Президент Российской Федерации - глава государства

В соответствие со ст.84 Конституции РФ, Президент Российской Федерации:

а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;

б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;

в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

г) вносит законопроекты в Государственную Думу;

д) подписывает и обнародует федеральные законы;

е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

В соответствие со ст.85 Конституции РФ, Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

В соответствие со ст.86 Конституции РФ, Президент Российской Федерации:

а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;

в) подписывает ратификационные грамоты;

г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

В соответствие со ст.87 Конституции РФ, Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерация вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.

В соответствие со ст.88 Конституции РФ, Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

В соответствие со ст. 89 Конституции РФ, Президент Российской Федерации:

а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

б) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания;

в) осуществляет помилование.

В соответствие со ст.90 Конституции РФ, Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В соответствие со ст.91 Конституции РФ, Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью.

В соответствие со ст.92 Конституции РФ, Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации.

Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Согласно ст.3 ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи", Федеральный закон от 12.02.2001 №12-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи"// "Российская газета", №32-33, 15.02.2001. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента Российской Федерации.

Неприкосновенность Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.

Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления.

Председатель Следственного комитета Российской Федерации в случае возбуждения уголовного дела в отношении указанного лица в связи с совершением им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации направляет представление в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. (см. текст в предыдущей редакции)

Принятое Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, с представлением Председателя Следственного комитета Российской Федерации направляется в трехдневный срок в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. (см. текст в предыдущей редакции)

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рассматривает в трехмесячный срок вопрос о лишении неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, с учетом представления Председателя Следственного комитета Российской Федерации, принимает по данному вопросу постановление и в трехдневный срок извещает о нем Председателя Следственного комитета Российской Федерации. (см. текст в предыдущей редакции)

Решение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела.

В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе участвовать Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, в отношении которого внесено представление.

Таким образом, глава государства осуществляет свои функции и полномочия в определенном временном пространстве, протяженность которого сказывается на вырабатываемой Президентом России государственной политике, интенсивности и динамике его деятельности.

Отдельный и особый институт конституционного права, характеризующий природу президентуры в России, представляет собой досрочное прекращение исполнения полномочий Президента Российской Федерации.

Этот институт относится к числу комплексных конституционно-правовых институтов, регулирующий несколько групп взаимосвязанных отношений, составляющих:

1) содержание оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации;

2) механизм реализации оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации;

3) условия и порядок исполнения полномочий Президента Российской Федерации;

В содержание конституционно-правового статуса главы государства входит его легислатура (срок полномочий, а также период деятельности избранного представительного органа), как общая, так и сокращенная. Сроки пребывания Президента в должности, в том числе основания досрочного прекращения исполнения президентских полномочий, непосредственным образом характеризуют его правовое положение в системе государственной власти, природу взаимоотношений с иными ветвями и органами государственной власти. Легислатура главы государства, выступает первичным элементом его конституционного статуса, Президент не просто избирается на должность, он избирается на должность на определенный срок, продолжительность которого закладывается в его статусную характеристику. Правовое состояние Президента РФ как главы и государственного лидера во многом предопределяется конституционным сроком его пребывания в должности, который не является произвольным, но определяется с учетом потребностей республиканского правления и демократического режима; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М. 2013. С. 454.

Таким образом, продолжительность деятельности главы государства, включающая основания досрочного прекращения исполнения полномочий, непосредственно характеризует его статус, отражает существующий в государстве конституционно-правовой режим, влияет на уровень развития государственной демократии.

В соответствие со ст.93 Конституции РФ, Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Согласно ст.30 ФКЗ «О Правительстве РФ», Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 №2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) "О Правительстве Российской Федерации"// "Российская газета", №245, 23.12.1997. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти.

Согласно ст.31 ФКЗ «О Правительстве РФ», право Президента Российской Федерации председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации

Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации. (см. текст в предыдущей редакции)

2. Некоторые актуальные вопросы осуществления полномочий Главой российского государства

2.1 Законодательная инициатива как инструмент реализации конституционных полномочий Президента РФ

конституционный правовой российский президент

Правовое содержание и политико-правовое значение права законодательной инициативы Президента Российской Федерации в полной мере раскрывается во взаимосвязи с общей характеристикой статуса Президента Российской Федерации, правовым механизмом и практикой осуществления его конституционных полномочий.

