Правовое регулирование государственной экологической экспертизы

Аудит может проводиться как в форме полного экологического аудита (комплексной проверки воздействий на окружающую среду), так и специализированного экологического аудита (проверки воздействий на отдельные компоненты природной среды). Проводится аудит за счет собственных средств проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, в отличие от государственной экологической экспертизы, расходы, связанные с проведением которой, финансируются за счет средств республиканского бюджета. Он, как и экологическая экспертиза, может носить добровольный или обязательный характер. Обязательный экологический аудит, проводится в случаях, прямо установленных нормативными правовыми актами, к таким случаям относятся:

приватизация предприятий как имущественных комплексов государственных унитарных предприятий;

ликвидация юридического лица или прекращение деятельности индивидуального предпринимателя, в том числе вследствие признания их экономически несостоятельными (банкротами) [31, ст. 38,97]

Однако этот перечень не является исчерпывающим. экологический аудит может проводиться и в иных случаях, установленных законодательными актами Республики Беларусь. Таким образом, экологический аудит отличается от государственной экологической экспертизы по субъектному составу, по объектам, а также целями проведения.

Являясь самостоятельными механизмами природоохранные мероприятия, такие как экологическая экспертиза, экологический контроль, экологический аудит и ОВОС имеют общую смысловую часть - на всех этапах хозяйственной и иной деятельности проводится проверка на соответствия требованиям в области охраны окружающей среды. Связь ОВОС и экологической экспертизы прослеживается в том, что они имеют превентивный характер и направлены на предупреждение негативного влияния на окружающую среду. Также, экспертиза по своей сути близка аудиту, однако последний, как правило, не осуществляется на этапе планирования. А экологический контроль позволяет выявить, предотвратить и пресечь нарушения требований в области охраны окружающей среды.

2. Характеристика правоотношений в области государственной экологической экспертизы

2.1 Объекты государственной экологической экспертизы

В научной литературе и в законодательстве отсутствует определение объекта экологической экспертизы. Однако, под объектом экологической экспертизы следует понимать проектные решения намечаемой хозяйственной деятельности, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, определяемое на основе установленных в законодательстве экологических требований [27, с. 82].

Объекты перечислены в Законе «О государственной экологической экспертизе», таковыми является следующая проектная документация:

градостроительные проекты общего планирования, специального планирования, детального планирования, архитектурные проекты застройки территорий;

обоснования инвестирования в строительство, архитектурные и строительные проекты для объектов, которые указаны в части первой статьи 13 данного закона (за исключением текущих и капитальных ремонтов таких объектов);

проекты территориальных комплексных схем рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

проекты водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов [35, ст. 5,13].

Кроме объектов, которые указаны выше, объектами государственной экологической экспертизы является также иная документация по планируемой хозяйственной и иной деятельности, к ней отнесены:

проекты концепций, прогнозов, программ и схем отраслевого развития, реализация которых связана с использованием природных ресурсов и (или) может оказать воздействие на окружающую среду;

проекты ведения охотничьего хозяйства, рыбоводно-биологические обоснования, биологические обоснования зарыбления рыболовных угодий, биологические обоснования на заготовку и (или) закупку диких животных, не относящихся к объектам охоты и рыболовства, а также изменения и дополнения к указанным проектам и обоснованиям;

лесоустроительные проекты, а также изменения и дополнения к этим проектам;

проекты технических нормативных правовых актов, в которых устанавливаются требования в области охраны окружающей среды и (или) рационального использования природных ресурсов к продукции, процессам ее разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации или оказанию услуг [35, ст. 5].

Также, по сравнению с Законом «О государственной экологической экспертизе» утратившем силу, в действующем содержится более конкретный перечень объектов. В перечень объектов были включены: проекты водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов, проекты ведения охотничьего хозяйства, лесоустроительные проекты, проекты технических нормативных правовых актов [35, ст. 5; 36, ст. 6].

Для сравнения, к объектам общественной экологической экспертизы относится следующая проектная документация:

градостроительные проекты общего планирования,

специального планирования, детального планирования,

архитектурные проекты застройки территорий и обоснования инвестирования в строительство,

архитектурные и строительные проекты, для которых требуется проведение оценки воздействия на окружающую среду (за исключением текущего и капитального ремонта таких объектов) [52, п. 4].

