Исследование эффективности местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Исследование эффективности местного самоуправления

Содержание

Введение

Глава I. Теоретические аспекты исследования эффективности местного самоуправления

1.1 История становления и развития местного самоуправления в России

1.2 Понятие, принципы, сущность и нормативно-правовая база местного самоуправления

1.3 Понятие эффективности местного самоуправления

Глава II. Практические аспекты исследования эффективности местного самоуправления

2.1 Общая характеристика администрации Анапского сельского округа муниципального образования города-курорта Анапа

2.2 Анализ деятельности Анапского сельского округа муниципального образования города-курорта Анапа: выявление проблем эффективности и пути решения

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Местное самоуправление существует на протяжении всей истории России. Развивалось оно в каждом периоде по-своему. Новым переломным периодом развития местного самоуправления можно считать развал СССР и возникновение Российской Федерации в 1991 году.

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, тем, что местное самоуправление в настоящее время находится на этапе развития. И нужно заметить, что муниципальная демократия развита чрезвычайно слабо. Нежелание граждан менять что-то в своем окружении или равнодушное отношение к общественной жизни на определенной территории приводит к появлению барьера между администрацией и жителями муниципального образования. Плохое информирование приводит к незнанию граждан своих прав, поверхностному знанию законов, что препятствует нормальному функционированию связей между администрацией и местными жителями. Только от понимания граждан, что принимать активное участие в местном самоуправлении важно и необходимо для эффективности достижения общих целей, может подтолкнуть развитие местного самоуправления в нужном направлении, которое приведет к демократии в стране не только формальной, но и реальной.

Цель исследования - раскрыть роль и значение местного самоуправления, а также определить основные критерии и показатели эффективности местного самоуправления на примере администрации Анапского сельского округа муниципального образования города-курорта Анапа.

Объект исследования - администрация Анапского сельского округа муниципального образования города-курорта Анапа.

Предмет исследования - показатели эффективности в деятельности органовадминистрации Анапского сельского округа муниципального образования города-курорта Анапа.

Задачи для достижения цели исследования:

- изучить историю местного самоуправления;

- рассмотреть понятие, принципы, сущность и нормативно-правовую базу местного самоуправления;

- проанализировать понятие эффективности местного самоуправления;

- рассмотреть эффективность местного самоуправления на примере администрации Анапского сельского округа муниципального образования города-курорта Анапа.

В первой главе представлены история становления и развития местного самоуправления, начиная с древних славян, принципы и нормативно-правовая база местного самоуправления и критерии и показатели эффективности местного самоуправления.

Во второй главе мы рассматриваем показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления на примере администрации Анапского сельского округа муниципального образования город-курорт Анапа.

Глава I. Теоретические аспекты исследования эффективности местного самоуправления

1.1 История становления и развития местного самоуправления

Местное самоуправление существовало на протяжении всей истории России в различных формах и проявлениях. На сегодняшний момент, нет единого мнения о времени зарождения местного самоуправления. Все ученые, изучающие данный вопрос, разделились на три группы[6].

Первая группа считает начальной точкой зарождения местного самоуправления в России становление и развитие общинного строя у древних славян, объединение производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделение власти на центральную и местную.

Вторая группа ученых считает, что местное самоуправление начало зарождаться в ранней домонгольской традиции решать все важные вопросы, вплоть до приглашения или изгнания князя, на вече (совете). Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, где вече считали органом народной власти. Из Новгородской республики идут первые истоки общественной самостоятельности как основе власти.

Следующая группа ученых связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в.

По нашему мнению, более правильно будет считать начальной точкой отсчета становления местного самоуправления именно с развития общинного строя у древних славян, т. к. общество само по себе является самоорганизующимся и, следовательно, местное самоуправление является неотъемлемой частью общества.

Развитие местного самоуправления можно разделить на несколько периодов, влияющих на изменение структуры местного самоуправления[28]:

1. Местное самоуправление в Древней Руси;

2. Местное самоуправление в 988-1785 годах;

3. Местное самоуправление в 1785-1917 годах;

4. Местное государственное управление 1917-1990 годах;

5. Местное самоуправление современной пореформенной России. Рассмотрим каждый период более подробно.