1. Общий статус Президента Российской Федерации и отдельное конституционное полномочие. Конституционная модель российской власти предопределяет ведущее место Президента РФ в государстве и обществе, роль лидера как государства, так и общества. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 4-е изд. В 2 т. М., 2011. Т. 2. С. 347.

Содержание этой роли раскрывается в основных направлениях деятельности Президента Российской Федерации. Президент России как глава государства олицетворяет единство нации, является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека, обеспечивает охрану суверенитета государства, независимости и государственной целостности (ч.1 и 2 ст.80 Конституции Российской Федерации). Президент Российской Федерации также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти с правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти разного уровня (ч.2 ст.80, ч.1 ст.85 Конституции Российской Федерации).

Общую характеристику статуса Президента Российской Федерации как главы государства дополняет его представительская функция (ч.4 ст.80 Конституции Российской Федерации). Следует согласиться с тем, что представительская функция главы государства внутри страны проявляется в отношениях со всеми органами публичной власти и их должностными лицами, гражданами и их объединениями, населением отдельных субъектов Российской Федерации и многонациональным народом Российской Федерации в целом. Президент Российской Федерации в соответствующих взаимоотношениях с тем или иным субъектом Федерации представляет не федеральные власти, а государство в целом. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., пересм. / Под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма; Инфра-М, 2011 // СПС "Консультант-Плюс". Следует отметить, что право президента непосредственно выносить проекты законов, иные решения на референдум (Франция и ряд франкоязычных стран) тоже юридически обосновывается положением президента как представителя государства. Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. М.: Норма, 2012. С. 184-185.

Уникальной чертой статуса Президента Российской Федерации является право определять основные направления внутренней и внешней политики в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ч.3 ст.80 Конституции Российской Федерации). Президент Российской Федерации осуществляет инициативу стратегического целеполагания государственного и общественного развития. Это, естественно, предполагает особые формы и способы осуществления конституционных полномочий Президента Российской Федерации в общей системе субъектов государственной власти и институтов гражданского общества.

Таким образом, конституционная многоплановость статуса Президента Российской Федерации соединяет в себе как элементы независимого от политической конъюнктуры и ведомственных интересов гаранта и арбитра общественных отношений, так и активно действующего участника конституционно-правовых отношений. Исполнительная власть, законодательная власть и судебная власть во Франции. Российско-французская серия. Информационные и учебные материалы. №6. М., 1996. С. 44.

Такая насыщенная политико-правовая модель Президента Российской Федерации влечет за собой неоднозначную оценку его места в системе разделения властей, а также объема его полномочий с позиции "чистых" конституционных полномочий, "скрытых" полномочий, категорий "достаточной ограниченности", "разумных конституционных пределов" и т.п. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: Институт права и публичной политики, 2008. С. 19-70.

В последнее десятилетие происходит "расшифровка" полномочий Президента Российской Федерации в федеральном законодательстве, в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Другим важнейшим направлением этого процесса является выявление правового содержания каждого из конституционных полномочий Президента Российской Федерации, конкретного механизма их осуществления. Ведь каждое полномочие направлено на осуществление функциональных задач данного органа государственной власти. При этом механизм реализации отдельного полномочия взаимосвязан с общим механизмом реализации конституционных полномочий с учетом той или иной конкретной политико-правовой роли данного органа в системе публичной власти.

2. Конституционно-правовое содержание права законодательной инициативы Президента Российской Федерации. Конституционная природа и содержание законодательной инициативы Президента Российской Федерации (ч.1 и 2 ст.104 Конституции Российской Федерации) непосредственно предопределяется ролью Президента Российской Федерации в законодательном процессе.

