Правовой режим территорий государств

На основе анализа положений Конституции Российской Федерации диссертантом выделяется ряд конституционных принципов правового регулирования (режима) государственной территории. Среди них:

1. Суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией. (ст.ст. 4, 71). Согласно ст. 71 Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 жестко фиксирует: “Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию”.

Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти или, тем более, поставить себя над нею. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.) Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. С. 18..

2. Целостность государственной территории (ст.ст.1, 3, 67). Уже преамбула Конституции Российской Федерации подтверждает исторически сложившееся государственное единство, а в ст. 1 говорится о Российской Федерации как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федерации (конфедерации) государств. Хотя в ч.1 ст. 3 сказано, что территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (а она включена в главу “Основы конституционного строя”) провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3) и никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3).

Примечательный момент. Если, например, ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. гласит, что территория этого федеративного государства включает в себя территории земель Федерации, то согласно ч. 1 ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя не только территории ее субъектов, но также внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Таким образом, в России не только территориальное море, но и внутренние воды, как и воздушное пространство над ними, являются конституционно федеральной территорией. Без сомнения, это крайне важный рычаг в борьбе против национального и регионального сепаратизма.

И в довершение этого механизма ч. 3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.

3. Верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России федеральных законов (ст.67) Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов.

4. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст.15). Важное значение для режима территории России имеет норма ч.1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, но его нормы могут быть изменены только в порядке, предусмотренном самой Конституцией, и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.

5. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст.ст. 67, 71, 131). Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. “б” ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. “н” ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч.2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом “статус”. Следует предположить, что без согласия субъекта Российской Федерации не может быть изменена и та его граница, которая имеет статус государственной границы РФ.

Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию “О государственном суверенитете РСФСР”, I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума” Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22..

6. Единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства) (ст.8) Для правового регулирования территории государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

Вероятно, в противовес прежним советским конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов.

Рассматриваемая статья Основного закона носит следы явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1830..

Статус административных территорий, составляющих единую территорию государства, также предполагает определенные общие начала (принципы). Рассматривая основные принципы правового регулирования (режима) административных территорий, автор выделяет следующие из них, закрепленные в законодательстве РФ:

А. Взаимное согласие субъектов федерации на изменение границ между ними. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все они выступают равноправными субъектами Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции). Они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5 Конституции).

При всем при этом, границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67 Конституции).

Жесткость приведенной формулировки в сочетании с нормой Конституции России, согласно которой отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа, края или области (ч.4 ст. 66), а следовательно, могут и не регулироваться, создала своего рода конституционный тупик. Этот тупик усугубляется утверждением, что, с одной стороны, имеются края и области, в которые входят автономные округа (с соответствующим объединением территорий), с другой -- и те и другие полностью равноправны, а в довершение статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст. 66 Конституции).

Выход из сложившейся ситуации предпочтительно искать не в каком-либо определении Конституционного суда, а через изменение самой конституционной нормы.

Б. Учет мнения населения территорий местного самоуправления при решении вопроса об изменении их границы. Применительно к местному самоуправлению в ст. 131 Конституции России закреплено, что изменение границ территорий, в которых оно осуществляется, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение указанных границ относится законом к компетенции органов государственной власти субъектов федерации, которые обязаны тем самым учитывать мнение населения таких территорий. Механизмами выявления мнения населения территории могут служить консультативный опрос населения, сбор подписей под проектом соответствующего решения на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях, решения представительных органов местного самоуправления и т.д. В постановлении Конституционного суда от 24 января 1997 г. наиболее адекватной формой учета мнения населения назван референдум, проводимый по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования.

В. Согласование интересов. Принципы правового режима территорий, на которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумов, а определяются в каждом отдельном случае договором (соглашением). Трудно говорить об общих принципах правового регулирования (режима) других видов территории. Принципы правового режима международных территорий как пространств, на которые совершенно не распространяется суверенитет какого-либо государства, а также территорий со смешанным режимом, на которые определенные государства имеют суверенные права, равно как и несамоуправляющихся, подмандатных, подопечных и иных территорий, определяются специальными актами международного права. Автором рассматриваются особенности правового регулирования различных типов территории, на которые распространяется верховенство государства: сухопутная территория, водная территория (территориальное море, национальные реки, каналы, внутренние озера и внутренние моря, пограничные воды), земные недра, воздушное пространство, арктическая территория.

