Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после февральской революции 1917 г. 21 мая Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе. Была отменена цензовая (по наличию имущества) система выборов, отменены сословия, местное самоуправление должно было стать более независимым от государственной власти. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тысяч волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось, наступил октябрь 1917 года.

Советская власть и местное самоуправление

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии. Выступления и демонстрации под лозунгом «За советы без большевиков» безжалостно подавлялись.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В течение 1920-1923 годов при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась в этот период муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства» и сегодня сохраняет свою актуальность.

Важный урок истории: усиление местного самоуправления способствует преодолению кризисной ситуации в стране, позволяет развить предпринимательство, сохранить и развить инфраструктуру поселений, улучшить качество жизни граждан.

С 1927-1928 годов в СССР наступает новый период развития, период «великого перелома», индустриализации в промышленности и коллективизации в сельском хозяйстве. Этот период характеризуется резким усилением централизации всех сфер жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо волостей и уездов были созданы более крупные сельские районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из словарного оборота. Профессор Л.А. Велихов был репрессирован. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией

СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов. Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все советы, включая местные, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Был введен институт «наказов» избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет (исполком), его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные проекты местных бюджетов на сессиях можно было вносить поправки.

Однако фактически выборы в советы, включая местные советы, производились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного кандидата по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. Вся собственность (кроме колхозной) являлась государственной, местные бюджеты были частью государственного бюджета.

Партийные чиновники обладали широчайшими полномочиями по надзору за деятельностью местных советов и исполкомов. Даже «сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Местное самоуправление в современный период

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом перестройки, во второй половине 1980-х годов. Руководству страны было ясно, что без местного самоуправления невозможно ни построение демократического общества, ни усиление рыночных начал в экономике. В апреле 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 г. был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако многие пороки советской системы еще сохранялись.

В частности, сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался вышестоящим главой, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х годов, которые привели к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы, демократически избранные советы неизбежно вступили в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось вооруженным противостоянием Верховного Совета и

Президента России в октябре 1993 года, после которого советы всех уровней были распущены. Переходный период до конца 1995 года характеризовался полным доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах России были избраны по временным положениям местные советы с очень ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось действительное возрождение местного самоуправления в России.

А в октябре 2003 года была принята новая редакция этого закона (Федеральный закон 131-ФЗ), которая потребовала внести значительные изменения в сложившуюся систему. В соответствии с Законом 131-ФЗ все муниципальные образования были распределены на несколько типов (городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа), для каждого типа был установлен свой объем полномочий и источники доходов. Общее число муниципальных образований в ходе реформы увеличилось примерно вдвое за счет создания новых сельских поселений. . Реформа местного самоуправления продолжалась до января 2009 года, когда Закон вступил в действие в полную силу. Однако неизбежно потребуется дальнейшее совершенствование законодательства о местном самоуправлении с учетом опыта его применения на практике.

В заключении надо признать, что у местного самоуправления как относительно автономной структуры власти, было и остается много противников. Основными их аргументами являются: неготовность населения к осуществлению самостоятельной и под свою ответственность деятельности; опасность разрушения государственности и т.д. Многие руководители органов государственной власти субъектов РФ до настоящего времени не могут смириться с необходимостью делиться властью, признать право жителей и избранных ими руководителей муниципальных образований на собственный выбор, на ошибку, -- все то, что неизбежно сопровождает процесс приобретения опыта и без чего невозможно сформировать новые демократические традиции по месту жительства.

1.3 Нормативно-правовые основы местного самоуправления

Функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы.

Правовая база местного самоуправления -- это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых функционирует местное самоуправление.

Правовая база местного самоуправления включает в себя:

Ш Международно-правовые документы

Ш Конституция РФ

Ш Иные нормативные правовые акты РФ

Ш Законодательные акты субъектов Российской Федерации

Международно-правовые документы

В силу прямого указания Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы нашей страны. При этом, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч.4 ст.15).

Вопросы местного самоуправления достаточно широко закреплены в международных документах. К международным актам, затрагивающим вопросы местного самоуправления, относятся такие акты, как Всеобщая декларация прав и свобод человека, Европейская хартия о местном самоуправлении и другие акты, принятые в рамках ООН или в ином порядке.