Далее, хотелось бы более подробно остановиться на проблемных аспектах, связанных с объектами государственной экологической экспертизы. Важным моментом является то обстоятельство, что в статье 5 содержится ссылка на статью 13, в которой конкретизируются объекты, в отношении которых проводится государственная экологическая экспертиза, Этот перечень достаточно широк. В качестве примера к объектам относятся проектная документация: республиканских автомобильных дорог, железнодорожных линий, аэродромов и аэропортов; объектов нефтепереработки, атомных, тепловых электростанций, объектов производства аккумуляторов, подземных хранилищ газа - т.е. наиболее потенциально опасные объекты [35, ст. 5,13]. В перечень включены объекты и виды деятельности из Добавления 1 и 3 к Конвенции Эспо и Указа Президента Республики Беларусь №349 от 24 июня 2008 г. «О критериях отнесения хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду, к экологически опасной деятельности» [15; 38]. Нововведением в статью 13 является ссылка на оценку воздействия в трансграничном контексте, чем реализуется требование Конвенции Эспо в нашем законодательстве. Такая оценка также финансируется заказчиком и проводится по договору с ним проектными организациями. Часть вторая этой статьи определяет, что по всей проектной документации на реконструкцию объектов, указанных в первой части этой статьи, оценка воздействия на окружающую среду не проводится, если в результате реконструкции не увеличивается объем выбросов и сбросов, а также объемы и виды отходов [35, ст. 13]. Это связано с тем, что реконструкция подразумевает улучшение и применение новых технологий, которые являются более безопасными по отношению к существующим устаревшим технологиям.

В тоже время, в отношении объектов, которые перечислены в статье 13 проводится и оценка воздействия на окружающую среду, таким образом получается, что круг объектов, по которым проводится ОВОС уже, чем круг объектов по которым проводится государственная экологическая экспертиза [35, ст. 5,13].

Все объекты можно разделить на 2 группы: по объектам, представляющим большую опасность экспертиза проводится Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, а по менее опасным - областными комитетами.

Также, по сравнению с законодательством действовавшим до 2009 года, произошло сужение круга объектов государственной экологической экспертизы. Сейчас государственная экологическая экспертиза не проводится в отношении более простых объектов (проектная документация на строительство, реконструкцию жилых домов, школ, магазинов), она проводилась Районными (городскими) инспекциями природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Перечень объектов по проектной документации на строительство, реконструкцию, расширение, техническое перевооружение, модернизацию, изменение профиля производства, ликвидацию (архитектурному, строительному проекту и другому) которых проводилась государственная экологическая экспертиза Районными (городскими) инспекциями природных ресурсов и охраны окружающей среды содержался в Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» [12, п. 8]. Из числа объектов была исключена проектная документация:

- объектов жилищной и социальной сферы (жилые дома, дошкольные детские учреждения, школы, магазины, кафе и тому подобное), размещаемых в городах и других населенных пунктах и подключаемых к существующим сетям водоснабжения и канализации;

- внутрихозяйственных автомобильных дорог;

- местных линий связи, электроснабжения, газоснабжения (без газораспределительных станций), теплоснабжения;

- различного рода складов, хранилищ (кроме предназначенных для хранения нефтепродуктов) минеральных удобрений и химических средств защиты растений, а также зерносушилок и других сооружений, не имеющих сброса сточных вод;

- на проведение культуртехнических работ без элементов осушения, лесомелиоративных работ (облесение песков, оврагов, создание придорожных и полезащитных полос);

- молочнотоварных ферм до 200 голов крупного рогатого скота.

Также, ранее в Законе «О государственной экологической экспертизе» в статье 6 в общей форме были перечислены объекты, а конкретизировались в утратившей силу Инструкции о порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь. Указание же на отдельные объекты государственной экологической экспертизы содержалось в законодательстве, которым специально не регулировались вопросы экологической экспертизы. В настоящий момент, более конкретное закрепление объектов государственной экологической экспертизы было поднято на уровень законодательного акта, а в Положении «О порядке проведения государственной экологической экспертизы» не содержится конкретного полного перечня объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе [36, ст. 6; 12; 35; 51].

В Положении как и в Законе «О государственной экологической экспертизе» в статье 5 произведено разделение документации на проектную и иную. Так, например к проектной документации относятся: градостроительные проекты, проекты водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов, а к иной - проекты ведения охотничьего хозяйства, проекты концепций, прогнозов, программ и схем отраслевого развития, реализация которых связана с использованием природных ресурсов и (или) может оказать воздействие на окружающую среду, и. др [51, п. 4; 35, ст. 5].

Согласно нормам Закона «О нормативных правовых актах» проект нормативного правового акта может быть подвергнут различного рода экспертизам, в том числе и экологической, однако в специальном законодательстве об этом не упоминалось [43, ст. 49]. В законе «О государственной экологической экспертизе» содержится положение о том, что государственной экологической экспертизе подлежат проекты технических нормативных правовых актов. Данный момент можно признать разумным и учесть опыт правового закрепления проекта нормативного правового акта в Российской Федерации, и оставить такую формулировку. Так как изначально круг объектов был очень широк, экспертизе подвергались любые проекты нормативных правовых актов, которые могли оказать вредное воздействие на окружающую среду, вплоть до международных соглашений, а сейчас в соответствии с законодательством Российской Федерации экспертизе подлежат проекты нормативно-технических документов, проекты технической документации на новую технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, причем не понятно нормативный характер имеют эти проекты или нет. Да и хотелось бы отметить, что Российская Федерация с 1995 года пошла по пути сужения круга объектов, до 1995 года перечень был очень широк, а сейчас он закрытый [34].