В свою очередь, роль Президента в законодательном процессе оценивается также в зависимости от объема конституционных полномочий во взаимоотношениях с законодательной властью. В этой сфере выделяется ряд основных конституционных полномочий:

1) назначение выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

2) роспуск Государственной Думы;

3) право законодательной инициативы;

4) подписание и обнародование (либо отклонение) федеральных законов;

5) обращение с ежегодными посланиями Федеральному Собранию Российской Федерации;

6) бюджетное послание;

7) обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Полномочия в сфере законодательной власти объединяют конституционные возможности Президента Российской Федерации по воздействию на законодательную власть как гаранта, органа, обеспечивающего согласованное функционирование различных ветвей власти, и в то же время как активного участника законодательного процесса. В конечном счете, реализация законодательной инициативы, как и иных конституционных полномочий Президента Российской Федерации, зависит от степени его взаимодействия с парламентом, иными органами государственной власти, прежде всего исполнительной. Институты конституционного права / Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М.: ИД "Юриспруденция", 2011. С. 276-277.

Непосредственно в законодательном процессе Президент Российской Федерации использует следующие полномочия:

1) осуществление права законодательной инициативы (ч.1 ст.104), включая направление поправок в Государственную Думу при подготовке законопроектов ко второму чтению;

2) подписание и обнародование принятого федерального конституционного закона в течение семи дней, а федерального закона - в течение 14 дней (ч.1, 2 ст.107, ч.2 ст.108) либо отклонение принятого федерального закона (ч.3 ст.107);

3) подписание и обнародование в течение семи дней федерального закона в ранее принятой редакции в случае преодоления палатами Федерального Собрания Российской Федерации вето Президента Российской Федерации (ч.3 ст.107).

Особой формой участия Президента Российской Федерации в законотворческом процессе можно считать возвращение им в Государственную Думу принятого федерального закона без рассмотрения на основании нарушения палатами процедуры принятия закона. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №18. Ст. 2253.

Согласно п. "г" ст.84 и ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является одним из субъектов права законодательной инициативы, которое он реализует в общем конституционном порядке, направляя свою инициативу в Государственную Думу. Основными элементами правового содержания законодательной инициативы являются:

а) право разработки текста законопроекта, в т.ч. в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проекта федерального конституционного закона и проекта федерального закона;

б) право внесения законопроекта в Государственную Думу;

в) право участия в обсуждении и рассмотрении своей законодательной инициативы, а также законодательных инициатив иных субъектов на всех стадиях их рассмотрения в Федеральном Собрании, в т.ч. используя возможность направления поправок к законопроектам;

г) обязанность Государственной Думы рассмотреть законодательную инициативу Президента Российской Федерации;

д) обязанность Президента Российской Федерации соблюдать определенные конституционно-правовые требования при внесении законодательной инициативы и рассмотрении ее в Федеральном Собрании.

Президентская законодательная инициатива осуществляется в рамках общих требований Регламента Государственной Думы. Согласно ст. 105 Регламента при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены в качестве основных документов:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта;

в) перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (по законопроектам, предусмотренным ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации), а также иные документы и материалы, предусмотренные Регламентом, например, по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. №2134-И ГД (в ред. от 21.09.2012) "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СПС "Консультант-Плюс"..

Конституционное право законодательной инициативы Президента Российской Федерации по своему содержанию и по форме представления совпадает с правовым содержанием права законодательной инициативы других конституционных субъектов (ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации). Но если рассматривать порядок рассмотрения законодательной инициативы как элемент данного права, то законодательная инициатива Президента Российской Федерации при прочих равных имеет определенный приоритет. Согласно п. "б" ст.51 Регламента Государственной Думы внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Законодательная инициатива Президента Российской Федерации, помеченная как "срочная", рассматривается во внеочередном порядке. В примерной программе законопроектной работы Государственной Думы также содержится элемент обеспечения срочности президентских инициатив. В целях совершенствования законотворческой деятельности Государственной Думы, повышения эффективности взаимодействия субъектов права законодательной инициативы Государственная Дума закрепляет Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период очередной сессии в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 января 2012 г. №16-6 ГД // СПС "Консультант-Плюс"., включая в нее практически все инициативы, внесенные в соответствующий период Президентом.

