Гражданско-правовое регулирование отношений в области коммунального обслуживания

Размещено на http://www.allbest.ru

УСПО «ЯКУТСКИЙ ТОРГОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КОЛЛЕДЖ

ПОТРЕБИТЕЛЬСКОЙ КООПЕРАЦИИ

КАФЕДРА ГУМАНИТАРНЫХ ДИСЦИПЛИН

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему: «Гражданско-правовое регулирование отношений в области коммунального обслуживания»

Студента гр.3Ю-11

Аргунова Василия Григорьевича

Руководитель

Карлсон Татьяна Юрьевна

Якутск 2014



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ КОММУНАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ

1.1. Соотношение понятий «коммунальное обслуживание» и «коммунальная услуга

1.2 Субъекты правоотношений, возникающих в сфере коммунального обслуживания

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ

КОММУНАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ И ИХ ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

2.1 Актуальные вопросы предоставления коммунальных услуг в многоквартирном доме

2.2 Проблемы правового регулирования коммунального обслуживания

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК



ВВЕДЕНИЕ

В течение последних 15 лет правовые вопросы функционирования сферы жилищно-коммунального обслуживания, ее реформирования привлекают к себе пристальное внимание ученых-правоведов, экономистов, органов государственной власти и местного самоуправления разного уровня, специализированных организаций, предприятий и предпринимателей.

Разработанный комплекс мероприятий по совершенствованию правового регулирования коммунального обслуживания направлен на создание рыночных отношений в сфере ЖКХ, повышение качества коммунальных услуг и развитие конкуренции между исполнителями коммунальных услуг. Вместе с тем, несмотря на многолетние усилия, кардинальных позитивных изменений в части развития правового регулирования коммунального обслуживания, созданию подлинно рыночных отношений в сфере оказания коммунальных услуг к настоящему времени не произошло.

Данная сфера по-прежнему характеризуется неэффективным контролем участников рынка ЖКХ, отсутствием реальных рыночных экономических отношений, современных методов правового регулирования отношений по коммунальному обслуживанию и низким качеством предоставляемых услуг. При этом совершенно очевидно, что потенциал развития у сферы коммунального обслуживания достаточно большой и она является привлекательной для инвестиций.

Выработка оптимальных способов правового регулирования отношений по коммунальному обслуживанию населения, сопровождаемое привлечение частного капитала в отрасль, продолжает оставаться основным направлением, позволяющим решить многочисленные проблемы сферы ЖКХ. Основными целями реформ сферы коммунального обслуживания являются повышение качества коммунальных услуг, оздоровление финансовой ситуации в отрасли ЖКХ, сокращение бюджетных расходов, привлечение частных инвестиций в развитие ЖКХ. Развитие механизмов правового регулирования отношений в сфере коммунального обслуживания жилых помещений рассматривается в качестве необходимой предпосылки реформирования сферы ЖКХ.

В связи с этим в настоящее время возникла необходимость в науке гражданского права исследовать комплекс вопросов, связанных с правовым регулированием деятельности по оказанию коммунальных услуг, определением места договора на коммунальное обслуживание в системе, предусмотренных законодательством договорных моделей.

Таким образом, актуальность темы определяется несовершенством механизма правового регулирования отношений, возникающих в сфере коммунального обслуживания, а также необходимостью совершенствования системы договорных отношений.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере коммунального обслуживания.

Предмет исследования - научные работы юристов, гражданское и жилищное законодательство РФ, действующие правовые акты, регулирующие отношения по коммунальному обслуживанию, а также правоприменительная практика в исследуемой сфере.

Целью данной работы является комплексное изучение теоретических и практических проблем правового регулирования отношений в области коммунального обслуживания, поиск путей их разрешения и предложения по совершенствованию российского законодательства, связанных с оказанием коммунальных услуг.

Исходя из этого, поставлены следующие задачи:

анализ понятий «коммунальное обслуживание», «коммунальная услуга», раскрытие содержания этих понятий на основе действующего законодательства и научных теорий в данной области, а также анализ правового регулирования деятельности по оказанию коммунальных услуг;

- анализ субъектного состава отношений по коммунальному обслуживанию; правоотношение коммунальное обслуживание

- выявление актуальных вопросов по предоставлению коммунальных услуг в многоквартирном доме;

- определение основных проблем правового регулирования коммунального обслуживания, а также определение путей решения этих проблем, совершенствования правовых норм, регулирующих деятельность по коммунальному обслуживанию.

Применение таких методов, как сравнительный метод, изучение нормативно-правовой базы, аналитический метод позволило достижению поставленных целей и задач работы.

Источниками для написания работы послужили комплекс нормативно-правовых документов: Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ, Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов», Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. N 549 «О порядке поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан», Постановление Правительства РС(Я) от 13.10.2012 N 446 «Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг для населения», Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-Ф3 «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Федеральный закон от 07.12.2011 №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», Федеральный закон №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».

В работе использовал материалы таких авторов, как И.И.Рудченко, В.Е.Степановой, Д.Михайлова, Е.С.Крюковой, А.А.Саркисян.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, библиографического списка.



ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ КОММУНАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ

1.1 Соотношение понятий «коммунальное обслуживание» икоммунальная услуга»

В условиях перехода России к рыночной экономике проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства страны существенно обострилась.