Также вызывает интерес оговорка по отношению к некоторым объектам: о том, что государственной экологической экспертизе подлежат изменения и дополнения к некоторым объектам, например:

- к лесоустроительным проектам

- к проектам ведения охотничьего хозяйства

- рыбоводно-биологическим обоснования и др.,

Причем эти оговорки были внедрены в закон в результате внесения дополнений в 2011 году. По содержанию данные изменения обоснованы, однако с точки зрения законодательной техники, было бы логично, по аналогии с законодательством Российской Федерации, после перечисления объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе дополнить статью 5 пунктом, что государственной экологической экспертизе подлежит:

объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

- внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

- доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

- реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

- истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы [34];

Под объектом государственной экологической экспертизы следует понимать проектные решения намечаемой хозяйственной деятельности, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, определяемое на основе установленных в законодательстве экологических требований. В действующем законодательстве перечень объектов государственной экологической экспертизы поднят на уровень законодательного акта, а ранее указание на некоторые объекты содержалось в нормативных правовых актах, которые специально не регулировали вопросы связанные с экологической экспертизой. Также, в настоящее время, указание на необходимость проведения государственной экологической экспертизы закреплено в Кодексе о недрах, в Лесном кодексе.

По сравнению с законодательством, действовавшим до 2009 года, произошло сужение круга объектов государственной экологической экспертизы. Сейчас данный вид экспертизы не проводится в отношении наиболее простых объектов. Также, перечень объектов стал закрытым. Круг объектов, по которым проводится оценка воздействия на окружающую среду уже, чем круг объектов, по которым проводится государственная экологическая экспертиза. В законодательстве все объекты разделены на 2 группы: по объектам, представляющим большую опасность экспертиза проводится Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, а по менее опасным - областными комитетами природных ресурсов и охраны окружающей среды. Ранее выделялась еще и 3-яя группа - более простых объектов. Особое внимание следует уделить такому объекту как проект нормативного правового акта. Возможность проведения экологической экспертизы таковых предусмотрена Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Однако организационно-правовой механизм реализации указанной нормы отсутствует.

2.2 Субъекты государственной экологической экспертизы

В литературе существует различное понимание круга субъектов экологической экспертизы. Справедливо считать субъектами государственной экологической экспертизы лиц, которые играют важную роль в формировании эколого-экспертных отношений, являются активными участниками эколого-экспертного процесса и без которых невозможно развитие данного процесса и достижение поставленных целей. [27, с. 83]. Это должны быть лица, которые играют исключительную роль в формировании данных отношений. К таковым необходимо причислять заказчиков (инициаторов намечаемой деятельности), проектные организации, Минприроды Республики Беларусь, областные (Минский городской) комитеты природных ресурсов и охраны окружающей среды, а также экспертов (экспертные комиссии). Указанные в качестве субъектов правоотношений в области проведения экологической экспертизы Президент и Совет Министров Республики Беларусь, являются в большей мере субъектами права. Роль местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов в процессе проведения экологической экспертизы минимальна. []

С принятием Закона «О государственной экологической экспертизе» 2009 года перечень субъектов отношений в области проведения государственной экологической экспертизы значительно расширен. Закон предусматривает перераспределение и уточнение компетенции государственных органов в области проведения государственной экологической экспертизы. Закреплен исчерпывающий перечень органов, которые осуществляют государственное регулирование и управление в этой области. Наряду с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, областными (Минским городским) комитетами природных ресурсов и охраны окружающей среды, их уполномоченными должностными лицами, местными Советами депутатов, местными исполнительными и распорядительными органами, заказчиками и проектными организациями к ним согласно ст. 4 Закона отнесены Президент Республики Беларусь и Совет Министров Республики Беларусь. Также, в Законе разграничена компетенция Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды и областных (Минского городского) комитетов природных ресурсов и охраны окружающей среды в зависимости от объекта, подлежащего экспертизе [52, ст. 4]. Установлено, что порядок проведения экспертизы, состав проектной или иной документации, представляемой на экспертизу, порядок проведения оценки воздействия на окружающую среду определяется Правительством, а не Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, как это было ранее.

Общественная экологическая экспертиза проводится специалистами, обладающими специальными знаниями в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также в определенных областях науки, техники и иных сферах деятельности.

Примечательно, что в утратившем силу Законе «О государственной экологической экспертизе» в статье 5 перечислялись субъекты государственной экологической экспертизе, в новом Законе в статье 4 речь идет о субъектах правоотношений в области проведения государственной экологической экспертизы. По нашему мнению, такая формулировка является более точной и логически обоснованной, так как Президент Республики Беларусь прямо не участвуют в проведении экспертизы, а лишь косвенно влияет на сферу данных правоотношений, определяя проведение единой государственной политики и осуществляя иные властно-распорядительные полномочия.

