Современное состояние, проблемы и перспективы развития правоохранительной деятельности по обеспечению общественного порядка

В целях оздоровления криминальной ситуации на территории района были проведены ряд целевых оперативно-профилактических мероприятий направленных на предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений, такие как «Иностранец», «Потребитель», «Быт», «Подросток», «Динамит-баланс», Дорога 1,2,3,4», «Опасный груз», «Невод», «Путина», «Пешеход», «Автобус», «Здоровый образ жизни», «Улица», «Дискотека», «Арсенал», «Розыск», «Выпускник», «Подросток», «День знаний», «Лидер», «Медосмотр», «Внимание дети», «Пешеход», «Угон», «Безопасный подъезд», «Наркопритон», «Рецидив», «Пиротехника». Систематически проводились мероприятия по отработке жилого сектора.

Реализованный комплекс мероприятий не позволил добиться снижения числа преступлений совершенных с подучетным элементом. Увеличилось число преступлений на бытовой почве 9 (+50% к АППГ), ранее совершавшими 45 (+28,6% к АППГ), ранее судимыми 30 (+66,7% АППГ), в состоянии опьянения 32 (+28% АППГ). В целях недопущения рецидивной преступности сотрудниками отдела проводилась профилактическая работа с лицами, освободившимися из мест лишения свободы и лицами, осужденными к условной мере наказания состоящими на учете в ОВД. С целью недопущения преступлений на улицах и общественных местах постоянно проводятся профилактические мероприятия. Ежедневно выставляются на маршрут патрулирования по г. Билибино и национальным селам наряды ППС и ДПС. По выходным и праздничным дням выставляются усиленные наряды ОВД, также привлекаются к несению службы наряды ОВО при ОВД. Маршруты патрулирования приближены к местам массового пребывания граждан. Реализованный комплекс мероприятий по стабилизации обстановки в общественных местах и на улицах, не позволил добиться положительных результатов. В сравнении с АППГ произошел рост количества преступлений совершенных в общественных местах на 114%. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что сотрудники ППСМ и УУМ не на должном уровне несут службу по ООП на маршруте патрулирования. Анализ состояния преступлений и правонарушений, совершаемых несовершеннолетними показывает, что по итогам 12 месяцев 2010 года преступность осталось на уровне. На протяжении текущего года группой по делам несовершеннолетних во взаимодействии органами и организациями проводилась работа по предупреждению детской безнадзорности и правонарушениями совершаемых несовершеннолетними на территории обслуживания. С этой целью систематически совместно с членами КДН и ЗП проводятся рейдовые мероприятия по неблагополучным семьям, семьям дети которых состоят на профилактических учетах в ГПДН, КпДН, места массового сбора несовершеннолетних. При выявлении безнадзорных детей к родителям применяются меры, предусмотренные законодательством, вплоть до лишения родительских прав. По согласованию с районной больницей безнадзорные дети в случае не установления местонахождения их родителей помещаются в данное учреждение. С целью недопущения правонарушений со стороны несовершеннолетних, состоящих на учете, сотрудниками отдела, за которыми они закреплены приказом начальника отдела, постоянно проводится профилактическая работа.

В целях недопущения дорожно-транспортных происшествий и неправомерных завладений транспортных средств постоянно проводились рейдовые мероприятия с привлечением всех служб МОБ. Уменьшилось по сравнении АППГ количество выявленных правонарушений ПДД 1415 (АППГ-1453), увеличилось количество профилактических бесед на предприятиях и организациях. Предпринятыми мерами не удалось стабилизировать аварийность. Допущено 5 ДТП с пострадавшими, при которых 7 человек ранено, погибших не имеется, (АППГ - 5), 2 человека погибло, ранено 4 человека). Не входящее в статотчетность произошло 18 ДТП, АППГ-8ДТП. За 12 месяцев 2010 года группой дознания принято к производству 115 уголовных дел. Окончено производством 36 уголовных дела, по всем оконченным делам вынесены представления в порядке ст. 158 ч.2 УПК РФ. Прекращено по нереабилитирующим основаниям - 3 уголовных дела по п.3 ч.1 ст.24 УПК РФ (АППГ-1), по реабилитирующим основаниям - 1 уголовное дело по п.2 ч.1 ст 24 УПК РФ Приостановлено по п.1 ч.1 ст.208 УПК РФ - 62 уголовных дела (АППГ-50), по п.2 ч.1 ст.208 УПК РФ - 1 УД (АППГ - 0), по п.3 ч.1 ст.208 УПК РФ - 4 УД (АППГ-19). К уголовной ответственности привлечено 32 лица (АППГ-27). Отменено прокурором постановлений о возбуждении уголовных дел дознавателю - 1. 2 уголовных дела возвращены для дополнительного дознания.