Реализуя право законодательной инициативы, Президент Российской Федерации вправе использовать две основные модели действий. Первая модель предполагает, что Президент вносит свою инициативу и участвует на всех стадиях и во всех установленных регламентами палат формах ее обсуждения непосредственно, а также в лице своих полномочных (постоянных) представителей в палатах и официальных представителей. Вторая модель предполагает аналогичное участие Президента Российской Федерации на всех стадиях законодательного процесса в парламенте и также по всем законопроектам, вносимым в парламент всеми иными субъектами законодательной инициативы. В качестве специальной модели осуществления права законодательной инициативы выделяется комплекс мероприятий Президента Российской Федерации по координации и согласованию законодательных инициатив различных субъектов, а также по их обсуждению и согласованию с ведущими представителями и институтами гражданского общества.

Право законодательной инициативы Президента Российской Федерации является наиболее эффективным инструментом непосредственного участия Президента в законодательном процессе. Участие в законодательном процессе с мандатом субъекта законодательной инициативы характеризует Президента Российской Федерации как активного действующего "игрока". Конечно, и использование права отклонения федерального закона может быть действенным и эффективным для решения задач президентской власти, Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. М.: Городец; Формула права, 1999. С. 9-10. но этот институт объективно отделен от непосредственного парламентского законодательного процесса.

В российской правовой литературе существуют различные оценки института законодательной инициативы Президента Российской Федерации, которые можно свести к трем основным позициям.

Согласно первой, Президент должен обеспечивать функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти и в этой связи должен располагать реальной возможностью участия в законодательной деятельности Постатейный комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1994., что обеспечивается его правом законодательной инициативы.

Вторая позиция сводится к тому, что Президент Российской Федерации должен обладать законодательной инициативой. В противном случае он ставит себя в зависимость от иных субъектов права законодательной инициативы. В то же время осуществление этого права должно быть ограничено кругом наиболее значимых законопроектных предположений. Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. М.: Юристъ, 2009. С. 96.

Сторонники третьей позиции считают, что не следует наделять Президента Российской Федерации таким правом (или использовать такое право). Суть данной позиции выражается в том, что:

а) внесение главой государства законопроектов будет означать реальное давление на законодательный орган, поскольку ни один орган государства не обладает таким высоким конституционным статусом, как Президент Российской Федерации;

б) Президент Российской Федерации оценивает федеральные законы на стадии их подписания; в случае подписания "собственного закона" он не сможет объективно оценить его содержание;

в) Президент Российской Федерации может реализовать свои законодательные предположения через Правительство Российской Федерации, поручив ему внести соответствующий законопроект. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 115; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М.: Российский юридический издательский дом, 1999. С. 279.

На наш взгляд, модель непосредственного участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе доказала свою состоятельность и необходимость. Если обращаться к зарубежному опыту, то почти во всех странах глава государства имеет право законодательной инициативы и его законопроекты рассматриваются в первую очередь. В некоторых странах на этот счет существуют законодательные нормы, в других - первоочередное рассмотрение инициатив главы государства является традицией. В США Президент вправе вносить только законопроект о бюджете, все иные свои инициативы он вносит через депутатов или сенаторов от своей партии. Президент Франции таким правом не обладает, но он наделен широкими полномочиями по участию в рассмотрении правительственных законопроектов.

В большинстве стран глава государства непосредственно не участвует в обсуждении законопроектов в парламенте. Вместе с тем существуют различные политико-правовые механизмы представления позиции президента в парламенте, в его структурных подразделениях по тем или иным законопроектам (пропрезидентские фракции, правительственные инициативы). Прямо или косвенно законодательная инициатива, законодательная позиция или предпочтение президента всегда обозначаются в законодательном процессе. Фигура президента, его авторитет имеет доступ к парламентским обсуждениям, и депутаты делают свой выбор, так или иначе, в "присутствии" авторитета главы государства и под его влиянием.

Серьезным контраргументом против законодательной инициативы Президента Российской Федерации выглядит на первый взгляд то, что глава государства оценивает федеральные законы на стадии их подписания, и в случае подписания "собственного закона" он не сможет объективно оценить его содержание. Но следует иметь в виду, что собственная инициатива Президента Российской Федерации проходит все стадии законодательного процесса, где ее содержание может быть существенно скорректировано. Кроме того, процесс рассмотрения законопроектов иногда бывает настолько "растянут" во времени, что может привести к "естественной" утрате актуальности отдельных инициатив или положений законопроекта.

