Анализ стратегии государственной жилищной политики

4

Аннотация

В данном дипломном проекте рассматривалась характеристика объектов жилищной политики; анализировалась политика в области жилищно-коммунального обслуживания; изучался существующий комплекс мер по реализации жилищного кодекса РФ и повышению качества жилищно-коммунальных услуг; изучались основные характеристики товариществ собственников жилья; исследовалась жилищная политика Администрации Промышленного района г. Оренбурга; изучались основные аспекты управления жилищным фондом; была дана краткая характеристика товариществ собственников жилья на примере ТСЖ «Наш дом», ТСЖ «Урал», ТСЖ «Малая земля», ТСЖ «Счастье», ТСЖ «Сырейка»; изучались тарифная политика в сфере жилищно-коммунальных служб, в том числе тарифы на жилищно-коммунальные услуги на 2007 г. в г. Оренбурге; проводился анализ хода реализации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг.; проводился анализ реализации жилищной политики; рассматривались перспективы жилищной политики.

Содержание

Введение

1. Характеристика объектов жилищной политики

1.1 Политика в области жилищно-коммунального обслуживания

1.2 Комплекс мер по реализации жилищного кодекса РФ и повышению качества жилищно-коммунальных услуг

1.3 Товарищество собственников жилья

2. Исследование жилищной политики в Российской Федерации на примере Администрации Промышленного района г. Оренбурга

2.1 Характеристика товариществ собственников жилья на примере ТСЖ «Наш дом», ТСЖ «Урал», ТСЖ «Малая земля», ТСЖ «Счастье», ТСЖ «Сырейка»

2.2 Жилищная политика и её реализация в г. Оренбурге

2.3 Тарифная политика в сфере жилищно-коммунальных служб в г. Оренбурге

3. Анализ хода реализации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг.

3.1 Анализ реализации жилищной политики

3.2 Перспективы жилищной политики

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Введение

С 1991 г. в отрасли жилищно-коммунального хозяйства осуществляется новая государственная жилищная политика, основная цель которой - переход жилищно-коммунального хозяйства в режим безубыточного функционирования и расширенного воспроизводства основных фондов. Вся отрасль разваливается на наших глазах, а услуги дорожают с каждым месяцем.

Мы постоянно слышим о проблемах жилищно-коммунального хозяйства, несмотря на то, что реформа длится уже 14 лет (с 1991 г.), глобальных позитивных сдвигов, к сожалению, не наблюдается. И уже сейчас становится ясно, что без активного участия населения, власти и власти и бизнеса вряд ли произойдут какие-либо значительные улучшения в одном из важнейших и социально-значимых секторов российской экономики.

2005 г. стал знаменательным для жилищно-коммунального хозяйства. Во-первых, мы на последнем этапе реформирования. Во-вторых, федеральная законодательная база практически готова (сформирован и частично введен в действие пакет из более чем 30 документов по формированию рынка доступного жилья). Очевидно, что в ближайшее время в большинстве субъектов Российской Федерации жилищно-коммунальный комплекс не сможет развиваться без кардинального изменения имеющихся подходов на местном уровне.

Актуальность темы исследования заключается в объективной необходимости изменения жилищной политики в регионе, так как современное ее состояние, характеризующееся дотационностью и недостатком ресурсного обеспечения и функционирования, продолжает сохранять пассивность и, соответственно, недостаточно качественный уровень удовлетворения потребностей.

Существует проблема низкой эффективности взаимодействия жилищно-коммунального хозяйства: непосредственной эксплуатации жилья, водопроводно-канализационного хозяйства, сбора и утилизации отходов, обеспечения санитарно-гигиенического благополучия по месту жительства, энергоснабжения, теплоснабжения, оперативного обслуживания.

Главная цель государственной жилищной политики заключается в создании условий для реализации гражданами их конституционных прав на жилище [1, с. 5].

Основными стратегическими целями жилищной политики должны стать:

1. Создание устойчивых рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг для граждан в соответствии с их платежеспособным спросом.

2. Обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантирующей им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами.

3. Обеспечение безопасности проживания граждан в жилищах и качества жилой среды и услуг в соответствии с установленными стандартами.

4. Формирование условий эффективности экономического использования, оборота и развития недвижимости в жилой сфере.

Для достижения названных целей необходимо решение следующих ключевых задач по основным направлениям жилищной политики:

- обеспечение жилищных прав граждан - окончательное законодательное определение жилищных прав граждан;

- совершенствование системы управления жилищным фондом - обеспечение эффективной системы управления жилищным фондом.

Целью дипломного проекта является рассмотрение теоретических положений и разработка рекомендаций по осуществлению преобразований в жилищной политике для повышения ее эффективности.

Достижение поставленной цели потребовало решение следующих задач:

- определить особенности управления и регулирования в коммунальной сфере;

- проанализировать и критически осмыслить организационно-экономическую ситуацию жилищно-коммунального хозяйства на городском уровне;

- дополнить методику преобразований в жилищной политике.

Объектом исследования является жилищно-коммунальное хозяйство, как элемент институциональной инфраструктуры региона, муниципального образования.

Предметом исследования являются экономические отношения, связанные с принятием решений, обеспечивающих развитие жилищно-коммунального хозяйства.