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.

Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться нормы Хартии.

В I части Европейской хартии местного самоуправления содержатся основные принципы и гарантии местного самоуправления, которые должны быть отражены по возможности во внутреннем законодательстве государств, ратифицировавших Хартию (ст. 2). Среди них:

• определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (ст. 3);

• сочетание форм представительной и непосредственной демократии в системе местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

• указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач (ч. 1 ст. 4);

• самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ч. 2 ст. 4);

• субсидиарность в решении вопросов местного значения (ч. 3 ст. 4);

• допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. В этом положении закреплен принцип стабильности территории местного самоуправления (ст. 5);

• организационная самостоятельность местного самоуправления, многообразие форм его организации (ч. 1 ст. 6);

• недопустимость произвольного вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления при сохранении за органами государственной власти права административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в соответствии с законом (ст. 8);

• закрепление права органов местного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом (ст. 9);

• закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (ч. 1 ст. 10);

• закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. 11).

Нужно отметить, что в тексте Европейской хартии местного самоуправления сделана оговорка о том, какое количество принципов должно быть включено в законодательство о местном самоуправлении присоединившимися к ней государствами -- не менее двадцати.

Многие положения Европейской хартии местного самоуправления нашли отражение и получили дальнейшее развитие во внутреннем законодательстве Российской Федерации.

Конституция РФ

В системе нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, особое место занимает федеральная Конституция 1993 г.

Местное самоуправление признается одной из основ конституционного строя Российской Федерации и гарантируется на всей территории государства. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).

Также в ст. 12 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этой связи в современной юридической литературе существует спор о правой природе местного самоуправления. Этот спор во многом основан именно на конструкции ст. 12 Конституции России, в которой, по мнению многих специалистов, происходит противопоставление органов местного самоуправления государственному аппарату.

Одна группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное.

Другие считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти.

Третья группа ученых уверена, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве Зотов В.В. Система муниципального управления: Учебник для вузов. -- СПб.: Лидер, 2005. с. 493..

Действительно, как указывает профессор Т.Н. Чеботарев, «организационная обособленность органов местного самоуправления вовсе не означает утраты ими государственно-правовой природы. Данный принцип следует понимать как особый критерий разделения власти “по вертикали”» Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России: учебник. - М., 2005. с 14..

Таким образом, местное самоуправление нельзя рассматривать в отрыве от государства. Оно является низовым уровнем публичной власти в государстве. Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти имеют другие цели и задачи. Задачей органов местного самоуправления, прежде всего, является обеспечение нормальной повседневной жизни людей. Органы местного самоуправления являются проводниками государственной политики на местном уровне.

В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

* местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

* органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

* местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

* местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

* структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

* изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

* управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

* установление местных налогов и сборов;

* осуществление охраны общественного порядка;

* иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

* право на судебную защиту;

* право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной * запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

Конституция РФ 1993г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Ч.2 ст.3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Иные нормативные правовые акты РФ

Организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимаются федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта РФ, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта РФ не может противоречить федеральному закону.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

Закон состоит из 12 глав, объединяющих 86 статей. Объем правового материала, содержащегося в рассматриваемом правовом акте, не позволяет подробно исследовать его на страницах настоящего учебника. По этой причине отметим некоторые ключевые положения Закона.

В нем нашли закрепление и дальнейшее развитие принципы местного самоуправления, указанные в Конституции РФ 1993 г. и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Закрепленные в Законе принципы являются общими и одинаковыми для всех субъектов Федерации.

В нормах Закона закреплены легальные определения многих категорий теории местного самоуправления:

• перечислены полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления;

• закреплены принципы территориальной организации местного самоуправления;

• подробно перечислены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению;

• подробно изложены порядок и условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

• закреплено большое количество форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;

• четко указана система органов местного самоуправления и общие принципы формирования представительных органов муниципальных образований;

• указаны виды муниципальных правовых актов;

• четко описана финансово-экономическая основа местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере;

• установлена ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

• закреплены формы надзора и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

Все нормативные правовые акты, прямо или косвенно затрагивающие вопросы организации местного самоуправления на территории всей Российской Федерации или ее отдельного субъекта, должны соответствовать этому Закону.