К 1992 г. отрасль ЖКХ оказалась практически полностью зависимой от бюджетных дотаций, так как ставки оплаты жилья и коммунальных услуг в этот период практически не были затронуты первым этапом либерализации цен.

В 1997 году были предприняты первые попытки проведения реформы ЖКХ в новой России. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства, одобренная Указом Президента РФ от 28 апреля 1997г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» СЗ РФ. - 1997. - № 18. - Ст. 2131. предполагала ряд важнейших изменений в совершенствовании системы управления, учета и контроля на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства, затрагивающих интересы не только хозяйствующих субъектов, но и гражданина. К этому времени только - только было сформировано правительство «молодых реформаторов». Все решения и концепции, как пишет Ю.М. Лужков Лужков Ю.М. Моя квартира в нашем доме: Доступно о реформе ЖКХ. - М.: ОАО «Московские учебники и Картолитография», 2007. - С. 6., принимались с неподдельны юношеским задором. Все было впору и по плечу. Уже к 2003 году реформа должна была завершиться всеобщей 100%-ной оплатой услуг ЖКХ и иными благими последствиями стремительной либерализации коммунального хозяйства. Однако в 1997 г. в реформе ЖКХ была предложена не та цель. Во главу угла были поставлены изменения в системе оплаты. На 100%-ные платежи предполагалось перевести далеко не благоденствующее население страны. Люди начали готовиться платить пресловутые 100%, не ожидая ничего иного от преобразований и не понимая своей роли в них. Реформу проводили без человека и не для него.

Вместе с тем, в области ЖКХ сконцентрированы повседневные интересы людей и самые насущные вопросы жизни. Само по себе помещение - с крышей и стенами - не может полностью удовлетворять потребности человека. Сегодня уже трудно назвать жилым то помещение, которое не имеет воды, электричества, телефона. Дроздов И.А. Обслуживание жилых помещений: гражданско- правовое регулирование. -- М.: Статут, 2006. -- С. 8-9.

Проблема удовлетворения потребностей граждан и организаций в коммунальных услугах в современных условиях приобретает все большее значение. Поэтому не случайно она привлекает к себе внимание представителей юридической науки, которые, исследуя отношения в этой сфере, пришли к выводам, касающимся понятия этой сферы, классификации правоотношений, входящих в нее, анализа этих правоотношений и нормативных актов, их регулирующих. Баринов H.A. Услуги (социально-правовой аспект): Монография. / Саратов: изд-во «Стило», 2001. - С. 82.

Действующие Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов содержит термин «коммунальные услуги». Этот, термин используется при правовом регулировании коммунального обслуживания. Коммунальные услуги - осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений).

Многообразие отношений по коммунальному обслуживанию граждан и организаций образует сферу коммунального обслуживания. Понятия «сферы услуг» и «сферы обслуживания» не раз обсуждались на страницах юридической литературы. Так, Е.Д. Шешенин писал, что «сфера обслуживания» не идентична «сфере услуг», и эти понятия нельзя отождествлять Шешенин Е.Д. О правовой природе договоров в сфере обслуживания // Гражданское право и сфера обслуживания.-- Свердловск, 1984.-С. 15.. По мнению В.Е.Степановой, понятие «обслуживание» (процесс) осуществляется в двух формах - «выполнение работ» и « оказание услуг». Обслуживание представляет собой общественные отношения, возникающие в связи с оказанием услуг Степанова В.Е. Гражданско - правовое регулирование отношений коммунального обслуживания: Дисс. канд. юрид. наук. - М., 2009.. Как считает H.A. Баринов «сфера услуг - это сфера, где производятся услуги, а сфера обслуживания - это сфера, где кроме производства осуществляется также доведение произведенных услуг до потребителя, где удовлетворяются потребности граждан в услугах» Баринов H.A. Услуги (социально-правовой аспект): Монография. / Саратов: изд-во «Стило», 2001. - С. 18..

С точки зрения И.И.Рудченко, не следует проводить различие между «сферой услуг» и «сферой обслуживания». Обслуживание - это деятельность по оказанию услуг. Те области общественной жизни, в которых осуществляется предоставление услуг и есть сферы услуг, сферы обслуживания Рудченко И.И. Гражданско-правовое регулирование коммунального обслуживания жилых помещений: Дисс. канд. юрид. наук.- Краснодар, 2008..

Законодатель не устанавливает различия в правовом регулировании отношений, в зависимости от того складываются ли они в сфере обслуживания или в сфере услуг. С теоретической точки зрения также не следует различать эти сферы общественной деятельности, так как услуга и обслуживание - это всегда определенные действия, деятельность.

С юридической точки зрения экономические отношения обмена в сфере коммунального обслуживания предстают пред нами в форме правоотношений, то есть, урегулированных правом общественных отношений по коммунальному обслуживанию граждан и организаций.

Эффективность правового регулирования отношений по коммунальному обслуживанию в значительной мере определяет успех развития отрасли ЖКХ и деятельности по коммунальному обслуживанию, ее темпы и качество.

Анализ правового регулирования деятельности по коммунальному обслуживанию показывает, что отношения в данной сфере организуются с использованием различных моделей правового регулирования.