Практическая значимость дипломного проекта заключается в повышении эффективности жилищной политики за счет предложенных рекомендаций, сделанных на основе анализа существующих положений жилищной политики Правительства Российской Федерации, которая в силу своих особенностей играет первостепенную роль в воспроизводстве населения - главной и производительной силе общества, поддерживая и развивая комфортные условия проживания и удовлетворения его повседневных потребностей.

В данной работе были использованы труды Артемьева Г., Горностаева А., Егорова Е., Каменева Е., Косарева Н., Лукманова Ю., Новикова С., Сиваева С., Шапиро М., Щепелина В.

1. Характеристика объектов жилищной политики

1.1 Политика в области жилищно-коммунального обслуживания

Объектом жилищной политики является деятельность по решению жилищной проблемы и обеспечению потребностей населения в жилье [17, c. 125].

Суть жилищной проблемы заключается в острой нехватке жилья, соответствующего установленным требованиям (техническим, структурным, функционально-потребительским), для значительной части населения. Во-первых, отмечается, что речь идет не столько о нехватке жилья вообще, сколько о существенном недостатке жилых помещений, соответствующих установленным требованиям. Во-вторых, всеобщий характер данная проблема получает, если она затрагивает интересы и волнует значительную часть населения данной территории, города, региона или страны в целом. В противном случае проблема жилья остается проблемой отдельных семей и граждан и не выходит на социальный уровень [49, c. 10].

Жилищная проблема относится к числу наиболее острых социальных проблем на всех уровнях управления: федеральном, региональном и местном. Поэтому ее решение должно осуществляться и координироваться по всей управленческой вертикали на местах, причем роль каждого уровня управления в этой задаче различна. На федеральном уровне должно быть определено и законодательно закреплено содержание федеральной жилищной политики, приняты жилищный кодекс и другие законодательные акты и необходимые правительственные решения и программы. Возможно частичное финансирование жилищного строительства в рамках, определенных для социально неблагополучных слоев населения. Но главная функция государства здесь - законодательная база.

На региональном уровне все государственные законы и решения конкретизируются, уточняются с учетом специфика данного региона, разрабатываются территориальные аспекты жилищной политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты и конкретные решения, в частности, по развитию или реконструкции жилищной строительной базы, по поддержке тех или иных социальных слоев населения.

Но основная нагрузка по решению жилищных проблем ложится на местный уровень власти и управления, так как только на местах можно наиболее достоверно оценить конкретное положение дел в вопросах жилищной обеспеченности, выявить наиболее нуждающиеся в жилье группы населения, дифференцировать жителей по уровню доходов, провести селективную поддержку неблагополучных слоев населения и создать наиболее благоприятные условия для развития жилищного рынка и тем самым для решения жилищного вопроса основной массы населения данного города, района (муниципального образования).

Начало радикальных рыночных реформ в 90-х годах ознаменовалось глубоким кризисом государственной системы обеспеченности жильем. Резко снизились объемы жилищного строительства в городах России. Возникла необходимость в разработке и реализации новой жилищной политики, учитывающей реалии переходного периода [40, c. 3]. На федеральном уровне контуры такой политики уже сформированы. Так, в 1993 г. вступил в действие Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», в котором приведены основные понятия в данной сфере, включая недвижимость, жилищный фонд, социальную норму площади жилья, договоры найма и аренды, киндоминиум, компенсации и др., определены права граждан на жилище, обязанности органов власти по обеспечению этих прав и ответственность пользователей жилищного фонда, рассмотрены виды собственности в жилищной сфере, включая виды жилищного фонда, а также процедуры обеспечения жильем, пользование им гражданами и ряд других положений. Суть федеральной жилищной политики состоит в обеспечении социальных гарантий в области жилищных прав граждан, в создании условий для привлечения различных источников финансирования, в развитии частной собственности на жилье, в обеспечении прав собственников и предпринимателей в жилищной сфере [70, c. 75].

Таким образом, федеральная жилищная политика во многом законодательно определена. Но ее реализация возможна лишь при достижении социально-экономической и политической стабильности в стране, а также при активизации жилищной политики в регионах и на местах [62, c. 4]. К сожалению, на большинстве территорий, за некоторым исключением, активная жилищная политика пока не проводится. В настоящее время ставится задача по переносу центра тяжести в решении жилищной проблемы на территориальный и особенно местный уровни, поэтому сформулируем основные положения муниципальной жилищной политики, реализуемой в городах и иных муниципальных образованиях.

Цель муниципальной жилищной политики заключается в достижении требуемого уровня жилищной обеспеченности и содержании жилищного фонда в соответствии с установленными нормативами и стандартами [60, c. 4]. Основными задачами данной политики являются: повышение уровня жилищной обеспеченности в соответствии с нормативной потребностью в жилье; обеспечение рационального расселения жителей и приведение состава квартир в соответствие с демографической структурой семей; приведение потребительских характеристик жилищного фонда в соответствие с потребностями населения; повышение степени сохранности и содержания жилищного фонда в соответствии с действующими техническими условиями и требованиями [60, c. 5 ].

