Правовое регулирование государственной экологической экспертизы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Проблема охраны окружающей среды является наиболее острой глобальной проблемой начала XXI века. Как глобальная проблема, она актуальна для всего мира в целом и для каждого государства в отдельности. Научно-техническая революция и бурный рост промышленного производства посредством прямого и косвенного воздействия способствовали не только росту благосостояния человека, но и отрицательно сказались на состоянии окружающей среды. Ускорение процесса индустриализации повлекло за собой появление и развитие новых методов хозяйства, что с неизбежностью привело к необратимым изменениям окружающей среды [6, с. 409]. Государство в свою очередь пытается предотвратить негативное воздействие на окружающую среду путем использования всевозможных методов, способов и механизмов. Именно одним из таких превентивных механизмов, предотвращающих вредное воздействие на окружающую нас среду, и является государственная экологическая экспертиза. Одновременно данный вид экспертной деятельности является одним из инструментов реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду [16, ст. 46].

Вследствие названных проблем современности тема, посвященная государственной экологической экспертизе, является актуальной, так как экологическая экспертиза в большинстве своем позволяет предупредить проблему. Мерами государственного принуждения имеется возможность не допускать появление объектов, которые негативно влияют на состояние окружающей среды.

Об актуальности избранной темы работы также свидетельствуют и статистические данные, которые позволяют сделать вывод об эффективности функционирования данного механизма. Так, в 2011 году отделом государственной экологической экспертизы проектов Минского областного комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды было рассмотрено 198 проектов. По большинству из них выданы положительные заключения, 21 проект согласован с обязательным выполнением условий реализации проектных решений, 5 проектов не согласованы. По 70 проектам отделу государственной экологической экспертизы так не удалось установить соответствие проектных решений действующему законодательству в области охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов из-за низкого качества представленной к рассмотрению проектной документации [9]. По итогам 2011 года этим же отделом государственной экологической экспертизы проектов были определены самые недобросовестные проектные организации в части вопросов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, в том числе проектно-изыскательсткий производственный кооператив «Минсельстройпроект» и коммунальное унитарное предприятие «ППАПБ Минского райиспоклома». В отличие от отмеченных предприятий, серьезно подошли к решению минимизации экологической нагрузки унитарное предприятие «Белниипградостроительства» и унитарное предприятие «Минскградо» [9].

Об актуальности работы также свидетельствуют нормативные правовые акты программного характера. В 2005 году Постановлением Совета Министров Республики Беларусь была утверждена Концепция проекта Экологического кодекса, согласно которой содержание нормативных правовых актов, регулирующих эколого-экспертные отношения, должно быть переработано [33]. В Концепции, нормы об общественной и государственной экологической экспертизе включены в отдельную главу, а сама экологическая экспертиза рассматривается как специфическое мероприятие в сфере охраны окружающей среды. Поэтому исследования в данной сфере важны не только для уяснения сути данного механизма, но и для определения места норм об экологической экспертизе в структуре Экологического кодекса.

Целью настоящей работы является определение правового содержания государственной экологической экспертизы, а также выявление некоторых проблем правового регулирования соответствующих отношений.

Для достижения указанной цели ставились следующие задачи:

- рассмотреть правовое понятие как экологической экспертизы в целом, так и государственной экологической экспертизы в частности;

- провести периодизацию развития законодательства о государственной экологической экспертизе;

- определить ее место в организационном механизме охраны окружающей среды;

- дать характеристику правоотношений в области государственной экологической экспертизы;

- рассмотреть порядок проведения государственной экологической экспертизы.

Объектом исследования являются эколого-экспертные правоотношения. Предмет составляют нормативные правовые акты, а также научная и учебная литература. Так, в процессе работы анализировались труды следующих авторов: Сапрановой О.Н., Храмовой Ю.Р., Голованова С.В., Мороза О.В. и других исследователей [57; 60; 61; 6; 25].

При написании данной работы использовались сравнительно-правовой, системный, исторический, структурно-функциональный, формально-логический и другие общенаучные и частнонаучные методы.

Работа структурирована на 3 главы, 5 разделов, введение и заключение. Полный объем составляет 73 страницы, включая список использованных источников.

1. Теоретико-правовые основы государственной экологической экспертизы

1.1 Правовое понятие государственной экологической экспертизы

Экологическая экспертиза - правовой институт, исследуемый многими учеными, однако, в настоящее время в действующем законодательстве имеется немало пробелов по данному вопросу, что приводит к необходимости дальнейших научных исследований в этой области. Одной из проблем правовой регламентации экологической экспертизы является отсутствие в законодательстве Республики Беларусь ее комплексного определения.

Термин «экспертиза» происходит от латинского expertus - «опытный». Под ним понимается исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства [23, с. 6].И прежде чем раскрывать суть государственной экологической экспертизы необходимо рассмотреть более общее понятие «экологическая экспертиза», определение которого в действующем законодательстве отсутствует. Кроме того, суть экологической экспертизы позволяет рассматривать правовое регулирование этих двух ее видов в рамках единого механизма.