Субъектами же общественной экологической экспертизы являются ее инициаторы, специалисты, которые ее проводят, а также заказчики планируемой хозяйственной и иной деятельности [52, п. 5].Поэтому в отличие от государственной экологической экспертизы круг объектов общественной экологической экспертизы изложен в законодательстве точнее. Так как в статье 5 Закона сведены различные по характеру и выполняемой роли субъекты [35, ст. 5].

Таким образом, субъектов отношений в области проведения государственной экологической экспертизы можно разделить на две группы. К первой группе будут отнесены Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, местные Советы депутатов, местные исполнительные и распорядительные органы - они одновременно являются и субъектами правоотношений в области проведения государственной экологической экспертизы, а также в соответствии с нормами главы 2 Закона «О государственной экологической экспертизе» на них лежит обязанность по государственному регулированию и управлению в этой сфере.

К второй группе следует отнести иных субъектов, которые не осуществляют государственное регулирование и управление в области проведения государственной экологической экспертизы, которые не обладают властно-распорядительными полномочиями - заказчиков и проектных организаций.

Также, хотелось бы отметить, что в законодательстве Российской Федерации, в частности в Законе «Об экологической экспертизе», в отличие от национального законодательства отсутствует указание на субъектов экологической экспертизы. Нормы об экологической экспертизе структурно выглядят следующим образом: сначала раскрывается комплексное понятие экологической экспертизы, следом речь идет об объектах, а далее регламентируется порядок проведения экологической экспертизы [34]. Данный момент свидетельствует о прогрессивности белорусского законодателя, и подобное нормативное закрепление позволяет сориентировать правоприменителя на круг субъектов.

Минприроды Республики Беларусь и областные (Минский городской) комитеты природных ресурсов и охраны окружающей среды наделены исключительным правом по ее проведению. Данные органы организуют и проводят государственную экологическую экспертизу, определяют персональный состав экспертной комиссии, привлекают для работы в них внештатных экспертов. До принятия нового Закона «О государственной экологической экспертизе» государственная экологическая экспертиза наиболее простых проектных решений проводилась гор(рай) инспекциями природных ресурсов и охраны окружающей среды. Указанное Министерство и его территориальные органы реализуют свои полномочия в рассматриваемой сфере посредством работы штатных экспертов, которые являются должностными лицами отмеченных органов. Именно эксперты выступают субъектами эколого-экспертного познания, непосредственно осуществляют государственную экологическую экспертизу. Тем не менее, они играют двойную роль: как специалисты и как лица, решающие организационные вопросы. Например, в качестве специалистов они обязаны осуществлять объективный анализ представляемой на государственную экологическую экспертизу документации, а как лица, решающие процедурные вопросы, обладают правом привлекать к ее проведению высококвалифицированных специалистов. К тому же некоторые из них обладают полномочиями по контролю над соблюдением требований в области охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве и вводе в эксплуатацию объектов хозяйственной и иной деятельности. Это во многом и предопределяет особенность правового положения штатных экспертов в Республике Беларусь.

Работа также может быть организована посредством создания экспертных комиссий с привлечением высококвалифицированных специалистов для проведения государственной экологической экспертизы наиболее сложных проектов. Создание таких комиссий регулируется Положением о порядке формирования экспертных комиссий по проведению государственной экологической экспертизы и осуществления их деятельности [54].Экспертные комиссии создаются с привлечением на договорной основе специалистов государственных и иных организаций Республики Беларусь, международных организаций и иностранных государств, обладающих специальными познаниями в определенных областях науки, техники и иных сферах деятельности - внештатных специалистов. Сама идея привлечения внештатных экспертов актуальна, учитывая ограниченные возможности штатных экспертов. Недостаток же указанной нормы состоит в том, что первые привлекаются по наиболее сложным объектам, в то время как даже простые объекты могут потребовать специфического познания, которым не будут обладать штатные специалисты.

Значимая роль в эколого-экспертных отношениях принадлежит инициаторам планируемой деятельности, которые выступают в роли заказчиков государственной экологической экспертизы. Основные их обязанности лежат в сфере подготовки и предоставления надлежащей документации по некоторым проектным решениям, исполнения эколого-экспертных заключений надлежащим образом. Вместе с тем, новацией действующего Закона «О государственной экологической экспертизе» является возложение на проектные организации обязанности по предоставлению проектной и иной документации для проведения государственной экологической экспертизы по большинству видов намечаемой деятельности. В итоге они передают заказчику уже разработанную проектную документацию с положительным заключением государственной экологической экспертизы. Ранее это были обязанности заказчика, а от проектных организаций требовалась только разработка проектов.

Права и обязанности участников в области проведения государственной экологической экспертизы а именно: заказчиков, проектных организаций и уполномоченных должностных лиц - регламентированы главой 4 Закона «О государственной экологической экспертизе». Заказчики, проектные организации в области проведения государственной экологической экспертизы имеют право:

получать от должностных лиц информацию о сроке, порядке и результатах проведения государственной экологической экспертизы;

привлекать для проведения оценки воздействия на окружающую среду научные организации, деятельность которых связана с исследованиями в области охраны окружающей среды;

требовать устранения нарушений установленного порядка проведения государственной экологической экспертизы;

представлять письменные или устные пояснения и предложения по проектным решениям;

обжаловать заключение государственной экологической экспертизы в вышестоящий орган и (или) в суд.