Объединение древних славян было обусловлено экономическими интересами и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля.

Община в это время имела не столько территориальный признак, сколько производственный. Затем развитие производственных общин, как форм самоуправления, постепенно приводит их к свободному объединению по интересам на определенной территории. Примером может служить эволюция купеческих общин, объединявших в одно целое людей различных племен. Купцы составляли свои общины, которые имели своих выборных старост и жили улицами или слободами[30].

Свои общины так же имели черные люди, к которым относились ремесленники, разнорабочие, земледельцы и сельские промышленники, а также торговцы, не записанные в купеческие общины. Черные люди в городах жили по интересам улицами, в селах на землях общин, объединенных смежными экономическими интересами.

Объединение людей на производственной основе (подтверждается внешнеэкономическими связями славян с народами других стран: Византией, Болгарией, Литвой, Грецией и т.д.) по интересам стало отправной точкой зарождения производственного общинного самоуправления. С развитием производства совершенствовалось и общинное управление, улучшается быт и жизнь людей, повышался уровень цивилизации. Конечно же, это измерялось не годами, а столетиями[8].

Наиболее распространенна на Руси была сельская община. Но, со временем, жизнь, в связи с переселением в чужую землю, занятую финскими и латышскими племенами, заставила славян строить города и формировать городские общины. Эти общины представляли собой форму осуществления власти и управления, которая по организации, структуре, форме и содержанию, представляла ячейку самоуправления.

Структура местного самоуправления в данный период носила производственно-территориальный характер. Общины, сформированные на основе экономических интересов, размещались в различных частях города. В Новгороде и Пскове такими частями являлись концы и улицы. Другие города и пригороды имели лишь уличные деления. В более поздние времена части территориальных общин стали называться в зависимости от того, какой вид деятельности осуществлялся на данной компактной территории (в Новгороде административными единицами были Гончарский конец и Плотницкий конец, являвшиеся центрами развития ремесленного и строительного дела)[16].

Итак, местное самоуправление проявлялось в форме территориальных и производственных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Следует отметить, что участие в управлении принимали только члены общин.

Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Большинству общин была присуща вечевая форма власти.

Летописец, упоминая о вечевом устройстве общественной жизни у славян, отмечает: «Новгородцы бо изначала, и Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут». Отсюда мы видим, что высшим органом власти было городское вече, решение которого для всех в равной степени считалось обязательным к исполнению. Пригороды выступали в роли территорий, на которых существовали свои вече и избираемые ими органы или должностные лица. Каждое племя являлось союзом городов, город являлся союзом улиц, а улица - союзом семейств. В каждом городе было свое вече, город делился на улицы, а улицы имели свои вече и избираемых ими должностных лиц [20].

В данный период взаимоотношения между местным самоуправлением и центральной властью строились на подчиненности пригородов старшим городам, являвшимся политическими центрами.

Город определял основную стратегическую линию по все направлениям, которую должны были выполнять пригороды, представлявшие собой местное общинное самоуправление с относительной самостоятельностью. Общегородское вече являлось совокупностью представителей производственных общин.

Со временем, общинное самоуправление переросло в народное представительство на уровне городов и земель.

Можно сказать, что в данный период, сложилась своеобразная модель местного самоуправления в виде непосредственной и представительной демократии. Вече и сходки, в которых принимали участие все жителей разных частей города и ли пригорода, состоящие в общинах, можно назвать формой непосредственной демократии. Выборных лиц, избираемых на вече, можно отнести к форме представительной демократии. Выборные должности (например, старосты) осуществляли функции исполнительных органов, т. е. они вступали в качестве представительного и исполнительного органа местного самоуправления.

Компетенция осуществлялась общинами через вече и избираемыми ими органами посредством реализации прав и обязанностей применительно к определенным предметам ведения.