С учетом особенностей коммунального обслуживания, участия уполномоченных государственных и муниципальных органов власти в определении условий взаимоотношений по снабжению коммунальными ресурсами, а также неоднородным составом коммунальных услуг важно установить, какая модель правового регулирования должна использоваться по преимуществу для регламентации рассматриваемых отношений, определить эффективность этой модели.

Жилищный кодекс РФ содержит нормы, регулирующие коммунальное обслуживание жилых помещений. В соответствии с п. 4 ст. 3 ЖК РФ никто не может быть ограничен в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ и другими федеральными законами. В пп. 10, И п. 1 ст. 4 ЖК РФ закреплено, что отношения по поводу предоставления коммунальных услуг, внесение за них' платы регулируются нормами жилищного законодательства, а к жилищным отношениям, связанным с предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных ЖК РФ. Согласно ст. 8 ЖК РФ к жилищным отношениям, связанным с ремонтом жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных ЖК РФ.

Таким образом, в соответствие с буквальным смыслом норм ст.ст. 4, 8 ЖК РФ отношения по коммунальному обслуживанию жилых помещений являются жилищными отношениями и составляют предмет жилищного законодательства.

Коммунальное обслуживание нежилых помещений находится за пределами данной отрасли и прямо не урегулировано отраслевыми кодифицированными актами.

Договорные отношения по коммунальному обслуживанию строятся по следующим моделям:

купля-продажа абонентом коммунальных ресурсов, передаваемых снабжающей организацией через присоединенную сеть (по модели договора энергоснабжения).

купля-продажа коммунальных ресурсов приобретаемых покупателем по договору розничной купли-продажи.

оказание услуг по отведению сточных вод.

Первые две группы образуют «снабженческие отношения», при которых предоставление коммунальных ресурсов осуществляется:

через присоединенную сеть: холодной, горячей водой, электрической и тепловой энергией, газом.

путем передачи в собственность заказчика бытовой газ в баллонах и твердое топливо (уголь, торф, дрова).

Третью группу образуют тесно связанные со снабжением отношения по отведению сточных вод.

Определение содержания отношений сторон по коммунальному обслуживанию позволяет сделать вывод, что коммунальное обслуживание представляет собой поэтапную деятельность по надлежащему обеспечению потребителей коммунальными ресурсами и отведению сточных вод.

В этой связи понятие договора на коммунальное обслуживание является собирательным, представляет собой теоретическую конструкцию, а сам договор полностью не соответствует ни одному из обозначенных в ГК РФ договорных типов.

С учетом общих признаков договоров опосредующих снабжение коммунальными ресурсами можно сформулировать понятие договора на коммунальное обслуживание.

Под договором на коммунальное обслуживание понимается договор, в соответствии с которым ресурсоснабжающая организация (исполнитель) принимает на себя обязательства по продаже коммунальных ресурсов потребителям (абонентам) и оказанию услуг по водоотведению, а потребители обязуются оплатить потребленные коммунальные ресурсы и оказанные услуги по водоотведению Рудченко И.И. Гражданско-правовое регулирование коммунального обслуживания жилых помещений: Дисс. канд. юрид. наук.- Краснодар, 2008..

При коммунальном обслуживании через присоединенную сеть продажа коммунальных ресурсов включает в себя непрерывную транспортировку ресурсов по сети. Если нет транспортировки коммунальных ресурсов абоненту по сети, то нет и договора на коммунальное обслуживание через присоединенную сеть. Приобретателя коммунальных ресурсов действия по транспортировке не интересуют.

Договор на коммунальное обслуживание представлен конкретными договорами водоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоотведения и другими договорами. Общим для всех них является приобретение покупателем (абонентом, заказчиком, потребителем, получателем) коммунальных ресурсов за плату и дальнейшее использование их для создания нормальных условия проживания и деятельности в жилых или нежилых помещениях.

Типовой договорной моделью для всех договоров на снабжение коммунальными ресурсами через присоединенную сеть является закрепленный в ГК РФ договор энергоснабжения.

Нормы ГК РФ о договоре энергоснабжения образуют правовую базу для снабжения коммунальными ресурсами через присоединенную сеть.

Договор энергоснабжения является разновидностью договора купли- продажи, хотя с этим согласны далеко не все ученые.

На самом раннем этапе развития правовой концепции договорных отношений по энергоснабжению сформировалась точка зрения, в соответствие с которой договор энергоснабжения следует считать договором подряда. Высказывалось мнение о том, что данный договор представляет: собой не что иное, как договор купли-продажи. Широкое распространение получил подход, согласно которому договор энергоснабжения является договором поставки. Ряд авторов, анализируя судебную практику арбитражных судов, отмечают, что при рассмотрении исков энергоснабжающих организаций, связанных с просрочкой оплаты электрической и тепловой энергии, арбитражные суды в одних случаях признают отношения по энергоснабжению вытекающими из договоров купли-продажи, а в других - из договора на оказание услуг, не выделяя их в особый вид договора. Существует также мнение, что договор энергоснабжения следует признать самостоятельным, особым договором в системе гражданско-правовых договоров Осипчук Е.Л. Договор энергоснабжения в системе договорных отношений на рынке электрической энергии России: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М. - 2004. - С. 18-19..