В юридической литературе можно встретить различные понятия экологической экспертизы [2, с. 6-7; 20, с. 97]. Например, таковая определяется как обязательная процедура в системе принятия решения о социально-экономическом развитии отдельно рассматриваемой территории или страны в целом, с целью подготовки заключения о возможных экологических и других последствиях реализации предлагаемого решения.» (Г.С. Чегасов). Такое понятие не в полной мере отражает властно-распорядительный характер экологической экспертизы, без положительного заключения которой невозможна реализация почти любого хозяйственного проекта [60, с. 13].

В словаре В.Н. Беляева и В.С. Рохлова «Экология» предлагается следующее определение экологической экспертизы - «это комлексная оценка проектов хозяйственного строительства и использования природных ресурсов на предмет их соответствия требованиям экологической безопасности и системы рационального природопользования». В данном определении не проводится существенных отличий между оценкой воздействия на окружающую среду и экологической экспертизой [60, c. 13].

Следующее определение раскрывается в сборнике «Экоинформатика» под редакцией В.Е. Соколова - «средство изучения негативных последствий хозяйственной деятельности человека для окружающей среды или выявление соответствия проекта требованиям охраны природы путем координации рационального природопользования природоохранных программ с планами экономического развития» [60, c. 14].

Во всех вышеперечисленных определениях акцентируется внимание на оценочно-экспертном аспекте экологической экспертизы и отсутствует один важный признак: запретительный или разрешительный характер волеизъявления в механизме подготовки и принятия хозяйственных и управленческих решений. Ю.Р. Храмова, учитывая данный признак предлагает рассматривать экологическую экспертизу как особый вид экспертной деятельности, осуществляемый в рамках управленческой деятельности государства в области охраны окружающей среды как обязательную стадию в процессе принятия компетентными органами экологически значимых решений [61, с. 6].

Следует отметить, что в Постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств «О рекомендательном законодательном акте «Об экологической экспертизе»» предлагается использовать при разработке национального законодательства следующее определение: «установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы» [45, ст. 1].

В соответствии с нормами Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» закрепляются лишь цели проведения экологической экспертизы. Так, целью проведения экологической экспертизы является установление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. И в этой же статье предусмотрено, что в Республике Беларусь проводится два вида экологической экспертизы - государственная и общественная [31, ст. 59]. Аналогичным образом цель формулируется и в законодательстве Российской Федерации, но с уточнением о том, что целью является установление соответствия «документов и (или) документации» требованиям в области охраны окружающей среды, а не деятельности [34, ст. 33].Также, в Российской Федерации в Законе «Об экологической экспертизе» закреплено правовое понятие экологической экспертизы. Оно определяется как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду [34, ст. 1].

В качестве основного следует отметить легальное закрепление понятия государственной экологической экспертизы, которая определена как установление соответствия или несоответствия проектной или иной документации по планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов [35, ст. 1]. На наш взгляд, в данном определении присутствует определенное терминологическое излишество. Из легального определения государственной экологической экспертизы представляется разумным исключить слово «несоответствие». Для сравнения, в утратившем силу Законе «О государственной экологической экспертизе» от 18 июня 1993 г., таковая определялась как проверка соответствия проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды [36, ст. 3]. Если целью проведения экологической экспертизы является установление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды, то в процессе ее проведения должно устанавливаться именно соответствие экологическим требованиям. В связи с тем, что хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципа презумпции экологической опасности, и она может привести к негативным изменениям окружающей среды, то такая деятельность должна быть запрещена, а вся проектная и иная документация должна строго соответствовать требованиям законодательства. Недопустимость несоответствия и должна быть закреплена понятийно в легальном определении государственной экологической экспертизы. Поэтому представляется излишним употреблять термин «несоответствие». Это усложняет восприятие положения нормативного правового акта, так как и без данного термина вполне понятна суть экологической экспертизы. Тем более в иных нормативных правовых актах в аналогичной ситуации используется только термин соответствие [31, ст. 59; 36, ст. 3; 34, ст. 1]. Также, хотелось бы отметить, что в российском законодательстве отсутствует понятие государственной экологической экспертизы. Кроме того, в Положении о порядке проведения общественной экологической экспертизы дается определение данного вида экспертизы. Этот документ является нормативным правовым актом, который детально определяет порядок проведения такой деятельности. Данный вид экспертизы определяется как установление соответствия или несоответствия проектной документации требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, осуществляемое по заявлению инициатора» [52, п. 2]. Естественно, основой такой трактовки общественной экологической экспертизы является та формулировка, которая закреплена в Законе «О Государственной экологической экспертизе», но в этом понятии присутствует один важный признак - что данный вид экологической экспертизы осуществляется по заявлению инициатора. Однако отсутствует в понятии общественной экологической экспертизы указание на необходимость установления соответствия иной документации требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, так как в качестве объектов такой экспертизы выделяется только проектная документация, что является пробелом в правовом регулировании данного института.

