Размещено на http://www.allbest.ru/

Национальный открытый институт России г. Санкт - Петербург

Кафедра теории и практики государственного и муниципального управления

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

по специальности

080504 Государственное и муниципальное управление

Государственная экспертиза: сущность, виды, функции, социальное значение

Санкт-Петербург

• Содержание
• Введение
• Глава 1. Организационно-правовые основы государственной экспертизы в РФ
• 1.1 Понятие государственной экспертизы
• 1.2 Типология и принципы государственной экспертизы
• 1.3 Законодательство РФ о государственной экспертизе, её обязательные объекты
• Глава 2. Проблемы государственной экспертизы в строительстве
• 2.1 Специфика государственной экспертизы в строительстве
• 2.2 Этапы проведения государственной экспертизы
• 2.3 Заключение государственной экспертизы, повторная экспертиза.
• Глава 3. Государственная экспертиза нового строительства административного здания, генеральный проектировщик ОАО «Головной проектный научно-исследовательский институт-5»
• 3.1 Экспертиза проектной документации
• 3.2 Проблемы авторского технического и надзора
• 3.3 Ввод здания в эксплуатацию
• Заключение
• Список использованной литературы
• Приложения

Введение

Актуальность темы исследования. Государственная экспертиза является важным и действенным методом государственного управления и контроля.

Под экспертизой понимается анализ, исследование, оценка, результатом которых является заключение, отвечающее требованиям утвержденных стандартов, норм и правил и отвечающих интересам общества и государства.

Главная цель, достижению которой способствует экспертиза, - снижение вероятности принятия неоптимальных управленческих решений.

К сожалению, научно разработанный терминологический словарь в области экспертной деятельности отсутствует, неопределенность в терминологии во многих случаях порождает проблемы толкования. Экспертная деятельность смешивается с другими видами деятельности и выполняемыми функциями. В нашем представлении экспертиза - это вид профессиональной деятельности, связанный с исследованием какого-либо объекта (проблемы) с целью повышения обоснованности принимаемых решений в условиях частичной неопределенности, противоречий или конфликта с представлением мотивированного заключения. Следует подчеркнуть функциональную принадлежность экспертизы к процессу принятия управленческих решений. Роль исследовательской компоненты в экспертизе подчеркивает целесообразность тесного взаимодействия органов экспертизы с отечественной наукой. Научность экспертных методов, поисковый характер экспертизы играют важную роль в системе научного обеспечения принятия решений.

Применительно к экспертизе мы имеем дело с эвристическими методами анализа, которые представляют собой особую группу приемов сбора и обработки информации, опирающуюся на профессиональные суждения экспертов. Выводы анализа, полученного на основе эвристических методов, имеют логическое обоснование и могут иметь форму прямой оценки (например, качественно, некачественно); определения предположений (например, выбор наиболее удачных решений посредством ранжирования, балльных оценок и т.д.); отбора конкретных мероприятий для конкретной проработки. К эвристическим методам относят методы аналогий, сравнений, опроса, «мозговой атаки», деловых игр и др. Сущность экспертизы раскрывается через гносеологическую (познавательную), аксиологическую (оценочную), прогностическую, диагностическую и контрольную функции.

Государственная экспертиза проводится в сфере, которая признается значимой с точки зрения государственных и общественных интересов и поэтому требует особых охранительных гарантий, обеспечиваемых государством. Особенно необходимо участие экспертов при выработке приоритетов социально-экономического, научно-технического и технологического развития, распределении средств налогоплательщиков на программы и проекты целенаправленной научно-исследовательской и инновационно-технологической деятельности в разных сферах экономики и жизнедеятельности общества. Как показала практика последних лет, активно создаваемые в органах власти экспертные советы позволяют с успехом привлекать (практически на общественных началах) к всестороннему рассмотрению проблемных вопросов научную и управленческую элиту страны и специалистов с большим практическим опытом. Это позволяет сэкономить значительные бюджетные средства и устраняет имеющиеся разногласия по тем или иным вопросам.

Общественную значимость экспертной деятельности, которая во многих случаях осуществляется с участием государственных служащих, похоже, сегодня практически никто не оспаривает. Важно развивать соответствующее научно-методическое, информационное, а также кадровое обеспечение, от которых зависит эффективная организация работ.

Государственная экспертиза - законодательно установленная деятельность уполномоченных организаций (экспертных организаций) и физических лиц (экспертов), осуществляемая по государственному заказу на договорной основе и связанная с проведением исследований, изучением, оценкой определенного объекта (предмета экспертизы), а также с подготовкой и оформлением выводов, рекомендаций (экспертных заключений) по предмету экспертизы.

В настоящее время формируется многоуровневая система экспертной службы: экспертные советы создаются и работают в отдельных государственных учреждениях, в районных органах управления и информационных центрах. Экспертная деятельность рассматривается и как важная составляющая профессиональной деятельности: экспертные функции вводятся в должностные обязанности целого ряда специалистов. Разрабатываются и реализуются учебные программы профессиональной подготовки экспертов.

Целью работы является изучение теоретических и методических основ формирования организации государственной экспертизы строительства, а также мер ее совершенствования на современном этапе отечественной экономики.