Право вносить поправки имеют 705 субъектов законодательной инициативы (ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации) плюс еще 3 субъекта (ст.134 Конституции Российской Федерации), и по каждой поправке решения принимают депутаты. На момент подписания Президент Российской Федерации получает собственный продукт российского парламента, а не Президента Российской Федерации, который может быть весьма далек от содержания первоначальной президентской инициативы.

Нельзя не согласиться с тем, что Президент может реализовать свои законодательные предположения через Правительство Российской Федерации, поручив ему внести соответствующий законопроект. Но этот аргумент не умаляет значения собственной законодательной инициативы как самостоятельного и необходимого инструмента для решения конституционных задач Президента Российской Федерации без вмешательства в компетенцию Правительства, а также без возложения на Правительство обязанностей по реализации президентских полномочий.

3. Президентская законодательная инициатива: инструмент доминирования или форма эффективного участия в законодательном процессе. В связи с неоднозначной оценкой политико-правовой роли законодательной инициативы Президента Российской Федерации возникает ряд вопросов. Например: насколько право законодательной инициативы соответствует роли Президента как арбитра в механизме сдержек и противовесов? Является ли оно инструментом вмешательства, давления на законодательную власть? Является ли оно подменой соответствующей законодательной инициативы исполнительной власти? Ответы на некоторые из поставленных вопросов может предоставить анализ сегодняшней практики законодательного процесса. Направления такого анализа могут быть основаны на следующих показателях:

1) общее количество законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации, по отношению к инициативам других субъектов. Наглядным является соотношение инициатив Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (по количеству и предмету регулирования);

2) данные о законопроектах по кругу вопросов (предмет регулирования);

3) данные о соотношении внесенных и принятых законодательных инициатив;

4) характер законодательных инициатив (законопроекты, поправки к законам, проекты кодифицированных актов, степень политико-правовой значимости инициатив и т.п.).

В последние годы конституционно-правовая практика осуществления права законодательной инициативы Президентом Российской Федерации показывает активизацию института законодательной инициативы главы государства по реализации его важнейших конституционных полномочий с учетом, например, разграничения роли, задач и компетенции между такими субъектами законодательной инициативы, как Президент и Правительство Российской Федерации.

Так, за весь четырехлетний период Государственная Дума пятого созыва (2007-2011 гг.) одобрила 27 федеральных конституционных законов, приняла 1581 федеральный закон (из них 275 федеральных законов о ратификации международных договоров). Это в 1,5 раза больше, чем за аналогичный по сроку период работы Государственной Думы четвертого созыва.

Президентом России было внесено в Государственную Думу пятого созыва 217 законопроектов. Всего Государственной Думой пятого созыва (с учетом перешедших из предыдущих созывов законопроектов) было рассмотрено 228 законопроектов, внесенных Президентом (из них 113 федеральных законов о ратификации международных договоров). 221 из них был рассмотрен Государственной Думой пятого созыва и подписан Президентом Российской Федерации.

В течение пятого созыва было рассмотрено Государственной Думой и подписано Президентом Российской Федерации 579 федеральных законов, внесенных Правительством Российской Федерации. Всего Государственной Думой пятого созыва (с учетом перешедших из предыдущих созывов законопроектов) было рассмотрено 668 законопроектов (из них 170 федеральных законов о ратификации международных договоров и два о денонсации международных договоров), внесенных Правительством Российской Федерации.

По характеру законодательных инициатив Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации видно, что из 228 законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации и рассмотренных Государственной Думой пятого созыва:

113 - федеральные законы о ратификации международных договоров;

23 - вновь принятые законодательные акты;

92 - законопроекты о внесении изменений в действующие законодательные акты.

Из 668 законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации и рассмотренных Государственной Думой пятого созыва:

170 - федеральные законы о ратификации международных договоров;

2 - федеральные законы о денонсации международных договоров;

89 - вновь принятые законодательные акты;

407 - законопроекты о внесении изменений в действующие законодательные акты.

