Особенности административной ответственности по украинскому законодательству

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

реформирование административный уголовный ответственность

Согласно действующему законодательству Украины дела об административных правонарушениях рассматривают суды, административные комиссии при исполнительных органах сельских, поселковых советов, исполнительные комитеты сельских, поселковых, городских советов и др.

В тот же время в нормативных актах сохраняется ряд предписаний, которые базируются на концепции тесной связи административной и уголовной ответственности. В частности, в ст.9 Кодекса Украины об административных правонарушениях отмечается, что «административная ответственность за правонарушение,… наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с законом уголовную ответственность», т.е. подчеркивается схожесть признаков отдельных административных правонарушений и преступлений.

Некоторые аспекты привлечения к административной ответственности

Аналогичное положение содержится в норме относительно сроков наложения административного взыскания. Тем не менее, в последние годы в прецедентах Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека к кругу отношений, на которые распространяются требования так называемой «криминальной сферы», относят также отношения относительно привлечения к административной ответственности. В 1976 г. В решении по делу Энгеля и других были определенные три критерия, которые позволяют отделить «криминальную сферу» от нарушений иного характера, в данном случае - дисциплинарного правонарушения:

1) классификация правонарушений в национальном праве;

2) природа преступления;

3) природа и суровость наказания.

Основным критерием считалась природа преступления, которая определялась через понятие сферы применения затронутой нормы. Если противоправное деяние нарушает универсальную, общеобязательную норму, оно считается преступлением, если же затронута норма, касающаяся определенной, ограниченной дисциплинарной властью группы и характер санкций дисциплинарный - это дисциплинарное правонарушение.

Со временем эти критерии были распространены на административные правонарушения. В частности, в деле Оцтюрка к криминальной сфере были отнесены административные правонарушения согласно законодательства ФРГ. В 1987 г. В деле Лутца было определено, что для отнесения действия к «криминальной сфере» достаточно наличия одного из трех критериев, для административных правонарушений это природа действия как преступления независимо от суровости санкций, установленных за его совершение. С данного времени в европейских учреждениях все административные правонарушения относят к «криминальной сфере» и считается, что во время их рассмотрения должны быть соблюдены требования ст. 6 Европейской Конвенции по правам человека и основополагающих свобод (далее - Конвенции). Из приведенного следует, что Украина должна серьезно реформировать административное законодательство путем закрепления судебной процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Между тем сохранение в административном законодательстве значительного количества признаков, присущих уголовной ответственности, реформирование процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях соответственно с требованиями ст. 6 Конвенции, по нашему мнению, не отвечает природе административной ответственности, лишает ее своеобразности и социальной необходимости. Ведь административная ответственность является ответственностью управленческой. Это определение вытекает не только из ее названия, а и из существенных признаков. Сущность административной ответственности заключается в оперативном реагировании на мелкие нарушения гражданами установленных государством в разных сферах общественной жизни правил деятельности или поведения, которые создают угрозу причинения или причиняют незначительный вред, путем принятия к виновным лицам предупредительно-воспитательных мероприятий, которые серьезно не затрагивают их личных и имущественных интересов. Именно в этом заключается ее отличие от других видов ответственности.

Оперативно осуществлять такие мероприятия могут только органы государственной исполнительной власти и их специализированные коллегиальные органы, процедура наложения административных взысканий должна быть максимально упрощенной, а взыскание незначительными и такими, которое может быть быстро реализованным. В соответствии с данными признаками к административным взысканиям можно отнести только предупреждение и штраф в незначительном размере. Все иные действующие мероприятия административной ответственности не являются предупредительно-воспитательными, затрагивают существенные материальные и личные интересы граждан и их наложение нуждается в проведении специальной судебной процедуры, т.е. их нельзя включать к числу административных взысканий. Судебная процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложении административных взысканий является весьма сложной, продолжительной и неэффективной, поскольку затраты на нее намного превышают вред от совершения административных правонарушений.

Итак, реформирование административной ответственности необходимо, но оно должно, по нашему мнению, осуществляться путем четкого отмежевания ее от уголовной ответственности, а не их сближения. Учитывая изложенное, довольно сложной задачей является согласование действующего административного законодательства с требованиями ст. 6 Конвенции. Эта задача есть актуальной и для многих стран Европы, в которых наблюдается тенденция переведения незначительных преступлений к категории административных правонарушений с применением за их совершение административных взысканий. Там уже предложено решение данной проблемы, которое предусматривает соблюдение требований ст. 6 Конвенции не во время рассмотрения административного правонарушения и наложения взыскания за него, а в ходе следующего рассмотрения данного дела судом. Судебное разбирательство дела проводится по требованию правонарушителя, который не согласный на административную процедуру принятия решения по делу, а также, когда он желает обжаловать принятое решение. При таком подходе судебное разбирательство дела об административном правонарушении рассматривается как право правонарушителя, от которого он может отказаться и понести наказание в административном порядке. Европейские учреждения положительно относятся к такому подходу. Нам он тоже кажется наиболее обоснованным и целиком приемлемым для Украины.