Таким образом, анализ легальных определений государственной и общественной экологической экспертизы позволяет говорить о том, что они практически идентичны, и отражают сущность экологической экспертизы. Таким образом, исходя из всего вышесказанного, ввиду отсутствия легального закрепления комплексного определения экологической экспертизы целесообразно предложить общее понятие государственной и общественной экспертизы как - установление соответствия проектной или иной документации по планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, исключив при этом термин «несоответствие». Также, представляется более совершенным законодательство Российской Федерации в части регулирования государственной и общественной экологической экспертизы в едином нормативном правовом акте - Законе «Об экологической экспертизе» [34].

1.2 Развитие законодательства о государственной экологической экспертизе

экологический правовой экспертиза окружающий

Формирование экологической экспертизы как инструмента экологического регулирования началось еще в СССР. Первоначальная трактовка термина «экологическая экспертиза» была весьма широкой и достаточно произвольной. Этому способствовали отсутствие четких законодательных определений и многозначность слова «экспертиза».

В общественных кругах этим термином иногда обозначались разного рода независимые исследования, оценка экологической ситуации в регионе и т.д., в то время как в среде профессионалов под экологической экспертизой в основном подразумевался анализ соответствия намечаемой деятельности экологическим нормам и требованиям. Это означало, что экологическая экспертиза всегда проводилась в связи с принятием неких решений, например, с планами строительства нового объекта, реконструкцией действующего предприятия, разработки новой хозяйственной программы и прочее [18, с. 170].

В ряде случаев под экологической экспертизой понимали процедуру, аналогичную международной процедуре оценки воздействия на окружающую среду или стратегической экологической оценки. Так, Н.Ф. Реймерс определял это понятие следующим образом: «Экологическая экспертиза - оценка воздействия на среду жизни, природные ресурсы и здоровье людей комплекса хозяйственных нововведений (в т. ч. преобразований природы) в масштабах избранного региона» [56, с. 45]. Такая трактовка экологической экспертизы накладывает весьма серьезные обязательства на организаторов экспертизы и требует значительных средств для ее проведения. Реальная процедура экологической экспертизы, сложившаяся в бывших союзных республиках, предполагает лишь более или менее глубокую проверку соответствия проектной документации, подготовленной инициатором деятельности, требованиям природоохранного законодательства [23, с. 5].

Развитие законодательства об экологической экспертизе можно условно разделить на несколько этапов. По мнению Мороза О.В. следует выделить три этапа:

первый этап - начинается с осмысления потребности в эффективной правовой мере для разрешения проблемы

второй этап - введение механизма охраны окружающей среды первоначально на уровне нормы головного закона с первичной регламентацией

третий этап - формирование самостоятельного института экологического права с детальной правовой регламентацией. [28, с. 112]

Однако, на наш взгляд, ввиду многочисленных изменений и дополнений целесообразно выделить и четвертый этап.

Выделение первого этапа можно связать с принятием Постановления Совета Министров БССР от 29 августа 1960 г. «Об образовании Государственного комитета Совета Министров БССР по охране природы». Правовое регулирование эколого-экспертных отношений не носило упорядоченного характера, находилось на уровне осознания необходимости в выработке эффективного инструмента по предупреждению негативного влияния на окружающую среду, следствием чего явилась эпизодическая правовая регламентация. Свидетельством тому служат и организационные основы экологической экспертизы. Проверку соответствия проектов экологическим требованиям осуществляли различные государственные органы. В дальнейшем наметилась тенденция осуществлять такую проверку в рамках специализированного органа по охране природы. На данном этапе можно говорить о расширении предмета правового регулирования. Если вначале таковым являлись общественные отношения по поводу проверки соответствия проектных решений экологическим требованиям, то к концу 80-х годов с ней также связывалась деятельность по проверке экологической безопасности технологических процессов, машин и оборудования. До создания специализированного органа экспертные работы по оценке экологических последствий хозяйственной деятельности хоть и проводились Госкомприродой, однако заключения специалистов носили рекомендательный характер и не имели юридической силы. Как самостоятельный механизм государственная экологическая экспертиза утвердилась в 1988 году, которая и в настоящее время относится к ведению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды [28, с. 113; 62, с. 7]

Второй этап начинается с принятия Закона Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» и Закона Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. «О государственной экологической экспертизе» [31; 36]. В этот период правовое регулирование экологической экспертизы выводится на качественно новую ступень. Данный механизм получил детальную регламентацию в качестве самостоятельной правовой меры охраны окружающей среды на уровне законодательных актов. Функция проверки проектов на соответствие экологическим требованиям закреплялась исключительно за специально уполномоченным органом государственного управления в области охраны окружающей среды. Нормотворчество осуществлялось в рамках подхода о ее проведении не только на стадии принятия эколого-значимых решений. Впервые на законодательном уровне получила правовую регламентацию общественная экологическая экспертиза [26, с. 95]. В 1993 году в практике имеется примеры привлечения к ответственности заказчика проекта, а именно: экспертизой выдано 190 предписаний на руководителей проектов за отступление технологий, 4 представления были направлены в банк и 2 - в прокуратуру. Было вынесено 53 постановления о наложении административных штрафов на сумму около 1 млн. рублей. Также, в этом году был рассмотрен большой объем проектно-сметной документации промышленного строительства. По 678 проектам были даны отрицательные заключения, что составляет 17,2 процентов промышленных объектов. А по проектам на бурение артезианских скважин из 740 было выдано 660 разрешений [62, с. 8].