Для проведения целенаправленной жилищной политики необходима целая система целевых показателей, нормативов и стандартов, позволяющих конкретизировать поставленную цель, сформулировать задачи и разработать важнейшие направления и мероприятия по их достижению и решению. Таких показателей может быть сравнительно много, так как поставленные задачи по решению жилищной проблемы достаточно многообразны, но важнейшими среди них будут следующие: обеспеченность населения муниципального образования жильем, в кв. м. общей площади на 1 человека, всего в том числе в частном, государственном, муниципальном и общественном видах жилья; уровень благоустройства жилищного фонда в процентах к общему жилищному фонду, а также муниципальному и другим класса фонда по видам благоустройства (водопровод, канализация, электроплита, телефон, мусоропровод, лифт и пр.); доля жилищного фонда, соответствующего правилам и нормам технической эксплуатации и требованиям к качественным параметрам жилья; уровень посемейного заселения как отношение числа семей, проживающих в отдельных квартирах, соответствующих потребительским и техническим требованиям, к общему числу семей [58, c. 7].

Эти показатели должны быть нормированы и по ним определены и по ним определены социальные стандарты (минимальные и перспективные). Кроме этих (важнейших), в систему нормируемых параметров будут включаться и десятки других, в частности: уточненные нормы проектирования и технического содержания жилищного фонда, нормативные требования к функционально-потребительские качествам жилья и др.

Основными направлениями муниципальной жилищной политики является следующие: создание условий для формирования широкого рынка жилья на данной территории; регулирование рационального расселения жителей муниципального образования; переход к дифференцированному обеспечению права граждан на жилище; проведение антимонопольной деятельности в жилищном комплексе; создание условие для привлечения инвестиций в жилищную сферу [36, c. 7].

Важнейшими мерами повышения ресурсообеспеченности муниципальной жилищной политики служат: эффективное использование бюджетных средств, выделяемых на конкурсной основе; привлечение средств населения путем создания специальных целевых фондов, распространение муниципальных жилищных займов, обеспечение надлежащих гарантий; использование дохода от аукционной продажи объектов муниципальной собственности (арендная плата, страхование и пр.); выдача долгосрочных кредитов и субсидий через систему муниципальных банков, в том числе ипотечного кредитования под залог недвижимости; привлечение частных инвестиций путем создания благоприятных условий для инвесторов; привлечение государственных субсидий и дотаций [30, c. 210].

Объектом муниципальной политики в области жилищно-коммунального обслуживания является обеспечение потребностей населения в услугах по содержанию жилищного фонда и придомовой территории, потребностей в воде, газе, электроэнергии и других услугах, предоставляемых жилищно-коммунальным хозяйством [30, c. 14].

Как показывает анализ положения дел в данной области, достигнутый уровень развития жилищно-коммунального хозяйства не обеспечивает в должной мере потребности населения в большинстве городов страны. Так, уровень содержания жилищного фонда не соответствует правилам и нормам технической эксплуатации жилых зданий. Действующая система водоснабжения не справляется с удовлетворением потребности населения в воде в соответствии с имеющимися нормативами и стандартами. Чрезмерно велики потери и неучтенный расход воды.

Действующая система теплоснабжения в городах технологически устарела и не соответствует требованиям экологической политики государства. В крупных городах функционирует централизованная система теплоснабжения, основанная на использовании топливно-энергетических станций и мощных котельных, а локальных источников тепла практически нет.

Такая система требует огромного сетевого хозяйства и в полной мере отражает интересы производителей тепла в ущерб их потребителям, у которых отсутствует выбор в источниках и режимах теплоснабжения. Кроме того, недостатками этой системы являются большие потери тепла, ненадежность сетевого хозяйства.

Причины перечисленных проблем аналогичны другим сферам муниципального хозяйства: дефицит бюджетных средств и административно-ведомственный механизм управления и хозяйствования. Особенно следует отметить такие черты административной экономики, как смещение функций заказчика и подрядчика, отсутствие взаимосвязей между затратами труда и достигнутыми результатами и как следствие - отсутствие стимулов к повышению качества и результатов своей деятельности.

Целью муниципальной политики в сфере жилищного коммунального обслуживания является обеспечение потребностей населения в жилищно-коммунальных услугах согласно действующим нормативам и стандартам [16, c. 11].

В соответствии с поставленной целью основными задачами в данной области являются: повышение уровня содержания жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства; привидение систем водо-, тепло-, газо-, электроснабжения города в соответствие с современными требованиями к технологии к качеству предоставляемых услуг; совершенствование системы водопроводно-канализационного хозяйства и обеспечение полной очистки бытовых сточных вод.

Для количественной оценки целевых установок и задач проведения муниципальной политики в сфере жилищно-коммунального обслуживания имеется ряд нормативов, которые могут быть использованы в качестве минимально необходимых и перспективных стандартов, определяемых с учетом особенностей данной территории.

Важнейшими направлениями по повышению уровня жилищно-коммунального обслуживания являются: ограничение монополизма в системе жилищно-коммунального хозяйства города; разделение функций заказчика и подрядчика во всех отраслях жилищно-коммунального хозяйства; обеспечение права выбора потребителями объема и качества жилищно-коммунальных услуг; привлечение населения к активному участию в сфере жилищно-коммунального обслуживания [14, c. 13].

Важным направлением развития жилищно-коммунального обслуживания является привлечение населения к активному участию в хозяйственной деятельности в различных формах. Это могут быть выполнение функций контроля за работой жилищно-коммунальных служб, участие в финансировании тех или иных мероприятий, личный труд (уборка лестниц, замена лампочек в местах общего пользования, уборка придомовой территории и пр.).