Достижение указанной цели предусматривает решение следующих задач:

1.теоретическое обобщение и уточнение содержания, места и роли экспертной деятельности в современных условиях хозяйствования;

2.выявление проблем организации экспертной деятельности в условиях перехода на инновационный путь развития отечественной экономики;

3.характеристика этапов проведения государственной экспертизы;

4.анализ экспертизы проектно документации;

5.рассмотрение роли авторского и технического надзора в строительстве.

Предметом исследования является совокупность теоретических, методических и практических вопросов, отражающих процесс формирования и совершенствования организации управления для обеспечения государственной экспертизы.

Объект исследования - проведение государственной экспертизы проектной документации нового строительства административного здания (генеральный проектировщик ОАО «ГПНИИ - 5»).

Степень разработанности проблемы позволяет утверждать о малоисследованности данной темы, так как за последние годы не было защищено ни одной диссертации и не опубликовано ни одной монографии, посвящённой собственно государственной экспертизе в строительстве.

Методологической и информационной основой исследования являются: современная теория экспертной деятельности, работы отечественных и зарубежных авторов в сфере экспертной деятельности, законодательные и нормативные акты, регламентирующие организацию экспертной деятельности в РФ и СНГ.

В процессе исследования использованы методы анализа, сравнительный метод, структурно-функциональный анализ, общенаучные методы, репрезентативное анкетирование.

Теоретической основой работы являются отдельные публикации таких авторов, как: Барышников А.Ф., Беляев М.К., Богданов П.Е., Ковальский М.И., Максимчук И.В., Костюченко С.О., Худякова А.С., Кудашев В.А. Мехнецова Е.И. Мильнер Б.З., Софриков А.В.

Элементы научной новизны состоит в анализе деятельности «Головной проектный научно-исследовательский институт-5» на основании экспертизы проектной документации по одному из объектов, проектируемых данной организацией.

Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования управления государственной экспертизой в г. Санкт-Петербурге.

Структура и объем работы Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка литературы. Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы ее цель и задачи, указана степень научной новизны, практическая значимость выполненной работы. В первой главе работы определены понятие государственной экспертизы, типология и принципы государственной экспертизы, дан анализ законодательства РФ о государственной экспертизе.

Во второй главе проведен анализ проблем государственной экспертизы в строительстве, а также определена специфика государственной экспертизы в строительстве, этапы проведения государственной экспертизы, вводятся понятия о заключении государственной экспертизы и повторной экспертиза.

Третья глава - практическая, на примере государственной экспертизы нового строительства административного здания (рассмотрены: экспертиза проектной документации, проблемы авторского технического и надзора, ввод здания в эксплуатацию).

В заключении сформулированы основные выводы и результаты дипломной работы.

Глава 1. Организационно-правовые основы государственной экспертизы в РФ

1.1 Понятие государственной экспертизы

Экспертная деятельность относится к научно-исследовательской деятельности. Экспертное заключение и другие результаты, полученные в ходе проведения, относятся к результатам научно-исследовательской деятельности.

Понятие «эксперт» пересекается с практическим решением насущных задач. Словарь иностранных слов определяет эксперта как «сведущее лицо, приглашаемое в спорных ситуациях или трудных случаях для экспертизы»Словарь иностранных слов, 2е изд., ОГИЗ, М.: изд-во иностранных и национальных словарей -- 1990, 752c. . Юридический энциклопедический словарь, отражая специфику правовой области, предлагает следующее толкование термина «эксперт»: «лицо, обладающее специальными знаниями и привлекаемое органами расследования, судом и иным государственным (например, арбитраж) и общественным (например, третейский суд) органами дел для проведения экспертизы»Юридический энциклопедический словарь.-- М.: Сов. Энциклопедия, 1994г. -- 415 c..

Экспертная оценка - мотивированное экспертное суждение. Возможны индивидуальные, групповые и коллективные экспертные оценки. Индивидуальные оценки могут быть получены с помощью ранжирования, бальной и парной оценок.

Метод групповых экспертных оценок (коллективная экспертная оценка, метод «Дельфи» О.Хелмера) применяется для принятия важных экспертных заключений. Для получения обобщенного суждения экспертов, проверки согласованности ранжирования используют коэффициент ранговой корреляции Ч.Спирмена либо коэффициент конкордации.

Экспертная система - система искусственного интеллекта, включающая базу знаний с набором правил и механизмов вывода, позволяющая на основании правил и представляемых пользователем фактов распознать ситуация, поставить диагноз, сформулировать решение или дать рекомендацию для выбора действия. Знания экспертов являются источником формирования баз данных.

Экспертное заключение - документ, результат экспертной оценки.

Экспертный метод - комплекс логических и математических процедур, направленный на получение от экспертов информации, ее анализ и обобщение с целью подготовки и принятия компетентного решения. Суть метода состоит в проведении экспертами анализа проблемы с качественной и количественной обработкой результатов индивидуальных экспертных оценок.

Этапы экспертной оценки - взаимосвязанные между собой процедуры, с помощью которых реализуется экспертный метод. Начальный этап включает определение цели и задач, которые должны быть решены экспертами, меры ответственности и прав рабочей группы, сроков проведения экспертизы, подбор экспертов для проведения экспертизы, определение их компетенции. Следующий этап - важнейший заключительный этап экспертной оценки, обеспечивающий основу для компетентного решения.

Ситуация экспертизы - ситуация, когда субъект привлекается к диагностике (например, уровня психического развития человека, причин отклоняющегося поведения подростка, состояния преступника в момент совершения преступления, профессиональной пригодности и т.д.) обязательным (принудительным) образом по административному запросу воспринимает ее как экзамен.