Третий этап можно выделить с принятия новых редакций Закона «О государственной экологической экспертизе» (от 14 июля 2000 г.) и Закона «Об охране окружающей среды» (от 17 июля 2002). Кроме более детальной правовой регламентации изменился подход к предмету правового регулирования. Наблюдается возвращение к законодательному закреплению предупредительного характера экологической экспертизы - в качестве ее объектов рассматриваются только проектные решения намечаемой деятельности. Порядок проведения в этот период регулируется такими нормативными документами как Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы» 2001 г. и «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду» 2005 г. [12]. Исключительной компетенцией по проведению государственной экологической экспертизы обладает Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальные органы. Также в это время складываются предпосылки для формирования организационно-правового механизма общественной экологической экспертизы [28, с. 116; 26, с. 96].

Выделение четвертого этапа связано с принятием в Республике Беларусь новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области проведения экологической экспертизы. Также, в настоящее время становится возможным совершенствование эколого-экспертного законодательства посредством планируемой кодификации [33; 37, п. 38.4]

Действующее законодательство в области экологической экспертизы составляют следующие нормативные правовые акты:

- Закон «Об охране окружающей среды» (от 26 ноября 1992 г.) [31];

- Закон «О государственной экологической экспертизе» (от 9 ноября 2009 г.) [35];

- Положение «О порядке проведения государственной экологической экспертизы» (от 19 мая 2010) [51];

- Положение «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду» (от 19 мая 2010) [53];

- Положение «О порядке проведения общественной экологической экспертизы» (от 29 октября 2010 г.) [52];

- Положение «О порядке формирования экспертных комиссий по проведению государственной экологической экспертизы и осуществления их деятельности» (от 9 октября 2012 г.) [54];

- Постановление Совета Министров Республики Беларусь «О порядке оплаты расходов, связанных с проведением государственной экологической экспертизы» (от 8 ноября 1993 г.) [44].

Далее, считаем целесообразным более подробно остановиться на описании четвертого этапа. На реализацию обязанности государства по эффективному контролю за соблюдением законодательства в данной области, а также на обеспечение экологической безопасности при реализации проектных решений, предусмотренных проектной или иной документацией по планируемой хозяйственной и иной деятельности, направлены нормы Закона «О государственной экологической экспертизе» от 09 ноября 2009 г. [35]. В данном нормативном правовом акте по сравнению с одноименным Законом, который утратил силу, даны и уточнены определения ряда важных понятий - это «воздействие на окружающую среду», «оценка воздействия на окружающую среду», «планируемая хозяйственная и иная деятельность», «заключение государственной экологической экспертизы», а также «государственная экологическая экспертиза». В частности, «воздействие на окружающую среду» определено как любое прямое либо косвенное воздействие на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, последствиями которой являются изменения окружающей среды. Ранее под воздействием рассматривались только отрицательные изменения. Под «планируемой хозяйственной и иной деятельностью» понимается деятельность, которая не только может оказать воздействие на окружающую среду, но и может быть связана с использованием природных ресурсов [35; 36]. Проблемы понятия экологической экспертизы были рассмотрены выше.

Существенным шагом на пути обеспечения экологической безопасности следует признать введение нового принципа государственной экологической экспертизы - обязательности ее проведения до утверждения проектной или иной документации [35, ст. 3]. Таким образом, проведение государственной экологической экспертизы предусмотрено в процессе разработки проектной документации, то есть до передачи ее заказчику, что исключает возможность осуществления хозяйственной и иной деятельности без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Следует отметить, что для повышения ответственности проектировщиков за качество их работы, проектную и иную документацию на государственную экологическую экспертизу представляют проектные организации. Только проекты концепций, прогнозов, программ и схем отраслевого развития, а также технических нормативных правовых актов представляются на государственную экологическую экспертизу заказчиком. Ранее глава 2 называлась только как «государственное регулирование…», а в новой редакции добавлено еще «и управление в области проведения государственной экологической экспертизы». Функции регулирования и управления имеют различный юридический контекст, и в соответствии с требованиями законотворчества введено это понятие. Отдельной статьей определены полномочия Президента Республики Беларусь, которые заключаются в том, что глава государства определяет единую государственную политику в области проведения государственной экологической экспертизы [35, ст. 7]. Значительно дополнены полномочия Совета Министров Республики Беларусь, который, согласно этому Закону, устанавливает порядок проведения государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду. Проведение государственной экологической экспертизы является административной процедурой. В связи с этим и порядок ее осуществления утверждается Советом Министров Республики Беларусь [35, ст. 8]. Эта позиция ранее была прерогативой Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь (далее - Минприроды).