На сегодняшний день организация и осуществление местного самоуправления регулируются еще рядом федеральных законодательных актов.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на федеральные законы, регламентирующие порядок участия граждан в формировании представительных органов местного самоуправления. В 2002 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основ-ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // "Собрание законодательства РФ", 17.06.2002, N 24, ст. 2253.. Он внес изменения в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. Федеральный закон от 26.11.1996 № 138 «Об обеспече-нии конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из-бранными в органы местного самоуправления» // "Собрание законодательства РФ", 02.12.1996, N 49, ст. 5497. Эти законодательные акты являются гарантией подлинной выборности органов местного самоуправления, хотя Закон 1996 г. имеет скорее декларативный характер.

Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // "Собрание законодательства РФ", 28.01.2002, N 4, ст. 251. определен порядок приватизации объектов муниципального имущества, а также компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в этом вопросе.

Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уста-вов муниципальных образований» // "Собрание законодательства РФ", 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3108. регулируются порядок подготовки к регистрации и сама процедура регистрации уставов муниципальных образований, а также вносимых в них поправок. Кроме того, указанным нормативным правовым актом закреплена необходимость ведения государственного реестра уставов муниципальных образований.

Важное значение для развития местного самоуправления имеет и Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. Федеральный закон от 2.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ. 2007. № 10. с. 1152., в котором установлен статус института муниципальной службы и муниципальных служащих, определены основы доступа граждан к муниципальной службе и порядок ее прохождения, установлена система должностей муниципальной службы и т.д. Этот законодательный акт принят в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. и дополняет его нормы, посвященные институту муниципальной службы.

Большую часть правовой основы местного самоуправления составляют законодательные акты о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 г. Федеральный закон от 15.11.1997 № 143-Ф3 «Об актах гражданского состояния» // "Собрание законодательства РФ", 24.11.1997, N 47, ст. 5340.. государственная функция записи актов гражданского состояния была передана органам местного самоуправления с предоставлением соответствующих материальных средств, и в настоящее время указанная функция реализуется загсами муниципальных образований.

Подавляющее большинство законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления имеют региональный характер, т.е. являются законами субъектов Российской Федерации. Нужно сказать, что правовую основу местного самоуправления в России составляют не только те федеральные законы, в названии которых непосредственно содержатся слова «местное самоуправление», «местный» или «муниципальный». Так нами уже был отмечен Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который регулирует основы проведения муниципальных выборов и местных референдумов.

Также можно указать Закон РФ «О средствах массовой информации», которым фактически регулируется порядок создания и деятельности муниципальных СМИ, хотя в тексте этого закона такой вид средств массовой информации не упоминается; Налоговый кодекс РФ, которым определяются конкретные местные налоги и сборы, предназначенные для введения органами местного самоуправления на территории муниципального образования; Федеральный закон «О защите конкуренции», который содержит прямой запрет органам местного самоуправления принимать правовые акты, ограничивающие конкуренцию; и др.

Таким образом, федеральные законодательные акты, составляющие правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть условно разделены на следующие группы:

1) федеральные законы, непосредственно регулирующие общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации и осуществления местного самоуправления;

2) федеральные законы, основным предметом регулирования которых являются общественные отношения, не связанные напрямую со сферой местного самоуправления, но эти законодательные акты косвенно регулируют отношении, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации и осуществления местного самоуправления;

3) федеральные законы, ни прямо, ни косвенно не регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, но создающие необходимые условия для развития и существования института местного самоуправления в России.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Среди Указов Президента РФ можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению» и Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению».

По состоянию на январь 2010 г. в Российской Федерации принято и действует более 1600 правовых актов федерального уровня, так или иначе регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права занимают решения Конституционного Суда РФ в форме постановлений и определений.

За последние 13 лет Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал дела, связанные с вопросами организации и осуществления местного самоуправления. Этим органом конституционного контроля сформированы важные правовые позиции, позволяющие однозначно трактовать неурегулированные и спорные вопросы нормативно-правового регулирования функционирования института местного самоуправления в нашей стране.