Внесение платы за коммунальное обслуживание является квалифицирующим признаком для отнесения договоров на оказание коммунальных услуг к возмездным сделкам. Именно возмездность передачи ресурсов и энергии покупателю позволяет отнести договоры снабжения товарами через присоединенную сеть к договорам купли-продажи. Возможность существования безвозмездных отношений по снабжению энергией и ресурсами через присоединенную сеть не влияет на принадлежность данных договоров к типу купли-продажи.

Существует и противоположное мнение.

Как пишет Е.В. Блинкова, возмездность не является квалифицирующим признаком договора на снабжение энергией и ресурсами, через присоединенную сеть Блинкова Е.В. Гражданско- правовое регулирование снабжения товарами через присоединенную сеть: Теоретико-методологическиеи практические проблемы единства и дифференциации: Монография.- М.: Изд. «Юрист», 2005.. Сделки по безвозмездному предоставлению товаров через присоединенную сеть, по мнению названного автора, являются редкими, поэтому законодатель закрепил более распространенное возмездное снабжение товаров в договорном типе купли-продажи. Ввиду того, что договор на снабжение товарами через присоединенную сеть может быть безвозмездным, он имеет право стать в рамках кодифицированного акта гражданского законодательства самостоятельной договорной конструкцией.

По мнению также И.И.Рудченко, на практике маловероятно безвозмездное снабжение ресурсами и энергией через присоединенную сеть, особенно водой, когда в стране и мире сложилась кризисная ситуация в области обеспечении населения необходимым количеством воды нормативного качества.

Вряд ли безвозмездное снабжение реально на практике также по тому, что оно должно быть рассчитано на долгосрочное, непрерывное и бесперебойное безвозмездное предоставление ресурсов - роскошь, которую не позволит себе ни одна ресурсоснабжающая организация.

Договорные отношения по снабжению коммунальными ресурсами являются длящимися. Соответственно, длящийся характер имеют и обязательства сторон такого договора. Длящийся характер обусловлен такими признаками снабженческих отношений как непрерывность, бесперебойность, а при централизованном снабжении -- круглосуточная подача коммунальных ресурсов.

Договор на оказание коммунальных услуг является двусторонним, так как каждая из сторон такого договора является должником в том, что обязана исполнить другой стороне и одновременно кредитором в том, что вправе требовать от нее.

Объект договора на оказание коммунальных услуг - это преимущественно коммунальные ресурсы.

Под коммунальными ресурсами согласно п. 3 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов понимаются холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, тепловая энергия, бытовой газ в баллонах, твердое топливо при наличии печного отопления, используемые для предоставления коммунальных услуг. К коммунальным ресурсам приравниваются также сточные бытовые воды, отводимые по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения В ред. Постановления Правительства РФ от 14.05.2013 N 410..

Судебная защита прав и законных интересов участников договорных отношений по коммунальному обслуживанию осуществляется с использованием преимущественно гражданско-правовых средств защиты в рамках гражданско-процессуальной или арбитражно-процессуальной форм.

Основными принципами правового регулирования отношений по коммунальному обслуживанию являются гражданско-правовые принципы.

Возглавляющий отрасль гражданского права Гражданский кодекс РФ регулирует все договоры, которыми оформляется коммунальное обслуживание жилых помещений.

Анализ элементов отраслевого режима правового регулирования показал, что отношения по коммунальному обслуживанию жилых помещений являются гражданско-правовыми. Гражданско-правовое регулирование коммунального обслуживания осуществляется путем регламентации взаимоотношений сторон по коммунальному обслуживанию, а также прав потребителей на приобретенные коммунальные ресурсы. Жилищный кодекс РФ представляет собой кодифицированный акт жилищного законодательства, которое включают в себя как нормы гражданского права, так нормы административно и уголовного права. В соответствие со ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, значит и в ЖК РФ, должны соответствовать ГК РФ. В случае несоответствия между нормами ЖК РФ и ГК РФ предпочтение должно быть отдано ГК РФ.

И.И.Рудченко писал, что отношения сторон по коммунальному обслуживанию в своем развитии проходят несколько этапов.

Подготовка к коммунальному обслуживанию.

Преддоговорные отношения сторон коммунального обслуживания.

2. Договорные отношения по коммунальному обслуживанию

На подготовительном этапе проводятся ряд мероприятий по подготовке принимающих устройств абонента к получению коммунальных ресурсов. Любые юридические и физические лица имеют право на технологическое присоединение своих энергопринимающих устройств (энергетических установок) к электрическим сетям при наличии технической возможности для этого и соблюдении ими установленных правил такого присоединения. Отказ в технологическом присоединении при выполнении такими лицами указанных условий не допускается. Критерии наличия (отсутствия) технической возможности и правила технологического присоединения, в частности, к электрическим сетям определяются Правительством РФ. Здесь абонент вступает в контакт с уполномоченными органами, которые осуществляют контрольно-надзорную деятельность за соблюдением технических норм и правил, принятие индивидуально-определенных решений. В этой смысле отношения подготовительного этапа коммунального обслуживания составляют сферу регулирования преимущественно публичного права.

Преддоговорные отношения сторон коммунального обслуживания связаны с этапом заключения договора.

Поскольку договор на коммунальное обслуживание относится к числу публичных договоров, постольку ресурсоснабжающая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения данного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами.

Отказ ресурсоснабжающей организации от заключения договора на коммунальное обслуживание при наличии возможности оказать коммунальные услуги потребителю не допускается.