Предпринята попытка систематизировать государственные территории с различными видами особых правовых режимов. Классифицируя существовавшие в различные исторические эпохи особые виды правовых режимов, автор приводит следующую структуру: 1) территории действия исключительных законов; 2) территории осадного положения; 3) территории чрезвычайного положения; 4) территории военного положения; 5) территории прямого правления центральной власти; 6) закрытые административные территории; 7) демилитаризованные и нейтрализованные территории; 8) экстерриториальность; 9)территории транзита и территории мирного прохода.

При характеристике территории действия исключительных законов диссертантом с учетом дореволюционной российской практики выделяются два вида: режим территории усиленной охраны (когда режим усиленной охраны вводился в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших “постоянных законов” оказывалось недостаточно) и режим территории чрезвычайной охраны (как более суровый, вводился при отягчающем обстоятельстве -- когда население бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка). В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.

В диссертации содержится анализ действующего в РФ законодательства, регулирующего режимы “территории чрезвычайного положения”, “военного положения”, прямого правления центральной власти и практики их применения.

Особый статус отдельных частей государственной территории определяется не только наличием внутренних социальных или политических конфликтов, либо внешней агрессией. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного экономического развития территории.

Автор отмечает особенности закрытых административно-территориальных образований, рассматривает специфические вопросы их правового регулирования, проводит анализ режимов демилитаризованных и нейтрализованных территорий, правовой режим экстерриториальности, статус оккупированной территории, территории транзита и территории мирного прохода, режим территорий концессии и его отличия от режима арендованных территорий.

Так, концессионный договор определяется не как обычный гражданско-правовой контракт, а как односторонний акт суверенного государства, выраженный в форме особого договора. На основе этого акта частной компании, в том числе и иностранной, предоставляется право заниматься определенной хозяйственной деятельностью, полезной для экономики развивающихся государств. Но с этой же целью действие такого акта может быть досрочно прекращено, предоставленная концессия может быть “взята обратно”.

Автор считает, что прекращение концессии не представляется международным правонарушением, поскольку концессионный договор не является международным соглашением, заключаемым между субъектами международного права.

Таким образом, в отличие от международной аренды территории, концессия:

-- представляет собой гражданско-правовой договор между государством и своими или иностранными гражданами;

-- регулируется национальным законодательством и заключенным на его основе договором;

-- не создает на своей территории особого правового режима, если только это не оговорено конкретным национальным законом.

Анализируя практику соглашений об аренде, диссертант выделяет определенные особенности правового режима арендуемой территории. В связи с чем в работе обсуждаются вопросы реализации соглашения об объединении таможенных территорий Российской Федерации и Республики Белоруссия, об обязанности Польши и Литвы обеспечить транзит (на условиях аренды соответствующих территорий) через их территории для связи Белоруссии -- России и Калининградской области, обосновывается недопустимость постановки вопроса об аренде Россией г.Севастополя.

В диссертации содержится анализ правовых гарантий и юридических механизмов обеспечения стабильности режима территории” (§ 8), исследуется понятие “стабильность режима территории”, внутренними составляющими которой являются внутренняя и внешняя стабильности территории.

Конституционно-правовая стабильность и неизменность территориальных пределов государства основываются на принципиальном положении, что государственность в принципе неделима. К правовым гарантиям стабильности режима территории автор относит:

а) Принципы международного публичного права, среди которых выделяются: принцип территориальной целостности и неприкосновенности границ; принцип мирного решения международных споров; принцип неприменения силы;

б) Институт остаточного (номинального) суверенитета;

в) Институт приобретательской давности;

г) Договорной режим границ;

д) Система внутреннего права.

Обеспечение стабильности правового режима территории осуществляется юридическими механизмами структурного и материально-правового характера. К структурным механизмам международного характера относятся Совет Безопасности ООН, Международный суд, Специальные органы ООН (Совет по Опеке, Комитет по несамоопределившимся территориям) и др. Структурные механизмы такого обеспечения в национальных государствах включают прежде всего конституции государств и Верховный или Конституционный суд.

Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории в диссертации выделяются четыре основных.

1) Закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации. “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности...”(ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

2) Единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу федеральной Конституции и федерального законодательства. Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).

3) Единство государственной власти. Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации.

4) Перечисление в Конституции субъектного состава, образующего (входящего в) государство.

Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса органов государственной власти.

Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех или иных функций государства, а также на их объем. Это относится к функциям и внешним, и внутренним.

В Главе III диссертации -- “Территориальный фактор во внутренних функциях государства” -- на примере ряда стран (Великобритания, Алжир, Монголия, Италия, КНР, Швеция, Франция) изучаются отношения в унитарном государстве между его составными частями (регионами), между государством и его частью. Территориальный аспект внутригосударственного регулирования выступает в унитарном государстве в форме пространственного действия законов, пространства функционирования органов государства.

В рамках анализа процессов осуществления внутренних функций унитарного государства автором исследуется порядок перераспределения территории в унитарном государстве, особо отмечается, что во многих странах действуют правила, согласно которым любое территориальное изменение должно пройти парламентскую процедуру. Это касается и приращения территории, поскольку при всей своей позитивности оно может нести и негативные последствия: необходимость финансовых вливаний, изменение национального и демографического состава, социальные противоречия, поток переселенцев и т.п.

Международный опыт показывает, что при относительной незначительности приращения территории возможно обойтись парламентской процедурой, при глобальных изменениях -- необходимо проведение референдумов и т.п.

Территориальное устройство федеративных государств определяется преимущественно способом их образования. Если, например, в Российской Федерации, как до того в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено и бессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано.

Российское федеративное государство образуется в государственно-правовом смысле из трех частей. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты федерации, виды которых указаны в ч.1 ст.5 Конституции РФ. Вторым звеном выступает сообщество субъектов федерации -- собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы.

Так, Президент Российской Федерации до 1994 г. был самостоятельным институтом исполнительной власти, ныне де-факто возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в систему которой входят президенты республик в составе РФ, главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания РФ выражает интересы и региональные особенности прежде всего субъектов федерации как относительно изолированных образований, олицетворяет собой тенденцию федерализма, то Государственная Дума ФС РФ, напротив, предстает как единый орган всей федерации, который, по определению, обязан выражать общегосударственные интересы, тенденцию унитаризма. Подобная трехчленная система федеративного государства придает федеративной структуре большую степень прочности.

Для каждого сложносоставного государства основным вопросом является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов, именно оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей. В этом отношении прав В.Б.Пастухов, считающий федерализм одним из возможных проявлений сущности современного нации-государства Пастухов В. Три времени России. Общество и государство в прошлом, настоящем, будущем. М.: ПОЛИС-РОССПЭН, 1994. С. 97..

Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.

Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства -- члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций См.: Демин А., Иванов В. Два подхода к межрегиональным ассоциациям // Российская Федерация. 1997. № 8. С. 17..

Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно-организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию.

Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти:

1. Собственно федеральное управление.

2. Управление от лица Федерации.

3. Управление совместными задачами Федерации.

4. Исполнение федеральных законов регионами.

5. Исполнение законов субъектов федерации регионами.

Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов -- с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике.

Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации “находятся“ в составе России (ч.1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в федерацию.

Анализируя особенности российского федерализма, диссертант отмечает, что реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное -- с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.

В диссертации содержится анализ практики заключения соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации (Татарстана, Башкортостана), и их реализации правового статуса субъектов Федерации (Калининградская область), разрешения возникающих спорных вопросов. Делается вывод, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами ныне это устоявшийся политико-правовой процесс.

Однако, Россия -- не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному -- регулированию этого процесса Конституцией и законами. Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Подобным институтом должен выступить прежде всего Конституционный суд Российской Федерации.

Из двух возможных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, -- российское общество выбрало второй. И притом не сразу. Даже В.И.Ленин долгое время подчеркивал отрицательное отношение марксистов к федерации и децентрализации Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 24. С. 143.. Но в структуре российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, главные из которых: 1) государственная целостность; 2) единство системы государственной власти; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; 4) равноправие и самоопределение народов (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

На современном этапе развития российской государственности не отрицание права наций на самоопределение или национальной государственности, как полагает Э.В.Тадевосян См.: Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С.8., а полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни подвергнет Россию опасности полной дезинтеграции.

Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой “равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям -- административной компетенции” Государственное право Германии / Сокр. пер. с нем. Т.1. М.: ИГП РАН, 1994. С. 80.. Сам термин “унитаризм” не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством.