Старший город решал общегосударственные проблемы с помощью непосредственной формы демократии. Что же касается вече улиц, общин и пригородов, то они решали задачи на основе решений вышестоящего, общегородского вече. К ним относились вопросы организации сбора налогов, обработки земли, производства различного рода товаров и продуктов, развития ремесла и промыслового дела, обустройство территории и т. д. К компетенции же вече, общин, улиц и пригородов были отнесены вопросы избрания своих старост и других выборных должностных лиц. В ряде случаев местное вече осуществляло судебные функции, как суд первой инстанции.

Старосты и другие выборные лица осуществляли экономические функции и управление делами местного значения, собирали народ на вече, вели вече, организовывали работу общин, представляли их интересы в различных отношениях, заключали международные договоры.

Правовую основу организации местного самоуправления составляли решения вече старшего города, а также принимаемые на его основе решения вече частей города, улиц, общин, пригородов. Местное нормотворчество не должно было противоречить решениям, принимаемым вечем старшего города.

Новый этап местного самоуправления в России начинается с принятия христианства на Руси (988 г.) и продолжается до конца XVIII в (1785 г.). В это время местное самоуправление в России существовало в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества, другие корпоративные единицы, характеризуются сословным, производственным, территориальным единством, выступают в качестве первичных ячеек, являются самой органичной и естественной основой местного самоуправления.

Местное самоуправление с 1785 по 1917 г.г. охватывает местное самоуправление городов, крестьянское и земское самоуправление, развившиеся в период становления в России капитализма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования.

Местное государственное управление с 1917 по 1990 г.г. охватывает советский период государственного развития России. Нельзя говорить, что в нашей стране местное самоуправление по решению государства было упразднено с 1917 по 1990 г. Ни в одном, даже самом централизованном, государстве не могут быть полностью сведены на нет все формы самоорганизации населения. Общественное территориальное самоуправление фактически действовало на территории нашей страны в данный период, причем в самых разнообразных формах. По-видимому, в советский период отечественной истории под органами местного самоуправления необходимо понимать местные государственные органы публичной власти, обладавшие независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти. Иначе нельзя объяснить 73-летний перерыв в более чем 1000-летней истории существования местного самоуправления на территории нашей страны, которое до этого не прерывалось даже во время монголо-татарского ига или опричнины.

Местное самоуправление России в переходный период (90-е годы XX века): первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно.

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл их представительными органами власти без слова «государственной».

Закон предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней. И вместо исполнительного комитета местного Совета как коллегиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учреждалась местная администрация под единоначальным руководством главы администрации, избираемым населением. Устанавливалась собственная компетенция администрации, которая ослабляла ее ответственность перед вышестоящими исполнительно- распорядительными органами и местным Советом. Местный Совет провозглашался как главный орган местного самоуправления, у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в особых случая даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получала значительную самостоятельность. По мнению А. Н. Широкова и С. Н. Юрковой, термин «администрация» был более уместен, чем использовавшийся длительное время термин «исполнительный орган»[45]. Ведь администрация не являлась в чистом виде исполнительным органом в системе местного самоуправления: т.к. наделялась отдельными государственными полномочиями, а также приобретала собственные полномочия, закрепленные за ней уставами городов и районов.

Согласно Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» учреждался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).

Формирование и становление местного самоуправления востребовало объединения усилий новых муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправления. Одним из первых 13 марта 1991 г. был учрежден Союз российских городов и региональных образований (СРГ).

Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760 от 26 октября 1993 г. была прекращена деятельность районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Это Положение предусматривало такую систему местного самоуправления:

1. в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

2. в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

3. в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

4. в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

5. на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Новый этап становления и развития в России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 г.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало такую систему местного самоуправления:

1. в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

2. в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

3. в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

4. в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

5. на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Хотя российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет закон, но и после принятия Федерального закона «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функционирующим в соответствии с установленными принципами и данными правами. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т. д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу [12].

Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.

По мнению ученых, основные задачи первого этапа реформы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфере. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов.

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти[11].

Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово- хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году.

1.2 Понятие, принципы, сущность и нормативно-правовая база местного самоуправления

Существует несколько трактовок понятия местного самоуправления.

Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» гласит, что: «Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [3].