Конституционный Суд РФ «поучаствовал» в защите практически всех сторон организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. При этом можно отметить, что решения Конституционного Суда РФ «были направлены в основном на обеспечение гарантий организационным и территориальным основам местного самоуправления» Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России: учебник. - М., 2005. с . 193..

Отметим некоторые наиболее значимые решения Конституционного Суда Российской Федерации, объектом защиты в которых являлись те или иные основы местного самоуправления.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997. № 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмурдской республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмурдской республике»» // Собрание Законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708. была сформулирована правовая позиция, которая имеет, пожалуй, концептуальное значение для развития института местного самоуправления в России. Суд постановил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации и население не может быть лишено этого права на основании решения органов государственной власти.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. было подтверждено право населения самостоятельно формировать представительные органы местного самоуправления и невозможность со стороны органов государственной власти его ограничения Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» // Собрани Законодательства РФ. 1998. № 4. с. 532..

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. было сформулировано и подтверждено сразу несколько правовых позиций Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 г. “О вне-сении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области”» // Собрание Законодательства РФ. 2000. № 50. с. 4943.. Во-первых, определена невозможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании подзаконных нормативно-правовых субъекта Федерации. Во-вторых, определена невозможность передачи органам государственной власти полномочий местного самоуправления, которые должны осуществляться населением или органами местного самоуправления. В-третьих, определена невозможность самостоятельного отказа населения от своего конституционного права на местное самоуправление.



Законодательные акты субъектов Российской Федерации

На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах.

Так в Ростове-на-Дону действует Областной закон от 28.12.2005 № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», который состоит из 6 глав и 31 статьи. В данном областном законе раскрывается понятие «местное самоуправление в Ростовской области», прописываются права граждан на осуществление местного самоуправления, упоминается правовая основа местного самоуправления, прописываются полномочия органов государственной власти Ростовской области в области местного самоуправления, а также, прописывается ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, также прописаны наименования органов местного самоуправления, многие другие положения, касающиеся местного самоуправления на данной территории

Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах РФ, должна быть приведена в соответствие с новым Федеральным законом.

Таким образом, мы видим, что нормативно-правовая база в области местного самоуправления довольно развита и более того, продолжает совершенствоваться как на федеральном, так и региональном уровне.



2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Осуществление и совершенствование муниципального управления в современной России вызывает необходимость определения результативности данной деятельности, поскольку какую бы деятельность ни осуществлял человек, он всегда стремится выполнять свою работу рационально и эффективно. Рационализм предполагает поиск наиболее удобных и производительных методов выполнения работы, эффективность - наилучший результат, сопоставимый с затратами усилий или ресурсов на достижение этого результата.

Таким образом, в данной главе будут рассмотрены следующие моменты:

ь анализ реформирование местного самоуправления в России;

ь проблемы реализации местного самоуправления;

ь перспективы развития системы местного самоуправления;

ь пути совершенствования местного самоуправления.

2.1 Реформы местного самоуправления в России

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В России накоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с ХVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

Построение эффективной системы местного самоуправления остается одной из важнейших и до сих пор не решенных задач, хотя именно местный уровень власти во многих вопросах несет основную долю ответственности за благополучие российских граждан и местного сообщества. Уже в 90-е годы прошлого века предпринимались неоднократные попытки формирования административно-территориальных и финансовых основ местного самоуправления, отвечающих новым российским реалиям. Одним из первых шагов по децентрализации советской системы управления стал Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 №1550-1. Попытка обобщить и упорядочить опыт развития местного самоуправления в первой половине 90-х годов ХХ века была предпринята при разработке Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления» в Российской Федерации №154-ФЗ от 28.08.1995. Но наиболее полное отражение новые представления о роли и сущности местного самоуправления в России получили в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 №131-ФЗ. Именно этот закон заложил основы новой муниципальной реформы, которая охватила все стороны местного самоуправления и стала, пожалуй, наиболее масштабной после земской реформы 1864 года.

И так, с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в стране началась реформа местного самоуправления.