Важное значение имеет активная позиция жителей на выборах местных руководителей. Одним из перспективных направлений привлечения населения является формирование коллективных форм владения жилищным фондом на базе создания кондоминиумов (товариществ). Но для претворения этого начинания в жизнь в широком масштабе необходимо решить многие вопросы: уточнение правовой основы функционирования товариществ; организация передачи жилых зданий в оперативное управление или в хозяйственное ведение с соответствующей передачей на баланс коллективу собственников со всеми подсобными помещениями и правом их свободного использования; создание фирм по управлению жилым фондом, которые могли бы взять на себя функции заказчика, заключение договоров на эксплуатацию и др.

Важнейшим элементом механизма реализации является устойчивое финансовое обеспечение. Активная социальная политика в данной сфере опирается на следующие основные источники финансирования: эффективное использование бюджетных средств через систему заказчик - подрядчик; повышение в перспективе уровня и доли квартплаты за содержание жилищного фонда и коммунальных услуг по мере повышения качества жизни населения; привлечение дополнительных средств населения, товариществ, муниципальных образований; рациональное использование жилищных субсидий, выделяемых для малообеспеченных слоев населения; привлечение доходов от использования муниципальной собственности (средства от продажи объектов, арендная плата и др.) [9, c. 11].

1.2 Комплекс мер по реализации жилищного кодекса РФ и повышению качества жилищно-коммунальных услуг

Новый Жилищный кодекс Российской Федерации продолжил процесс реформирования российского законодательства, связанный с переходом государства к рыночным отношениям. Он во многом изменил ранее существовавшие жилищные правоотношения, упорядочил в соответствии с нынешними условиями вопросы предоставления жилья, права и обязанности собственников помещений в многоквартирных жилых домах на общее имущество в таких домах, в том числе на их земельные участки, определил объекты, порядок и формы управления многоквартирных домов, разграничил полномочия уровней власти в жилищных правоотношениях [50, c. 9].

Для разработки механизмов реализации положений Жилищного кодекса, Департаментом строительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерства регионального развития Российской Федерации совместно со специалистами отрасли, учеными разработаны и утверждены постановления с дополнительными разъяснениями по заключению договоров социального найма жилого помещения, о формах документов о переводе жилого помещения в нежилое, о переустройстве и перепланировке жилого помещении и др., введены правила предоставления субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг; правила пользования жилыми помещениями; правила содержания и ремонта общего имущества многоквартирного дома; правила предоставления коммунальных услуг; положение о проведении конкурсного отбора управляющих организаций и ряд других документов [50, c. 11].

Министерством регионального развития проводится соответствующая работа с субъектами Российской Федерации по сбору информации, предложение по самым острым важным вопросам жилищных отношений. Благодаря рекомендациям из регионов, была сформулирована концепция правил предоставления субсидий гражданам при оплате жилищно-коммунальных услуг. С территорий поступает множество обращений и предложений по внесению изменений и дополнений в Жилищный кодекс. Аналогичные предложения поступают в Государственную Думу, Правительство Российской Федерации от депутатов, законодательных собраний субъектов Российской Федерации, общественных организаций, граждан, что говорит о том, что требуется совершенствование существующего законодательства, обобщение, анализ поступающих в различные органы власти поправок, изменений, дополнений, консолидации усилий заинтересованных лиц. Работу в этом направлении проводит и Общественный Совет при Министерстве регионального развития Российской Федерации. Перед Департаментом строительства и жилищно-коммунального хозяйства стоит задача стать той консолидирующей силой, тем фундаментом, где должны формироваться предложения для рассмотрения их в Правительстве Российской Федерации, Государственной Думе [50, c. 14].

Реализация положений Жилищного кодекса - это не только разработка нормативно-правовых документов, четко прописанных в той или иной статье Жилищного кодекса Российской Федерации. Ряд разделов, статей ЖК РФ определяют процедуру, порядок тех или иных отношений в жилищной сфере. Это вопросы проведения общего собрания собственников в многоквартирном доме, управление многоквартирными домами, создание и деятельность товариществ собственников жилья и другие. И именно от успешного применения этих норм на практике, умения увидеть, убрать административные барьеры, создать благоприятные условия для эффективной работы организаций жилищно-коммунального комплекса зависит во многом комфортность проживания граждан, снижение издержек при производстве и предоставлении жилищно-коммунальных услуг и повышению их качества.

Департамент видит свою роль в работе по созданию условий для эффективного внедрения на местах положений, норм, правил, прописанных Жилищным кодексом. С этой целью Департамент строительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерства регионального развития Российской Федерации подготовил комплекс мер по совершенствованию работ жилищно-коммунального хозяйства и повышению качества жилищно-коммунальных услуг.

Среди основных направлений в этой работе можно выделить: демонополизация и создание эффективной системы управления в жилом фонде; создание конкурентного рынка жилищно-коммунальных услуг; социальная защита граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг; финансовое оздоровление отрасли; тарифное регулирование; модернизация жилищно-коммунального хозяйства; энергоресурсосбережение; государственный контроль [50, c. 11].

Принятие жилищного кодекса законодательно закрепило процессы, начавшиеся в ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства и дало толчок для развития демонополизации, конкуренции в жилищно-коммунальной сфере, привлечения частного капитала в эту сферу, развития инициативы, гражданской ответственности и сознательности населения за сохранность не только своего помещения, но и мест общего пользования, общего имущества в многоквартирном доме, придомовой территории.