В Европейской хартии о местном самоуправлении говорится, что: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [2].

Стоит принять во внимание и федеральный закон 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации», в котором было установлено: «Местное (территориальное) управление в Российской Федерации - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально- этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, Конституций и законов республик в составе Российской Федерации» [4].

На основе вышеперечисленных определений местного управления можно выделить, что местное самоуправление - форма управления местной власти под свою ответственность, которая отражает волеизъявление местного населения, не противоречащая Конституции РФ и Федеральным законам.

Суть местного самоуправления заключается в разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, усилении роли граждан в осуществлении функций местного самоуправления.[37]

Развитие местного самоуправление имеет большое политическое, социальное и экономическое значение[10]. Оно представляет собой многостороннюю деятельность местного населения по решению местных проблем и задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества в целом. Основными показателями улучшения качества жизни населения являются: повышение уровня жизни; изменение образа жизни в лучшую сторону; улучшение здоровья населения и увеличение продолжительности жизни людей.

Местное самоуправление основывается на таких нормативно-правовых актах, как:

1. Европейская Хартия о местном самоуправлении;

2. Конституция РФ глава 8;

3. ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления»;

4. Нормативно-правовые акты субъектов РФ о местном самоуправлении;

5. Нормативно-правовые акты муниципальных образований; и иные нормативно-правовые акты.

Принципы местного самоуправления - предусмотренные федеральными законами требования, определяющие природу местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, основания порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления, юридические механизмы и гарантии реализации права граждан на местное самоуправление.

Выделяют следующие принципы местного самоуправления [1]:

I. Общедемократические принципы:

1. Принцип законности. Местная власть обязана соблюдать законы.

2. Приоритет прав и свобод человека и гражданина и обязанность органов местного самоуправления соблюдать права и свободы человека и гражданина.

3. Принцип гласности деятельности местного самоуправления.

4. Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления. Население вправе избирать своих представителей.

5. Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Любая публичная власть нес?т ответственность перед народом за свои действия, так же местная власть не только перед народом, но и перед государством нес?т ответственность.

II. Особые принципы местного самоуправления.

1. Принцип самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Принцип самостоятельности является ключевым для организации местной власти, так как эта власть подзаконная и действующая в пределах, установленных законом, но, установив пределы действия местного самоуправления, государство более не вправе вмешиваться в дела местного самоуправления. Вмешательство государства в решение вопросов местного самоуправления недопустимо. Население самостоятельно решает структуру местного самоуправления, самостоятельность в управлении муниципального имущества, самостоятельность в решении финансовых вопросов.

2. Организационная обособленность местного самоуправления от органов государственной власти. Данный принцип формулирует статья 12 Конституции (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти). Органы государственной власти не вмешиваются в процесс назначения на должности в органы местного самоуправления.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления и уч?т местных, национальных, культурных, исторических и иных особенностей.

4. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления объему его компетенции. Для местного самоуправления государство в своих законах определяет объем компетенции, но государство же и определяет источники материальных и финансовых ресурсов, которыми может располагать муниципальная власти, так что должен быть баланс: чем больше компетенция, объем вопросов, решаемых местной власти - тем больше финансирование.

5. Принцип государственной гарантированности местного самоуправления. Статья 12 Конституции (в РФ признается и гарантируется местное самоуправление). Гарантированность означает создание со стороны государства необходимых условий для существования местного самоуправления. Условия этих гарантий могут быть закреплены в законодательстве, это могут быть гарантии, связанные с организационными проблемами.

Местное самоуправление обладает определенными признаками, среди которых можно отметить [9]:

1. Наличие у муниципального образования собственности и автономного бюджета;

2. Существование и реальное функционирование местных представительных органов;

3. Отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;

4. Соблюдение принципа невмешательства центральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления;

5. Реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в процессе выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;

6. Выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом управления;

7. Свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах;

8. Гарантия социальной защиты населения, образующего местное сообщество, особенно при проведении крупномасштабных преобразований.