Статус эксперта - совокупность прав и обязанностей, полномочия и ответственность эксперта.

Метод экспертных оценок имеет логически взаимосвязанные этапы, которые являются основными этапами экспертизы.

Начальный этап (организация экспертизы) включает:

· Определение цели и задачи экспертизы, постановку проблемы.

· Определение меры ответственности, прав и полномочий рабочей группы экспертов.

· Установление сроков проведения экспертизы.

· Подбор экспертов, формирование экспертных групп (при необходимости определение их компетентности). Костюченко С.О. Финансовая стратегия в управлении корпоративных образований. // Актуальные вопросы развития экономики России: теория и практика: Труды III межвузовской научно - практической конференции преподавателей, ученых, специалистов, аспирантов, студентов (25 ноября 2005 г.) - Нижний Новгород: ВГИПУ, 2005. - 0,25 п.л.

Основной этап экспертизы связан со сбором данных, проведением исследовательской работы и экспертной оценкой, анализом имеющегося материала. Технология экспертизы, использование совокупности методов и критериев оценки зависят от характера экспертизы, области ее применения.

Экспертная оценка является результатом аналитической деятельности, основана на умении видеть и разрешать противоречия, прогнозировать, предвидеть и находить нестандартные решения.

Завершающий этап экспертизы - опрос экспертов (индивидуальный или групповой; личный, очный или заочный; устный или письменный), оформление документа (отчет, справка, рецензия и пр.), принятие экспертного заключения - основы для компетентного управленческого решения.

Возможно и другое представление о последовательности этапов экспертизы. В связи с оформлением нового опыта в ходе экспертизы выделяются и развернуто осуществляются следующие этапы:

1. Фиксация сведений о новом опыте;

2. Его феноменально-концептуальная реконструкция;

3. Построение исходной абстракции как средства экспертизы;

4. Конкретизация абстракции как средства экспертизы;

5. Конкретизация абстракции с последующим контрольным сопоставлением концептуальной реконструкции с феноменально-процессуальной.

Традиционная схема экспертной деятельности состоит из следующих этапов:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.1. Этапы экспертной деятельности Минаев Э.С., Агеева Н.Г., Байдюк И.Ф. Основы теории менеджмента: М.: Изд-во МАИ, 1999. - С.142.

Известно, что в каждой конкретной сфере деятельности экспертиза имеет свои специфические задачи, методику, критерии, организацию и процедуру проведения. Однако представляется возможным выделение ряда общих признаков, объединяющих разнообразные специальные виды экспертизы и позволяющих рассматривать ее как достаточно самостоятельный вид профессиональной деятельности.

Первый такой признак связан с характером инициирования. Потребность в проведении экспертизы возникает в реальной профессиональной деятельности при решении задач, требующих специальных (экспертных) знаний. Инициирование экспертизы осуществляется заказчиком, имеющим общей целью использование экспертного знания для решения определенных экспертных задач.

Рис.2. Взаимоотношения различных составляющих экспертной деятельности Минаев Э.С., Агеева Н.Г., Байдюк И.Ф. Основы теории менеджмента: М.: Изд-во МАИ, 1999. - С.145

Как видно из рис.2. экспертная деятельность может осуществляться при наличии трех основных составляющих:

· объекта экспертизы;

· заказчика экспертизы;

· эксперта.

В качестве объекта экспертизы выступает реально выполняемая профессиональная деятельность, в ходе которой возникают затруднения, проблемы, вопросы, для разрешения которых необходимо привлечение эксперта как носителя специального знания.

Вторая особенность любой экспертизы заключается в требованиях к уровню специальной подготовленности эксперта. Общепризнанно, что статус эксперта предполагает высокий уровень профессионализма. Высокий профессионализм экспертов является необходимым условием и основанием объективности экспертного заключения Костюченко С.О. Бюджетирование как основной метод корпоративного управления строительным комплексом. // Вестник ВолгГАСУ (серия: гуманитарные науки), № 8, Изд-во ВолгГАСУ, 2006. - 0,3 п.л..

И третья принципиальная особенность экспертизы связана с характером использования экспертного заключения. Несмотря на всю значимость и авторитетность такого заключения, оно имеет сугубо рекомендательных характер может быть принято полностью, частично или отвергнуто инстанцией, принимающей решение. Обусловлено это рядом обстоятельств:

Экспертное исследование зачастую имеет локальную, узкоспециальную направленность.

При принятии управленческого решения анализируются и обобщаются не только результаты экспертных исследований, но и весь комплекс условий реализации данной профессиональной деятельности.

Государственная экспертиза представляет собой разновидность экспертной деятельности, где в качестве экспертов выступают представители государственных органов, а сам процесс экспертизы в соответствии с нормативно-правовыми актами носит обязательный характер Костюченко С.О., Худякова А.С. Система внутреннего контроля корпораций и её влияние на качество аудита. // Фундаментальные исследования № 1 2006 - г. Москва: Изд-во «Академия Естествознания», 2005. -0,25 п.л./0,13 п.л..

1.2 Типология и принципы государственной экспертизы

Одно из основных требований для признания результатов экспертизы - это научная обоснованность используемого инструментария и признание его таковым ведущими специалистами в конкретном виде экспертной деятельности, а также обществом и государством. То есть, используемый понятийный аппарат, методы, правила и процедуры проведения экспертиз в конкретной области должны позволять достигать при их использовании различными субъектами экспертной деятельности повторяемости результата экспертного исследования в похожих условиях (следовательно, появляются возможности проверки). Кроме того, они должны признаваться обществом и государством.