Цель реформы - существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению через следующие механизмы:

Ш обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

Ш создание баланса власти внутри регионов;

Ш прекращение практики «нефинансируемых мандатов»;

Ш осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

К основным направлениям данной реформы относятся

§ Создание концептуально нового правового поля для местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в частности:

§ принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ);

§ принятие Федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 95-ФЗ);

§ внесение поправок в Налоговый кодекс РФ;

§ внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ;

§ изменение большого массива отраслевых федеральных законов, касающихся сферы деятельности органов местного самоуправления;

§ изменение регионального законодательства по местному самоуправлению: регулированию подлежат около 70 вопросов данной области;

§ изменение всей нормативной базы существующих муниципальных образований и разработка нормативных актов, начиная с уставов, для вновь созданных муниципальных образований.

§ Изменение территориальной организации местного самоуправления путем повсеместного введения двухуровневой системы «муниципальный район -- поселение», ведущего к увеличению числа муниципальных образований, переделу их границ и изменению правового статуса существующих муниципальных образований.

§ Изменение структуры органов местного самоуправления: состава, полномочий, способов формирования

§ Изменения в способах взаимодействия поселений внутри одного муниципального образования, межмуниципальном сотрудничестве, взаимодействии с органами государственной власти.

§ Разграничение собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образования, перепрофилирование и приватизация собственности для приведения в строгое соответствие пообъектного состава публичной собственности установленным законом полномочиям для каждого уровня власти.

§ Создание новой концессионной модели муниципального хозяйства.

Также концепция реформы предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах:

Ш во-первых, максимального приближения местной власти к населению,

Ш во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения Зырянов С.Г. Эффективность реформы местного самоуправления: клуб политического действия. - Копейск. 2009 г. с. 16..

В этой связи базовым уровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения».

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в рамках реформы:

ь сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

ь разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;

ь установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

ь созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

ь впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия этого закона, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.

Вместе с тем, Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», указал на то, что совершенствование этого закона будет продолжено.

2.2 Проблемы реализации местного самоуправления

Как уже мы выяснили в предыдущих главах, наиболее демократичной формой управления территориями являлось и является местное самоуправление. Местное самоуправление позволяет с большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления решать местные вопросы, поскольку оно способно сочетать в себе интересы малых сообществ, интересы и права человека с проводимой государственной политикой, с государственными интересами.

Несмотря на это, из приведенного анализа становления местного самоуправления в России можно сделать вывод, что с формально-правовой точки зрения в настоящее время серьезных препятствий для реализации местной властью своих функций нет. Более того, уже сформированы все необходимые структуры и институты. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Именно поэтому проблемы организации местного самоуправления приобрели в настоящее время особую актуальность.

Так обыденное восприятие неблагополучного положения в сфере ответственности местной власти, формируется то и дело появляющимися сообщениями о катастрофических происшествиях в коммунальном хозяйстве, запредельном для большинства населения росте стоимости коммунальных услуг, забастовках учителей и других подобных инцидентах.

Трудно не согласиться с оценкой, данной Президентом Путиным: - «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких как о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за очень многое другое» Фасеев И.Ф. Проблемы развития местного самоуправления и территориальная организация местного самоуправления // Российская объединённая демократическая партия «Яблочко» [Электронный ресурс]. URL:http://www.yabloko.ru/municipal/library/Problemy_razvitiya_mestnogo_samoupravlenya_territorialnaya_organizatsya_mestnogo_samoupravlenya (дата обращения 27.03.2013)..

Конечно, сами по себе эти слова не дают реального представления о масштабах проблем и причинах их возникновения, но со всей определенностью свидетельствуют о достижении «точки кипения», после которой оставлять их нерешенными становится невозможным.

Среди тем, чаще всего вызывающих дискуссии, можно выделить ряд ключевых общеполитических проблем, от подходов, к решению которых, зависит развитие местного самоуправления в долгосрочной перспективе.

В муниципальной среде ударение чаще всего делается на финансовых проблемах. Начиная с 1992 года, доходы местных бюджетов постоянно снижались. Налоговая реформа 2000 -2001 годов, имевшая целью общее снижение налогового бремени на предпринимательство, в значительной степени была осуществлена за счет отмены большинства местных налогов, при этом потери местных бюджетов не компенсировались, хотя это и предусмотрено Конституцией Российской Федерации и законодательством.

