Анализ и оценка состояния малого города в период реформы местного самоуправления и пути развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Организация местного самоуправления в России

1.1 Периоды становления местного самоуправления

1.2 Сущность местного самоуправления РФ

1.3 Малые города в системе местного самоуправления и их проблемы

Глава 2. Анализ и оценка состояния малого города в период реформы местного самоуправления и пути развития

2.1 Проблемы в реализации реформы местного самоуправления в городском поселении «Город Покров»

2.2 Особенности местного самоуправления в муниципальном образовании «Город Покров»

2.3 Пути решения проблем современного развития малых городов

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность исследования. В результате реформы местного самоуправления и применения 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» многие малые города получили статус городского поселения.

Малые города, это города с численностью населения менее 100 тыс. жителей. Во Владимирской области их 20, число постоянного населения составляет в малых городах 450,6 тыс. человек по данным Росстата на 1 января 2014 года1. Преимущества малых городов очевидны, особенно сейчас, когда большие страдают от плохой экологии, нехватки воды, других ресурсов. Можно сказать, что менталитет у жителей малых городов другой, они добрее по отношению друг к другу, во время могут прийти на помощь. Но выживут ли такие города в период проведения административной реформы, реформы ЖКХ и реформы местного самоуправления? Россия уже потеряла и продолжает потерю сел, деревень и иных сельских населенных пунктов, на очереди малые города. Актуальность исследования и состоит в определении положительности реформы местного самоуправления для малых городов. Что получили малые города; импульс к развитию, или невозможность для дальнейшего развития и решения назревших проблем. Стала ли реформа, в соответствии с Конституцией Российской Федерации2, неотъемлемой частью общественно-политической жизни нашей страны? Становление местного самоуправления в малых городах осуществляется путем преодоления возникающих проблем. Важнейшей составляющей российской государственности должно стать эффективное местное самоуправление, базирующееся на учете жизненно важных интересов населения и активном участии в управлении самих граждан при обязательном сохранении малых городов.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

В 2013 году отмечалось 20-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. Срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее, с тех пор, время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно- политический опыт работы муниципальных образований.

1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,3(далее по тексту 131 - ФЗ) в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации.

При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:

- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

- четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);

- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Степень разработанности темы исследования. Вопросами исследования организации местного самоуправления в России, применения 131-ФЗ занимались многие авторы такие как: Атаманчук Г. В, Козлова Е. И, Кутафин О. Е, Годунин С. Б, Зотова В.Б, Глазычев В, Парахина В.Н, Козлова Е. И, С.А.Кирсанова, А.Т. Ошуркова, Е.П. Истомина, Л.В. Резанова и другие. Вопросами реализации 131-ФЗ в малых городах занималось крайне мало авторов, из них Маркварт Э, Миронов Н. М, Гагарин Г. Ю.

Проблема исследования состоит в том, что существует: - необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и местными интересами, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур, особенно в малых городах. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе.

Объектом исследования является реализация №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в малых городах России, на примере Владимирской области.

Предметом исследования выступают проблемы, возникающие при реализации местного самоуправления и пути их решения в малых городах.

Гипотеза исследования Малые города получат свое развитие при изменении к ним отношения со стороны органов государственной власти и увеличения финансово-экономической базы местного самоуправления.

Цель исследования в выявлении основных проблем малых городов, возникающих при осуществлении местного самоуправления, причин возникновения этих проблем и в рассмотрении возможных путей их решения.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить основы организации местного самоуправления в России и Владимирской области на современном этапе;

- определить основные направления в осуществлении местного самоуправления, где наиболее часто возникают сложности;

- сформулировать конкретные проблемы организации местного самоуправления в малых городах и предложить пути их решения.

Методы исследования в процессе выполнения дипломной работы использовались:

· метод наблюдения;

· метод изучения документов;

· метод анализа;

· метод экспертных оценок.

Методологическая основа исследования использовались способы научного познания: исторический метод, описание и исследование развития местного самоуправления в России, это будет способствовать правильной оценке перспектив его развития в будущем. Сравнительно правовой метод, который позволил выявить недостатки в реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации», а также метод диалектического познания, анализа, синтеза, статистические методы.

Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что они позволяют оценить сильные и слабые стороны предпринимаемых действий муниципальными образованиями для преодоления проблем местного самоуправления, возникающих при реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». А так же использовать полученные знания для подготовки кадров муниципальных образований.

Глава 1. Организация местного самоуправления в России

1.1 Периоды становления местного самоуправления

город реформа местный самоуправление

Формирование местного самоуправления в РФ оказалось одной из трудных задач строительства новой государственности. На пути этого процесса возник целый комплекс экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение жизни населения и т. д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей. Для правильной организации местного самоуправления необходимо заглянуть в историю его становления и попытаться взять из него самое лучшее.

Принято считать, что в Европе и Америке местное самоуправление непосредственно выросло из гражданского общества, а в России, наоборот, последнее становится инструментом насаждения гражданского общества. Однако стоит напомнить, что до революции Россия обладала очень мощным самоуправлением в виде земства. А прообразом городского самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков)4Можно сказать, что историческое начало формированию местного самоуправления положили земская (1864) и городская (1870) реформы.

Хотя предпосылки децентрализации власти начинались еще при Иване четвертом Грозном, продолжались Петром и Екатериной Великими.

Немецкий социолог Макс Вебер высоко ценил российское земство и говорил о нем в высшей степени возвышенно: "Земство-это бесценный дар России в мировую сокровищницу государственности". Это был российский вариант низовой демократии.

Земство было официально создано только в 1864 году, но в своем исконном виде существовало очень давно, появившись, пожалуй, едва ли не раньше, чем само русское государство. Во всяком случае, уже в эпоху Петра Великого существовали так называемые земские избы. Более того, можно смело утверждать, что для России всегда было традицией разделять власть на две категории, которые старательно уклонялись от контактов друг с другом. Жители городов и весей решали местные вопросы на свои деньги и под свою от- ветственность, но при молчаливом условии, что они никоим образом не станут вмешиваться в дела государства. Государство, со своей стороны, могло предаваться политической деспотии, вовлекать страну в войны, строить империю - самоуправление в это не вмешивалось. Но зато и государство не лезло в местные дела, не диктовало своей воли.

Столкновения все же происходили, причем сначала в пользу самоуправления, а потом, уже в XIX веке, - в пользу государства. Тем не менее, после реформы 1864 года земство просуществовало ещё около шестидесяти лет и получило за это время гигантское развитие. К сожалению, царизм постоянно ревновал к земству и боролся с ним едва ли не суровее, чем с социалистическим движением. Некоторые историки считают, что, если бы царизм не воевал с местным самоуправлением так рьяно, не следил бы все время, как бы земство не объединилось на губернском уровне и не заявило о себе в общероссийском плане, если бы вместо этого он сосредоточил свои силы на борьбе с экстремизмом - эсеровским, большевистским и другим, - тогда, может быть, и судьба России сложилась бы иначе. Итак, опыт местного самоуправлении в России имелся, но был забыт при Советской власти. Управление на местах существовало и в те годы, но это было управление государственное.

В становлении и развитии местного самоуправления в условиях современной России можно выделить несколько этапов.

В России интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х г. с началом перестройки. С начала 1980-х г. неоднократно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансированное экономическое и социальное развитие территорий без фактического расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что представлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И наконец, с начала 1990-х г. стали закладывать основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления.

Начальный этап 1989 - 1991 гг. Особенностью этого этапа являлся стихийный процесс формирования территориального общественного самоуправления. Одновременно на предприятиях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов трудовых коллективов.

Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»6 явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности.

На следующем этапе (1991--1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления.

Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стало Постановление ВС РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1551-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»7, принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федерации модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия.

Принятие закона стимулировало процесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991 г.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Следующий этап (1993--1995 гг.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Была принята новая Конституция Российской Федерации. Глава 8 Конституции так и называется «Местное самоуправление»8 В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завершение: был провозглашен институт местного самоуправления как самостоятельная структура в системе публичной власти, обладающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения -- на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм. Впрочем, развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном -- в крупных городах.