Полномочия Минприроды дополнены такой формулировкой: «осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Законом и иными актами законодательства», т.е. существует открытый перечень полномочий. Такие полномочия могут появиться при принятии каких либо новых законов, указов, международных договоров. В связи с совершенствованием законодательства Республики Беларусь, гармонизации с международными нормами, предусматривающими право общественности на участие в принятии экологически значимых решений, в полномочия местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов введено информирование граждан о возможном воздействии на окружающую среду и организация и проведение общественных обсуждений по градостроительным проектам и отчетам об оценке воздействия на окружающую среду [35, ст. 9]. Глава 3 нового Закона посвящена порядку проведения государственной экологической экспертизы. Также в данном акте проводится разделение полномочий и компетенции между Минприроды и его областными (Минским городским) комитетами, которое является новацией данного Закона [35, ст. 11]. Ранее разделение полномочий регулировалось Инструкцией о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Указывается, что проведение государственной экологической экспертизы на основе договора с заказчиком не допускается, также как и включение в состав экспертных комиссий заинтересованных представителей заказчика или проектировщика.

Новшеством Закона 2009 г. является статья, содержащая основные, но не все, требования к составу проектной или иной документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу [35, ст. 12]. В частности, в данной статье реализованы требования Конвенции Эспо о необходимости разработки раздела «Оценка возможного трансграничного воздействия» отчета об оценке воздействия на окружающую среду, а также указано, что если проектная или иная документация содержит информацию, распространение которой ограничено, заказчик или проектная организация представляет ее в соответствии с законодательством о государственных секретах, об информации и информатизации и иным законодательством [15]. Включение этой ссылки связано с тем, что на экспертизу подается градостроительная документация и инвестиционные проекты с иностранным капиталом, а данная документация заказчиком относится также к ограниченному распространению.

В отношении срока действия заключения государственной экологической экспертизы определено, что он ограничивается сроком действия документации по объекту [35, ст. 16]. Отдельной ст. 14 определен срок проведения экспертизы, который не должен превышать один месяц. Ранее в Законе срок был предусмотрен два месяца для всех объектов экспертизы. Сокращение срока связано с отдельным поручением Правительства с целью создания благоприятного инвестиционного климата в Беларуси и привлечения иностранного капитала. Однако, в случае проектной документации по деятельности, оказывающей трансграничное воздействие, срок проведения экспертизы не должен превышать двух месяцев. Это разделение по срокам связано с тем, что осуществление международных процедур с затрагиваемыми сторонами требует значительного времени, а также может потребоваться привлечение внештатных высококвалифицированных специалистов.

Закон предусматривает уточненный перечень оснований, по которым прекращается действие заключения государственной экологической экспертизы [35, ст. 17]. Также указано, что Заказчик уведомляется письменно о прекращении действия Заключения после выявления любого из перечисленных пунктов. Проектная или иная документация, по которой действие заключения прекращено, подлежит повторному представлению на государственную экологическую экспертизу, если заказчик планируемой хозяйственной и иной деятельности не отказался от ее реализации. В ст. 18 указано, что финансирование осуществляется только за счет средств бюджета, а при привлечении внештатных специалистов выплата вознаграждения осуществляется в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь [35, ст. 18; 5, ст. 44; 44].

Отдельной главой (глава 4) определены права и обязанности заказчиков, проектных организаций и экспертов в области проведения государственной экологической экспертизы. Также отдельной главой 5 определяется в законе ответственность за нарушение законодательства и разрешение споров в области проведения государственной экологической экспертизы. Ранее существовала статья «Правонарушения в области проведения государственной экологической экспертизы» со списком правонарушений, которая полностью отсутствует в новом Законе [36, ст. 20]. Новая норма Закона, касающаяся ответственности за нарушение законодательства о государственной экологической экспертизе является бланкетной и отсылает к действующему законодательству. В данной статье указано лишь, что нарушение законодательства влечет ответственность в соответствии с законодательными актами [35, ст. 24]. Это связано с тем, что составы правонарушений содержатся в Кодексе об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Республики Беларусь, и нет необходимости в дублировании статей [13, ст. 15.3; 59, ст. 265,266].

В новом Законе изменен порядок разрешения споров в области проведения государственной экологической экспертизы, разрешаются в судебном порядке [35, ст. 25].Также в Законе полностью отсутствует глава 5 «Международное сотрудничество в области проведения государственной экологической экспертизы», включающая статьи по подчиненности законодательства Беларуси международному законодательству. Эти статьи прописаны непосредственно в тексте Закона и не требуют отдельного вынесения [35, ст. 2,8,9].