В обязанности заказчиков входит: представление документации на государственную экологическую экспертизу, осуществление реализации проектных решений по объектам государственной экологической экспертизы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

К обязанностям проектных организаций Закон относит: представление документации на государственную экологическую до передачи ее заказчику,

передача заказчику документации с положительным заключением государственной экологической экспертизы, принятие участия в общественных обсуждениях и консультациях.

Должностные лица в области проведения государственной экологической экспертизы имеют право:

вносить предложения о привлечении к проведению государственной экологической экспертизы различных специалистов;

вносить предложения по совершенствованию организации проведения государственной экологической экспертизы;

формулировать в письменной форме особое мнение по объекту государственной экологической экспертизы.

К обязанностям указанных лиц относится осуществление анализа представленной документации, соблюдение требований законодательства составление заключений, принятие мер по неразглашению проектных решений и иной конфиденциальной информации, которая стала известна им при проведении государственной экологической экспертизы. Также данные лица обязаны обеспечивать сохранность проектной или иной документации, представленной на государственную экологическую экспертизу.

Ранее проектная организация четко не выделялась в качестве субъекта. Также, в законодательство дополнено положениями о том, что заказчики совместно с местными Советами депутатов и исполнительными и распорядительными органами при участии проектных организаций обязаны проводить общественные обсуждения по градостроительным проектам и отчетам об ОВОС, а проектные организации - принимать участие в общественных обсуждениях и консультациях с затрагиваемыми сторонами в случае трансграничного воздействия. В обязанности уполномоченных должностных лиц Минприроды дополнительно введено требование - принимать меры по неразглашению проектных решений и иной конфиденциальной информации, которая стала им известна при проведении государственной экологической экспертизы.

Таким образом, к субъектам государственной экологической экспертизы следует относить лиц, которые играют важную роль в формировании эколого-экспертных отношений, являются активными участниками эколого-экспертного процесса и без которых невозможно развитие данного процесса и достижение поставленных целей. В национальном законодательстве перечислен круг субъектов правоотношений в области проведения государственной экологической экспертизы, в отличие от законодательства Российской Федерации. Данный момент свидетельствует о прогрессивности белорусского законодателя, и подобное нормативное закрепление позволяет сориентировать правоприменителя на круг субъектов. Однако, в статье 4 Закона «О государственной экологической экспертизе» сведены разные по характеру субъекты. Этот перечень хоть и дополнен, в него включены Президент Республики Беларусь и Совет Министров Республики Беларусь, но указанные субъекты, в отличие от заказчиков и проектных организаций не являются активными участниками эколого-экспертного процесса, а местным Советам депутатов, местным исполнительным и распорядительным органам и вовсе отведена минимальная роль. Таким образом, целесообразно разделить субъектов на 2 группы: на лиц, которые осуществляют государственное регулирование и управление в области проведения государственной экологической экспертизы и обладают властно-распорядительными полномочиями, и лиц, которые не выполняют такие функции и не обладают такими полномочиями.

3. Правовое регулирование порядка проведения государственной экологической экспертизы

Правовое регулирование процедуры государственной экологической экспертизы также нуждается в дальнейшем совершенствовании по ряду направлений. Важным моментом является необходимость структурирование имеющихся норм при помощи более четкого закрепления стадий эколого-экспертного процесса. Исходя из таких критериев, как совокупность действий, направленных на достижение определенной задачи, приоритетность идеи о сугубо предупредительном характере государственной экологической экспертизы, можно выделить три этапа ее процедуры: подготовительный, основной и заключительный. Такая классификация позволяет оптимально структурировать имеющиеся нормы, регламентирующие порядок ее проведения. Именно в такой последовательности с соответствующим названием статей данные нормы должны получить закрепление в Законе о государственной экологической экспертизе с последующим включением в проект Экологического кодекса.

К подготовительному этапу следует отнести:

- подготовку документации в соответствии с требованиями к ее составу

- процедуру подачи заявления о проведении государственной экологической экспертизы вместе с порядком представления документации

- порядок регистрации такой документации и уточнение ее состава.