Следующий этап становления местного самоуправления в Российской Федерации (1995-2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9. С вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Правительством Российской Федерации была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»10, на основании которого практически во всех субъектах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»11 и от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».12 Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы:

Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглавляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.

В то же время при реализации местного самоуправления обнаружился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политическая нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосредоточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований остро дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

В целях активизации процесса становления местного самоуправления Правительством Российской Федерации была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований.

С 2003 года начался новый этап развития местного самоуправления. Важнейшая роль в этом отводится реализации положений Федерального закона 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».13

Федеральный закон от 06.10.03 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так определяет МСУ: «местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».14

В мае 2014 г. в базовый федеральный закон (131-ФЗ) были внесены поправки, определившие в качестве главного направления нового этапа муниципальной реформы существенное расширение прав субъектов Федерации по определению моделей местного самоуправления. Отныне регионы вправе самостоятельно устанавливать одну или несколько таких моделей (выбирая из федерального перечня) и способ замещения должности главы муниципалитета, причем как в отношении всех МО в данном субъекте Федерации, так и в отношении их отдельных групп - и даже для конкретных территорий, что приводит к ограничению конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.15

Первая модель (которую можно назвать традиционной) предусматривает что глава МО и представительный орган МО избираются непосредственно населением. Глава МО, являясь высшим должностным лицом и официальным представителем МО, одновременно исполняет полномочия главы местной администрации на принципе единоначалия. Представительный орган выполняет нормотворческую функцию (принятие муниципальных правовых актов), а так же функцию представительства местного сообщества и контрольные полномочия. При этом и глава МО достаточно активно участвует в осуществлении указанных функций в пределах своих полномочий.

Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. №8-ФЗ16 была введена новая модель муниципального управления. Принципиальное отличие от рассмотренной выше - изменение способа избрания главы МО: представительным органом муниципалитета из числа кандидатов представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (до введения этой модели глава МО также мог быть избран представительным органом МО, но только из своего состава).

Сохраняет свою силу модель, согласно которой глава МО избирается местным представительным органом исключительно из своего состава (т.е. из состава депутатского корпуса). Если ранее при этой модели глава МО мог только входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполнять полномочия его председателя, то теперь (в связи с принятием указанного выше Федерального закона от 3 февраля 2015 года №8-ФЗ) избранный подобным образом глава МО может также исполнять полномочия главы местной администрации.

Четвертая модель предусматривает, что глава МО (независимо от способа его избрания) входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя. Главой же местной администрации является лицо, назначенное на эту должность представительным органом по контракту, заключенному по результатам конкурса на срок полномочий, определяемый Уставом МО. При этой модели у главы муниципалитета остаются по существу лишь представительская и политическая функция (стратегическое планирование), а также полномочия по руководству местным представительным органом.

Пятая модель (назовем ее инновационной) была введена Федеральным законом от 27 мая 2014 года №136-ФЗ17. Данный закон предусматривает два новых типа муниципальных образований в России - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

Шестая модель характерна исключительно для муниципального района. Согласно Федерального закона от 6 октября 2003 г №131-ФЗ (ч 4 ст.35) представительный орган муниципального района может быть сформирован двумя способами: а)избираться на муниципальных выборах; б)состоять из глав поселений, входящих в его состав, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (так называемые косвенные выборы).

Седьмая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Глава поселения здесь избирается на сходе и исполняет полномочия главы местной администрации. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. Подобная же модель может быть сегодня предусмотрена и Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек (диспозитивная норма).

Восьмая модель предусматривает, что глава МО независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа и главой местной администрации. Таким образом, глава МО здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего территориального образования; глава местной администрации; лицо, исполняющее полномочия представительного органа, в состав которого он входит по должности.

Говорить о том, какая из рассмотренных моделей является наиболее эффективной, невозможно: каждая из них имеет как свои преимущества, так и недостатки. Идеал в принципе не достижим, но к этому по крайней мере следует стремиться.