Государственная экспертиза проводится на основе принципов:

· обязательность проведения государственной экспертизы по предметам, установленным законами и иными нормативными актами;

· компетентность и объективность экспертных организаций и экспертов;

· независимость экспертных организаций и экспертов по осуществлению своих полномочий и невмешательство в их деятельность лиц, представляющих интересы заказчика государственной экспертизы;

· соблюдение законности при экспертных процедурах;

· полнота экспертного исследования, соответствующего современному мировому уровню научного, технического и технологического знания с учетом норм и правил технической, экологической и экономической безопасности, международных стандартов;

· недопустимость преследования экспертов в связи с экспертной деятельностью.

Для анализа правовых вопросов процедуры государственной экспертизы и проверки законности проектных решений полезно участие квалифицированных юристов. В ней не должны участвовать лица, заинтересованные каким-либо образом в ее исходе.

Перечень объектов государственной экспертизы постоянно расширяется государственными органами. Ей подвергаются не только инвестиционные проекты в промышленности. Это и проекты различных государственных планов, программ, концепций, основных направлений и схем размещения производительных сил страны и отраслей народного хозяйства, другая предплановая документация по развитию хозяйственной и иной деятельности, реализация которой может оказать воздействие на состояние окружающей среды. Это могут быть проекты инструктивно-методических и нормативно-технических документов, регламентирующих хозяйственную деятельность. Экспертизе подлежит документация по созданию новой техники, технологий, материалов и веществ, в том числе закупаемых за рубежом. Экспертизе подвергается ввозимая в Россию и вывозимая из России продукция Богданов П. Е. Проблемы формирования подрядных договоров в России // Вестник ИНЖЭКОНа: вып. 2 (11) - СПб.: СПбГИЭУ, 2006. - 0,3 п.л..

Классификация экспертиз - это деление экспертиз в зависимости от научных и практических целей по:

· отраслям знания или научному определению трёх её существенных признаков - предмета, объекта, методики (классы, роды, виды и подвиды);

· содержанию используемых при их производстве знаний - однородные и комплексные;

· числу лиц, которым поручено производство экспертизы - единоличные и коллективные (комиссионные и комплексные);

· объёму исследования - основные и дополнительные;

· последовательности исследования - первичные и повторные;

· количеству объектов экспертизы - малообъектные и многообъектные;

· месту проведения (экспертизы, проводящиеся в государственных и негосударственных экспертных учреждениях);

· по решаемым задачам (идентификационные, диагностические, смешанные).

В настоящее время проведение экспертиз и необходимость экспертной деятельности практически не вызывает возражений. Общепризнанно, что одна из важнейших функций науки это экспертная функция. Экспертизы проводятся в различных сферах человеческой деятельности при решении достаточно широкого круга задач.

1.3 Законодательство РФ о государственной экспертизе, её обязательные объекты

В законодательстве Российской Федерации в настоящее время нет единого понятия «экспертной деятельности».

Международным нормативно-правовым актом в области регулирования экспертной деятельности является Модельный закон СНГ «О научной и научно-технической экспертизе» (Принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22-17 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ). Модельный закон регулирует отношения, возникающие в связи с назначением и проведением научной и научно-технической экспертизы, устанавливает общественно значимые объекты, подлежащие обязательной научной и научно-технической экспертизе, определяет основные права и обязанности заказчиков и исполнителей научной и научно-технической экспертизы. Закон служит целям:

· обеспечения методологического единства правовых, научных и научно-технических требований к организации проведения научной и научно-технической экспертизы общественно значимых решений, способствующих социально-экономическому, научно-техническому, гуманитарному и культурному развитию государств-участников Содружества Независимых Государств;

· обеспечения научной и научно-технической обоснованности общественно значимых решений, принимаемых государственными органами, общественными организациями и хозяйствующими субъектами, ориентирования их на использование новейших достижений науки, техники и технологии;

· обеспечения национальной, экологической, технологической и общественной безопасности и экономической целесообразности решений, связанных с выполнением научных и научно-исследовательских работ и использованием научных и научно-технических результатов в практической и хозяйственной деятельности;

· обеспечения защиты прав интеллектуальной собственности на результаты научно-технической деятельности и авторских прав, связанных с гражданским оборотом результатов научно-технической деятельности Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт В.С. Системный подход к организации управления. - М.: Экономика, 1993. - С.142.

На сегодняшний день экспертная деятельность в Российской Федерации регулируется законами: “Об экологической экспертизе”, “О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации”, “Об оценочной деятельности”, “О защите прав потребителей”, “О сертификации продукции и услуг” и так далее.

Но они не решают самой проблемы, потому что охватывают лишь узкие сферы экспертной деятельности. При этом много вопросов остается неурегулированными. Например, кто имеет право заниматься экспертизой;

каким требованиям субъекты экспертизы должны отвечать; как должна быть организована подготовка специалистов-экспертов; как обеспечивать признаваемость результатов экспертизы в России и за рубежом, и так далее.