В целях недопущения преступлений в сфере оборота оружия и боеприпасов проделана определенная работа. Так за истекший период выявлено и поставлено на учет 11 преступлений предусмотренных ст.222 УК РФ, составлено 47 административных протоколов за нарушения правил хранения и сроков регистрация оружия. Предпринятыми мерами профилактического характера удалось добиться положительных результатов в сфере недопущения хищения оружия, не допущено хищений оружия, как у физических лиц, так и у юридических. Добровольно сдано гражданами 4 ед. гладкоствольного оружия. Изъято в административном порядке 34 ед. нарезного оружия, 33 гладкоствольного оружия, 5 ед. сигнального оружия, 10 ед. газового оружия, 2530 боеприпасов. Изъято из незаконного оборота - 4 ед. огнестрельного оружия, 36 боеприпасов к нарезному оружию.

Жалоб по фактам неправомерных действий сотрудников МОБ при приеме, регистрации и разрешений заявлений и сообщений от граждан не поступало.

В целом в же г. Билибино создана система организации работы по обеспечению общественного порядка и безопасности, борьбы с преступлениями и правонарушениями, профилактике преступных проявлений на улицах и других общественных местах.

В настоящее время деятельность МОБ в Билибинском районе упразднена, в связи с принятием закона «О полиции». По сей день в Билибинском муниципальном районе медленными темпами ведется работа по преобразованию органов милиции в органы полиции.

Мегодня, к органам общественного порядка в Билибиновском муниципальном районе отнесен отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации «Билибинский».

ОМВД России «Билибинский» входит в состав органов внутренних дел Российской Федерации и подчиняется Управлению МВД России по Чукотскому автономному округу.

ОМВД России «Билибинский» осуществляет свою служебную деятельность на территории Билибинского и Чаунского муниципальных районов. Границы территории обслуживания ОМВД России «Билибинский» определяются правовым актом начальника УМВД России по Чукотскому автономному округу в соответствии с утвержденной Министром внутренних дел Российской Федерации схемой размещения территориальных органов.

ОМВД России «Билибинский» возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности начальником УМВД России по Чукотскому автономному округу.

Структура ОМВД России «Билибинский» устанавливается правовым актом начальника УМВД России по Чукотскому автономному округу в соответствии с примерной моделью организационного построения территориального органа, утвержденной МВД России.

ОМВД России «Билибинский» в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом от 7 февраля 2011г. № 3-ФЗ «О полиции», иными федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законами Чукотского автономного округа по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах его компетенции, нормативными правовыми актами МВД России, правовыми актами УМВД России по Чукотскому автономному округу, а также положением об ОМВД России «Билибинский».

Основными направлениями деятельности ОМВД России «Билибинский» являются:

1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам;

4) розыск лиц;

5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

6) обеспечение правопорядка в общественных местах;

7) обеспечение безопасности дорожного движения;

8) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;

9) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

10) охрана имущества и объектов;

11) участие в обеспечении государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности См.: Положение «Об Отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации «Билибинский»».

ОМВД России «Билибинский» осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими органами внутренних дел, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (их структурными подразделениями). При решении совместных задач ОМВД России «Билибинский» обеспечивает взаимодействие с органами исполнительной власти Чукотского автономного округа, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Охраной общественного порядка в Билибинском муниципальном районе занимаются различные отделения полиции. Среди которых особо хотелось бы выделить работу отдела вневедомственной охраны при ОВД по Билибинскому муниципальному району.