Но кроме особенностей муниципального управления существуют и общие проблемы развития Муниципальных образований.

Одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень социальной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитаризма, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того чтобы граждане их восприняли, необходима огромная разъяснительная работа.

Другой проблемой является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления. Отдельные политики вообще считают, что это равносильно развалу России. Они аргументируют свою позицию тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти и становится невозможно проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных образований.18

Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах.

Еще одна немаловажная проблема -- дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности. Их подготовка требует длительного времени.

Укрепление МСУ имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально- экономического развития России.

1.2 Сущность местного самоуправления РФ

Конституция РФ положила начало формирования нового института публичной власти - института местного самоуправления, отнеся его к основам конституционного строя. Местное самоуправление является основополагающей идеей организации власти, которая наряду с принципом разделения властей по горизонтали определяет иерархию уровней власти по вертикали.

В демократическом государстве разделение власти происходит не только по ветвям: - на законодательную, исполнительную и судебную ветви, но и по уровням - на федеральную, региональную и местную. Наличие местного самоуправления обуславливается тем, что центральная и региональная власти не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. К тому же единообразный подход в управлении не может учесть всех особенностей местных территорий, которым и предоставляется определенная автономия в решении местных дел. В условиях федеративного устройства местное самоуправление является одним из уровней власти, самым нижним, но самым близким к населению той или иной территории.

Конституция РФ исходит из идеи глубокой и последовательной федерализации России, что концептуально выражено в ст. 1. Принцип федерализма жизненно важен для интеграции Российского государства, важная роль в этом процессе отводится местному самоуправлению, которое, выступает «фундаментом» российской государственности, укрепление которого напрямую зависит от его прочности.

Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Государство юридически закрепляет определенный круг вопросов местного значения, который в общем виде очерчен в ст. 132 Конституции19, предусматривает обязательность решений этих вопросов органами местного самоуправления, предоставляя необходимые «властные рычаги» в виде полномочий, резервирует возможность органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их реализацию.

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется на местах в административно-территориальных единицах, которые делятся: городские и периферийные. Важной составной частью системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления. К органам местного самоуправления относятся три обязательных органа, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.20 К органам местного самоуправления относятся: представительный орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования. Постоянно действующий исполнительный орган местного самоуправления, обладает правами юридического лица и осуществляет свою деятельность под руководством главы администрации и осуществляет исполнительно-распорядительные функции по решению вопросов местного значения, отнесенных Уставом МО к его полномочиям.

Структуру администрации МО определяет самостоятельно глава администрации, утверждается представительным органом. Например, структурными подразделениями администрации могут быть комитеты, возглавляемые председателями или отделы, возглавляемые начальниками. Комитеты: образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения, финансовый - являются структурными подразделениями администрации. Функции и полномочия комитетов администрации определяются Положениями о комитетах, утверждаемых главой администрации.

Полномочия местного самоуправления - это закрепленные федеральным законодательством ст. 14,15,16 Закона 131-ФЗ, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления за населением соответствующих территорий, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.

Любые права всегда неразрывно связаны с определенными обязанностями и, следовательно, ответственностью. Поэтому, говоря о компетенции органов местного самоуправления, необходимо сказать об ответственности этих органов за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с действующим законодательством.

Одной из центральных задач государственного и муниципального строительства стало формирование не только института местного самоуправления, но и системы сдержек и противовесов между уровнями власти, при которых были бы обеспечены гарантии местного самоуправления и прежде всего от вмешательство государственных органов в процесс его осуществления, т. е. гарантировалось бы устойчивое развитие этого института.

«Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации»21. Рассматривая вопрос о компетенции органов местного самоуправления необходимо отталкиваться от общей цели существования местного самоуправления. Принято считать что, цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и в конце концов власть сводится к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления. Исходя из цели существования местного самоуправления, можно сформулировать задачи этого социального института:

1. Преодоление апатии населения к участию в решении проблем местного уровня.