При необоснованном уклонении ресурсоснабжающей организации от заключения договора на коммунальное обслуживание применяются положения, предусмотренные п. 4 ст. 445 ГК РФ. В этом случае потребитель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.

Сторона, необоснованно уклоняющаяся от заключения договора, должна возместить другой стороне причиненные этим убытки.

Договорные отношения по коммунальному обслуживанию оформляют этап возникновения договорного обязательства и исполнение его сторонами. Заключенный договор на коммунальное обслуживание может быть изменен по соглашению сторон или решению суда.

1.2 Субъекты правоотношений, возникающих в сфере коммунального обслуживания

Участниками коммунального обслуживания являются граждане и организации, действия которых направлены на предоставление и потребление коммунальных услуг.

Отношения физических лиц - субъектов коммунального обслуживания и организаций, предоставляющих коммунальные услуги в рамках предоставленных им полномочий в сфере ЖКХ, регулируются «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов".. Правила регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах, собственникам и пользователям жилых домов, в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, порядок заключения договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении, порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг, а также регламентируют вопросы, связанные с наступлением ответственности исполнителей и потребителей коммунальных услуг.

В соответствии с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов», субъектом - физическим лицом правоотношений является «потребитель» - лицо, пользующееся на праве собственности или ином законном основании помещением в многоквартирном доме, жилым домом, домовладением, потребляющее коммунальные услуги;

Исполнитель и потребитель заключают договор на предоставление коммунальных услуг. Содержание этого договора составляют права и обязанности сторон.

Потребитель коммунальных услуг имеет право:

1) на получение услуг установленного качества, безопасных для его жизни и здоровья, не причиняющих вреда его имуществу;

2) на возмещение в полном объеме убытков и вреда, причиненных жизни, здоровью или имуществу вследствие недостатков в предоставлении услуг, а также морального вреда в размере и порядке, которые определяются в соответствии с законодательством РФ;

3) не производить оплату услуг на время перерывов, сверх установленных договором. При этом прекращение оплаты не освобождает исполнителя от возмещения убытков и вреда;

4) на устранение исполнителем выявленных недостатков в предоставлении услуг в установленные договором сроки;

5) на государственную и судебную защиту в соответствии с законодательством РФ в случае нарушения его прав.

Одновременно с указанными правами потребитель несет следующие обязанности:

1) своевременно, в установленные договором сроки, оплачивать предоставленные услуги;

2) рационально использовать услуги по их прямому назначению;

3) не совершать действий, нарушающих порядок пользования услугами, установленными договором;

4) соблюдать требования техники безопасности при пользовании услугами;

5) допускать представителей исполнителя услуг, а также специализированных предприятий, имеющих право работы с установками электро-, тепло-, водоснабжения, канализации, для устранения аварий, осмотра инженерного оборудования, приборов учета и контроля Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов"..

Другими субъектами отношений по предоставлению коммунальных услуг физическим лицам являются:

- «исполнитель» - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги. Исполнителем могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений - иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы;

- «управляющая организация» - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, управляющие многоквартирным домом на основании договора управления многоквартирным домом;

- «ресурсоснабжающая организация» - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, осуществляющие продажу коммунальных ресурсов (отведение сточных бытовых вод);

Субъектами договора на коммунальное обслуживание являются исполнитель или ресурсоснабжающая организация с одной стороны и потребитель с другой.

С учетом выбранного способа управления в соответствии с ч. 2 ст. 162 ЖК РФ Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. - № 1 (часть 1). ст. 14. управляющая организация, ТСЖ, жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив предоставляет потребителю коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление) на основании договора, содержащего условия предоставления коммунальных услуг. При этом коммунальные услуги должны предоставляться потребителю по присоединенной сети в его жилое помещение, круглосуточно (бесперебойно), надлежащего качества, в необходимых объемах, однако ответственность за качество услуг возложена на исполнителя, а не на ресурсоснабжающую организацию Михайлов В.К.Предоставление услуг или снабжение ресурсами - вот в чем вопрос // Жилищное право. 2009. № 4. С. 23..

Квалифицирующим признаком для отнесения субъекта коммунального обслуживания к исполнителю или ресурсоснабжающей организации и, стало быть, к субъекту договора выступает принятие им обязательства по продаже коммунальных ресурсов абоненту либо субабоненту (потребителям).

Ресурсоснабжающая организация осуществляет не только продажу, но и производство коммунальных ресурсов.

Следует заметить, что в соответствии с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» возникает спорная ситуация в процессе разграничения понятий: «исполнитель» и «ресурсоснабжающая организация». Несмотря на то, что эти понятия выделены как различные, их содержание в Правилах сходно. Существенным же отличием является, то что «ресурсоснабжающая организация» производит или приобретает коммунальные ресурсы, тогда как исполнитель, лишь их продает, выступая в роли посредника между потребителем и производителем коммунальных услуг. Исполнитель, является ответственным лицом по предоставлению коммунальных услуг, тогда как он сам не является исполнителем и не может отвечать за исполнение услуг «ресурсоснабжающей организации».