Изменения в нормативном правовом регулировании административных процедур контрольно-надзорного характера Указом Президента РФ «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», в частности, определена необходимость разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, предусматривающих:

- усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

- проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);

- проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации;

- преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции;

- замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий;

- исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности;

- наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом определять порядок предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе занимающимся социально значимыми видами деятельности, помещений в аренду на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) за счет специально выделенных для этой цели помещений и (или) порядок продажи в собственность субъектов малого и среднего предпринимательства арендуемых ими не менее трех лет помещений с возможностью рассрочки оплаты и без проведения аукциона.

О комплексном характере надзора и контроля в сфере административной ответственности

В целом, анализируемые вопросы направлены на борьбу с различного рода нарушениями в сфере обеспечения нормального функционирования хозяйствующих субъектов и на устранение коррупционных проявлений в сфере малого предпринимательства.

Так, Федеральным законом от 08 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее ФЗ № 134-ФЗ), в настоящее время, урегулированы основные вопросы проведения мероприятий контрольно-надзорного характера. При этом, в части 3 статьи 1 ФЗ № 134-ФЗ перечисляются те сферы, в которых не применяются нормы данного нормативного правового акта.

Соответственно, осуществление государственного контроля и надзора имеет комплексный характер, что подразумевает соблюдение основных требований, например, таких как обязанность проводить проверку на основании распоряжения, в присутствии представителя организации, составлять акт по окончанию проверки, а также соблюдать другие положения и ограничения действующего законодательства Российской Федерации. Результатом анализа действующего нормативно-правового регулирования в сфере государственного контроля (надзора), является постановка ряда проблем, например:

Во-первых, необходимо четко установить, кем выдается распоряжение (приказ) и за чьей подписью. Что требует внесения соответствующих изменений в статью 7 ФЗ № 134-ФЗ, которая гласит: «В распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю указываются: номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю; наименование органа государственного контроля (надзора); фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия по контролю». Однако, объективно распоряжение должно содержать следующие положения:

- ссылка на утвержденный годовой план проверок (для плановых мероприятий), либо другие основания, предусмотренные законодательством (для внеплановых мероприятий, например, обращение).

- номер и дата распоряжения о проведении мероприятий по надзору;

- должность, фамилия, имя и отчество должностного лица, уполномоченного санкционировать проведение проверки;

- наименование территориального подразделения органа исполнительной власти или указание на то, каким уполномоченным органом исполнительной власти осуществляется мероприятие по контролю (надзору);

- должность, фамилия, имя и отчество должностного лица, которому поручается проведение проверки, а в случае назначения комплексной проверки - должности, фамилии, имена и отчества руководителя проверки и должностных лиц, входящих в состав группы;

- наименование юридического лица или фамилия, имя и отчество должностного лица, индивидуального предпринимателя, в отношении которого назначаются мероприятия по надзору, а также его юридический адрес и адрес его фактического местонахождения;

- цель, задачи, предмет и конкретные вопросы проведения мероприятий по надзору;

- сроки начала и окончания проведения мероприятий по надзору;

- подпись руководителя (заместителя руководителя) или руководителя (заместителя руководителя) территориального подразделения органа исполнительной власти, утвердившего распоряжение, с указанием его фамилии. При этом, важна и дальнейшая детализация данного вопроса в административных регламентах, путем закрепления соответствующих полномочий в отношении руководителя (заместителя руководителя) органа исполнительной власти или руководителя (заместителя руководителя) территориального органа исполнительной власти.

Во-вторых, требует уточнения соотношение таких правовых актов управления, как распоряжение и приказ, и упорядочение соответствующих правовых норм их регламентации. Так как, в качестве основания проведения мероприятий по контролю, надзору, в ФЗ № 134-ФЗ фигурирует «распоряжение (приказ)», а в других нормативных правовых актах, в том числе и в Трудовом кодексе № 197-ФЗ1 указано только «распоряжение».