2. Обеспечение гарантий участия в местном самоуправлении для желающих.

3. Осуществление взаимодействия с другими сообществами.

Вместе с тем специфика функций и задач местного самоуправления, которое в основном сводятся к обеспечению жизнедеятельности муниципальных образований, позволяет говорить о местном самоуправлении все же, как о специфическом уровне власти, которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой - наиболее полно учитывает интересы населения.

Из содержания ст. 3 Конституции РФ22 следует, что местное самоуправление является формой народовластия. Народом предполагается осуществление своей власти непосредственно (путем проведения муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращение граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы государственной власти и местного самоуправления. Обеспечивается прямое участие граждан в обсуждении, выработке и принятии решений по вопросам местного значения, а также в контроле за проведением этих решений в жизнь; отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед избирателями, досрочный отзыв депутата и выборных должностных лиц местного самоуправления, собрания граждан по месту жительства и др., составляют необходимый элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами местного самоуправления. Благодаря обратной связи обеспечивается возможность органов местного самоуправления оперативно реагировать на экономические, социальные потребности граждан, коллективов и общественных объединений.

Без реальной активности граждан, без постоянного расширения состава лиц, на деле участвующих в осуществлении местного самоуправления, и без повышения эффективности этого участия в системе МСУ останутся лишь формами, будут характеризовать возможность, но не реальность.

Местное самоуправление в РФ отнесено к числу важных прав граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами. В соответствии с Конституцией РФ граждане имеют право избирать и быть избранными в органы МСУ (ч.2 ст. 32); МСУ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст. 130).

Сам термин «муниципальное управление», включает понятия

«муниципальное» и «управление», указывает на управленческую сущность. Под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Самоуправление воздействие управляющей системы самой на себя. Происходит превращение совпадение объекта и субъекта управления, что способствует эффективности и результативности управления.

Экономический потенциал муниципальных образований должен составлять значительную часть экономического потенциала всей России. Беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, местное самоуправление способствует не только сохранению, но укреплению государства.

В связи выходом распоряжения Президента РФ от 27 июня 2011 года № 425 - рп « О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». Распоряжение Президента «о децентрализации», послужило толчком для нового витка обсуждения предметов ведения трех уровней российской власти - федерального, регионального и местного.24

Наиболее сложной является проблема определения сферы ответственности местной власти. Об имеющих недостатках ФЗ - 13125 обсуждается представителями органов МСУ и экспертами и это видно из большого количества поправок, внесенных в названный закон.

Закрепленная в ФЗ - 131 модель определения компетенции местного самоуправления настолько сложна и противоречива, что в ней не могут разобраться не то что органы МСУ, но и органы государственной власти, контролирующие их деятельность, в частности прокуратуры, мировые и районные суды.

Фактически на данный момент органы МСУ занимаются четырьмя группами вопросов:

· Собственно вопросы местного значения, предусмотренные статьями 14, 15 и 16 ФЗ - 131;

· Отдельные государственные полномочия, переданные муниципальным образованиям в порядке, предусмотренном статьей 19 указанного закона (финансируемые государственные полномочия);

· Права органов МСУ, предусмотренные в статьях 14.1, 15.1 и 16.1 ФЗ - 131 и осуществляемые ими в добровольном порядке и только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, в которых не включаются субвенции и дотации, предоставляемые из федерального и регионального бюджетов;26

· Полномочия, закрепленные за муниципалитетами отраслевыми федеральными законами, по сути своей являющиеся государственными полномочиями в нарушение порядка, предусмотренного статьей 19 Федерального закона №131 - ФЗ (нефинансируемые государственные полномочия).

К сожалению, на практике разные точки зрения на обстоятельность тех или иных норм у прокурора и главы муниципального образования приводят к судебным спорам, в результате которых муниципалитеты привлекаются к административной ответственности, что в условиях дотационности многих из них, ложится тяжким бременем на местные бюджеты.

Вместе с тем проблема заключается не только в том, что закон невнятно описывает компетенцию органов МСУ, но и том, что федеральной региональной политики отсутствует четкий ответ на вопрос о том, за что, собственно, на территории муниципального образования отвечает местная власть.