Положительные стороны местного самоуправления [13]:

1. Местное сообщество получает полную свободу решения всех социальных, политических экономических и других вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующего муниципального образования и особенностей его развития;

2. Местное сообщество приобретает реальное право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, определять целесообразность, направления, условия и сроки ее приватизации и муниципализации на местах;

3. Расширяется бюджетная самостоятельность, которая гарантируется федеральным законом. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет;

4. Местное самоуправление предусматривает гарантии и обеспечение минимальных государственных социальных стандартов по основным показателям уровня качества жизни;

5. Создаются благоприятные условия для развития народовластия.

Население, образующее местное самоуправление, приобретает полную свободу в выборе и использовании разнообразных форм непосредственной демократии. Население получает закрепленное федеральным законом и уставом местного сообщества право на проявление правотворческой инициативы по вопросам местного значения. Это способствует развитию собственной правовой базы муниципальных образований в соответствии и в сочетании с федеральной правовой базы. Проекты местных нормативно- правовых актов, внесенные населением в органы самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в открытом заседании, с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - обнародованию для всего всеобщего сведения.

В соответствии с Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления являются [3]:

1. Местный референдум;

2. Муниципальные выборы;

3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

4. Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования;

5. Правотворческая инициатива граждан;

6. Территориальное общественное самоуправление;

7. Публичные слушания;

8. Собрание граждан;

9. Конференция граждан (собрание делегатов);

10. Опрос граждан;

11. Обращения граждан в органы местного самоуправления.

К числу задач, решаемых с помощью местного самоуправления, относятся [5]:

1. Выявление социальных целей, приоритетов и потребностей проживающего на данной территории населения;

2. Определение потребности территории в трудовых, финансовых и материальных ресурсах;

3. Укрепление финансово-хозяйственной базы местных сообществ;

4. Создание необходимых условий для высокоэффективной деятельности всех предприятий и организаций, расположенных на территории, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности;

5. Обеспечение многообразия форм участия населения в решении вопросов социально-экономического развития территории;

6. Формирование новых устойчивых источников дохода местного бюджета;

7. Повышение инвестиционной привлекательности территории.

Необходимость развития местного самоуправления в России доказывается множеством причин [7]:

1. Потребность в демократизации всех сфер жизни общества, общегосударственной и региональной децентрализации с перераспределением власти и ресурсов, в разумных пределах, в пользу местного самоуправления;

2. Повышение деловой активности всего дееспособного населения соответствующих территорий;

3. Необходимость сбалансирования интересов и отношений федеральных, региональных и муниципальных образований и соответствующих им органов власти, правильного распределения между ними полномочий и ответственности;

4. Потребность в улучшении качества жизни населения всех муниципальных образований.

1.3 Понятие эффективности местного самоуправления

Для рассмотрения вопроса об эффективности местного самоуправления, необходимо первоначально дать определение эффективности.

Эффективность - достижение каких-либо определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимально возможного объема продукции из данного количества ресурсов.

«Генеральные» цели местного самоуправления можно вывести из его определения в Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления».

«Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Следовательно, целями местного самоуправления являются:

1. институциональная обеспеченность осуществления народом своей власти;

2. организационная обеспеченность решения населением вопросов местного значения.

Достижение этих целей и является критерием эффективности местного самоуправления самого высокого уровня, который определяет как смысл существования местного самоуправления как общественно-политического института.

С учетом того, что цели, по отношению к поставленным задачам, имеют перспективный, масштабный характер, то оценке подлежит не полное достижение цели, а лишь степень ее достижения на данный момент. Анализируя эффективность местного самоуправления, мы лишь сравниваем и анализируем более мелкие цели и задачи и степень достижения в каждой из них, составляющие «генеральные» цели.

Из выше сказанного, эффективность местного самоуправления можно определить как: это комплексная муниципально-правовая категория, подразумевающая способность действующей в государственной системе местного самоуправления обеспечивать достижение ее социально-правовых целей и управленческих задач при минимальных затратах и отражающая степень ее достижения, т.е. уровень достижения целей и задач местного самоуправления, установленный на момент оценки по отношению к конечному, идеальному или максимально-возможному их достижения.