Вневедомственная охрана при органах при ОВД по Билибинскому району создана на договорной основе для защиты имущества собственников.

Основными задачами вневедомственной охраны являются:

- охрана имущества собственников на основе договоров;

- участие в разработке и реализации государственных мер по упорядочению и совершенствованию охраны материальных ценностей;

- проведение на территории РФ единой технической политики в области создания средств охранной сигнализации, их промышленного освоения, контроля за качеством, тактики их применения, внедрения и эксплуатационного обслуживания.

К органам общественного правопорядка в Билибинском муниципальном районе можно отнести и органы местного самоуправления. Однако их деятельность в данном направлении существенно ограничена.

Таким образом, можно сделать вывод, что в муниципальном образовании Билибинский муниципальный район в настоящее время пока еще не создана единая система органов общественного порядка. Тем не менее, общественный порядок и безопасность граждан является важной составляющей в деятельности органов полиции и местных органов власти Билибинского муниципального района.

Глава 2. Совершенствование контроля над деятельностью органов охраны общественного порядка

2.1 Разработка проекта по совершенствованию системы управления и формирования муниципальных органов охраны общественного порядка

Система управления муниципальных органов охраны общественного порядка в современной России находится на стадии своего развития, что вызывает необходимость наметить тенденции совершенствования данной системы и поиска оптимальных моделей формирования органов общественного порядка, как в России, так и в отдельных ее регионах.

Совершенствованию системы управления и формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в России в целом и в Билибинском муниципальном районе в частности будет способствовать изучение зарубежного опыта в сфере теории, правовой регламентации, организации, стратегии и тактики функционирования органов охраны общественного порядка. Хотя такие органы в зарубежных странах имеют немалое своеобразие и действуют в иных реалиях, но объективные предпосылки для конструктивного осмысления и творческого применения их опыта тем не менее существуют.

Например, в Китае до и после 1 октября 1949 г. - дата провозглашения создания Китайской Народной Республики - сложились элементы централизованной модели: народная полиция и народная вооруженная полиция. Именно на эти элементы СОВБ возложена задача по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в стране.

В системе Центрального правительства уже в 1949 г. было создано Министерство общественной безопасности (МОБ). На него были возложены задачи по поддержанию общественного порядка, борьбе с уголовной и политической преступностью, а также ведение контрразведки и разведки.

В настоящее время Министерство общественной безопасности является функциональным департаментом при Государственном совете КНР, отвечающим за работу полиции КНР. Его бюро и отделы общественной безопасности распределены по коммунам и городам и подчинены в своей работе местным властям и высшим полицейским органам. При многочисленных бюро безопасности находятся диспетчерские пункты в коммунах и городах. Они объединены и подчиняются непосредственно указанным выше полицейским органам.

Министерство общественной безопасности формирует головной офис и многочисленные бюро.

Народная полиция составляет основную часть личного состава Министерства общественной безопасности КНР.

По каждому из направлений деятельности в народной полиции созданы специализированные виды полиции и службы, такие, как: криминальная полиция, полиция общественной безопасности, полиция по контролю дорожного движения, железнодорожная полиция, и др. Вторым составляющим звеном Министерства общественной безопасности является народная вооруженная полиция См.: Манцуров А.Ю. История возникновения, становления и развития правоохранительных институтов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности Китайской Народной Республики//Российский следователь. 2009. N 9. С. 87.

Таким образом, видно, что в Китае создана сложная структура управления органов охраны общественного порядка, каждой из звеньев которой отведена своя функция. В России же и в Билибинском муниципальном районе в частности, вопросами охраны общественного порядка всецело занимаются органы полиции, что на мой взгляд существенно затрудняет работу данных органов.

В Великобритании традиционно считается, что обеспечение и поддержание правопорядка является почетной обязанностью и основной функцией местных властей, создающих на местах полицейские отряды, деятельность которых ограничивалась тремя задачами: поддержанием общественного порядка, раскрытием преступлений и регулированием уличного движения в городах. Считалось, что эти обязанности взаимосвязаны и образуют единую полицейскую функцию обеспечения правопорядка. В большинстве стран европейского континента задачи полиции были гораздо многообразнее.