Среди множества мер можно выделить три главных направления: развитие и поддержка товариществ собственников жилья; вопросы капитального ремонта многоквартирных домов; реорганизация муниципальных управлений и городских управлений, работающих в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

В первую очередь, хотелось бы отметить, что Жилищный кодекс значительно изменил положения, регулирующие отношения по созданию и деятельности товариществ собственников жилья [50, c. 12]. Упростился порядок регистрации, членства в товариществе собственников жилья, исключено ограничение по расположению имущества, то есть товарищество собственников жилья может приобретать в собственность любое имущество, предоставление посреднической функции товариществ собственников жилья при заключении договоров с третьими лицами, где товарищество собственников жилья выступает только как представитель собственников помещений или членов товарищества собственников жилья, позволит упорядочить договорные отношения и исключить возложение финансовых рисков по таким договорам на товарищества собственников жилья, и исключить банкротство, что в свою очередь позволяет товариществам собственников жилья капитализировать средства собственников и членов товариществ собственников жилья на капитальный ремонт жилищного фонда. Эти и другие преимущества «нового» товарищества собственников жилья позволяют сделать вывод, что товарищество собственников жилья - это одна из наиболее эффективных форм объединения собственников в целях управления имуществом.

Согласно Жилищному кодексу вопрос о проведении капитального ремонта решает общее собрание собственников в многоквартирном доме. Если собственники дома создали товарищество, то частично решена проблема, где и как аккумулировать средства на капитальный ремонт. В то же время в случае непосредственного управления и в случае управления управляющей организацией вопрос открыт. Кодекс дал возможность аккумулировать средства на каждый конкретный дом, а как - не прописал. Необходима разработка данного механизма, подготовка рекомендаций по возможным путям реализации этого положения Жилищного кодекса.

Есть еще одна проблема, о которой нельзя умалчивать. Состояние жилищного фонда: высокая степень износа, 3,6 % ветхого жилья, 93 млн. м² недоремонты [53, c. 4].

В течение нескольких десятков лет гражданами-нанимателями, а теперь собственниками, производилась уплата денежных средств, государство в силу своих возможностей проводило капитальный ремонт, объем недоремонтов рос из года в год. В настоящее время все расходы по проведению ремонтов возложены на собственников помещений в полном объеме, в связи с чем они справедливо высказывают свое нежелание создавать товарищества собственников жилья в домах с высокой степенью износа. При таких обстоятельствах нельзя ожидать активности со стороны собственников в решении вопросов, связанных с управлением многоквартирными домами.

Необходимо создать систему государственной и муниципальной поддержки вопросов проведения капитального ремонта и реконструкции жилых домов. Это должно стать государственной задачей, решение которой позволит резко повысить активность населения в управлении имуществом, темпы и количество создания товариществ собственников жилья, повысить конкуренцию.

В настоящее время в отрасли происходят некоторые структурные преобразования, но эти процессы идут пока вяло и неэффективно. Задача демонополизации и построения рыночного механизма в сфере жилищно-коммунального хозяйства не выполнена. В жилищной сфере лишь наметился постепенный переход на конкурсное обслуживание жилищного фонда, но все-таки большая часть организаций - муниципальных управлений и городских управлений - сохранили свои позиции на рынке жилищных и коммунальных услуг.

Социальная защита граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг - обязанность государства, но ответственность за ней несут предприятия жилищно-коммунального хозяйства, так как меры государственной помощи при оплате предоставляются в виде скидки платежа. Ежегодные затраты предприятий жилищно-коммунального хозяйства представляют порядка 100-110 млрд. рублей [69, c. 7]. Однако Федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской федерации не выполняю в полной мере своих обязательств в части покрытия расходов предприятий за предоставленные льготы и субсидии.

Одной из мер снижения задолженности предприятиям жилищно-коммунального хозяйства за предоставленные субсидии является перевод средств субсидий на персонифицированные социальные счета. В 2003 г. в 30 муниципальных образованиях 19 субъектов Российской Федерации был проведен эксперимент по внедрению новой экономической модели реформы жилищно-коммунального хозяйства и использованием персонифицированных социальных счетов Результаты эксперимента показали, что произошла заметная стабилизация ситуации с перечислением ассигнований на предоставление субсидий из региональные в местные бюджеты, предприятия жилищно-коммунального хозяйства освободились от социальных функций, собираемость платежей за предоставляемые услуги составила от 97 до 100%, помощь стала предоставляться действительно нуждающимся семьям [56, c. 2]. В 2004 г. официально было рекомендовано Постановлением от 30.08.2004 № 444 субъектам Российской Федерации осуществить переход на перечисление средств субсидий на персонифицированные социальные счета.

Некоторые положения Жилищного кодекса в сфере льгот и субсидий противоречат Конституции Российской Федерации. Например, оказались лишенными льгот граждане, проживающие в домах жилищно-строительного кооператива, купивших, построивших за счет собственных средств жилье или получивших по наследству, в то время, как согласно Конституции в Российской Федерации признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

В целом выход из создавшегося положения Департамент видит в следующем:

На Федеральном уровне необходимо:

1. Внести изменения и дополнения в действующее законодательство, регламентирующее предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, а именно:

- меры социальной поддержки граждан по оплате жилья и коммунальных услуг, являющиеся расходными обязательствами Российской Федерации, должны предоставляться в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, либо размер субвенций из Фонда компенсаций Федерального бюджета должен рассчитываться исходя из фактических затрат;

- терминология должна быть приведена в соответствие с положениями Жилищного кодекса РФ, перечень услуг должен трактоваться четко, однозначно и одинаково для всех категорий льготников;

2. На начальном этапе необходим перевод средств на предоставление мер социальной поддержки на персонифицированные (банковские) счета граждан, в последующем заменить льготы на денежные выплаты, исходя из среднесложившихся в регионе затрат на оплату жилья и коммунальных услуг.