Согласно ЖК РФ «ресурсоснабжающая организация» на основании, заключенного с исполнителем договора купли-продажи продает коммунальные ресурсы исполнителю, а исполнитель, в свою очередь, заключает с потребителем самостоятельный договор на предоставление коммунальных услуг, предметом которого, кроме самих ресурсов, является также деятельность по обслуживанию сетей, через которые осуществляется их подача и иного оборудования. Вследствие этого у исполнителя возникают обязательства по бесперебойному предоставлению этих услуг надлежащего качества и в необходимых объемах перед всеми потребителями Михайлов В.К. Предоставление услуг или снабжение ресурсами - вот в чем вопрос // Жилищное право. 2009. № 4. С. 23.

Высокий уровень износа основных фондов ресурсоснабжающих организаций коммунального комплекса, возникший за счёт недофинансирования отрасли ЖКХ, в предшествующий период негативно сказывается на качестве коммунальных услуг. Однако посредством многоступенчатой договорной системы ответственность за исполнение обязательств по предоставлению коммунальных услуг несет посредник - «исполнитель».

Другой стороной договора на коммунальное обслуживание и субъектом коммунальных отношений является потребитель (абонент).

В соответствии со ст. 539 ГК РФ абонентом (потребителем) является лицо, которое имеет энергопринимающие устройства, присоединенные к сетям энергоснабжающей организации и приобретающее у нее через присоединенную сеть энергию для потребления Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ, 1996. № 5. ст. 410..

По мнению Е.Л. Осипчук, рассматривавшей договор энергоснабжения в системе договорных отношений на рынке электрической энергии, абонент - это потребитель энергии, оборудование которого имеет технологическое присоединение к сетям организации, оказывающей услуги по передаче энергии в качестве основного вида деятельности Осипчук Е.Л. Договор энергоснабжения в системе договорных отношений на рынке электрической энергии. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.. Субабоненты, по ее мнению, являются особой категорией потребителей электрической энергии, не являющейся стороной по договору энергоснабжения, энергооборудование которых имеет технологическое присоединение к сетям абонента.

Вместе с тем в «Правилах предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов», понятие субабонент отсутствует. Тем не менее, фактически субабонент является субъектом отношений по предоставлению коммунальных услуг.

Рассматривая договор газоснабжения, В.К. Марков отмечал, что абонент является стороной договора снабжения газом через присоединенную сеть. В качестве абонента выступают лица, входящие в следующие группы:

1) абоненты, использующие газ в бытовых целях в качестве топлива (физические лица);

2) абоненты, получающие газ в качестве топлива или сырья (в химической промышленности), в качестве которых выступают юридические лица, а также предприниматели без образования юридического лица, которые непосредственно присоединены к системам газоснабжения, заключившие с газоснабжающей организацией в установленном порядке договоры на снабжение газом Марков В.К. Договор газоснабжения в российском гражданском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2002..

А.В. Чибис предлагает отказаться от использования термина «абонент», заменив его на «потребитель», поскольку абонентом можно признать любое лицо, чьи тепловые сети присоединены к сетям теплоснабжающей организации, а потребителем - только лицо, потребляющее тепловую энергию Блинкова Е.В., Чибис А.В. Гражданско-правовое регулирование теплоснабжения: Монография. - М.: Юрист. 2007. - С. 168.. К тому же потребитель - это гражданско-правовой термин, относящийся не только к тем лицам, чьи тепловые сети присоединены к сетям теплоснабжающей организации, но и потребителям иных коммунальных услуг.

К абонентам нередко относят не только конечных потребителей ресурсов и энергии, но и субъектов, которые осуществляют их перепродажу.

По мнению В.К. Маркова, в группу абонентов не входят субъекты, приобретающие газ для перепродажи, поскольку в качестве абонента может выступать только лицо, потребляющее газ Марков В.К. Договор газоснабжения в российском гражданском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2002.. В соответствии с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» субъекты, предоставляющие услуги, называются «исполнителями», по отношению к которым, по сути, потребитель услуги является «субабонентом». Существенным различием между «субабонентом» и «исполнителем» является то, что «субабонент» может быть физическим лицом (а не только юридическим, как это предусмотрено правилами для «исполнителя»), не получающим коммерческую выгоду от перепродажи коммунальных услуг.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что субабонент является одним из субъектов отношений по коммунальному обслуживанию, однако, его правовой статус законодательно закреплен не был.

Под абонентом по договору на коммунальное обслуживание Д.Михайлов предлагает понимать физическое или юридическое лицо, объекты, которых присоединены к сетям снабжающей организации и заключившие договор на снабжение коммунальными ресурсами через присоединенную сеть (договор энергоснабжения) для приобретения и потребления коммунальных ресурсов Михайлов Д. Субъекты отношений по предоставлению коммунальных услуг.-Статья, 2010..

Абонент является потребителем коммунальных услуг.

Абоненты по договорам на коммунальное обслуживание приобретают ресурсы для бытового использования, а другие абоненты только для использования в предпринимательской деятельности и других хозяйственных целях.

Поэтому при определении особенностей правового регулирования коммунального обслуживания абонентов физических лиц и индивидуальных предпринимателей, критерий «цель приобретения коммунальных услуг» должен применяться с учетом следующей специфики.

Необходимо в совокупности оценить ряд существенных факторов:

назначение обслуживаемого помещения (жилое, нежилое);

цель приобретения коммунальных ресурсов (для бытовых или только предпринимательских, производственных нужд).