Таким образом, развитие законодательства прошло в своем развитии достаточно длительный путь. Начало было положено в 60-ых годах ХХ века с образованием специального органа в сфере охраны окружающей среды. За достаточно длительный промежуток времени национальное законодательство прошло 4 этапа. Нормы действующих нормативных правовых актов предполагают более узкий круг объектов государственной экологической экспертизы, расширенный перечень субъектов, расширенный список требований, предъявляемых к документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу. Более детально урегулированы вопросы, связанные с проведением общественной экологической экспертизы. Также, окончательно утвердился подход о необходимости проведения экологической экспертизы именно на стадии согласования проектных решений.

1.3 Место государственной экологической экспертизы в организационно-правовом механизме охраны окружающей среды

Конституционное право человека на благоприятную окружающую среду возлагает на государство обязанность осуществления эффективного государственного контроля за соблюдением законодательства в области охраны окружающей среды, видами и размерами возможного воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности [46, ч. 9].

Определение места экологической экспертизы в системе организационно-правового механизма охраны окружающей среды позволяет выявить дальнейшие направления совершенствования законодательства в данной сфере. От замысла инициатора намечаемой деятельности до начала строительства вся проектная и иная документация должна пройти несколько этапов, своеобразных стадий. В данном процессе существует ряд природоохранных мероприятий, важнейшими из которых являются оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит, экологический контроль и экологическая экспертиза. Государственная экологическая экспертиза является обязательным элементом процесса планирования, проектирования и принятия решений о социально-экономическом развитии республики, осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Республики Беларусь. Государственная экологическая экспертиза является предупредительной мерой, которая позволяет на стадии разработки проектной документации до реализации планируемой хозяйственной и иной деятельности оценить масштаб и виды возможного вредного воздействия на окружающую среду и разработать достаточные мероприятия, направленные на уменьшение или предотвращение вредного воздействия на окружающую среду [8; 58, с. 84]. Главной целью экологической экспертизы является обеспечение экологической безопасности любой планируемой деятельности. Особое внимание в целях обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности объектов уделяется градостроительным проектам, проектным решениям по строительству и реконструкции объектов, эксплуатация которых может привести к тяжелым экономическим, социальным и экологическим последствиям. В процессе учета экологического фактора на различных этапах хозяйственной и иной деятельности государственная экологическая экспертиза проводится после оценки воздействия на окружающую среду, но предшествует экологическому контролю и экологическому аудиту. Общим во всех этих механизмах является то, что на каждом этапе проводится сличение деятельности с требованиями в области охраны окружающей среды.

Экологическая экспертиза имеет определённую взаимосвязь с оценкой воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (далее - ОВОС), которая представляет собой вид деятельности по определению при разработке проектной документации возможного воздействия на окружающую среду при реализации проектных решений, предполагаемых изменений окружающей среды, а также прогнозирование ее состояния в будущем в целях принятия решения о возможности или невозможности реализации проектных решений [31, ст. 1]. В Законе «Об охране окружающей среды» нормы об экологической экспертизе и ОВОС размещены в одной главе. А также, перечень объектов, подлежащих ОВОС, порядок ее проведения, перечень материалов, прилагаемых к отчету об ОВОС, требования к материалам и содержанию отчета о результатах проведения такой оценки устанавливаются национальным законодательством о государственной экологической экспертизе [31, ст. 58-61]. Ретроспективный анализ законодательства также свидетельствуют о некотором единстве правового регулирования ОВОС и экологической экспертизы. Данные природоохранные мероприятия начали формироваться примерно в одно и то же время. Так, согласно Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» в проектах на строительство как обычных предприятий, так и в генеральных схемах развития и размещения производительных сил предполагалось наличие раздела, касающегося специальных мероприятий по охране природы. При этом приводился перечень природных объектов, для охраны которых предназначались такие мероприятия, - водоемы, почвы и атмосферный воздух. Проведение мероприятий по разработке соответствующей природоохранной части проектной документации является одним из основных аспектов ОВОС. В свою очередь, удалось сформулировать ключевой тезис современного понимания экологической экспертизы: «…при экспертизе проектов на строительство новых и реконструкцию действующих предприятий и сооружений обеспечивать проверку соблюдения в них требований по охране окружающей среды» [17, с. 14; 19, с. 64]. Тем не менее, до начала 90-х годов правовое закрепление данных эколого-правовых мер носило фрагментарный характер.