Британские государствоведы выделяют административно-полицейскую деятельность муниципалитетов по обеспечению правопорядка в особый участок муниципального управления, обосновывая это формальными критериями и акцентируя внимание на общесоциальном интересе (защита прав личности, частной собственности и т.д.), причем главной отличительной чертой этой деятельности является ее органическая связь с политикой государства, центральное место у которого занимает охрана экономических и политических устоев государства См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. - С. 247..

В Великобритании, в отличие от большинства современных государств, не существует общенациональной (федеральной) полиции. В настоящее время полиция в Англии и Уэльсе состоит из муниципальной полиции графств (5 отрядов), полиции городов (6 отрядов), объединенной полиции (34 объединенных отряда), полиции метрополии (столичной полиции), полиции лондонского Сити. Большие полицейские отряды подразделяются на дивизионы и поддивизионы, каждый из которых имеет свой комплект офицеров. Меньшие местные полицейские отряды действуют совместно как единое подразделение.

В настоящее время орган "местной полицейской власти" является своеобразным посредником между муниципалитетом и местным полицейским отрядом. Это позволяет, с одной стороны, утверждать, что полиция подчинена местным органам власти, а с другой - фактически свести влияние органов местного самоуправления на полицию до минимума, что необходимо для усиления эффективности деятельности полиции.

Для муниципальной полиции Великобритании характерно то, что руководство ею осуществляется не только местными властями, но и Министерством внутренних дел. Следовательно, полицейские отряды находятся в двойной подчиненности: они подчинены образовавшим их местным властям и одновременно Министерству внутренних дел См.: Ежевский Д.О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании//Административное и муниципальное право. 2008. N 11. - С. 78.

Таким образом, на основании проанализированного материала можно сделать вывод, что местные органы власти в значительной степени отстранены от руководства оперативной деятельностью муниципальной полиции. Они, в частности, не имеют права контролировать методы деятельности полиции по обнаружению правонарушителей, поддержанию и установлению общественного правопорядка.

Иными словами в рассмотренных странах, да и во многих других демократических странах социальное управление, как правило децентрализовано, а их полицейские системы имеют многоуровневое построение. Муниципальная полиция в зарубежных странах создается властями автономных территориальных образований, им подчиняется, содержится за счет местного бюджета, функционирует в пределах четко определенной юрисдикции и выполняет задачи по обслуживанию “своего” населения. Представляя собой один из элементов в организационной структуре национальных полиций, муниципальная полиция в полном объеме решает задачи охраны общественного порядка в муниципалитетах. При этом дублирование полицейских функций различных уровней, как правило, не допускается.

Анализ современного состояния правоохранительной системы в современной России и, прежде всего, одного из основных ее звеньев - органов внутренних дел, свидетельствует, что экстенсивный путь их развития путем наращивания численности сотрудников полиции в современных условиях существенно затруднен. Система органов внутренних дел вследствие своей громоздкости и бюрократичности уже в недалеком будущем может оказаться на грани потери эффективности управления. Централизованное структурное построение всей системы МВД России фактически игнорирует наличие в стране одной из конституционных форм организации публичной власти - местного самоуправления.

Проводимые исследования свидетельствуют, что сегодня в обществе имеется достаточно ясно выраженная потребность в правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять в той или иной форме общественный контроль за их деятельностью. Основными причинами формирования данной социальной потребности являются неудовлетворенность населения фактическим состоянием охраны общественного порядка, крайне низким авторитетом милиции в глазах населения.

Попытки создать муниципальные силы правопорядка предпринимались в различных регионах. Например в Воронежской области созданы за счет средств местных бюджетов общественные формирования с функциями и правами добровольной народной дружины. В городах Ярославле, Черноголовке Московской области для охраны общественного порядка стали привлекаться на платной основе частные охранные предприятия.

Однако чаще всего потребность в правоохранительных органах, наиболее ориентированных на проблемы населения, стала выражаться в создании подразделений так называемой муниципальной полиции. Как правило, это подразделения полиции, финансируемые за счет местного бюджета и внебюджетных целевых фондов, которые, наряду с решением задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, наделяются функциями контроля за выполнением решений органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции (в сферах экологии, санитарии, землепользования, нравственности, потребительского рынка и др.).