Даже предварительный анализ приведенных данных показывает, что количественно законодательные инициативы Правительства Российской Федерации превышают президентские в 4 раза по вновь принятым законодательным актам и почти в 5 раз - по внесению изменений в действующие законодательные акты.

По предмету регулирования президентские инициативы направлены прежде всего на осуществление важнейших конституционных функций Президента Российской Федерации: укрепление и защиту конституционного строя, развитие политической системы, обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина, совершенствование системы органов государственной власти, органов охраны правопорядка, безопасности государства, стратегических направлений экономической и социальной политики, международных отношений.

Так, Государственной Думой в период пятого созыва были приняты внесенные Президентом России в рамках реализации собственных полномочий законодательные акты по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни:

1) в сфере государственного строительства и конституционных прав граждан было рассмотрено 34 инициативы. Из них направленных на:

совершенствование функционирования органов государственной власти и местного самоуправления - 23;

защиту прав граждан - 8;

гуманизацию уголовного законодательства - 3;

2) в сфере развития демократических институтов рассмотрено 18 инициатив. Из них направленных на:

совершенствование политической системы - 8;

обеспечение избирательных прав граждан - 7;

поддержку некоммерческих организаций - 3;

3) по вопросам защиты материнства и детства - 5;

4) в сфере судопроизводства и реформирования органов внутренних дел - 34. Из них направленных на:

развитие судебной системы - 28;

создание законодательных основ организации и деятельности полиции - 6;

5) в сфере обороны и безопасности рассмотрено 9 законодательных инициатив. Из них направленных на:

совершенствование законодательства в сфере обороны и безопасности - 7;

противодействие террористической деятельности - 2;

6) в сфере борьбы с коррупцией - 11;

7) по стратегическим вопросам экономической политики (модернизация экономики и развитие инновационных технологий) - 2 законодательные инициативы.

Содержательный анализ внесенных законопроектов показывает, что по предмету регулирования они относятся к базовым конституционным прерогативам Президента Российской Федерации. Так, реализованы президентские предложения по расширению политических прав граждан и их объединений. Президентские инициативы в форме Федеральных законов "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" и "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" направлены на укрепление судебной системы и повышение ее открытости для граждан. Принятые по инициативе Президента Федеральные законы "О безопасности", "О полиции", "О Следственном комитете Российской Федерации", "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел...", "О службе в органах внутренних дел...", "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" направлены на укрепление обороны, безопасности, правоохранительной системы и обеспечение правопорядка в стране.

Федеральный закон "О противодействии коррупции" установил правовые основы деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений, т.е. стабилизации государственного управления и оздоровления взаимоотношений государства с гражданами. В период пятого созыва был ратифицирован ряд важных международных документов. Например, Конвенция ООН против коррупции; Договор между Российской Федерацией и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений.

Согласно ст.32 ФКЗ «О Правительстве РФ», Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств.

Президент Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, указанными в части первой настоящей статьи. Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи.

Согласно ст.33 ФКЗ «О Правительстве РФ», Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Согласно ст.34 ФКЗ «О Правительстве РФ», В случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации временно исполняет обязанности Президента Российской Федерации.

Согласно ст.35 ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении Правительством Российской Федерации своих полномочий оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации в день вступления в должность Президента Российской Федерации.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации

4. Заключение. Исходя из вышесказанного, можно сделать ряд выводов:

1) законодательная инициатива Президента Российской Федерации является необходимым и действенным инструментом в осуществлении его конституционной роли как арбитра и как активного участника государственной политики России;

2) посредством законодательной инициативы обеспечивается непосредственное участие и эффективность действий Президента Российской Федерации в законодательном процессе;

3) законодательная инициатива Президента Российской Федерации характеризуется в практике законодательного процесса в качестве важного инструмента представления и решения стратегических задач развития государства и общества.