В результате у муниципальных предприятий ЖКХ накопились огромные задолженности. На протяжении более чем десятилетия в подавляющем большинстве городов, поселков и сел не велось капитальное строительство, коммунальные инфраструктуры не обновлялись.

По мнению губернатора Вологодской области В.Позгалева в местные бюджеты поступает всего лишь 10 % доходов консолидированного бюджета России, тогда как в федеральный бюджет 60%, а в региональные 30% Фасеев И.Ф. Проблемы развития местного самоуправления и территориальная организация местного самоуправления // Российская объединённая демократическая партия «Яблочко» [Электронный ресурс]. URL:http://www.yabloko.ru/municipal/library/Problemy_razvitiya_mestnogo_samoupravlenya_territorialnaya_organizatsya_mestnogo_samoupravlenya (дата обращения 27.03.2013)..

Отсутствие каких-либо намерений со стороны федерального центра обеспечить реализацию конституционных прав органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, а также стремления установить "справедливое" распределение налоговых доходов свидетельствуют, что централизация финансовых ресурсов является не столько лишь вполне естественным в условиях экономического кризиса средством разрешения краткосрочных проблем, сколько одним из инструментов политики централизации власти.

С финансовыми проблемами, как правило, связывают нечеткость определения полномочий местного самоуправления и в частности, так называемые, "нефинансируемые федеральные мандаты". Этот эвфемизм означает, что органы местного самоуправления должны выполнять множество обязательств государства, установленных федеральными законами, на исполнение которых доходов местных бюджетов недостаточно, а из федерального бюджета соответствующие средства не предоставляются либо перечисляются в недостаточном объеме.

Важной политической проблемой остается реализация положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и принципов Европейской Хартии Местного Самоуправления не с формально-правовой точки зрения, а с позиции соответствия содержания деятельности органов местного самоуправления потребностям общества в условиях конкурентной рыночной экономики и демократической политической среды.

Одной из составляющих этой проблемы является сильный перекос полномочий в пользу исполнительной власти, в ущерб представительной демократии. Политическая власть на местном уровне монополизируется, в результате возникает тотальная зависимость от нее хозяйствующих субъектов и сопровождающая этот процесс повальная коррупция. В условиях перманентного социально-экономического кризиса, неразвитости институтов гражданского общества, отсутствия политической структуризации общества и политической конкуренции, такая монополизация порождает отчуждение населения от публичной власти. В результате электоральный эскейпизм постоянно растет.

Другую группу составляют проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. С одной стороны, это - зачастую, болезненное восприятие самостоятельности органов местного самоуправления и невозможности прямо подчинить их органам государственной власти. Причем такое отношение характерно не только чиновникам, но и представителями сложившегося в девяностые годы идеологического течения, представители которого именуют себя "государственниками". С другой стороны, многие теоретики и практики считают местное самоуправление, в лучшем случае, негосударственным институтом, а в худшем - институтом, противостоящим государству. В результате, федеральная политика в отношении местного самоуправления и видение местного самоуправления органами власти субъектов Федерации представляют собой «винегрет» из этих крайне противоречивых идеологических парадигм.

Также к проблемам реализации местного самоуправления можно отнести:

-- отсутствие целостной системы государственного территориального управления;

-- неточность в определении компетенции уровней власти;

-- недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;

-- противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ресурсов и полномочий;

-- недостаточная подготовленность кадров;

-- недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;

-- недостаточно рациональная территориальная организация;

-- неоптимальные структуры органов управления;

-- непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления, как со стороны государства, так и со стороны населения.

Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

Таким образом, мы видим, что местное самоуправление нуждается в дальнейшем реформировании. Так в следящей главе будут описаны перспективы развития местного самоуправления и предложены основные пути совершенствования.

2.3 Перспективы развития системы местного самоуправления и основные пути совершенствования

Из предыдущей главы мы видим, что местное самоуправление имеет множество проблем и ели некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализации политических решений, облеченных в форму закона, устранение других, в силу объективных обстоятельств, потребует длительного времени. Долгосрочные причины могут быть устранены только в результате целенаправленной просветительской работы среди населения, создания научной школы, подготовки кадров.