Поскольку все эти подразделения действуют как дополнительные в составе органов полиции МВД России, присвоение им названия «муниципальные» не соответствует сущности муниципальных органов правопорядка.

В 2003 году планировалось провести реформу МВД и создать муниципальную милицию параллельно с федеральной полицией. Однако реформа проведена не была.

Несмотря на переименование милиции в полицию, в июне 2011 года появилась информация о возможном создании в стране нового органа -- муниципальной милиции, представляющей собой объединение граждан для охраны общественного порядка. Хотелось бы акцентировать внимание именно на существование такой возможности, а не предпосылок к созданию.

В настоящее время существует множество барьеров, препятствующих созданию такого органа. Одним из таких барьеров является несовершенство законодательства. Так, в статье 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются вопросы местного значения, которые должны решаться на уровне муниципального района. К ним, в первую очередь, относятся организация медицины и образования на территории района, обеспечение поселений подключением к коммуникациям, организация архивов, библиотек, осуществление функций опеки и попечительства. В компетенцию муниципальных районов входит развитие и содержание сети автомобильных дорог на территории района, транспортного обслуживания, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Муниципальный район ответственен за организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (пункт 8 части 1 статьи 15 указанного нормативного документа). Однако статьёй 83 этого же закона предусмотрено, что «пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции». Таким образом, в настоящее время и вплоть до принятия закона о муниципальной полиции охрана общественного порядка на территории муниципального образования не входит в сферу полномочий власти муниципального образования.

В Билибинском муниципальном районе вопрос о принятии акта, регулирующего деятельность муниципальной полиции не ставится вообще. Основная роль в обеспечении правопорядка в данном районе принадлежит органам полиции.

Существенным барьером на пути к формированию муниципальных органов охраны общественного порядка является и не желание многих субъектов РФ создавать предпосылки для участия органов местного самоуправления и граждан в разрешении вопросов охраны общественного порядка и безопасности. Билибинский муниципальный район Чукотского автономного округа является ярким доказательством этому.

Причиной такого обстоятельства дел является опять же несовершенство законодательства. По наблюдениям Ю.М.Алпатова до принятия Конституции РСФСР 1925 г. местные органы власти практически не занимались вопросами охраны общественного порядка, нормами указанного основного закона к полномочиям местных Советов была добавлена функция охраны государственного порядка и общественной безопасности Алпатов Ю.М. Развитие законодательства о городском самоуправлении в России (советский и современный период//История государства и права. 2008. N 9. - С. 98.

Хотелось бы обратить внимание на то, что наделение органов местного самоуправления функцией охраны общественного порядка и безопасности граждан ни кем не оспаривается. Так, определяя важность данных органов В.В. Невинский и О.Л. Казанцева отмечают следующее: «органы местного самоуправления решают местные задачи в целом эффективнее, чем это делают органы государственной власти, формируемые региональными администрациями сверху. Должностные лица, избранные самим местным сообществом, в большей мере обладают знанием местной специфики. В условиях экономического кризиса чрезвычайно важной является способность самоуправления задействовать неэкономические стимулы хозяйственной деятельности (привлечение населения к благоустройству территории, ремонту жилого фонда, охране общественного порядка и т.д.)» Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования//Российская юстиция. 2010. N 11. - С. 76.

Рассматривая функцию местного самоуправления по охране общественного порядка, С.Е. Пролетенкова обращает внимание на тот факт, что данная функция является непосредственной формой прямого реагирования местного самоуправления на деформацию социальной среды, вызванную фактами отклоняющегося поведения отдельных участников местного сообщества, наносящими ущерб как общим, так и частным интересам субъектов, объединенных в рамках муниципального образования Пролетенкова С.Е. Участие органов внутренних дел в организации охраны общественного порядка в муниципальных образованиях//Административное право и процесс. 2008. N 3. - С. 65. В свою очередь Ю.В. Трунцевский указывает на то именно местная власть а не полиция должна охранять общественный порядок, как это было в 60-е, и в 70-е годы прошлого столетия Трунцевский Ю.В. Реформа органов внутренних дел: наука и практика об их модернизации//Российский следователь. 2010. N 4. - С. 54.