В частности, надо понимать, что органы МСУ не являются единственной властью в муниципальном образовании. Параллельно с ним действует довольно внушительное количество территориальных органов различных государственных ведомств: МВД, МЧС, Роспотребнадзор и т. д. Реализуемые ими полномочии обладают не меньшей, чем у муниципалитетов, социальной значимостью и востребованностью у населения, а их руководители нередко имеют политический вес в решении местных проблем, сопоставимый с тем, который есть у главы муниципального образования.

Таким образом, реальное управление на местах осуществляется органами, имеющими разную принадлежность - федеральную, региональную, муниципальную - и при этом не только не подчиняющимся друг другу, но даже не обязанные координировать между собой свою деятельность. В законодательстве их взаимоотношения практически не урегулированы, в связи, с чем на практике приходится строить на основе личностных, во многом неформальных контактов. Это, в свою очередь, нередко порождает внутри муниципального образования коррупцию и конфликты, заложниками которых становятся простые граждане.

Принимаясь за разграничение полномочий, необходимо прежде всего на общегосударственном уровне ответить на вопрос о том, должна ли местная власть управлять муниципальными образованиями, или ее задачи сводятся исключительно к решению вопросов местного значения?27

1.3 Малые города в системе местного самоуправления и их проблемы

Преимущества малых городов очевидны, особенно сейчас, когда большие страдают от плохой экологии, нехватки воды, других ресурсов. Можно сказать, что менталитет у жителей малых городов другой, они добрее по отношению друг к другу, во время могут прийти на помощь. Но выживут ли такие города в период проведения административной реформы, реформы ЖКХ и реформы местного самоуправления? Россия уже потеряла и продолжает потерю сел, деревень и иных сельских населенных пунктов.

В результате реформы местного самоуправления и реализации 131-ФЗ многие малые города получили статус городского поселения. Даже те, которые по 154-ФЗ были самостоятельными муниципальными образованиями и на момент принятия 131-ФЗ выполняли все полномочия, не только жизнеобеспечивающие, но и по образованию, здравоохранению и многие другие. В таблице 1 указано, что в городских поселениях проживает 16,1 % жителей России.

Таблица 1. Численность населения России по типам муниципальных образований

Тип муниципального образования	Количество муниципальных образований (% от общего количества)	Количество населения (% от общего количества)
Городские округа	2,2	38,3
Городские поселения	7,2	16,1
Сельские поселения	82,2	35,2
Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения	1,0	10,4

По мнению В. Глазычева, советника Президента РФ: «Стремление дотянуть управленческую вертикаль до муниципий принесет великое множество неприятностей и на годы замедлит все процессы реформирования в стране…, не говоря уже о деревнях, два из каждых пяти малых городов исчезнут в течение обозримого отрезка времени».28

Накопилось много нерешенных проблем в жилищно-коммунальном хозяйстве. Из распоряжения Правительства Российской Федерации № 102-Р «Об утверждении комплексной Концепции федеральной целевой программы» «Комплексная программа модернизации и реформирования ЖКХ на 2010-2020 годы».29

Объекты коммунальной инфраструктуры, несмотря на проводимую реформу, находятся в изношенном состоянии. Нормативный срок отслужили на 1 января 2014 г. около 60 % основных фондов коммунального хозяйства. По данным технической инвентаризации, в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 г. физический износ основных фондов котельных составил 55%, центральных тепловых пунктов - 50,1%, тепловых сетей - 62,8%, тепловых насосных станций - 52,3%, требуют немедленной перекладки около 16% теплопроводов и 30% сетей водоснабжения и канализации.

В результате этого износа расход энергетических ресурсов в российских коммунальных предприятиях на 25 - 30%, а иногда и до 50 % выше, чем в европейских. Потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают потребители, по воде составляют 20%, по электроэнергии - 15%, по теплу - до 40%.