2.2 Соотношение нормативных правовых актов субъектов РФ, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ

В законодательстве Российской Федерации широкое обсуждение получило положение о том, что субъекты Российской Федерации обязаны соблюдать не только Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, но и указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. В частности, согласно п.8 ст.18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №184-ФЗ) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при осуществлении своих полномочий обязано исполнять указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации (п.3 ст.22 Федерального закона №184-ФЗ) и др.

Кроме того, согласно Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. №257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. №257-ФЗ (в ред. от 28.11.2011) "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №46. Ст. 5553. законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации.

В этой связи при проверке органами прокуратуры соответствия Конституции, устава, закона или иного нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации указанные органы будут требовать его приведения в соответствие с указами Президента Российской Федерации и (или) постановлениями Правительства Российской Федерации, хотя это - подзаконные акты. Кулапов В.Л., Медная Ю.В. Поднормативное правовое регулирование: Монография / Саратовская государственная академия права. Саратов, 2009. С. 147-148.

По нашему мнению, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут противоречить исключительно Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Поскольку Конституцией Российской Федерации вообще не предусмотрено, что по вопросам, которые должны быть урегулированы посредством принятия федеральных законов, могут быть изданы указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

В частности, указанная точка зрения нашла свое отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. №11-П, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. №11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. №1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // Российская газета. №90. 1996. 15 мая. согласно которому в соответствии со ст.80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается моментом до принятия соответствующих законодательных основ. Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2001 г. №15-П Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2001 г. №15-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 16 Закона Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" в связи с жалобой гражданина В.П. Редекопа" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №50. Ст. 4822. ни Правительство Российской Федерации, ни другие органы исполнительной власти не вправе устанавливать не предусмотренные федеральным законом обязанности и обременения, ограничивающие конституционные права и свободы граждан.

Однако отдельные определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации признают возможность параллельного существования как федеральных законов, так и указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, принятых по однородным вопросам. Так, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2000 г. №133-О Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2000 г. №133-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года №2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы "Консультант-Плюс". отмечается, что Волгоградская областная Дума оспаривала конституционность п.1 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. №2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации", указывая, что, издав названный Указ, Президент Российской Федерации фактически внес изменения в действующее законодательство, выйдя за рамки своих полномочий, что противоречит ч.1 ст.105 Конституции Российской Федерации, согласно которой федеральные законы принимаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. В удовлетворении заявленных требований Волгоградской областной Думы было отказано по причине того, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обязан обеспечивать соблюдение конституционных основ владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации. Причем для Президента Российской Федерации не исключается возможность принятия нормативных решений в области земельных правоотношений.

Согласно Определению Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2001 г. №КАС01-153, Определение Верховного Суда РФ от 5 июня 2001 г. №КАС01-153 "Об отмене решения Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2001 г. и отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным абзаца 2 пункта 4 Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 1994 №642". Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы "Консультант-Плюс". принятому в кассационном порядке, не противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам было признано Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. №642, которым было утверждено Положение о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. №642 (в ред. от 3 октября 2002 г.) "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №7. Ст. 772. (далее - Постановление Правительства Российской Федерации №642). Суть вопроса заключается в том, что ОАО "Костромская городская телефонная сеть" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой на абз. 2 п. 4 указанного Постановления, предусматривающего, что в лицензиях могут предусматриваться отдельные ограничения по территории действия организации. По утверждению представителей заявителя, положение в полном объеме продолжало действовать, несмотря на то, что с принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" такого рода постановления Правительства Российской Федерации должны применяться лишь в части, не противоречащей данному Закону. Утвержденное же Постановлением Правительства Российской Федерации №642 Положение в части территориального ограничения действия лицензии, выданной федеральным органом государственной власти (лицензии на деятельность в области связи выдаются только федеральным органом власти), противоречило названному выше Закону и в связи с этим в данной части не может являться законным. Верховный Суд Российской Федерации постановил, что оспариваемый нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации не противоречит нормам Федерального закона "О связи". Хотя в своем решении от 11 апреля 2001 г. №ГКПИ01-75 Верховный Суд Российской Федерации признал жалобу ОАО "Костромская городская телефонная сеть" обоснованной и постановил признать абз.2 п.4 Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации незаконным и не подлежащим применению.