Возможны три формы существования экспертизы:

· государственная - та, что проводится принадлежащими государству органами инспекции и сертификации;

· общественная - исполняющая функции защиты прав потребителя и представляющая собой экспертизу, назначенную общественными организациями;

· независимая - проводимая независимыми профессиональными экспертными компаниями. Независимая экспертиза не связана административно и финансово ни с властными структурами, ни с производителями или продавцами товаров, ни с надзорными органами, ни с кем, кто мог бы оказать влияние на ее деятельность в силу заинтересованности в результатах. Экспертные организации должны иметь в составе уставной деятельности никакой иной, кроме как проведение экспертных и сертификационных работ.

Создание разветвлённой сети независимых экспертных организаций позволит не только значительно снизить риск ошибок, но и максимально избежать возможных обвинений в предвзятости принимаемых решений и коррупции Мильнер Б.З. Теория организации. - М.: ИНФРА, 2000. - С.102-103.

Распределение полномочий между государственными и негосударственными экспертными организациями - это проблема, требующая разрешения. В настоящее время наметилась тенденция к созданию в каждом федеральном ведомстве своих специализированных экспертных служб. При этом каждое из ведомств отказывается признавать результаты экспертиз, сделанных вне стен своего ведомства. Это приводит к тому, что сегодня главным экспертом в той или иной сфере деятельности становится любой чиновник.

Различие между государственными и независимыми экспертами лежит в субъекте экспертизы, а различие между оценочной, судебной и экологической экспертизами определяется объектом экспертизы. Таким образом, и экологическая, и судебная, и оценочная экспертизы могут быть при определенных условиях государственными, независимыми или общественными.

Закон об основах экспертной деятельности необходим. В него должны быть включены ряд существенных положений.

· В первую очередь это определение понятий: “эксперт”, “экспертиза” и “экспертная деятельность”. До настоящего момента у нас эти понятия не оформлены в правовом понимании.

· Обозначить какие экспертизы и эксперты бывают: государственные, негосударственные, общественные.

· Определить субъекты экспертизы, и на каких основаниях их можно считать экспертами.

· Описать - кто регулирует экспертную деятельность и регулирует ли, а также в какой форме и на каких стадиях это происходит.

· Разработать требования, необходимые для допуска к занятию экспертной деятельностью, изложить условия и основания прекращения деятельности эксперта или экспертной организации Организационные структуры управления производством/Под общ.ред. Б.З. Мильнера. -- М.: Экономика, 1975. - С.189.

Экспертная работа организуется следующим образом. Предприятие-изготовитель или фирма-поставщик, пожелавшие участвовать в конкурсе или привлеченные к нему (если конкурс закрытый), подает заявку в экспертную организацию на проведение экспертизы качества своей продукции. Экспертная организация предоставляет участнику конкурса все необходимые документы для ознакомления. После этого производитель заключает с экспертной организацией договор и оплачивает стоимость экспертизы.

Пробы для проведения экспертизы отбирают сами эксперты при участии представителей предприятия. Экспертная организация оставляет у себя на хранение контрольные пробы или образцы, чтобы в дальнейшем у предприятия не возникли претензии к оценкам качества продукции. Срок хранения контрольных образцов соответствует гарантийному сроку.

Испытания могут проводиться в два этапа: сначала непосредственно у производителя или поставщика (если для этого имеются соответствующие условия), а затем в лаборатории экспертной организации.

Одновременно эксперты проверяют и само производство, в том числе основные и вспомогательные технологические процессы, техническую документацию, состояние оборудования, метрологическое обеспечение, уровень технической подготовки персонала, вопросы экологии и многое другое. По результатам этой работы составляется экспертное заключение, на основании которого конкурсная комиссия и принимает окончательное решение Менеджмент и экономика в творчестве молодых исследователей. ИНЖЭКОН-2005: УШ науч.-практ. конф. студентов и аспирантов СПбГИЭУ 19, 20 апреля 2005 г.: Тезисы докладов / Под ред. Б.М. Генкина и др.- СПб: СПбГИЭУ, 2005. - 0,05 п.л..

Определим также правовые проблемы экспертной деятельности, характерные для Российской Федерации и для её субъектов:

1.Нормативно не определена и не закреплена возможность координации экспертной деятельности на разных уровнях.

2. Серьезной проблемой является недостаточный уровень подготовки экспертов, точнее, специальной подготовки. При работе эксперта существенную роль играют субъективные качества или особенности его создателей и экспертов: личный опыт, мировоззрение, не только профессиональная, но и общая культура, способность логически мыслить, политические приоритеты, даже настроение и состояние здоровья. С одной стороны, приходится согласиться, что это неизбежно. Однако и здесь возможны меры, сокращающие некоторые негативные последствия влияния субъективного фактора.

Во-первых, следует признать, что экспертная деятельность имеет свои особенности и требует специальных знаний. Значит, должны быть определены критериальные требования к эксперту, необходимый объем знаний, навыков и умений.

Во-вторых, экспертов надо соответствующим образом отбирать, а экспертной деятельности надо обучать точно так же, как сегодня учат оценке, аудиту, антикризисному управлению, выдавая при этом соответствующий сертификат.

В-третьих, если к экспертизе привлекается юридическое лицо, то оно, видимо, должно иметь соответствующую лицензию на право проведения экспертизы в конкретной сфере, как и специально подготовленного сотрудника, имеющего соответствующий сертификат.

В-четвертых, сама процедура экспертизы должна быть максимально унифицирована и нормативно закреплена.