Город, будь он единым муниципалитетом или агломерированным объединением территориальных образований, необходимо наделить адекватной муниципальной автономией, основанной на принципе самостоятельного развития и эксплуатации налоговой базы в интересах решения стратегических (модернизация, пространственное освоение) и тактических - социальных задач.

Обобщенно предложения в обновленную концепцию местного самоуправления могли бы выглядеть следующим образом:

· Закрепить в законах о местном самоуправлении, экономическом планировании, в бюджетном и налоговом законодательстве городскую муниципальную автономию, а также статус города как центра модернизации и развития, определить критерии городов к соответствующему статусу;

· Сохранить сельские и городские там, где реально существуют центры экономической жизни - центры хозяйствования, транспортно - логические центры и т. д.;

· Территории, где нет самостоятельных экономических центров и сельское население в основном занято в городах, включить в муниципальные округа, привязанные к налогооблагаемой базе. Округа можно формировать на базе существующих районов. В бывших поселениях создать «делегации» окружной власти, ТОСы.30

Как известно, в финансово - экономической основе местного самоуправления значительную часть занимают налоги. Анализируя налоги, из таблицы 2 видим, что городские поселения практически оказались в незавидном положении даже с городскими округами. Налог на доходы физических лиц поступает в поселение в размере 10%, у городского округа 30 %.

Таблица 2. Налоги, поступающие в доход поселениям и городским округам

Налоги, виды.	Поселение, %	Городской округ, %
Местный налог - земельный	100	100
Местный налог - на имущество физ. лиц	100	100
Отчисления от фед. налогов и сборов, налог на доходы физических лиц	10	30
Отчисления от фед. налога - единый с/х налог	30	60
Отчисления от фед. единый налог на вмененный доход для отд. видов деятельности		90
Госпошлина за совершение юр. действий		100
За выдачу разрешения на распространение наружной рекламы, за выдачу ордера		100

Большинство проблем управления городом возникает из-за отсутствия представления о городе как об объекте управления. Каждый город - это сложнейший социально-экономический организм, имеющий уникальные характеристики, особый характер отношений с внешней средой. Построение системы управления городом позволяет команде менеджеров наилучшим образом распоряжаться городскими ресурсами, выбирать основные инструменты управления, формировать социально-экономическую политику города.

Переход российских городов к местному самоуправлению оставил открытыми множество вопросов, связанных с городским управлением. Неясно в чем состоят главные функции городской администрации, каковы критерии эффективности ее работы, по каким критериям измеряется качество управления территорией. Отсутствуют четкие и однозначные ответы на данные вопросы, создаются серьезные препятствия на пути качественного муниципального управления и позволяет городским чиновникам принимать решения по тем или иным вопросам, которые не всегда адекватны интересам города.

Один из критических факторов, определяющих эффективность городского управления в российских городах, - квалификация муниципального менеджмента. Распределение кадров в сфере городского управления неравномерно. Оно не в пользу малых городов. Для высококвалифицированных менеджеров работа в большом областном центре предпочтительнее, чем работа в администрации районного центра. Для многих из них участие в местных выборах - это не самоцель, а всего лишь стартовая площадка для удовлетворения карьерных амбиций в вышестоящих государственных структурах. Происходит «вымывание» кадровых управленческих ресурсов из малых городов.

Полномочия местного самоуправления позволяют городским властям самостоятельно выстраивать политику перспективного развития города, используя при этом разнообразные управленческие технологии. Двумя приоритетными направлениями деятельности городских администраций являются, во-первых, развитие новых, внутригородских источников пополнения доходной базы бюджета, а во-вторых, эффективное использование уже имеющихся финансовых и других ресурсов.

Практически для всех малых городов характерны следующие общие социально-экономические проблемы:

- недостаточная социальная ориентация экономической базы преобладающей части городов;

- низкий технический уровень основной массы производственных объектов;

- слабое использование местных ресурсов и возможностей (более 30% малых городов располагают значительными рекреационными ресурсами, а используют их лишь 2%);

- утрата традиционных производственно - трудовых навыков населения, исчезновение самобытных производств;

- рост числа лиц, нуждающихся в трудоустройстве: молодежи, лиц предпенсионного возраста, кадров, освобождаемые в связи с сокращением объемов производства; закрытием предприятий, связанных с добычей и первичной переработкой топливных, минерально-сырьевых ресурсов;

- диспропорции в развитии производственной и непроизводственной сфер, отставание в развитии жилищно-коммунального хозяйства, невысокое качество городской среды.