На уровне субъектов Российской Федерации необходимо:

- принимать меры по обеспечению выполнения расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление мер социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг с учетом поступающих средств из федерального бюджета;

- осуществить перевод мер социальной поддержки граждан по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на персонифицированные (банковские) социальные счета граждан.

Финансово-экономическое состояние предприятий жилищно-коммунального хозяйства, несмотря на улучшившуюся в последние годы дисциплину расчетов бюджетов и потребителей остается сложным. Накопленная многомесячная задолженность в условиях сложившихся финансирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства и действующей системы налогообложения достигла критической массы и стала причиной постоянного воспроизводства неблагоприятной структуры дебиторской и кредиторской задолженности [9, c. 11].

Признание долгов бюджетов требует принятия решений на уровне всех органов власти. Сегодня бюджет должен предприятия больше, чем они бюджету.

Анализ выявил основные причины неблагополучного финансового состояния жилищно-коммунального хозяйства и соответственно комплекса мер, которые необходимо предпринять всем уровням власти для вывода отрасли из кризиса.

Среди основных мер: замена натуральной формы предоставления льгот гражданам при оплате жилищно-коммунальных услуг на адресные, денежные выплаты, о чем говорилось выше; принятие федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса».

Алгоритм действий по финансовому оздоровлению, согласно вышеназванному закону, следующий: после инвентаризации и подтверждения задолженности, созданные из представителей местных и федеральных органов власти комиссии по финансовому оздоровлению, принимают по заявлению жилищно-коммунального хозяйства решение о начале процедуры оздоровления; кредиторы заключают соглашения о рассрочке платежей; бюджеты всех уровней поэтапно гасят свои задолженности перед жилищно-коммунальным хозяйством; предприятиям предоставляются отсрочки и рассрочки по уплате налогов на 3 и 5 лет [67, c. 4].

Следующим направлением в реформировании жилищно-коммунального хозяйства страны безусловно является налаживание процессов управления экономикой жилищно-коммунального хозяйства через сбалансированную тарифную политику.

Жилищным кодексом РФ предусмотрена передача полномочий по регулированию тарифов на жилищно-коммунальные услуги органами местного самоуправления. В настоящий момент на законодательном уровне достаточно подробно раскрыты вопросы ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве Жилищным кодексом РФ, рядом Постановлений Правительства Российской Федерации, ФЗ от 30.12.2004 № 210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», другими нормативным актами.

Тарифы на услуги по электроснабжению, отоплению, газоснабжению также регулируются рядом нормативных актов.

Министерством регионального развития Российской федерации утверждены «Методические рекомендации по формированию тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения», «Методика расчета норм потребления природного газа для расчета с населением при отсутствии приборов учета», Методические рекомендации по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов».

Анализ действующего законодательства в данной сфере показал следующее:

1. С вступлением в силу Жилищного кодекса РФ, отдельных его положений и Федерального закона № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», полномочия по регулированию тарифов распределены между: Правительством Российской федерации, органами субъектов Федерации, ОМСУ:

- тарифы на газ - Правительство РФ;

- тарифы на электроэнергию и тепло - органы субъектов РФ;

- тарифы на жилищно-коммунальные услуги;

- водоснабжение, ТБО, КНС - ОМСУ;

- инвестиционные надбавки к тарифам на электроэнергию, тепло, жилищно-коммунальные услуги, водоснабжение, ТБО, КНС - ОМСУ.

Основная нагрузка с 01.01.2006 г. легла на созданные тарифные органы местного самоуправления.

2. На сегодня не определены органы государственного контроля в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.

3. Законодательно не определены предельные уровни повышения тарифов на данные услуги (существуют ограничения на электроэнергию, газ и тепло).

В соответствии с жилищным кодексом РФ перечень работ по текущему ремонту и содержанию общего имущества в многоквартирном доме определяет общее собрание собственников помещений. Реализация данной нормы Жилищного кодекса РФ приведет к обветшанию жилищного фонда, а также конфликтам между гражданами, проживающими в многоквартирных домах. Необходимо внести изменения в Жилищный кодекс РФ в части отнесения к компетенции Правительства РФ устанавливать минимальный перечень работ, услуг по управлению, содержанию и ремонту жилищного фонда. Это позволит сбалансировать договорные отношения, обеспечить сохранность жилищного фонда, прозрачность договорных отношений и финансовых потоков и повысит возможности осуществления контроля надзорными органами и собственниками.

Модернизация жилищно-коммунального комплекса - одно из важнейших направлений в реформировании жилищно-коммунального хозяйства, в полной мере влияющего на стоимость и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Сегодня здесь работают почти 60 тыс. предприятий различных форм собственности с численностью работающих около 4,2 млн. человек.

Вместе с тем ни для кого не является секретом убогое техническое состояние жилищно-коммунальной инфраструктуры и сетей. Износ в отдельных регионах уже превысил критическую отметку и достиг порядка 80 процентов.