3. Субъекты Российской Федерации нуждаются в усиленной методической и методологической помощи при осуществлении и при организации экспертной деятельности. Разрабатывая теоретические и практические вопросы экспертизы, специальную подготовку и сертификацию кадров экспертов, создавая специальную информационную базу данных, предлагая регионам модельные проекты различных правовых актов, такой Центр мог бы внести значительный вклад в совершенствование экспертной деятельности в России. Также следует отметить проблему коррупции в сфере государственного управления, затрагивающую и экспертную деятельность, например, при заинтересованности получения определённого экспертного заключения или при использовании чиновниками экспертных органов «административного ресурса».

4. Очевидна необходимость научной разработки критериев качества экспертизы. Нарушения процедуры, юридической техники зачастую ведут к негативным юридическим и социальным последствиям. Экспертиза сама по себе не может исключить неправильные действия субъекта, но она может быть более действенной:

во-первых, в случае, как уже говорилось, четкого нормативного закрепления процедуры экспертизы и ответственности субъекта экспертной деятельности за игнорирование ее результатов;

во-вторых, в случае ясного и единообразного представления у субъектов экспертной деятельности о критериях оценки принятого решения с точки зрения его качества.

Глава 2. Проблемы государственной экспертизы в строительстве

2.1 Специфика государственной экспертизы в строительстве

Весь комплекс вопросов, связанных с территориальным развитием, т. е. отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки и благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения»¹, входит в сферу градостроительной деятельности.

Градостроительная деятельность (градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов.

Конечная цель градостроительной деятельности, регулирующей территориальное развитие - обеспечение конституционного права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности и ее безопасность.

Градостроительная деятельность является функцией органов исполнительной власти различного уровня, от федерального до местного самоуправления Петропавлов И.А. Развитие региональных и муниципальных социально-экономических сетей. М., МАКС Пресс, 2004. - С.42-43.

Многие объекты градостроительной деятельности, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами, природопользование, разграничение государственной собственности, охрана памятников истории и культуры, режим пограничных зон и др.), а также в ведении органов местного самоуправления. Поэтому, для градостроительного обеспечения этих процессов, необходимо развитие и совершенствование федерального градостроительного законодательства.

На стадии проектирования основной формой государственного контроля соответствия проектных решений установленным требованиям является государственная экспертиза. Проведение экспертизы градостроительной и проектной документации является формой превентивного контроля безопасности создаваемой строительной продукции, обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности населения Барышников А.Ф., Гавриков В.М., Предтеченская Н.Н. Анализ интенсификации управленческого труда в строительстве (системный подход). - М., МИУ, 1999. - C.182.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 05.04.07. № 145 государственной экспертизе подлежит проектная документация объектов капитального строительства, реконструкции и (или) капитального ремонта, за исключением случаев, указанных в пунктах 6 - 8 «Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий».

Госэкспертиза проводится комплексно. Для этого в ФГУ «Главгосэкспертиза России» образован комплексный отдел для подготовки единых заключений, сформированных из заключений по разделам: инженерных изысканий, генплана, общей строительной части, промышленной безопасности, экологии, пожарной безопасности и т.д.

Государственная экспертиза проектной документации не проводится в отношении проектной документации объектов капитального строительства, ранее получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и применяемой повторно, или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением. В настоящее время это Главгосэкспергиза России при Росстрое РФ.

Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий Мехнецова Е.И. Понятие эффективности взаимоотношений участников реализации ИСП и методика ее оценки // Актуальные проблемы управления экономикой региона: Материалы III Научн.-практ. конф. 21 апр. 2006г. / Редкол.: Е.Б. Смирнов (отв. ред.) и др. - СПб.: СПбГИЭУ, 2005. -0,18 п.л..

Экспертиза - это установление соответствия проекта неким требованиям. Требования эти отражены в исходных данных и в обязательных нормативных документах. В связи с принятием Закона РФ "О техническом регулировании" в области нормирования в строительстве возник правовой вакуум. Технических регламентов по безопасности еще нет, значительное количество СНиПов Госстрой РФ (ныне Росстрой РФ) отменил, а выпущенные им взамен нормативы Минюст РФ не зарегистрировал.

Область применения строительной экспертизы:

· проект реконструкции, проводится техническое обследование реконструируемого здания для обеспечения подрядчиков реконструкции наиболее полной информацией (по результатам экспертизы можно будет сделать выводы о целесообразности реконструкции здания);

· перепланировка объектов (зданий, помещений, квартир, офисов, цехов), то до начала проектирования перепланировки также жизненно необходимы работы по технической экспертизе объекта (при перепланировке может измениться расположение перегородок, нагрузка), проект серьезной перепланировки наряду с техническим заключением по результатам обследования рассматривается на Межведомственной комиссии;

· капитальный ремонт помещения, указать текущие эксплуатационные характеристики объекта и возможные причины возникших дефектов, для того чтобы во время проведения капитального ремонта устранить причины дефектов, а затем и сами дефекты;

· техническая экспертиза объектов, получивших повреждения от аварий, катастроф, пожаров, землетрясений и т.п. (цель такой экспертизы - установить возможна ли дальнейшая эксплуатация объекта и выработать мероприятия по усилению сооружений);

· деформации здания (обычно, это появление трещин в стенах) провести техническую экспертизу здания и узнать насколько опасны последствия деформации, и возможна ли дальнейшая эксплуатация объекта;

· возобновление незавершенного строительства необходимо выяснить текущее техническое состояние "недостроя" (бывает, что продолжать незавершенное строительство экономически невыгодно);

· при разработке исполнительной документации на "самострой " (к исполнительной документации, то есть к проекту, требуется еще и описание текущего технического состояния объекта), при необходимости проведения обмерных мероприятий для составления нужных чертежей Богданов П.Е. Проблемы подготовки конкурсов на строительство объектов // Проблемы эффективного функционирования регионального инвестиционно-строительного комплекса в условиях экономической стабильности: Сб. науч. труд., / Ред. кол.: Бузырев В.В. (отв. ред.) и др. -СПб.: СПбГИЭУ, 2004. - 0,2 п.л.;.