Следует различать понятия «эффективность местного самоуправления» и «эффективность органов местного самоуправления». Под эффективностью органов местного самоуправления понимается степень соответствия результатов работы органов власти требованиям и ожиданиям граждан, бизнеса, государства и общества в целом.

Анализируя, первую «генеральную» цель, можно с сожалением отметить, что муниципальная демократия на сегодня в России развита чрезвычайно слабо. Из одиннадцати ее форм, предусмотренных главой 5 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», активно функционируют лишь 2 из них: муниципальные выборы и обращения граждан. Местный референдум, как наиболее демократичная форма муниципального народовластия, пока что не стал повседневностью. Публичные слушания зачастую имеют лишь формальный характер, и инициируются органами местного самоуправления по вопросам, по которым их нельзя не проводить, осуществляются в условиях информационного вакуума, либо значительного замалчивания и игнорируются большинством местных жителей, за исключением активистов местного самоуправления.

Жесткая, но небезосновательная оценка этой форме дана Л. В. Шапиро «отсутствие необходимости получить обязательное одобрение участниками публичных слушаний обсуждаемых актов делает данный механизм непосредственной демократии ничтожным. Публичные слушания представляют собой имитацию участия населения в самостоятельном решении вопросов местного значения». Потенциал территориального общественного самоуправления задействован лишь на пару процентов от его реальных возможностей. Примерно такую же ситуацию можно наблюдать по другим формам местной демократии [44].

Вторая «генеральная» цель местного самоуправления - организационная обеспеченность решения населением вопросов местного значения исходя из собственных интересов с учетом исторических и иных местных традиций - достигается через решение комплекса задач экономического, организационного и юридического характера, среди которых особо выделяется задача защиты прав и свобод личности как местного жителя, охраны законных интересов, связанных с решением вопросов местного значения.

Помимо «ценностно-целевых» аспектов эффективности местного самоуправления, проблема имеет также и управленческие стороны. Вопрос о соотношении «ценностно-целевой» («стратегической») эффективности местного самоуправления и его «управленческой» эффективности во многом зависит от решения вопроса о соотношении критериев и показателей эффективности.

Критерий - мерило, признак, заданный масштаб, на основе которого можно произвести оценку эффективности.

Критериями эффективности местного самоуправления выступают его «генеральные» цели. Критериями, соответствующими целям «второго» порядка, вытекающим из практических задач обеспечения местной демократии, прав, свобод местных жителей, являются «управленческие» критерии:

1. производительность;

2. управляемость;

3. ритмичность работы;

4. прирост качественных показателей деятельности;

5. удовлетворенность результатами деятельности;

6. экономия времени в процессе управления и др.

По сути, на втором оценочном уровне происходит перевод качественных критериев в показатели эффективности. Показатели эффективности местного самоуправления - внешние признаки, оценочные средства определения того, насколько в действительности, на практике местное самоуправление выполнило свои управленческие задачи, а через них - достигло социальных целей.

Четкая дифференциация основанных на целях критериев (то к чему следует стремиться, что необходимо достигнуть) и основанных на результате показателей (то, что есть на самом деле, какова степень достижения цели) необходима для того, чтобы не свести процесс оценки эффективности местного самоуправления к бюрократическому и механическому формализованному суммированию цифровых показателей. Количественные показатели должны учитываться в жестком соотношении с качественными показателями. Например, такой критерий, как «обеспечение осуществления народом своей власти» может быть использован для оценки местного самоуправления как количественный показатель, отражающий число и динамику осуществленных на территории соответствующего муниципального образования мероприятий, предусмотренных ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Как упоминалось выше, такие мероприятия, зачастую организуются органами местного самоуправления формально, что в принципе, не является плодом деятельности местного населения. Это касается и других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

На сегодняшний день, система оценки количественных и качественных показателей эффективности местного самоуправления в РФ требует обработки и более глубокого анализа. Выработка научно обоснованных количественных и качественных показателей эффективности местного самоуправления позволит объективно оценить эту эффективность на основе имеющихся критериев.