Исследуя порядок перераспределения территории в федеративном государстве, автор делает вывод, что российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли -- до законодательного закрепления моратория на изменения границ между субъектами федерации.

Хотя нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория, с формальной точки зрения, после принятия уставов краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации. В работе, в частности, приводятся механизмы, закрепленные ч.1 ст.3 Устава Ставропольского края, ч.2 ст.8 Устава Ленинградской области, ч. 4 ст.60 Конституции Республики Бурятия.,

В диссертации критически рассматривается практика национально-государственного устройства РСФСР, утверждается, что в России назрела необходимость принять новые законодательные акты о территориальном делении, а также о государственных границах. При том, что закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов федерации характеризует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства (какими по сути являлись края и области) в подлинные субъекты федерации.

Ныне следует говорить о двух особенностях формирования Российской Федерации: о ее историческом характере и специфических конституционных механизмах.

Исторический характер формирования российской государственности предопределяет единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство на территории нашей страны.

Конституционная основа формирования Российской Федерации означает её законодательное происхождение. Речь не идет и не шла о договорном образовании Российской Федерации. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными (региональными).

Предотвратить несоответствие между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации, обеспечить целостность конституционной системы федерации призваны определенные гарантии, система которых излагается в диссертационном исследовании. В России, по мнению автора, следует предусмотреть 4 вида конституционных гарантий целостности федеральной территории:

1. Получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии законов субъектов федерации федеральной конституции.

Для получения положительного заключения прежде всего необходимо, чтобы конституции республик, уставы краев и областей: а) не содержали ничего противоречащего федеральной конституции; б) обеспечивали осуществление политических прав, свобод, иных форм согласно формам, предусмотренным федерацией: республиканская форма, представительный характер осуществления власти, демократические процедуры; в) были приняты демократическим путем.

2. Судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции.

3. Конституционное закрепление обязанности всех должностных лиц субъектов федерации соблюдать федеральные конституции и законы и нести ответственность за нарушение этой обязанности.

4. Закрепление единого экономического рынка, принципов свободы торговли и промышленности на всей территории государства, отрицание возможности создания внутренних таможенных границ. Единство финансово-кредитной системы, банковской системы.

В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов. Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут послужить хорошей базой для развития как республиканского законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.

Такова современная ситуация, в которой в настоящее время происходит столкновение двух разнонаправленных тенденций государственного развития, обусловленных объективными потребностями обеспечения государственного единства, однородности правового пространства Российской Федерации, с одной стороны, и необходимостью сохранения этнической, культурной, экономической самобытности ее субъектов -- с другой.

Российский опыт 1989--1997 гг., так же как аналогичный опыт Югославии, позволяет ставить вопрос о существенной корректировке понимания этнической территории. Если Б.М.Клименко мог ограничиться констатацией, что этническая территория, являясь достоянием ее населения, обладает столь существенными особенностями правового режима, что государство существенно ограничено в распоряжении этой территорией на международной арене См.: Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 7. , то для нашего времени этого недостаточно.

Во-первых, следует признать, что в вопросах распоряжения на международной арене любой территорией государство ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение.

Во-вторых, этнос, проживающий на какой-либо территории, имеет право на культурно-национальное развитие, ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Но среди этих общих интересов -- безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.

Автор раскрывает смысл государства через анализ образующих его народа, территории и власти. Делается вывод о том, что речь при этом идет об общефилософской взаимозависимости формы и содержания. Территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ -- содержимое этой формы, а власть -- силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое. Государство -- это народ, юридически организованный на своей территории.

Организация государственной территории может порождать институт многогражданства. Речь идет о государствах, территория которых складывается из территорий составляющих их государственных образований. На особенности гражданства в этой ситуации размеры территории государства и степень его централизации влияют во вторую очередь, пропуская по значимости вперед культурно-исторические традиции соответствующего общества. В США первичным является гражданство федерации, а производным -- гражданство того или иного штата, в Швейцарии, напротив, при принятии гражданства кантона именно федеральное гражданство является производным.

В Советском Союзе гражданство было неравным. Если все граждане СССР имели еще автоматически гражданство той или иной союзной республики, то те из них, кто жил на территории автономных республик, приобретал и гражданство соответствующей автономии. К прискорбию для СССР, в течение многих десятилетий механизм такого “тройного” гражданства не прогнозировался и реально не осмысливался. Но у СССР с его изысканиями и экспериментами в искусственном конструировании национально-государственного устройства был перед глазами опыт Германской империи.