· техническая экспертиза сооружений с целью контроля их состояния в процессе плановых и внеочередных осмотров;

Проведение строительной экспертизы - необходимое условие в случаях, когда требуется:

· возобновление незавершенного строительства;

· перепланировка, капремонт или реконструкции объекта;

· определение причин образования дефектов, возникающих в ходе строительства или по окончании его;

· разрешение споров между субъектами строительства;

· оценка состояния объекта, пострадавшего в результате залива или пожара и др.

Оценка качества проектных решений осуществляется с помощью экспертизы, выполняемой по РДС 11-201-95. «Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства», утвержденной в редакции изменений №1 Постановлением Госстроя РФ от 29.01.98 №18-10.

Область применения инструкции - общие правила, порядок и сроки проведения государственной экспертизы технико-экономических обоснований (проектов), рабочих проектов на строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение предприятий, зданий и сооружений на территории Российской Федерации; также предназначена для применения государственными органами, осуществляющими экспертизу объектов строительства, органами государственного управления и надзора,

заказчиками (инвесторами), предприятиями, организациями, иными юридическими и физическими лицами.

Государственная экспертиза является обязательным этапом инвестиционного процесса в строительстве и проводится:

· с целью предотвращения строительства объектов, создание и использование которых не отвечает требованиям государственных норм и правил;

· если создание и использование объектов наносит ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства;

· в целях контроля за соблюдением социально-экономической и природоохранной политики.

При проведении государственной экспертизы необходимо руководствоваться законодательными и нормативными актами Российской Федерации, Инструкцией, а также иными государственными документами, регулирующими инвестиционную деятельность в строительстве.

Проекты строительства до их утверждения подлежат государственной экспертизе независимо от источников финансирования, форм собственности и принадлежности объектов. Заключение государственной экспертизы является обязательным документом для исполнения заказчиками, подрядными, проектными и другими заинтересованными организациями Софриков А.В. Методика подготовки организационной диагностики систем управления в строительных организациях. - //«Экономика строительства», №5, 2003; Теория сложных систем и методы их моделирования. Вып. 1.-М., 1998..

Главгосэкспертиза России проводит экспертизу проектов строительства:

· объектов, осуществляемых за счет государственных капитальных вложений, государственного кредита;

· объектов, осуществляемых за границей при техническом содействии РФ;

· объектов, осуществляющих свою деятельность совместно с другими государствами или с привлечением инофирм;

· экспериментальных и базовых проектов;

· потенциально опасных и технически сложных объектов по перечню, установленному Минстроем и МЧС России.

Во всех случаях Главгосэкспертиза РФ дает сводное экспертное заключение с участием государственной экологической экспертизы и государственной экспертизы условий труда с учетом их заключений.

Кроме того, Главгосэкспертиза осуществляет выборочный контроль за

качеством проектов строительства.

Существуют организации государственной вневедомственной экспертизы, которые проводят экспертизу проектов, осуществляемых за счет бюджета краев, областей, республик и т.д., а также проводят экспертизу проектов, осуществляемых на их территории, независимо от источников финансирования капитальных вложений, видов собственности и принадлежности; выборочный контроль качества проектов Типовые нормы времени на разработку технологической документации. - М.: Экономика, 1998.; Тихомирова А.В. Оценка эффективности управления производством. - М., Экономика, 1994. - С.144.

Проекты строительства предоставляются заказчиком в государственный экспертный орган. Комплектность документов, их соответствие по составу проверяются экспертным органом в пятидневный срок, а сама экспертиза осуществляется в течение не более 45 дней.

Основные вопросы (уточняются в зависимости от отраслевой специфики, особых условий и видов строительства), подлежащие проверке при экспертизе:

· соответствие принятых решений обоснованию инвестиций;

· наличие согласований проекта с заинтересованными организациями;

· хозяйственная необходимость и экономическая целесообразность намечаемого строительства исходя из социальной потребности и конкурентоспособности продукции по проекту;

· обоснование мощности предприятия исходя из принятых проектных решении обеспечения сырьем, топливно-энергетическими и другими ресурсами и исходя из потребности в выпускаемой по проекту продукции;

· достаточность и эффективность технических решений и мероприятий по охране окружающей природной среды и по предупреждению аварийных ситуаций и ликвидации их последствий;

· обеспечение безопасности эксплуатации зданий, сооружений и в целом предприятий, соблюдение правил взрывпожарной и пожарной безопасности;

· соблюдение норм и правил по охране труда, технике безопасности и санитарным требованиям.