К основному:

- непосредственно порядок проведения государственной экологической экспертизы уполномоченными должностными лицами

- порядок формирования экспертных комиссий

- срок ее проведения

К заключительному:

- составление заключения государственной экологической экспертизы

- порядок направления заключения заказчику, в проектную организацию

- срок действия заключения, порядок и случаи прекращения его действия

Так же недостаточным является закрепление в законодательном акте нескольких норм, регламентирующих государственную экологическую экспертизу разнообразных объектов. В силу этого необходима дифференциация эколого-экспертного процесса, которая заключается, прежде всего, в совершенствовании его правовой регламентации к определенным группам объектов, имеющих явную специфику. Например, целесообразно было бы выделить отдельно место в правовом регулировании экологической экспертизы нормативных правовых актов. Кроме того, усложнение поступающих на экологическую экспертизу объектов, говорит о стремлении, с одной стороны, к более качественному разрешению поставленных задач, но с другой - необходимо соблюдать экономические интересы инициаторов, которые требуют скорейшего согласования проектной документации. Эти обстоятельства приводят к выводу о необходимости градации сроков проведения экспертизы[]. Дифференциации эколого-экспертного процесса также будет способствовать рассмотрение повторной экологической экспертизы как особого процедурного явления с соответствующей правовой регламентацией. Все это в конечном итоге позволит сделать эколого-экспертный более совершенным применительно к социально-экономическим потребностям.

Порядок организации и проведения государственной экологической экспертизы определен Законом Республики Беларусь от 9 ноября 2009 г. «О государственной экологической экспертизе», Положениями «О порядке проведения государственной экологической экспертизы», «О порядке формирования экспертных комиссий по проведению государственной экологической экспертизы и осуществлении их деятельности», также Советом Министров утвержден «Порядок оплаты расходов связанных с проведением государственной экологической экспертизы» [].

Согласно ст. 11 Закона проведение государственной экологической экспертизы возложено на уполномоченных должностных лиц Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, областных (Минского городского) комитетов природных ресурсов и охраны окружающей среды. При этом распределение компетенции между вышеуказанными уполномоченными должностными лицами строится с учетом государственной значимости, масштабности, территориальной подведомственности осуществления реализуемого проекта хозяйственной или иной деятельности. [35, ст. 11]

Для проведения государственной экологической экспертизы проектной или иной документации, содержащей наиболее сложные проектные решения, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, областными (Минским городским) комитетами природных ресурсов и охраны окружающей среды могут создаваться экспертные комиссии с привлечением на договорной основе специалистов государственных и иных организаций Республики Беларусь, международных организаций и иностранных государств, обладающих специальными познаниями в определенных областях науки, техники и иных сферах деятельности. Включение в состав экспертных комиссий заинтересованных представителей заказчика или проектной организации, осуществляющей разработку проектной или иной документации, а также физических лиц, состоящих с ними в трудовых отношениях, не допускается. Также не может осуществляться проведение государственной экологической экспертизы на основе договора с заказчиком или проектной организацией [35, ч. 6 ст. 11]. По объектам государственной экологической экспертизы, представляющим наибольшую экологическую опасность, утверждение заключения государственной экологической экспертизы может осуществляться решением коллегии Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды или областных (Минского городского) комитетов в соответствии с их компетенцией. [42, п. 13]

Государственная экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности, осуществляемая штатными экспертами финансируется за счет средств государственного бюджета. В случае привлечения для проведения государственной экологической экспертизы внештатных экспертов оплата их труда и покрытие иных расходов осуществляются за счет средств республиканского и местных целевых бюджетных фондов охраны природы Работа внештатных экспертов осуществляется на основании плана-поручения на проведение государственной экологической экспертизы. Оплата труда внештатных экспертов производится после завершения государственной экологической экспертизы и приемки этой работы соответствующим органом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, ответственным за проведение экспертизы, с оформлением акта приемки выполненной работы. Размер оплаты труда внештатных экспертов определяется с учетом затрат времени, квалификации эксперта и ставок почасовой оплаты. Внештатным экспертам могут возмещаться командировочные и другие расходы. Дополнительная плата штатным работникам органов Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, ответственным за организацию и проведение государственной экологической экспертизы, не производится.

Важно отметить, что при проведении государственной экологической экспертизы одновременно с проектной и иной документацией рассматривается заключение общественной экологической экспертизы (при его наличии). Для проведения общественной экологической экспертизы инициаторами привлекаются специалисты, имеющие соответствующую квалификацию и опыт работы в той области знаний, в которой будет проводиться экспертиза. Результаты общественной экологической экспертизы оформляются специалистами в виде заключения общественной экологической экспертизы по проектной документации. Заключение носит рекомендательный характер, прилагается к проектной документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, и рассматривается органом, уполномоченным ее проводить, при подготовке заключения государственной экологической экспертизы. [52, п. 9,19]

В Законе определены основные требования, предъявляемые к проектной или иной документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу. Однако данная норма имеет отсылочный характер. Состав такой документации должен соответствовать требованиям, которые установлены Советом Министров Республики Беларусь, а содержание документации определяется актами законодательства в области строительства, архитектуры и градостроительства и иными актами законодательства, в том числе техническими нормативными правовыми актами.

Требования к составу проектной и иной документации по каждому виду, перечисленному в статье 5 Закона «О государственной экологической экспертизе», приведены в едином перечне административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в перечне административных процедур, осуществляемых Минприроды и его территориальными органами в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [32, п. 3.9]. Ранее, эти требования содержались в перечне административных процедур, осуществляемых Минприроды и его территориальными органами [47, п. 33].