В случае если коммунальные услуги приобретаются для использования гражданином, зарегистрированным индивидуальным предпринимателем для обслуживания нежилых помещений в производственных или иных целях, не связанных с личным, бытовым потреблением, то налицо предпринимательские отношения по коммунальному обслуживанию граждан, на которые правила предоставления коммунальных услуг не распространяются. Но, коммунальные услуги могут приобретаться индивидуальным предпринимателем в бытовых целях для обслуживания жилого помещения, которое используется для предпринимательской деятельности.

В соответствии с нормами ст. 17 ЖК РФ жилое помещение может быть использовано для осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами. На данные отношения должны распространяться правила о потребительских договорах, содержащиеся в «Правилах предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2009 г. № 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. - № 1 (часть 1). ст. 14..

С точки зрения Михайлова Д., не следует однозначно разводить сходные по сути категории абонента и субабонента. Нередко они противопоставляются. Оба они стоят по одну сторону перед снабжающей организацией. Оба являются потребителями коммунальных услуг. И абонент и субабонент получают коммунальные ресурсы на основании договоров энергоснабжения, заключенных со снабжающей организацией. Различия между ними состоят лишь в способе подключения к сетям снабжающей организации: абонент - непосредственно, а субабонент - опосредованно. В практике отношений сторон по коммунальному обслуживанию субабонентсткие отношения вызывают определенные трудности.

Эта проблема является одной из серьезнейших проблем в отношениях по снабжению коммунальными ресурсами. Суть ее состоит в отсутствии четких договорных механизмов, закрепляющих права, обязанности и ответственность абонента и субабонента.

На сегодняшний день являются распространенными случаи отказов абонентов от снабжения электрической энергией субабонентов, а также случаи неплатежей со стороны субабонентов за полученную электроэнергию.

По мнению также Д.Михайлова, целесообразней было бы согласиться с иным взглядом, согласно которому отношения между абонентом и субабонентом также являются договором энергоснабжения. Далее, если закрепить в законе обязанность абонента по передаче субабоненту по присоединенной сети энергии, полученной от энергоснабжающей организации, с ее согласия, вслед за этим положением возникнет необходимость предусмотреть отдельные важные моменты.

Поскольку при заключении с субабонентом договора абонент берет на себя обязанность обеспечивать надлежащее техническое состояние и безопасность энергетических сетей, а также приборов учета потребления энергии, разумно было бы ввести компенсацию его расходов с оговоркой о возможности иного регулирования данного положения законом или иными правовыми актами Колойда А.С. Правовая квалификация субабонентских отношений // Общество и право 2009. № 2. С. 34..

В отношениях по энергоснабжению всегда присутствует специальный субъект, имеющий разрешение на осуществление отдельных видов коммунального обслуживания. Его нет в отношениях абонент - субабонент.

Под субабонентским договором предлагаю понимать договор, в соответствии с которым абонент по договору энергоснабжения обязуется оказывать услуги по передаче принятых им от энергоснабжающей организации ресурсов другому лицу (субабоненту) с согласия энергоснабжающей организации и при условии обеспечения субабонентом договорного режима их использования, а также безопасности использования электрического и иного оборудования, связанного с энергоснабжением.

При определенных условиях абонент обязан заключить с субабонентом договор на оказание услуг по передаче энергии и ресурсов по присоединенной сети.

Субъектами отношений по предоставлению коммунальных услуг, являются:

- «потребитель»

- «исполнитель»

- «субабонент»

- «управляющая организация»

- «ресурсоснабжающая организация».

В группе субъектов отношений по предоставлению коммунальных услуг в качестве абонента (потребителя) может выступать только лицо, потребляющее услуги. В соответствии с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» субъекты, предоставляющие услуги называются «исполнителями», по отношению к которым, по сути, потребитель услуги является «субабонентом».

Существенным различием между «субабонентом» и «исполнителем» является то, что «субабонент», может быть физическим лицом (а не только юридическим, как это предусмотрено правилами для «исполнителя»), не получающим коммерческую выгоду от перепродажи коммунальных услуг. Поэтому можно сделать вывод о том, что «субабонент» является одним из субъектов отношений по коммунальному обслуживанию.

Следует, что абонент не только может, но и фактически является субъектом предпринимательской деятельности.

В части различия понятий абонента и потребителя услуг на коммунальное обслуживание автор Д. Михайлов делает вывод о том, что под абонентом следует понимать физическое или юридическое лицо, объекты которых присоединены к сетям снабжающей организации и заключивших договор на снабжение коммунальными ресурсами через присоединенную сеть (договор энергоснабжения) для приобретения и потребления коммунальных ресурсов.

В тех случаях, когда коммунальное обслуживание осуществляется без использования присоединенной сети, правильнее будет употреблять термин «потребитель», так как термин «абонент» используется при коммунальном обслуживании через присоединенную сеть.



ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ КОММУНАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ И ИХ ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

2.1 Актуальные вопросы предоставления коммунальных услуг

в многоквартирном доме

Проводимая в последние годы модификация способов управления многоквартирными домами существенно отражается на системе предоставления коммунальных услуг, поскольку именно выбранным в многоквартирном доме способом управления обусловлен порядок предоставления и оплаты коммунальных услуг.