Индивид в Германии начала ХХ в. считался подданным империи только в силу его нахождения в подданстве одного из государств, входивших в ее состав. Лишь жители имперских земель -- Эльзаса, Лотарингии и колониальных территорий -- состояли в непосредственном подданстве империи. Подданный любого государства империи имел право перехода внутри империи из одного подданства в другое, не переставая быть подданным Германской империи. Более того, возможно было состоять в подданстве сразу нескольких государств империи.

Все это позволяет на примере Германии лучше понять направленность советских реформ государственно-территориального устройства и согласиться с признанием решающей роли в формировании института многогражданства реально различного статуса территорий, составляющих государство.

Но и федеративные государства иногда имеют только одно гражданство -- гражданство федерации (например, Индийский Союз). В случае, если какая-либо территория становится частью Индии, то лишь правительство Индии определяет, какие лица на этой территории становятся индийскими гражданами См.: Басу Дурга Дас. Основ конституционного права Индии/ Пер. с англ.: под общ. ред.М.М.Сайфуллина. М.:Прогресс, 1986. С.. 138..

Говоря о взаимосвязи территории и гражданства, нельзя не сказать о принципе “почвы” как одном из основных в приобретении гражданства. Комбинирование принципов “почвы” и “крови” для определения гражданства является наиболее распространенным подходом в законодательстве большинства стран мира.

Одним из самых отрицательных последствий разрушения СССР стало появление огромного массива граждан фактически несуществующего государства, явочным порядком поставленных перед необходимостью заново решать вопросы своего гражданства, но уже не столько по своей воле, сколько в соответствии с жестко ситуационными политическими, правовыми и социально-экономическими условиями.

На основе собственного участия в законотворческой деятельности автор делает вывод, что Российская Федерация, являясь государством -- правопреемником Союза ССР, далеко не в полной мере выполняет свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР. Россия призвана быть реальным правопреемником Советского Союза, защитить права граждан, ставших после 1991 г. жертвами законодательства ряда республик прежнего СССР, претендующих ныне на моноэтничность. Международная практика выработала механизм защиты прав граждан при переходе территории от одного государства другому -- оптацию или право свободного выбора гражданства.

Уже при оптации подданства предполагалось, что лицо, стоящее перед необходимостью выбирать себе принадлежность к тому или иному государству, никогда не выходило из подданства государства, уступающего территорию, а следовательно, безупречно перед лицом обоих государств.

В результате разрушения Советского Союза на мировой карте появились государства, которые либо ранее вообще не существовали (Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия), либо имеют весьма ограниченный опыт самостоятельной государственности (Эстония, Латвия, Литва). В процессе обретения этими новыми государствами своей независимости было нарушено право оптации -- общепризнанного мировой практикой права гражданина на выбор гражданства при самоопределении или передаче территории от одного государства другому.

Рассуждая юридически, при переходе некоей территории от одного государства другому или при получении независимости частью до этого единого государства у жителя такой территории возникает право на выбор одной из трех моделей своего поведения в вопросах гражданства:

1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося государства;

2) право сохранения за собой гражданства страны-правопреемника, то есть прежнего или старого государства, и выезда на территорию своего государства;

3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны, но остаться проживать на той же территории и получить в новом государстве вид на жительство.

Ограничения в праве оптации гражданства в принципе недопустимы. Государство может распоряжаться своей территорией в установленном законом порядке, принимать решение о выделении из своего состава нового независимого государства или передаче своей территории иному государству, но государство не вправе отказаться от своих граждан и передать их кому бы то ни было без их согласия.

Помимо чисто территориальных вопросов, связанных с образованием новых государств и изменением границ, разрушение Советского Союза, наряду с множеством иных государственно-правовых проблем, привело к тому, что значительная часть граждан прежнего СССР превратились в лиц без гражданства. В диссертации исследуется международная практика применения института оптации при распаде государств, переходе части территории государства другому государству и т.п., содержится подробный критический анализ действующего законодательства по вопросам гражданства, анализируется комплекс проблем, связанных с оценкой Российской Федерации в качестве правоприемника Союза ССР.