Например, обоснования инвестирования в строительство, архитектурные и строительные проекты для объектов, указанных в части первой ст. 13 Закона Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе» (за исключением текущих и капитальных ремонтов таких объектов), должны содержать следующие материалы:

- заявление

- общая пояснительная записка

- графические материалы;

- приложения (на бумажном носителе): задание на проектирование и др.

- гидроэкологическое обоснование размещения объекта, представляющего экологическую опасность или проектируемого на территории водоохранной зоны (на бумажном и электронном носителях);

- отчет об ОВОС;

- технологическая часть проекта

- экологический паспорт проекта

- и другие материалы

Отдельное внимание следует обратить на то, что в отношении объектов, для которых при разработке проектной документации проводится оценка воздействия на окружающую среду, в составе проектной документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, должен содержаться отчет об оценке воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС). ОВОС - это определение при разработке проектной документации возможного воздействия на окружающую среду при реализации проектных решений, предполагаемых изменений окружающей среды, а также прогнозирование ее состояния в будущем в целях принятия решения о возможности или невозможности реализации проектных решений. Перечень объектов, для которых проводится ОВОС, и порядок ее проведения закреплены Законом и Положением «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду». Результаты обсуждений с общественностью, чьи права и законные интересы могут быть затронуты при реализации проектных решений (протоколы, замечания и предложения заинтересованных, публикации в средствах массовой информации.), должны быть приложены к отчету об оценке воздействия на окружающую среду, а также должны содержаться в составе представляемой на экспертизу проектной документации градостроительных проектов общего планирования, специального планирования, детального планирования, архитектурных проектов застройки территорий [35, ч. 3,5 ст. 12].

По результатам проведенной государственной экологической экспертизы составляется заключение государственной экологической экспертизы. Заключение - это документ, содержащий сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы. Виды и требования, предъявляемые к его содержанию, закреплены в статье 15 Закона. Существует два вида заключения - положительное и отрицательное. Однако к положительному также отнесено заключение государственной экологической экспертизы с особыми условиями реализации проектных решений. Это нововведение является важным, при выдаче заключение с условиями, которые должны быть выполнены, Минпророды снимает себя ответственность и возлагает ее на заказчика Далее по отдельным пунктам приводится содержание заключения. Причем отдельно разъясняются особые условия реализации проектных решений, что является новшеством Закона «О государственной экологической экспертизе». Подробное разъяснение особых условий связано с детализацией прав и обязанностей экспертов, Заказчика и проектировщика при рассмотрении проектной документации. Заключение государственной экологической экспертизы подписывается экспертами, за исключением эксперта, имеющего особое мнение по объекту государственной экологической экспертизы. В данном случае эксперт не подписывает заключение, а излагает в письменном виде свое мнение по объекту экспертизы, которое прикладывается к заключению, подаваемому на утверждение руководству для рассмотрения и принятия окончательного решения. Утверждение проектной или иной документации, финансирование и реализация содержащихся в ней проектных решений без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещаются, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь. Согласно ст. 15 Закона при отрицательном заключении государственной экологической экспертизы заказчик и(или) проектная организация обязаны при доработке проектной или иной документации учесть выводы, указанные в данном заключении, и представить ее на повторную экспертизу, если заказчик планируемой хозяйственной и иной деятельности не отказался от ее реализации.

Срок проведения государственной экологической экспертизы сокращен и не должен превышать одного месяца, а для проектной документации по планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказывать трансграничное воздействие, - двух месяцев со дня поступления проектной документации, соответствующей требованиям, установленным Советом Министров Республики Беларусь, если иное не предусмотрено законодательными актами. Течение срока начинается со дня регистрации в Минприроды или в его областном (Минском городском) комитете заявления о ее проведении с приложением к нему проектной или иной документации [35, ст. 14, п. 7].Срок проведения общественной экологической экспертизы не должен превышать одного месяца со дня представления заказчиком инициаторам проектной документации [51, п. 13]

Статьей 16 Закона по-новому урегулированы сроки действия заключения. Они ограничиваются проектной продолжительностью реализации проектных решений, предусмотренных для объектов государственной экологической экспертизы, увеличенной на один год . Снят 5-летний срок действия заключения, существовавший ранее. Это связано с совершенствованием и гармонизацией природоохранного законодательства с законодательством об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. Для объектов государственной экологической экспертизы, реализация которых началась до истечения срока действия заключения, не требуется повторного представления проектной или иной документации на государственную экологическую экспертизу до окончания реализации проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности при условии, что срок их реализации не превышает срока, предусмотренного в проектной документации [42, п. 20].