Глава II. Практические аспекты исследования эффективности местного самоуправления

2.1 Общая характеристика администрации Анапского сельского округа муниципального образования города-курорта Анапа

В соответствии с Положением об администрации Анапского сельского округа администрации муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденным решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 июля 2011 года № 174 «Об утверждении Положения об администрации Анапского сельского округа администрации муниципального образования город-курорт Анапа», основными задачами деятельности администрации Анапского сельского округа являются:

1. участие в обеспечении жизнедеятельности населения и комплексного социально-экономического развития территории Анапского сельского округа муниципального образования город-курорт Анапа;

2. содействие и обеспечение решения вопросов местного значения на территории сельского округа, исходя из интересов его населения.

Анапский сельский округ расположен в юго-восточной части муниципального образования город-курорт Анапа. На севере округ граничит с Приморским сельским округом, на востоке - с Гайкодзорским сельским округом и муниципальным образованием Новороссийск, на юге - с Су- Псехскимсельским округом, на западе - с городом-курортом Анапа.

Анапский сельский округ включает в себя семь населенных пунктов:

1. Станица Анапская;

2. Хутор Усатова Балка;

3. Хутор Бужор;

4. Хутор Тарусин;

5. Хутор Курбацкий;

6. Хутор Куматырь;

7. Хутор Куток.

Анапский сельский округ занимает площадь 7358,0 га, в том числе: пашни - 5132,16 га; земли населенных пунктов - 1188,58 га; площадь жилой застройки - 127 га. Территория, занятая личными подсобными хозяйствами занимает 417 га.

В Анапском сельском округе 128 улиц, протяженность дорог составляет 154 км.

В границах Анапского сельского округа расположены садово-огороднические товарищества: «Здоровье», «Колос», «Автомобилист», «Пищевик».

Всего в Анапском сельском округе 6711 хозяйств, а население сельского округа на 1 января 2016 года составляет 22007 человек.

Таблица 1 Численность населения Анапского сельского округа

№	Населенные пункты, входящие в состав Анапского сельского округа.	Численность населения (чел)
1.	Станица Анапская	18 978
2.	Хутор Усатова Балка	1 243
3.	Хутор Тарусин	596
4.	Хутор Курбацкий	284
5.	Хутор Куматырь	232
6.	Хутор Куток	21
7.	Хутор Бужор	653
8.	СОНТ Здоровье»	630
9.	СОНТ «Колос»	350
10.	СОНТ «Пищевик»	12
11.	СНТ « Автомобилист»	400
12.	Всего	22 007

Из таблицы 1 мы видим, что большая часть населения проживает в станице Анапской.

На территории Анапского сельского учреждения находятся разнообразные организации и учреждения:

1. Муниципальное бюджетное образовательное учреждение основная образовательная школа № 21 муниципального образования город-курорт Анапа;

2. Муниципальное бюджетное образовательное учреждение средняя образовательная школа № 12 муниципального образования город-курорт Анапа;

3. Муниципальное бюджетное образовательное учреждение дополнительного образования детей «Детская школа искусств № 4» муниципального образования город-курорт Анапа;

4. Муниципальное бюджетное образовательное учреждение дополнительного образования детей «Детско-юношеская спортивная школа № 7» муниципального образования город-курорт Анапа;

5. Филиал муниципального бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования детей «Детско-юношеская спортивная школа № 4» муниципального образования город-курорт Анапа;

6. Филиал муниципального бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования детей «Детско-юношеская спортивная школа

№ 5» муниципального образования город-курорт Анапа;

7. Филиал муниципального бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования детей «Детско-юношеская спортивная школа № 3» муниципального образования город-курорт Анапа;

8. Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение детский сад № 40 «Росинка» муниципального образования город-курорт Анапа;

9. Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение детский сад общеразвивающего вида № 41 «Подснежник» муниципального образования город-курорт Анапа;

10. Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение детский сад № 42 «Ласточка» муниципального образования город-курорт Анапа;

11. Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение детский сад общеразвивающего вида № 46 «Калинка» муниципального образования город-курорт Анапа;

12. Муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения «Амбулатория № 1» муниципального образования город-курорт Анапа;

13. Муниципальное бюджетное учреждение культуры «Анапская централизованная клубная система»;

14. Дом культуры хут. Усатова Балка;

15. Клуб хут. Курбацкий;

16. Отдел краеведения (Музей имени Героя Советского Союза С. С. Арекеляна);

17. Дом культуры хут. Бужор;

18. Отдел краеведения (Народный музей) ст-цыАнапская;

19. Муниципальное бюджетное учреждение культуры «Анапская централизованная библиотечная система» Анапская сельская библиотека - филиал № 6;

20. Муниципальное бюджетное учреждение культуры «Анапская централизованная библиотечная система» Анапская сельская библиотека - филиал № 7;

21. Пункт полиции станицы Анапской отдела МВД России по г. Анапа;

22. Новороссийское отделение № 8619 «На правах управления» Краснодарского отдела № 8619/0365;

23. Почтовое отделение Управления Федеральной почтовой службы Краснодарского края ФГУП «Унитарное предприятие Почта России»;

24. Территориальное подразделение - Анапская подстанция МБУЗ «Станция скорой медицинской помощи» Управления здравоохранения администрации муниципального образования город-курорт Анапа;

25. ООО «Винзавод «Анапский»;

26. Опытно-производственное хозяйство «Анапа»;

27. Анапский участок ОАО «Анапа Водоканал»;

28. Анапский участок Анапский район распределительных электрических сетей филиала ОАО «Кубаньэнерго» юго-западных электрических сетей.

Также на территории Анапского сельского округа находятся исторические и архитектурные объекты:

1. Памятник Герою Советского Союза С. С. Арекеляну;

2. Два памятника воинам 89-ой стрелковой дивизии;

3. Братская могила мирных жителей, замученных фашистскими оккупантами в 1942-1943 г.г.;

4. Братская могила Советских воинов, погибших в боях с фашистскими захватчиками.

Таким образом, деятельность администрации Анапского сельского округа распространяется на большое количество территории и включает огромную ответственность органов местного самоуправления за ее реализацию.

2.2 Анализ деятельности Анапского сельского округа муниципального образования города-курорта Анапа: выявление проблем эффективности и пути решения

Администрация Анапского сельского округа функционирует в соответствии с положением об администрации Анапского сельского округа администрации муниципального образования город-курорт Анапа.

В положении отражены общие положения, основные задачи администрации, функции и права администрации и организация работы администрации.

Администрация Анапского сельского округа администрации муниципального образования город-курорт Анапа является территориальным органом администрации муниципального образования город-курорт Анапа.

Администрация подчинена главе муниципального образования город- курорт Анапа и обладает правами юридического лица, имеет печать, штампы, бланки и другие реквизиты для осуществления своих полномочий.

Администрация Анапского сельского округа финансируется за счет средств местного бюджета, она владеет и пользуется переданным в оперативное управление муниципальным имуществом в соответствии с целями своей деятельности и назначением имущества.

Основными функциями администрации Анапского сельского округа являются:

1. участие в разработке проекта бюджета муниципального образования город-курорт Анапа и его исполнение;

2. содействие проведению на территории сельского округа мероприятий по обеспечению уплаты в бюджет муниципального образования город- курорт Анапа налоговых и неналоговых платежей;

3. участие в разработке проектов планов и программ социально- экономического развития муниципального образования город-курорт Анапа, муниципальных целевых программ и их исполнении;

4. владеет и пользуется объектами муниципальной собственности в соответствии с установленным Советом муниципального образования город- курорт Анапа порядком;

5. принимает меры по организации обеспечения бесперебойного коммунального обслуживания населения, устойчивой работы объектов водо-, газо-, энергоснабжения, снабжения населения топливом.

Наряду с данными функциями, администрация Анапского сельского округа выполняет множество других, содействуя администрации муниципального образования город-курорт Анапа.

Администрация Анапского сельского округа имеет право:

1. разрабатывать и вносить на рассмотрение главы муниципального образования город-курорт Анапа проекты муниципальных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию администрации;