Исходя из вышеизложенных мнений, следует полагать, что охрана общественного порядка как функция органов местного самоуправления весьма актуальна для России, именно поэтому такая функция установлена в ст. 132 Конституции РФ. Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка развивается в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003г, но как было показано ранее, реализация данной нормы затруднена.

Указанное обстоятельство, сказалось и на процессе формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Билибинском муниципальном районе Чукотского автономного округа.

Правовой основой деятельности органов местного самоуправления по обеспечению общественного порядка в Билибинском муниципальном районе являются Конституция РФ и нормы ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления». Указанный закон, как известно закрепляет за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, и относит к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их деятельностью - органы местного самоуправления получают возможность самостоятельно заниматься охраной общественного порядка на своей территории силами собственных муниципальных правоохранительных формирований Талышев В.К. Местное самоуправление как регулятор общественных отношений // Государство и право. 2007. №11. - С.38-45..

В общем смысле слова, деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка является выражением охранительной функции публичной власти и имеет целью обеспечение правопорядка путем пресечения противоправных фактов, что, в свою очередь, формирует необходимую основу для реализации иных функций местного самоуправления, а также обеспечивает обстановку стабильности и защищенности на территории муниципального образования.

Интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка связаны, прежде всего, с возможностью реализации конкретных потребностей населения в обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организации труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

Функции по охране общественного порядка отражены в Уставе Билибинского муниципального района. В частности в соответствии со ст. 5 Устава к вопросам местного значения муниципального района относятся организация охраны общественного порядка не территории муниципального района.

В то же время анализ положений Устава Билибинского муниципального района, указывает на то, что среди полномочий органов местного самоуправления, функция, связанная с охраной общественного порядка за данными органами специально не закреплена, и регулируется положениями об отдельных структурных подразделениях муниципальной власти.

В сферу полномочий районной администрации входит установленное действующим законодательством исполнение организационно-распорядительных функций по предметам ведения местного самоуправления:

- руководство органами управления районной администрации, муниципальными унитарными предприятиями, муниципальными учреждениями и фондами;

- распоряжение в порядке, предусмотренном Положением об управлении имуществом Билибинского района, принимаемым Советом депутатов:

- решение вопросов по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Билибинского района и др..

Иными словами, охрана общественного порядки и безопасности граждан все же является одним из направлений деятельности районной администрации.

Особое значение в данном направлении отведено правовому отделу аппарата администрации муниципального образования Билибинский муниципальный район.

Основной функцией данного отдела согласно положению о нем является правовое обеспечение деятельности Администрации муниципального образования Билибинский муниципальный район. Одной из важнейших задач отдела является обеспечение правового взаимодействия Администрации Билибинского муниципального района с судебными органами, органами местного самоуправления района и общественными объединениями, в том числе в работе по укреплению законности, правопорядка, общественной безопасности, охране прав граждан.

Таким образом, можно говорить о том, что в Билибинском муниципальном районе, охрана общественного порядка, является одной из основных функций, однако вопрос о реализации данной функции органами местного самоуправления остается открытым.

В создавшейся ситуации становится очевидным, что для реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка требуются дополнительные организационно-практические меры, которые ранее уже прорабатывались созданной объединенной рабочей группой межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ и комиссии по созданию системы органов охраны общественного порядка Совета по местному самоуправлению Российской Федерации.

Взять к примеру Указ Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г., которым Правительству РФ предлагалось в 3-х месячный срок разработать и внести в порядке законодательной инициативы законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД РФ.

В этой связи представляется необходимым поддержать предложение по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией о проведении в отдельных регионах страны работы по отработке вопросов, связанных с созданием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России. В период ее проведения органы местного самоуправления должны получить максимально возможные полномочия в организации и осуществлении охраны общественного порядка на территории муниципального образования, иметь реальную возможность руководить деятельностью служб и подразделений местной полиции.

Изучение проблем формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации позволяет предложить проект концепции постепенного и последовательного создания в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка.