Некоторые из этих проблем присущи малым городам и являются их специфическими чертами. Например, для малых городов характерна “усеченность” образовательного комплекса, отсутствие, за редким исключением, ВУЗов, что приводит к почти безвозвратному оттоку наиболее талантливой молодежи в более крупные города. Острой проблемой в условиях России является транспортно-коммуникационная отдаленность значительной части малых городов от основных центров социально- экономической активности. 75% малых городов расположены на расстоянии свыше 80 км от областных центров, в том числе 10% - свыше 500 км; более 20% городов удалены от железных дорог, а около 10% не имеют постоянных выходов на автодороги с твердым покрытием; менее 40% городов имеют обеспеченность телефонами, близкую к нормативной; в зоне неуверенного приема телевидения до сих пор находится 5% городов.

Для малых городов характерен относительно низкий уровень развития городской среды. Состояние жилищно-коммунального хозяйства и инженерного оборудования, как правило, не соответствует санитарно- гигиеническим нормам проживания. Обеспеченность всеми видами благоустройства в малых городах не превышает обычно 60%, а твердое покрытие имеют лишь половина улиц и дорог.

Малые города значительно отстают от городов других категорий по уровню развития сферы обслуживания и разнообразию набора предлагаемых населению услуг.

В значительной части малых городов сложилась неблагоприятная демографическая ситуация, характеризующаяся существенной деформацией половозрастной структуры населения.

За редким исключением среда исторических городов находится в тяжелом состоянии, ценное историко-культурное наследие разрушается, многие памятники зодчества уже потеряны, а города лишаются своего индивидуального архитектурного облика и своеобразия. По сравнению с большими и средними городами малые города, особенно расположенные в "глубинке", как правило, менее готовы к внедрению инноваций, их население отличается особым укладом жизни, устойчивыми, достаточно консервативными психологическими установками. Вместе с тем более тесная связь жителей таких городов с сельской местностью, высокая доля лиц, имеющих подсобное хозяйство, позволяет легче решить проблему физического выживания в условиях кризиса. В то же время малые города, расположенные в составе крупных городских агломераций, города - научные центры, транспортные узлы имеют более благоприятные условия для развития и трансформации.

В последние годы появилось много новых негативных моментов, ухудшающих и без того нелегкую социально-экономическую ситуацию в малых городах.

Прежде всего, это постоянный и скачкообразный рост стоимости энергоносителей, что приводит к разрыву жизненно важных для многих малых городов транспортных связей с крупными центрами. Особенно это ощутимо для городов, в которых расположены филиалы предприятий и объединений с головными производствами в крупных городах, зачастую, других регионов.

Следующий фактор, препятствующий развитию малых городов, - это концентрация капитала, инвестиций, в том числе иностранных, преимущественно в Москве и Санкт-Петербурге. Степень этой концентрации настолько высока, что, по мнению региональных бизнесменов и властей, это препятствует развитию даже региональных центров, не говоря уже о малых городах.

Итак, в России имеется богатый опыт организации местного самоуправления, особенно велик вклад земств и городского самоуправления, но к сожалению этот опыт Россия не использовала, он был забыт после 1917 года. Возвращение к идее децентрализации власти и восстановлению местного самоуправления происходило с 1989. Этому способствовала принятие Конституции РФ в 1993 году, Законы 1995 г. № 154-ФЗ, 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но реформа местного самоуправления в том понимании, как предполагалось, состоялась, так как в результате ее реализации многие муниципальные образования оказались дотационными. Это не ведет к развитию местного самоуправления. Хотя в законе 131 - ФЗ внесено множество поправок, главной цели - самостоятельности и самодостаточности муниципальных образований они не достигли.