В правовом регулирование процедуры государственной экологической экспертизы можно выделить три этапа в ее проведении: подготовительный, основной и заключительный. В настоящее время, в законодательстве сокращены сроки проведения экспертизы с двух месяцев до одного и не могут быть продлены, как это было ранее. Но для проектной документации по планируемой деятельности, которая может оказывать трансграничное воздействие установлен двухмесячный срок. С одной стороны сокращение сроков является положительным аспектом, исходя из экономических интересов заказчика, с другой стороны, такое сокращение не позволяет экспертам более глубоко подходить к изучению документации. Действующее законодательство, определяющее 3 вида заключения государственной экологической экспертизы, представляется более совершенным, так как позволяет более гибко подходить к ее результатам. Если выдано положительное заключение с условием-то вся ответственность за выполнение этих условий возлагается на заказчика. Также, следовало бы провести градацию процедуры проведения такого объекта, как проект нормативного правового акта, в связи с его спецификой.

Заключение

Государственная экологическая экспертиза является одним из инструментов реализации конституционного права на благоприятную окружающую. Проведение данного вида экспертизы является одним из основных направлений государственной политики в Республике Беларусь в области охраны окружающей среды. Суть экологической экспертизы заключается в сличении намечаемой хозяйственной деятельности, которая отражена в проекте, с экологическими требованиями. Существует два вида экологической экспертизы: государственная и общественная. Заключение государственной экологической экспертизы носят обязательный характер, и проводится таковая Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и областными комитетами природных ресурсов и охраны окружающей среды. Общественная экологическая экспертиза проводится независимыми специалистами по инициативе граждан и общественных организаций, а ее заключение носит сугубо рекомендательный характер.

Анализ определений государственной и общественной экологической экспертизы позволяет говорить о том, что они практически идентичны, и отражают сущность экологической экспертизы. Таким образом, ввиду отсутствия легального закрепления комплексного определения экологической экспертизы целесообразно предложить общее понятие государственной и общественной экспертизы как - установление соответствия проектной или иной документации по планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, исключив при этом термин «несоответствие».

Развитие законодательства о государственной экологической экспертизе прошло достаточно длительный путь. Начало было положено в 60-ых годах ХХ века с образованием специального органа в сфере охраны окружающей среды. За достаточно длительный промежуток времени национальное законодательство прошло 4 этапа. Последний этап берет начало с принятием нового Закона «О государственной экологической экспертизе» в 2009 году. Нормы действующих нормативных правовых актов предполагают более узкий круг объектов государственной экологической экспертизы, расширенный перечень субъектов, расширенный список требований, предъявляемых к документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу. Более детально урегулированы вопросы, связанные с проведением общественной экологической экспертизы. Также, окончательно утвердился подход о необходимости проведения экологической экспертизы именно на стадии согласования проектных решений. Принятие подзаконного нормативного правового акта детально регламентирующего вопросы общественной экологической экспертизы следует признать положительным моментом современного этапа развития соответствующего законодательства. Тем не менее, не разрешена проблема комплексного правового регулирования государственной и общественной экологической экспертизы. По этому аспекту примером может являться Российская Федерация, в которой принят Закон «Об экологической экспертизе»

Определяя место государственной экологической экспертизы в организационно-правовом механизме охраны окружающей среды можно утверждать, что это самостоятельный элемент учета экологического фактора на стадии принятия экологически значимых решений. Она имеет взаимосвязь с такими природоохранными механизмами как экологический контроль, экологический аудит и оценка воздействия на окружающую среду. Несмотря на то, что экологическая экспертиза проводится после оценки воздействия на окружающую среду, но до экологического контроля и экологического аудита, в процессе их осуществления происходит соотнесение с экологическими требованиями.

В Законе «Об охране окружающей среды» содержится норма, указывающая на общность правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы. Так, перечень объектов, подлежащих оценке воздействия на окружающую среду, порядок ее проведения, устанавливаются национальным законодательством о государственной экологической экспертизе. Связь оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы прослеживается и в том, что они имеют превентивный характер и направлены на предупреждение негативного влияния на окружающую среду.

Ретроспективный анализ законодательства также свидетельствуют о некотором единстве правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы. Данные природоохранные мероприятия начали формироваться примерно в одно и то же время. Однако вопрос правового регулирования этих двух механизмов тесно взаимосвязан с проблемой их соотношения. Существующие точки зрения можно свести к двум позициям. Согласно одной из них данные механизмы не следует разделять, что требует общности правового регулирования. Некоторые исследователи считают, что оценка воздействия на окружающую среду должна входить в структуру экологической экспертизы в силу отсутствия необходимости сохранять два самостоятельных правовых института, составляющих единую систему. Ряд ученых-правоведов, наоборот, рассматривают экологическую экспертизу как стадию оценки воздействия на окружающую среду. Кроме того, важным фактором является Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, содержащая предпосылки к их объединению в единую процедуру оценки воздействия. Согласно другой позиции оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза являются самостоятельными процедурами, и как следствие - необходимость обособления правового закрепления. Cодержание правовых норм позволяет привести доводы в пользу обеих позиций. Поэтому дальнейшее совершенствование законодательства возможно как по пути обособления правового регулирования данных механизмов, так и по направлению формирования единого правового института оценки воздействия, включающего в себя как оценку воздействия на окружающую среду, так и экологическую экспертизу.