике ВИЧ-инфекции, национального календаря прививок по гриппу, кори, гепатиту, полиомиелиту, проведены выплаты медперсоналу ФАПов и "Скорой помощи" в сумме 8 млн.руб., родовые сертификаты на 11,7 млн.руб., обследованы все новорожденные дети на наследственные заболевания, дополнительная диспансеризация и медосмотры проведены для 8153 человек. По ПНП "Доступное жилье - гражданам России" плановый ввод жилья не выполнен - 83,5%. Основная причина - сдвиг сроков ввода в эксплуатацию по ряду объектов на 2012 год из-за дефицита финансовых средств на окончание строительства, а также отсутствие достаточного количества земельных участков с подготовленной коммунальной инфраструктурой. Очередь нуждающихся граждан уменьшилась на 17 семей, 32 молодые семьи улучшили свои жилищные условия, 11 ветеранов и инвалидов получили жилье на 5 млн.руб. По ПНП [39].

Достигнутый уровень жизни населения района можно оценить на основании показателей "Таблица А.5".

Анализ показателей качества жизни Ейского района выявил следующие тенденции. Численности постоянного населения и численность населения, занятого в отраслях экономики, в последние годы стабильны, практически не меняются. Денежные доходы населения выросли за 2011-2012 года на 69,2% и составляют 90,7 тыс.руб. в расчете на 1 жителя. Среднемесячные денежные доходы на душу населения составляют 7558 руб.

Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума постепенно сокращается с 24,8% в 2008 году до 23,2% в 2011 году (% от всего населения района), то есть практически каждый четвертый житель района находится за чертой бедности (в 2008 году - каждый второй).

Уровень безработицы (отношение численности зарегистрированных безработных к численности экономически активного населения) вырос за 2010 года на 25,5% и составляет на 1 января 2012 года 0,7%.

Количество вакансий - 797 единиц, из них с оплатой выше прожиточного минимума 617 единиц. Напряженность на 1 вакансию составляет всего 0,7 человека. Продолжительность регистрируемой безработицы составляет от 1 до 4 месяцев.

Обеспеченность населения жильем выросла за 2010-2011 года на 8,6 % и составляет 19 кв.метров на 1 человека.

Уровень медицинского обслуживания населения характеризуется следующими показателями:

- обеспеченность населения больничными койками (число коек на 10 тыс. населения) снизилась на 21,2 % и составляет 55,3 койко-мест;

- обеспеченность населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями (число посещений в смену на 10 тыс. населения) снизилось на 14,6 % и составляет 281,1 раз;

- обеспеченность населения врачами (количество врачей на 10 тыс. населения) снижена на 10,4 % и составляет 30 человека, заполненность штатного расписания составляет всего 83%;

- обеспеченность населения средним медицинским персоналом (в расчете на 10 тыс. населения) снижена на 11% и составляет 92,2 человека. Необходимо отметить резкое снижение численности среднего медицинского персонала, тенденции к снижению идет с 2008 года, когда этот показатель составлял 129,3 человека, т.е. снижение 28,7%.

Уровень обеспеченности населения учреждениями социально-культурной сферы характеризуется следующими данными:

- стационарных учреждений социального обслуживания престарелых и инвалидов (на 10 тыс. населения) - 23,4 мест;

- учреждений культурно-досугового типа (на 100 тыс.человек населения) - 21,3;

- дошкольных образовательных учреждений (на 1 тыс. детей дошкольного возраста) - 616,9 мест, прирост за 2 года 0,6%.

Из положительных тенденций отмечается увеличение количества газифицированных населенных пунктов, на начало 2012 года их 28 против 24 в 2008 году. Ввод мощностей других инженерных коммуникаций практически отсутствует, что приводит к дополнительным нагрузкам и ещё большему износу действующих сетей [39].

Анализ данных социально-экономических показателей позволяет сделать вывод об обеспеченности муниципального образования Ейский район различными учреждениями социальной сферы, определить тенденции изменения этих показателей, и в итоге получить комплексные данные о состоянии и развитии социальной сферы муниципального образования.

Сейчас, работая в условиях кризиса, дальнейшей основной задачей комитетов и учреждений социальной сферы муниципального образования Ейский район в 2012 году должна быть успешная реализация приоритетных направлений развития с учетом краевых, муниципальных целевых программ.

2.2 Специфика и основные направления деятельности органов местного самоуправления муниципального образования Ейский район в социальной сфере

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местных сообществ по решению вопросов местного значения на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества.

Одним из приоритетных направлений преобразований, осуществляемых сегодня в России, является реформа местного самоуправления. Она предполагает существенное повышение эффективности управления социальной сферой и улучшение на этой основе качества жизни населения, образующего местное сообщество.

Исполнительным органом муниципального образования Ейский район является местная администрация, которая состоит из главы администрации и ее структурных подразделений (заместитель главы по социальным вопросам и структурные подразделения, курирующие то или иное направление социальной политики (образование, здравоохранение, культура, социальная защита и т.д.)). Данные структурные подразделения координируют свою деятельность с соответствующими государственными органами субъекта РФ. Порядок организации и деятельности исполнительных органов закреплен в уставе муниципального образования Ейский район. Устав принят решением Совета муниципального образования Ейский район от 28.06.2012 года № 636 и зарегистрирован Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю "8" августа 2012г. Государственный регистрационный № Ru 23509000201200 [38].

К основным направлениям муниципальной социальной политики муниципального образования Ейский район относятся:

- содействие занятости населения и обеспечению благоприятных условий труда на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования;

- содействие обеспечению граждан жильем путем создания условий для жилищного строительства и прямое обеспечение помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

- участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп населения;

- организация муниципальной системы здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

- организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в муниципальном образовании, содержание муниципальных учреждений культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортивных сооружений;

- реализация муниципальной молодежной политики.

Администрация муниципального образования Ейский район осуществляет следующие полномочия в сфере образования, социально-культурного обслуживания населения:

1) организует предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Краснодарского края;

2) организует предоставление дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования Ейский район;

3) создает, реорганизует и ликвидирует муниципальные образовательные учреждения;

4) обеспечивает содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустраивает прилегающие к ним территории;

5) ведет учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;

6) организует библиотечное обслуживание населения межпоселенческими библиотеками, комплектует и обеспечивает сохранность их библиотечных фондов;

7) организует отдых детей в каникулярное время;

8) создает условия для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального образования Ейский район, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

9) создает условия для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального образования Ейский район;

10) организует и осуществляет мероприятия межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью;

11) обеспечивает условия для развития на территории муниципального образования Ейский район физической культуры и массового спорта, организует проведение официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального образования Ейский район;

12) формирует и содержит муниципальный архив, включая хранение архивных фондов поселений;

13) иные полномочия в соответствии с законодательством [38].

Администрация муниципального образования Ейский район в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, охраны окружающей среды на территории муниципального образования Ейский район осуществляет следующие полномочия:

1) создает, развивает и обеспечивает охрану лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования Ейский район, осуществляет муниципальный контроль в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;

2) представляет в уполномоченный орган исполнительной власти Краснодарского края предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;