Вопрос правового регулирования ОВОС и экологической экспертизы тесно взаимосвязан с проблемой их соотношения. Существующие точки зрения можно свести к двум позициям. Согласно одной из них данные механизмы не следует разделять, что требует общности правового регулирования [2, с. 15; 57, с. 17]. Некоторые исследователи считают, что ОВОС должна входить в структуру экологической экспертизы в силу отсутствия необходимости сохранять два самостоятельных правовых института, составляющих единую систему. В частности, по мнению Ю.Р. Храмовой вряд ли имеет смысл сохранять два автономных, самостоятельных правовых института, составляющих единую систему. Цельность системы определяется тем, что сама по себе оценка воздействия на окружающую среду не имеет юридически значимых последствий, у нее отсутствуют собственные механизмы привлечения к ответственности [61, с. 14]. Ряд ученых-правоведов, наоборот, рассматривают экологическую экспертизу как стадию ОВОС. Можно предположить, что такая позиция во многом связана с терминологической нечеткостью, которая возникает в результате сравнения с законодательством зарубежных стран. Такой механизм как экологическая экспертиза присущ странам постсоветского пространства. В США и государствах Европейского союза мероприятия во многом сходные с национальной ОВОС и экологической экспертизой являются составными частями единой процедуры именуемой оценкой воздействия [3, с. 21]. Экологическая экспертиза, по сути, является оценкой воздействия на окружающую среду, но с другим организационно-правовым механизмом. Общий оценочный характер деятельности может служить одной из предпосылок для объединения механизмов в единую процедуру. Кроме того, важным фактором является Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (далее - Конвенция Эспо), содержащая предпосылки к объединению ОВОС с экологической экспертизой в единую процедуру оценки воздействия [15]. Вместе с тем, это будет соответствовать законодательству Европейского союза, в котором отсутствует такой механизм как экологическая экспертиза. Согласно другой позиции ОВОС и экологическая экспертиза являются самостоятельными процедурами [7, с. 101; 10, с. 252], и как следствие - необходимость обособления правового закрепления. Данные правовые меры осуществляются на разных стадиях хозяйственной деятельности. Оценка воздействия проводится одновременно с разработкой проектной документации планируемой деятельности и отчет о ее результатах является составной частью такой документации. В то же время экологическая экспертиза имеет место на стадии согласования и проверки уже готового проекта. Она гарантирует, что при осуществлении оценки воздействия предусмотрены меры по охране окружающей среды, определены виды воздействия и изменения в окружающей среде, осуществлен прогноз ее состояния. Кроме субъектного состава данные процедуры отличаются также содержанием и целями. Экологическая экспертиза проводится для выявления соответствия намечаемой деятельности существующим требованиям и определения допустимости реализации объекта. Другими словами, кроме оценочной заключает в себе и контрольную составляющую. ОВОС - процедура оценки возможных последствий и экологических рисков. В связи с этим представляется нелогичным указание в Положении о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду на то, что государственная экологическая экспертиза является этапом проведения ОВОС [51, п. 7]. Cодержание правовых норм позволяет привести доводы в пользу обеих позиций. Поэтому дальнейшее совершенствование законодательства возможно как по пути обособления правового регулирования данных механизмов, так и по направлению формирования единого правового института оценки воздействия, включающего в себя как ОВОС, так и экологическую экспертизу.

Однако, в отличие от государственной экологической экспертизы ОВОС организуется заказчиком, а именно, инициатором планируемой хозяйственной и иной деятельности, а проводится разработчиком - проектной или научно-исследовательской организацией по поручению заказчика, одновременно с разработкой проектной документации. Заказчик финансирует и организует ОВОС, а также изучает предложения общественности о возможной реализации намечаемой деятельности на конкретной территории в рамках общественных обсуждений. Разработчик проводит ОВОС, рассматривает и учитывает экологические условия и требования при подготовке обосновывающей документации [53].ОВОС включает в себя 10 этапов деятельности, в законодательстве утратившем силу, выделялось всего 5 [53].

Таким образом, ОВОС отличается как по субъектному составу, так и по объектам проведения, хотя объекты по которым проводится ОВОС, они перечислены в Законе «О государственной экологической экспертизе», одновременно и являются объектами для проведения экологической экспертизы, но круг этих объектов уже. Кроме субъектного и объектного состава данные процедуры отличаются также содержанием и целями [53,35]. Однако являясь самостоятельным организационно-правовым механизмом, можно сделать вывод, что ОВОС наиболее связана именно с экологической экспертизой.

Наряду с ОВОС одним из важнейших правовых средств обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является экологический контроль. Экологический контроль представляет собой одну из основных функций государственного экологического управления [19, с. 42]. Под экологическим контролем (контролем в области охраны окружающей среды) понимается система мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, требований в области охраны окружающей среды [31, ст. 1]. В законодательстве выделяется 4 вида экологического контроля:

* государственный;

* ведомственный;

* производственный;

* общественный [31, ст. 86].

Государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения соблюдения государственными органами, юридическими и физическими лицами законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды, а также экологической безопасности. Государственный контроль в данной области осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, иными специально уполномоченными республиканскими органами государственного управления и их территориальными органами (например, Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь), местными Советами депутатов и исполнительными и распорядительными органами в пределах их компетенции [31, ст. 87-93].