Для ликвидации сложившейся ситуации необходимы крупномасштабные инвестиции в отрасль.

Среди первоочередных организационных подготовительных мер для начала осуществления модернизации жилищно-коммунального хозяйства:

1. Реструктуризация задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

2. Создание прозрачной процедуры тарифного регулирования.

3. Переход на реальные договорные отношения между поставщиками и пользователями услуг.

Для проведения модернизации жилищно-коммунального хозяйства и привлечения в эту сферу инвестиций необходимо осуществлять следующие меры:

1. Продолжить программный метод: федеральная целевая программа «Жилище» и подпрограммы.

2. Провести инвентаризацию активов сферы, он позволит включить рыночные механизмы, в т. ч. кредитование инвестиционных проектов. В настоящее время основной причиной, по которой не производится регистрация имущества коммунальной сферы, является отсутствие финансовых средств на инвентаризацию и регистрацию имущества в муниципальных бюджетах. Объем средств, требуемый для регистрации - от 10 до 15% средств годового бюджета муниципального образования. Необходимо предоставить инвестиционный налоговый кредит (в соответствии со ст. 66 Налогового кодекса РФ) муниципальным образованиям сроком на 5 лет для регистрации имущества коммунальной сферы.

3. Необходимо имущество естественных монополий сферы коммунального комплекса закрепить в собственности муниципальных образований, для чего принять Федеральный закон «Об особенностях регулирования оборота имущества в сфере коммунального обслуживания».

4. Развитие малого бизнеса в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Отсутствие залогового инструмента у предприятий малого бизнеса в сфере жилищно-коммунального хозяйства не позволяет привлекать кредитные средства даже на быстро окупаемые проекты. Для развития малого и среднего бизнеса необходима государственная программа страхования инвестиционных проектов создания новых материальных активов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Для реализации данной программы потребуется не более 18 млрд. рублей на пять лет.

Вопросы энергосбережения как составляющей части мероприятий по модернизации системы жилищно-коммунального хозяйства необходимо увязать с проблемой энергосбережения, являющейся межведомственной задачей, для чего следует рассмотреть роль и место федеральной целевой программы «Энергоэффективная экономика» и определить федеральный орган исполнительной власти, ответственный за комплексную реализацию данной программы. Проблему энергосбережения целесообразно поднять на уровень государственной политики, как необходимого элемента экономического развития России [44, c. 2].

Немаловажную роль в повышении качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг играет система организации и проведения контроля над реализацией жилищных прав граждан. Реализация положения Жилищного кодекса, где ст. 20 предусмотрен государственный контроль над использованием и сохранностью жилого фонда, а также соответствием жилищных помещений и предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг установленным требованиям.

Согласно Жилищному кодексу РФ данный контроль должен осуществляться уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Однако, в ходе административной реформы были упразднены Управление Главной инспекции архитектурно-строительного надзора и Управление Главной государственной жилищной инспекции, входившие ранее в центральный аппарат Госстроя России [39, c. 11].

В соответствии с Положением «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 401, данная служба осуществляет функции по надзору только в части обеспечения безопасности, прочности, устойчивости и эксплуатационной надежности зданий и сооружений, причем только особо опасных.

Это приводит к тому, что органы государственных жилищных инспекций, которые обладают по Кодексу РФ об административных правонарушениях административными и надзорными функциями, в угоду местных руководителей жилищно-коммунального хозяйства превращаются в функциональный придаток административного аппарата жилищно-коммунального хозяйства субъекта РФ, тем самым теряют свою независимость и как следствие - надзорные функции, либо объективность при рассмотрении проблемных вопросов.

Таким образом, в Российской Федерации отсутствует федеральный орган исполнительной власти, ответственный за организацию и контроль в сфере жилищно-коммунального хозяйства, несмотря на существующие нормы в законе: в Жилищном кодексе РФ, в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

В связи с этим необходимо:

1. Определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда в виде федеральной службы, подчиненной Министерству регионального развития РФ.

2. Подготовить проект ФЗ «О государственном контроле за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям».

Выполнение вышеописанных задач позволит стабилизировать финансовую ситуацию в жилищно-коммунальном комплексе страны, сделать предприятия конкурентоспособными и привлекательными для инвесторов, что наряду с прозрачной тарифной политикой существенно снизит издержки при производстве услуг и приведет к стабилизации цен на жилищно-коммунальные услуги, повысит их качество.

1.3 Товарищество собственников жилья

Товарищество собственников жилья создается, как правило, во вновь построенных или капитально отремонтированных домах, иногда по инициативе муниципалитета как владельца неприватизированных квартир в таком доме, иногда - по инициативе застройщика. Еще реже по инициативе жильцов приватизированных квартир. Уставные цели товарищества - управление уже имеющимся имуществом в интересах его собственников. Цели не предусматривают развития жилищного фонда для удовлетворения растущих потребностей в жилье.

Впервые форму особой некоммерческой организации - товарищества собственников жилья - ввел Федеральный закон от 15.06.1996 г. № 72- ФЗ «О товариществах собственников жилья». Само понятие «товарищество собственников жилья» также заимствовано из этого закона и заимствовано неудачно. Товарищество собственников жилья - объединение собственников помещений в многоквартирном доме, созданное для совместного управления комплексом недвижимого имущества в таком доме, а также для обеспечения его эксплуатации [55, с. 14]. Под комплексом имущества понимается кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости [55, с. 15].