Перечень вопросов дополнен, так как внесены изменения к РДС 11-201-95 в № 1 от 29.01.98 г.:

· достаточность и эффективность технологических решений по энергосбережению;

· необходимость оснащения инженерных систем приборами контроля, учета и регулирования газа, воды и тепла;

· учет дополнительных требований по теплозащите ограждающих конструкций;

· оптимальность принятых решений по инженерному обеспечению;

· наличие безотходного (малоотходного) производства;

· достоверность определения стоимости строительства;

· оценка эффективности инвестиций Минаев Э.С., Агеева Н.Г., Байдюк И.Ф. Основы теории менеджмента: Учеб, пособие. - М.: Изд-во МАИ, 1993. - С.161.

По экспертизе проектов строительства дается сводное комплексное заключение, в котором указываются:

· краткая характеристика исходных данных;

· условия строительства и основные проектные решения, а также ТЭП строительства;

· конкретные замечания и предложения или изменения и дополнения, внесенные в процессе экспертизы;

· общие выводы о целесообразности инвестиций;

· рекомендации по утверждению.

Сроки рассмотрения в органах экспертизы откорректированной по ее заключениям документации не должны превышать 30 дней.

Соблюдение проекта находится под контролем ГИПа или главного

архитектора.

В настоящее время прорабатывается пакет документов относительно нового порядка проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации

В строительстве различают экспертизы инженерно-технические и технико-экономические Костюченко С.О., Максимчук И.В. Повышение эффективности корпоративного управления предприятиями строительного комплекса на основе минимизации производственных и финансовых рисков. // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно - аналитический журнал № 3/4 (19/20) СПб, 2006. - 0,3 п.л. / 0,15 п.л..

К инженерно-техническим экспертизам относятся:

1.Экспертиза качества проведенных работ - одна из наиболее часто встречающихся видов экспертиз. Ее целью является установление фактического уровня качества строительно-монтажных и ремонтно-отделочных работ, а также сопоставление этого уровня с требованиями государственных и отраслевых стандартов, проектно-сметной документации и заказчика. Как и любой другой вид экспертиз, экспертиза качества может быть проведена по желанию любой из сторон строительного проекта или по решению компетентного государственного органа: суда, следователя, прокуратуры. Все стороны, являющиеся участником спорных правоотношений имеют право поставить на разрешение эксперта свои вопросы. В случае назначения эксперта судом, последний самостоятельно формирует перечень вопросов в окончательной форме. Эксперт имеет право сформулировать дополнительные вопросы, если они, по его мнению, позволят получить более точный результат. Производство подобного рада экспертиз сопровождается применением специальных измерительных инструментов, без которых невозможно получить точные данные Мехнецова Е. И. К вопросу о статусе участников реализации инвестиционно-строительного проекта // Вестник ИНЖЭКОНа. Серия: Экономика, Вып. 2 (11) - СПб: СПбГИЭУ, 2006. - 0,22 п.л.

2.Фиксация объёма работ. Данный вид экспертизы применяется при возникновении спора о реальных объемах выполненных работ. По заказу одной из сторон независимая экспертная организация проводит визуальный осмотр и детальные обмеры объекта, в необходимых случаях составляется калькуляция объемов работ, которые затем сравниваются с проектно-сметной и исполнительной документацией. В результате заказчик может быть уверен, что его средства не пропали даром. Необходимо отметить, что данный вид экспертизы тесно переплетается с экспертизой качества произведенных работ, так как работы, выполненные с отступлением от требуемых норм, оплате не подлежат.

3.Участие в приёмке как законченных, так и в связи со сменой заказчика. Данный вид экспертизы востребован, как правило, инвесторами и управляющими компаниями. Определение качества и объема выполненных работ может потребоваться как при подготовке объекта к сдаче, так и на промежуточных этапах, особенно если речь идет о смене подрядчика. Только зафиксировав реальные объемы на момент смены подрядчика можно быть уверенным в том, что в дальнейшем не возникнет споров как со старым исполнителем работ, так и с новым. Однако установить истину, спустя некоторое время, будет практически невозможно.

4.Обследование зданий, строений и сооружений - это комплекс мероприятий по мониторингу технического состояния строительных конструкций и инженерных сетей. Обследование зданий и сооружений проводится с целью оценки эксплуатационного состояния объекта и принятия решения о необходимости текущего, капитального ремонта, реконструкции или модернизации здания. С помощью методов неразрушающего контроля специалисты нашей компании выявляют строительные дефекты, проводят оценку технического состояния строительных конструкций, определяют прочность материалов, их влажность, износ инженерных коммуникаций, качество сварных швов и многие другие параметры. Методы неразрушающего контроля, применяемые при проведении обследования зданий: ультразвуковой, радиационный, тепловой, визуальный и др. По результатам обследования здания составляется техническое заключение о состоянии объекта, с указанием рекомендаций, разработанных нашими инженерами. При необходимости разрабатываются проектные решения по усилению конструкций, их замене и реконструкции. Обследования проводятся в строгом соответствии с нормативной базой. Основные нормативно-правовые акты в области обследований - это СП 13-102-2003 «Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений», ВСН 57-88 (р) «Положение по техническому обследованию жилых зданий» и многие другие. Мехнецова Е. И. Классификация договоров, применяемых при реализации инвестицонно-строительных проектов // Вестник ИНЖЭКОНа. Серия: Экономика, Вып. 2 (11) - СПб: СПбГИЭУ, 2006. - 0,22 п.л.