Ведомственный контроль осуществляется органами государственного управления на подведомственных им объектах. Например, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует внутриведомственный радиационный контроль, осуществляет разработку технологий сельскохозяйственного производства на загрязненной радионуклидами территории, выполнение государственных программ по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь организует и осуществляет ведомственный контроль в области охраны окружающей среды в организациях, подчиненных и входящих в его состав. Так, объектами ведомственного контроля в области охраны окружающей среды в системе жилищно-коммунального хозяйства являются: деятельность по обращению с коммунальными отходами и очистке сточных вод населенных пунктов, работа котельных и транспортных средств, а также других отраслей и направлений жилищно-коммунального хозяйства. Ведомственному контролю в области охраны окружающей среды в организациях Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь в обязательном порядке подлежит деятельность организаций по использованию и охране земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, а также контроль за обращением с отходами. Ведомственному контролю в области охраны окружающей среды в пограничных войсках Республики Беларусь подлежит деятельность по обращению с коммунальными отходами и очистке сточных вод военных городков, а также работа котельных [31, ст. 94].

Производственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляют юридические лица и индивидуальные предприниматели в процессе своей хозяйственной и иной деятельности в случае, когда она оказывает вредное воздействие на окружающую среду [31, ст. 94]. Общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными инспекторами охраны природы, общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность в области охраны окружающей среды, а также гражданами [31, ст. 95].

Также, помимо вышеперечисленных видов, составной частью государственного, ведомственного, производственного и общественного контроля в области охраны окружающей среды является аналитический (лабораторный) контроль. Такой контроль проводится в целях оценки количественных и качественных характеристик выбросов в атмосферный воздух и сбросов в поверхностные и подземные воды загрязняющих веществ, а также определения загрязнения земель (включая почвы) и состава отходов [31, ст. 96].

Таким образом, задачами экологического контроля является выявить, предотвратить и пресечь нарушения требований в области охраны окружающей среды, а экологическая экспертиза носит предупредительный характер. В литературе есть мнение, что экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля [22, с. 40]. Действительно, предотвратить загрязнения природной среды гораздо проще, чем устранять негативные последствия экологически необоснованных решений. Но при проведении экспертизы фактической хозяйственной и иной деятельности не осуществляется, и поэтому вряд ли можно говорить о контроле на этой стадии. Общим у этих двух механизмов является конечная цель - не навредить, в результате этой самой деятельности, окружающей среде либо минимизировать неблагоприятные последствия.

Экологический аудит является неоднозначным понятием. Сам термин аудирование означает ревизию, проверку [22, с. 6]. Экологический аудит возник не стихийно, а на основе общего аудита, посредством своей эволюции, динамично развиваясь, не только как инструмент контроля, но и как показатель эффективного управления качеством окружающей среды. В научной литературе встречаются различные варианты определений. Например, аудит - это проверка предприятий, фирм, организаций с точки зрения их воздействия на окружающую среду [20, c. 99]. Также данное понятие рассматривается как средство для получения наиболее полной и достоверной информации о степени негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и проведении независимой комплексной оценки этой информации с целью обоснования мер, принимаемых для охраны природы и обеспечения экологической безопасности, а также повышения их эффективности [4, с. 298]. Либо под таковой понимается независимая, комплексная документированная оценка того, насколько деятельность соответствует требованиям [20, с. 103]. Законодательство республики Беларусь содержит легальное определение данного понятия. Экологический аудит представляет собой независимую комплексную документированную проверку соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, требований, в том числе нормативов и технических нормативных правовых актов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по снижению (предотвращению) вредного воздействия такой деятельности на окружающую среду [31, ст. 97]. По результатам экологического аудита производится подготовка рекомендаций по снижению либо предотвращению вредного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Такой механизм является сравнительно новым направлением природоохранной деятельности в Республике Беларусь. По своему назначению экологический аудит является сугубо рыночным инструментом. Он составляет один из сегментов рынка экологических услуг как вид предпринимательской деятельности, осуществляемой на независимой, профессиональной основе. Согласно положениям Закона «Об охране окружающей среды» экологический аудит проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями [31, ст. 97]. А государственная экологическая экспертиза проводится специально уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. Лица, оказывающие экоаудиторские услуги, могут так же оказывать услуги в выработке решений по повышению экологической безопасности производства на проверяемых объектах. Экспертиза по своей сути близка аудиту, однако последний, как правило, не осуществляется на этапе планирования. Ранее, экологический аудит являлся лицензируемым видом деятельности. Нормы об этом содержались в Декрете о лицензировании отдельных видов деятельности и в Положении о лицензировании деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, которое было принято во исполнение Декрета [39; 50]. Эти документы утратили силу в связи с утверждением Указом Президента Республики Беларусь Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, в котором присутствует глава, предусматривающая виды деятельности, связанные с воздействием на окружающую среду, подлежащие лицензированию. Однако экологический аудит в этот перечень не входит [40].Примечательно, что документ, устанавливающий порядок проведения данного вида деятельности до настоящего времени не приведен в соответствие с действующим законодательством [41].