На примерах Казахстана, Крыма в диссертации рассматриваются практические вопросы, вызванные разрушением Союза ССР, анализируются противоречия в позиции Украины при разрешении вопроса о правовом статусе жителей полуострова нормам международного права. На основе анализа нормативных документов, действовавших в момент передачи Крыма под административную юрисдикцию Украинской ССР, норм международного права автором делается вывод, что жители Крыма до сих пор по праву сохраняют гражданство России, их формальная принадлежность к корпусу граждан Украины может, в лучшем случае, рассматриваться как обретенное ими второе гражданство со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями.

Отмечается, что ещё в эпоху Русской земли началось преобладание территориальных, пространственных начал над кровными, что придает особое содержание самому существу института гражданства в России, дополняя общее понятие института гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством положением о связи культурной и пространственной. Для России юридические проблемы гражданства приобретают и некий иной, философский, культурологический смысл.

Глава IV -- “Территориальный фактор во внешних функциях государства” -- включает четыре параграфа, посвященных изучению взаимосвязи и взаимозависимости внешних функций государства и его территории (12), правовых отношений между государствами в связи с изменением их территории по взаимному согласию (13), естественных границ государств и территориальных споров ( 14), проблем государственных границ на постсоветском пространстве (15). Прежде всего речь идет о зависимости внешних функций государства от размера и характера его территории. Внешние функции государства выражают политику государства по отношению к другим субъектам международных отношений, а эта политика в значительной степени определяется основными характеристиками территории самого государства. Трудно не согласиться с И.А.Степановым, когда он видит основу теоретических построений Н.Макиавелли в предположении, что важнейшей целью государства является его выживание в борьбе с другими государствами См.: Степанов И.А. Принципы Макиавелли о соотношении внутренней и внешней политики / Ежегодник Советской ассоциации политических наук. 1980. М.: Наука, 1982. С. 116..

Основные внешние функции государства (в частности, дипломатическая и функция защиты своей территории от агрессора и потенциальных внешних угроз) прямо отражают потенциал соответствующего государства, в том числе и территориальный. Не случайно Дж.Бернал относил страны, владеющие огромными территориями и ресурсами, к привилегированным Бернал Дж. Мир без войны. Пер. с англ. М.: изд. иностранной литературы, 1960. С. 12.. “Неуклюжесть” внешней политики государств с небольшой территорией всегда чревата для них гораздо большими издержками политического, экономического и даже военного характера, чем подобная же, а то и большая “неуклюжесть” государств-гигантов. Проблемы городов-государств всегда меркли, в свою очередь, перед проблемами империй. А за понятием “империя” стояли и стоят не столько определенная форма государства или форма государственного устройства, сколько государственно-территориальная организация очень большого по меркам соответствующей эпохи пространства, еще и населенного, как правило, представителями разных этносов.

Размеры и характер территории государства помимо влияния на его основные внешние функции сказываются и на таких сферах деятельности государства, как:

-- участие в поддержании мира в международных отношениях либо осуществление политической или военной экспансии, ведение войны;

-- оказание помощи слаборазвитым государствам и территориям;

-- координация внешней и внутренней политики, а также планов развития экономики с политическими партнерами.

При этом территория -- важный, но, конечно же, не единственный фактор, предопределяющий внешнюю политику. Любое внутренне слабое государство теряет контроль над своим будущим, поскольку вынуждено становиться союзником тех государств, чье влияние распространяется за пределы их собственных государственных границ.

Исследуя географическую доминанту внешней политики государства, автор определяет международные отношения как специфическую форму общественных отношений, складывающихся прежде всего из экономических, политических, правовых, идеологических, культурных и иных отношений между государствами и группами государств. Речь идет о сложнейшей и до предела хрупкой системе совмещения интересов всех существующих в мире государств.

Характер внешней политики определялся в истории прежде всего размерами территории, наличием естественных внешних границ. Не менее значима при формировании внешней политики и качественная характеристика соответствующей территории, ее ресурсный потенциал.

Исследуются проблемы территориальной взаимозависимости государств, политического значения географического положения, влияния физико-географической среды на развитие государственности различных народов (на примере Йемена, Курдистана, Кипра, стран Балканского полуострова).

Особое внимание автор уделяет военной политике как политике территориального переустройства и миру как политике территориальной стабильности. В течение веков внешняя политика государств была направлена на приобретение новых территорий, на изменение по принуждению их статуса. Войны были основным способом такого приобретения и такого принудительного изменения статуса.