Важно определить, что подразумевается под приказом и если распоряжение индивидуальный правовой акт управления разового применения то приказ, например Приказ федерального органа исполнительной власти, применяется многократно и там не всегда указываются конкретные исполнители. А соответственно, на практике, не возможна замена распоряжений на приказы. В-третьих, следует четко закрепить, что проверяющий должен предъявить распоряжение о проведении мероприятия по контролю (надзору) и служебное удостоверение, но не любому представителю юридического лица или представителю индивидуального предпринимателя, а именно руководителю или уполномоченному должностному лицу, а также самому индивидуальному предпринимателю.

В-четвертых, необходимо определить, что результатом проведения контрольно-надзорных мероприятий не обязательно является привлечение лица к административной ответственности, так как статьей 2.9 КоАП РФ предусмотрено право освобождать виновных от ответственности по причине малозначительности нарушения и ограничиться устным замечанием. Например, если действие или бездействие, хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляет существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Законотворческая деятельность по устранению пробелов в области административной ответственности

В настоящее время в Государственной думе на рассмотрении находится проект Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)», который был представлен на рассмотрение нижней палаты российского парламента 17 сентября 2008 года.

Цель данного документа, характеризуется снижением административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности и упорядочением проведения контрольно-надзорных мероприятий. В частности, проектом закона вводится давно обсуждаемый уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности. То есть, юридические лица и индивидуальные предприниматели должны будут уведомить уполномоченный орган о начале осуществления своей предпринимательской деятельности, заявив о соответствии требованиям законодательства. Данный порядок предполагается распространить на ограниченный перечень видов предпринимательской деятельности, куда входят: оказание гостиничных, бытовых услуг населению, услуг общественного питания, розничная и оптовая торговля, коммерческая перевозка грузов (свыше 2,5 тонн) и пассажиров (не более 20 человек), текстильное и швейное производство, производство одежды, изделий из кожи, обуви, обработка древесины, издательская и полиграфическая деятельности, деятельность, связанная с использованием информационных технологий. Возможно, что этот перечень будет расширен. Также в законе есть такое нововведение, как замена лицензирования обязательным страхованием для таких видов деятельности как перевозки и почтовая связь.

Кроме того, законопроект более четко и по-новому регламентирует проведение контрольно-надзорных мероприятий. Так, плановая проверка может проводиться не чаще одного раза в три года, а исключение составят лишь наиболее социально значимые объекты - лечебно-профилактические, социального обеспечения, дошкольные воспитательные и образовательные учреждения. А, в целом, ставка делается на документальную проверку, которая будет проводиться без выезда уполномоченных должностных лиц контрольно-надзорной сферы, в организацию.

Сокращаются и основания для внеплановой проверки, например, к ним отнесли лишь возникновение угрозы или причинение вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и аварийные ситуации. Кроме того, внеплановая проверка может проводиться только по согласованию с прокурором региона, в котором действует организация.

Еще одним нововведением выступает обязанность контролирующих органов уведомлять предпринимателей о проведении плановой проверки за 72 часа до ее начала, на основании рассматриваемого законопроекта. Однако, указанный законопроект, на данной стадии разработки, еще имеет ряд неточностей и противоречий, которые необходимо будет устранить, а также минимизировать большое количество отсылочных норм, на еще не принятые нормативные правовые акты.

Значимым негативным моментом законопроекта, на наш взгляд, выступает и ограничительный подход к сфере его применения, проецируемой только на малый бизнес. Возникает вопрос, как же быть с защитой прав и свобод граждан, представителей среднего и крупного бизнеса, а также обеспечением интересов государственных или муниципальных структур (например, в сфере здравоохранения, образования и т.д.) при проведении контрольно-надзорных мероприятий. И, не унифицируется ли контрольно-надзорная функция, в частности при введении уведомительного порядка начала бизнеса, или при реализации обязанности контролирующих органов уведомлять предпринимателей о проведении плановой проверки за 72 часа до ее начала.

Очень часто высказывается мнение, которое обобщенно выглядит следующим образом: «сокращение числа проверок, ограничение проверок во времени, уведомительный характер проверок - это замечательно». Действительно, увеличение объема участия малого бизнеса в развитии экономики страны вопрос важный и напрямую зависит от этапов и направлений развития малого бизнеса, но повышение значимости малого бизнеса «любой ценой» недопустимо.

Нельзя, игнорировать эффективный подход к проверочным мероприятиям, единообразие контрольно-надзорных функций, четкое соблюдение действующих, в данной области, норм права.