Большое значение для выработки способа согласования интересов собственников жилья в товариществе собственников жилья представляет вопрос о членстве в товариществе. Членом товарищества собственников жилья может быть любой собственник помещения в многоквартирном доме. Собственник становится членом товарищества с момента подачи заявления в правление товарищества. Прекращается членство с момента подачи заявления о выходе из членов товарищества или с момента прекращения права собственности на помещение в данном доме. Закон о товариществах собственников жилья (утратил силу с введением Жилищного кодекса) предусматривал обязательность членства в товариществе всех домовладельцев. Однако в 1998 г. Конституционный Суд России признал данное положение не соответствующим Конституции России (ч. 2. ст. 30). Таким образом, стало возможным неучастие собственника квартиры в коллективном управлении домом, если оно осуществляется товариществом собственников жилья. Фактически Конституционный Суд России признал, что свобода выбора одного собственника важнее, чем права других собственников в этом здании. Но если, скажем, один собственник не участвует в управлении общей недвижимостью, то тем самым он ущемляет права других собственников в этом здании, поскольку потребление услуг в многоквартирном доме носит коллективный характер. В новом жилищном кодексе эта норма также отражена - невозможность принудительного членства, несмотря на решение большинства объединиться в товарищество [43, с. 7].

Важным моментом в управлении многоквартирным домом в виде товарищества собственников жилья является предоставление «дотаций, компенсаций и субсидий». Домовладельцы и наниматели жилья в товариществах собственников жилья обеспечиваются социальной защитой в рамках действующего законодательства и местных решений. Среди мер социальной защиты - передача товариществам собственников жилья установленных государственных и муниципальных дотаций на финансирование затрат на эксплуатацию, текущий и капитальный ремонты, на отдельные виды коммунальных услуг, компенсаций за предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, а также предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Это означает, что в случае создания ТСЖ и передачи дома в его управление установленные законами и другими нормативными актами дотации, субсидии, льготы должны предоставляться товариществу. Однако решение вопроса о том, как должно происходить финансирование, закон оставляет за теми структурами, которые предоставляют названные меры социальной защиты.

Выделим все возможные права и обязанности товариществ собственников жилья.

Статья 137 ЖК РФ устанавливает перечень прав, которые могут быть реализованы товариществами собственников жилья при осуществлении своей деятельности: 1) заключать договор управления многоквартирным домом, договоры о содержании и ремонте общего имущества, договоры об оказании коммунальных услуг и прочие договоры в интересах членов товарищества; 2) определять смету доходов и расходов на год; 3) устанавливать на основе принятой сметы доходов и расходов размеры платежей и взносов для каждого собственника помещения в соответствии с его долей в праве общей собственности на общее имущество в таком доме; 4) выполнять работы для собственников помещений в многоквартирном доме и предоставлять им услуги; 5) пользоваться предоставляемыми банками кредитами; 6) передавать по договору материальные и денежные средства лицам, выполняющим для товарищества работы и услуги; 7) продавать и передавать во временной пользование, обменивать имущество, принадлежащее товариществу.

Следующая статья 138 устанавливает перечень обязанностей товариществ собственников жилья: 1) заключать договоры о содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме с собственниками помещений, не являющимися членами товарищества; 2) выполнять обязательства по заключенным договорам; 3) обеспечивать надлежащее санитарное и техническое состояние общего имущества в многоквартирном доме; 4) обеспечивать выполнение всеми собственниками помещение обязанностей по содержанию ремонту общего имущества в соответствии с их долями (кв. метрами общей жилой площади) в праве собственности на данное имущество; 5) обеспечивать соблюдение прав и законных интересов собственников помещений при установлении условий и порядка владения, пользования и распоряжения общей собственностью; 6) принимать меры, необходимые для предотвращения или прекращения действий третьих лиц, затрудняющих реализацию прав владения, пользования общим имуществом в многоквартирном доме или препятствующих этому; 7) представлять законные интересы собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе в отношениях с третьими лицами.

Кроме того, повседневная деятельность крупных товариществ собственников жилья в Оренбурге связана с рядом проблем. Прежде всего, это проблема согласования интересов большого числа собственников. Интересы жильцов одного дома могут не совпадать с интересами жильцов соседнего дома, что обуславливает потенциальную конфликтность в товариществе [37, с. 3]. Подобные примеры не часты, однако инициатива частного бизнеса и самих жильцов в процессе создания товарищества собственников жилья становится все более заметной.

В настоящее время создание товариществ собственников жилья ведется, как правило, на базе нового строительства, в основном по инициативе застройщиков - представителей частного бизнеса, которые относятся к товариществам как к инструменту продвижения жилья как товару на рынке. Сейчас по приблизительной оценке, более 70% зарегистрированных товариществ собственников жилья создано именно в новостройках.

Создание товариществ собственников жилья в строящихся домах выгодно в первую очередь самим застройщикам. Можно с уверенностью сказать, что многие застройщики понимают эту выгоду, поскольку основной прирост количества товариществ собственников жилья в последнее время происходит именно за счет новостроек. Однако немалую роль здесь играют и принимаемые многими муниципалитетами решения не брать на себя обязательства по эксплуатации жилья, предназначенного для продажи в частную собственность. Ответственность за выполнение этой задачи перекладывается на застройщиков. Взамен город предлагает застройщиками помощь в регистрации товариществ собственников жилья.