Есть точка зрения, что государства выступают в качестве живых организмов, борясь за колонии, рынки сбыта, источники сырья См. напр.: Сталин И.В. О статье Энгельса “Внешняя политика русского царизма” // Русский геополитический сборник. № 2. С. 64-65..Именно война как естественная форма деятельности государства во внешнем мире, насильственная борьба, военная функция, остается ведущим фактором изменения территории по принуждению. Международное право долгое время признавало агрессии и аннексии главными формами принуждения государств к территориальным уступкам. К.А.Неволин, характеризуя отношения между государствами, приходил к выводу, что при безуспешности мирных сношений остается единственное средство решения споров -- война Неволин К.А. Энциклопедия законоведения. История философии законодательства / Вст. ст. Д.И. Луковской, С.С. Гречишкина, Ю.В. Ячменева. Спб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1997. С.65..

Через завоевания, как правило, и создавались государства. Е.Дюринг, Л.Гумплович и К.Каутский видели в завоевании и насилии даже главную причину возникновения государства и права. Международные конфликты практически все связаны с межгосударственным территориальным переделом. Война, как правило, завершалась миром, когда оказывалась разбитой армия противника и оккупирована его территория, либо когда стратегическая цель войны достигалась потенциально, то есть создавалось положение, не оставляющее сомнений в том, что, в частности, армия “в состоянии” оккупировать вражескую территорию См. напр.: Грамши А. Избр. произведения: В 3 т. Т.3. Тюремные тетради. М., 1959. С. 191, 192.. Акты агрессии часто приводили к прямой или скрытой аннексии территорий.

К числу так называемых первичных способов приобретения территории автор относит оккупацию, понимаемую в современном международном праве как приобретение такой территории, которая не находится под суверенитетом какого-либо государства, то есть ничейной территории, приводит классификацию института оккупации, где выделяет фиктивную оккупацию и эффективную оккупацию.

Специфической формой территориальной экспансии, по мнению диссертанта, следует рассматривать распространение на Восточную Европу сферы деятельности НАТО (“расширение НАТО на Восток”). Потенциальное перенесение на территорию Польши и Чехии, Венгрии и Румынии, государств прежней советской Прибалтики и некогда сугубо просоветской Болгарии военно-политической инфраструктуры этого блока означает территориальное поглощение системой Североатлантического договора многих бывших членов Варшавского договора с распространением на территории вновь принятых в блок НАТО государств соответствующего правового и военно-политического режима.

Неизменность площади территории государства и его границ ведет к утверждению атмосферы стабильности и надежности в отношениях как между государствами, так и между индивидами. Последующий перенос внимания на вопросы экономического и культурного сотрудничества создает атмосферу добрососедства и взаимопонимания. Ситуация мира между государствами, даже при наличии у них территориальных споров, обеспечивает постоянную возможность разрешения любых противоречий за столом переговоров. В закреплении этой стабильности -- главное значение Заключительного акта по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанного в Хельсинки в августе 1975 г., провозгласившего нерушимость послевоенных границ в Европе.

Изменение территории государств возможно и в условиях мира по взаимному согласию заинтересованных государств. При этом одним из Принципов деятельности ООН (Принцип 3) является разрешение международных споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость (ст. 2 Устава ООН).

В противоположность войне, мир выступает как система стабильности государственных территорий. В этом смысле сформулирован и Принцип 4 деятельности ООН, гласящий: “Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций” (ст. 2 Устава ООН).

В диссертации отмечается, что территориальный фактор в межгосударственных отношениях в конце ХХ в. вновь приобрел ныне небывалую остроту. Автор вслед за Ю.А.Тихомировым различает “проблемы самоопределения народов, защиты прав личности и национальных меньшинств и проблемы нерушимости границ. Первая отражает новые международные императивы и суверенитет народа, вторая -- идеи и принципы конституционного и международного права”, и разделяет вывод, что “механизм сочетания этих явлений еще предстоит отработать” Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение? // Государство и право. 1992. № 9. С. 15..

Если при феодализме не видели различий между частной собственностью на землю и территориальным суверенитетом как верховенством государственной власти, то в эпоху капитализма уже проводится четкое разграничение между правом собственности на землю “dominium” и суверенной верховной властью над территорией “imperium”, существует четкое различие между частноправовыми сделками, даже если одной стороной ее выступает государство как субъект права, и вопросами расширения государственной территории.