Кроме вышеуказанного законопроекта на рассмотрении находятся и два проекта Федеральных законов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части исключения прав органов внутренних дел РФ, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности, внесенный Правительством РФ». Где, отменяются внепроцессуальные права милиции при проверке малых предприятий, а законопроектом предлагается исключить следующие права органов внутренних дел: осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений; досмотр транспортных средств; изучение документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность; требование предоставления в пятидневный срок копий документов; право изымать отдельные образцы сырья, продукции и товаров. Проведение же мероприятий, направленных на пресечение правонарушений, станет возможно только при наличии повода к возбуждению уголовного дела или дела об административном правонарушении.

Так, органы внутренних дел, в рамках рассматриваемых правоотношений, отстаивают свои интересы, на право работников по проведению проверки товарно-сопроводительной документации. А, для представителей силовых структур предполагается запретить проводить проверки по любым поводам, включая бухгалтерскую отчетность и финансовую деятельность, оставив в их компетенции лишь проверки на основании поступившей информации о готовящемся преступлении или угрозе жизни и здоровью людей.

Объективно, действенность и эффективность любых нормативных правовых актов остается под вопросом, до тех пор, пока общее количество «исключений из правила» не будет уменьшаться.

В частности, очень многие контролирующие органы исключены из сферы действия законопроекта «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)», и как следствие он не распространяется, на: налоговую службу, уполномоченных органов государственного контроля, связанных с проведением оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия, налогового, банковского, валютного, бюджетного надзора, контроля на финансовых рынках. А также действий, связанных с проведением оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия, налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского надзора, контроля на финансовых рынках и при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, массовых инфекционных и неинфекционных заболеваний людей и животных. Кроме того, положения закона не применяются к отношениям, связанным с проведением государственного метрологического надзора, государственного контроля (надзора) в области безопасности движения; контроля безопасности при использовании атомной энергии; таможенного контроля; санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы РФ; транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу РФ, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории РФ; государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов; государственного контроля (надзора) на железнодорожном транспорте и государственного контроля в области защиты государственной тайны.

Важно, с учетом формирования изменений к реализации контрольно-надзорных функций предусмотреть ответственность должностных лиц за невыполнение или недолжное выполнение, а также злоупотребление правом при исполнении соответствующих полномочий, и сокращение административных барьеров, снижение степени государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность не влияющих на качество контрольно-надзорных процедур.

Заключение

Создание указанных законопроектов было продиктовано необходимостью снижения влияния коррупциогенных факторов на правоприменительную практику. Так как, коррупциогенность создает предпосылки для совершения коррупционных правонарушений, то важным моментом является подготовка нормативных правовых актов, с учетом рекомендаций, по устранению обнаруженных коррупциогенных факторов, и по включению в текст превентивных коррупционных норм, с указанием возможных коррупционных действий и последствий.

Конечно же, можно уменьшать количество проверок, заранее предупреждать об их проведении, снижать административные барьеры, но все же объективный характер таких изменений должен преобладать и все должно быть сбалансировано: проверки и контроль должны существовать в необходимом соотношении для формирования эффективного института государственного контроля (надзора), и механизма противодействия коррупции.

Список литературы

1. Трудовой кодекс от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 22.07.2008) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; Российская газета. 2001. 31 декабря; 2010. 30 июля.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. ФЗ от 09.02.2007г. № 19-ФЗ) // Российская газета. 2009. 31 декабря; 2009. 14 февраля.

3. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Науково-практичний коментар, Р.А.Калюжний, А.Т.Комзюк, О.О.Погрібний та ін..; К.: Всеукраїнська асоціація видавців «Правова єдність», 2007.

4. Клепицкий И.А. Преступление, административное правонарушение и наказание в России в свете Европейской конвенции в правах человека // Государство и право. 2007. № 3. Лук'янець Д.М. Институт административной ответственности: проблемы развития: Монография. К.: Ін-т государства и права им. В.М. Корецького НАН Украины, 2009.

5. Клепицкий И.А. Преступление, административное правонарушение и наказание в России в свете Европейской конвенции в правах человека // Государство и право. 2009. № 3.

6. Указ Президента РФ от 15 мая 2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2293; Российская газета. 2008. 17 мая.

7. Федеральный закон от 8 августа 2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (ред. от 30.12.2006, с изм. от 18.07.2008) // Российская газета. 2001. 11 августа.

8. Проект Федерального закона № 92975-5 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 17.09.2008) // Правовая система Консультант Плюс.

9. Проект Федерального закона № 92982-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 17.09.2008) // Правовая система Консультант Плюс.

10. Проект Федерального закона № 92985-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части исключения прав органов внутренних дел РФ, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности, внесенный Правительством РФ» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 17.09.2008) // Правовая система Консультант Плюс.

Размещено на http://www.allbest.ru/