Предоставление коммунальных услуг -- одна из наиболее значимых и противоречивых сфер жилищных отношений. Качество и порядок предоставления коммунальных услуг, структура и размеры платежей за коммунальные услуги, ответственные за предоставление услуг лица -- это лишь часть важнейших вопросов, возникающих в обозначенном секторе. Существующие в правоприменительной практике проблемы не всегда находят разрешение в постоянно обновляющихся положениях жилищного законодательства.

Коммунальные услуги регулируются специально принятыми правилами предоставления коммунальных услуг («Правилами поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан» Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. N 549 «О порядке поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан». , «Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов"., «Норматив потребления холодного, горячего водоснабжения и водоотведения», «Норматив потребления горячей воды из открытой системы отопления на хозяйственно-бытовые нужды населения, холодной воды и водоотведения при использовании горячей воды из открытой системы отопления» Постановление Правительства РС(Я) от 13.10.2012 N 446 "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг для населения".), ФЗ «О теплоснабжении» Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении». и другими правовыми актами, регулирующими заключение договоров на предоставление коммунальных услуг, где указываются некоторые условия, которые стороны должны определить как существенные.

Законодатель предлагает несколько вариантов управления многоквартирными домами:

-- непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

-- управление товариществом собственников жилья, жилищным или иным специализированным потребительским кооперативом;

-- управление управляющей организацией.

Выбранный собственниками способ управления многоквартирным домом может быть дополнен различными элементами, предусмотренными законом. В частности, согласно ст. 164 ЖК РФ при непосредственном управлении многоквартирным домом, количество квартир в котором составляет более чем двенадцать, собственники помещений в данном доме заключают договор оказания услуг и выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества с управляющей организацией. Договоры же на оказание коммунальных услуг заключаются с ресурсоснабжающими организациями каждым собственником помещения от своего имени. Товарищество собственников жилья или кооператив в свою очередь могут привлечь управляющую организацию посредством заключения с ней договора управления многоквартирным домом (ст. 162 ЖК РФ).

Следует учитывать также наличие собственников, не являющихся членами товарищества или кооператива, в таком многоквартирном доме, для которых установлен собственный порядок оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги. Кроме того, в судебной практике есть примеры, свидетельствующие о том, что решение собрания собственников помещений в многоквартирном доме о выборе в качестве способа управления - управляющей организации не влечет обязанность всех собственников заключить с ней договор, так как в данном случае управляющая организация не была выбрана по результатам открытого конкурса, объявленного органом местного самоуправления, а, следовательно, договор не относится к числу обязательных Постановление ФАС СЗО от 13.06.2007 по делу А56-36199/2006.. Названный подход делает правовое положение части собственников в доме, управляемом управляющей организацией, совершенно неопределенным.

Увеличение договорных связей внутри каждого из способов управления многоквартирным домом негативно сказывается на порядке предоставления и оплаты коммунальных услуг. Выстроенные законодателем сложные схемы управления, к сожалению, не отличаются четкостью и согласованностью.

Важен вопрос выявления лиц, на которые законодатель возлагает обязанность предоставления коммунальных услуг, с целью обозначить их место в системе складывающихся правовых связей. Действующие «Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов», утвержденные Постановлением Правительства РФ от 6.05.2011 № 354 Собрание законодательства РФ от 30.05.2011. № 22. Ст. 3168. в зависимости от ситуации наделяют правами и обязанностями исполнителя как управляющую организацию, товарищество собственников жилья, жилищный или иной специализированный кооператив, так и ресурсоснабжающую организацию. Согласно приведенному в указанном нормативном акте определению исполнителем является юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы либо индивидуальный предприниматель, предоставляющий потребителю коммунальные услуги, производящий или приобретающий коммунальные ресурсы и отвечающий за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги.

Следовательно, предоставление коммунальных услуг опосредовано двумя видами договоров: договор об оказании коммунальных услуг между потребителем и исполнителем и договор о приобретении коммунальных ресурсов между исполнителем и ресурсоснабжающей организацией. Законодателем в настоящее время избрана позиция, согласно которой в основном управляющая организация или ТСЖ (кооператив) выступают исполнителями коммунальных услуг, они берут на себя именно функции предоставления, а не обеспечения предоставления и не организации предоставления услуг. Отсюда и доктринальные споры о правовой природе договора управления многоквартирным домом, в котором в качестве одной из составляющих управления указано на предоставление коммунальных услуг Бычков, А. И. Правовая природа договора на управление многоквартирным домом: смешанный или самостоятельный договор?// Юридический мир. -- 2011. -- № 10; Козлова, Е. Б. Договор управления многоквартирным домом: гражданско-правовая природа и место в системе договоров // Законы России: опыт, анализ, практика. -- 2008. -- № 8. . Но, несмотря на законодательный подход, в юридической литературе продолжает обсуждаться вопрос о правовом положении управляющей организации, товарищества или кооператива при предоставлении коммунальных услуг. Насколько необходимо наделять их статусом исполнителя, а не посредника в сфере предоставления коммунальных услуг (именно такой вариант был закреплен в ранее действовавших нормативных актах) -- это вопрос, на который неоднократно обращалось внимание в научной литературе. Как нам видится, изменение ответственного лица, появление фигуры исполнителя наряду с ресурсоснабжающей организацией не вызвало бы широкого обсуждения и не отражалось бы негативно на правах граждан, если бы к управляющим организациям предъявлялись более строгие профессиональные требования.