Эта концепция представляет собой поэтапный (рассчитанный на 4-5 лет) процесс трансформирования подразделений полиции МВД России в муниципальные органы охраны общественного порядка. В ее основу должны быть заложены принцип последовательности передачи функций и организационного обособления местных органов охраны общественного порядка и принцип преемственности в организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, создавшими муниципальные правоохранительные формирования.

На первом этапе важно подготовить и внести в действующее законодательство необходимые поправки, позволяющие обеспечить выделение и определенное организационное обособление подразделений местной полиции, наделив их полномочиями по контролю за выполнением решений органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сферах экологии, санитарии, землепользования, потребительского рынка и др. Одновременно следует предусмотреть возможность экспериментальной проверки переходных моделей построения муниципальных органов охраны общественного порядка.

Содержанием второго этапа должно стать создание правовых и организационных условий для формирования и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России с передачей им функций в объеме, востребованном населением конкретных муниципальных образований. При этом следует учитывать весь круг вопросов функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Третий - завершающий этап, в ходе которого должен произойти переход к полному осуществлению охраны общественного порядка в муниципальных образованиях силами муниципальных правоохранительных формирований. Представляется, что такой поэтапный переход к обеспечению охраны общественного порядка силами муниципальных органов правопорядка, рассчитанный на 2-3 года, позволит избежать снижения эффективности этой деятельности, даст возможность органам местного самоуправления приобрести необходимый опыт в решении данной задачи.

2.2 Мероприятия, направленные на улучшение работы и расширению полномочий органов местного самоуправления и муниципальной полиции

Сложившаяся в настоящее время система органов правопорядка в современной России указывает на ее несовершенство. Существующий подход к охране общественного порядка на территории муниципальных образований является вынужденной мерой, связанной с периодом реформирования, как системы местного самоуправления, так и системы МВД РФ в целом, и требует скорейшего законодательного и организационного урегулирования.

Как показывает современная ситуация, решение государственными органами и органами, субъектов Российской Федерации вопросов охраны общественного порядка и безопасности на территории муниципальных образований, отнесенных к вопросам местного значения, противоречит основным принципам местного самоуправления, в частности самостоятельности в решении вопросов местного значения и ответственности за решение вопросов местного значения. В данном случае разграничение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка должно способствовать установлению ответственности и отчетности муниципальных органов за качество и результаты предпринимаемых действий перед населением. Одним из вариантов реформирования сложившейся ситуации, связанным с повышением эффективности деятельности местной полиции, могли бы стать передача органам местного самоуправления полномочий финансирования, контроля и управления за ее отдельными подразделениями, а также внедрение практики выборности некоторых должностей (например, участковых уполномоченных), что обеспечило бы доверие населения, своевременное получение информации, обеспечение местных традиций и т.д.

В связи с чем, важно выработать в муниципальных образованиях, в том числе и Билибинском муниципальном районе комплекс мероприятий направленных на улучшение работы и расширение полномочий органов местного самоуправления и муниципальной полиции.

Основными целями данных мероприятий должны стать:

1) определение правовых, организационных, материальных и иных условий, необходимых для формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка;

2) поиск оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их организационно-правовых форм и объема полномочий, направлений и способов взаимодействия с другими субъектами правоохранительной деятельности;

3) определение порядка контроля со стороны государства, органов местного самоуправления и населения за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка.

Важная роль в достижении указанных целей отводится государству. Основное внимание государства должно быть направлено на разработку общегосударственных программ укрепления правопорядка в стране, создание правовых и экономических условий решения на местах задач охраны общественного порядка. Иными словами, в ведении государства должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере местного самоуправления - вопросы тактики охраны общественною порядка Фадеев В.И. Федерализм регионального управления и местного самоуправления: - М., 2000. - С. 105.

Как было показано выше, в Уставе Билибинского муниципального района охрана общественного порядка, как функция всей системы органов местного самоуправления не нашла должного закрепления. Раскрывая полномочия отдельных органов местного самоуправления, Устав отсылает к нормам закона № 131 № «Об общих принципах организации местного самоуправления», которые как было показано выше не совершенны. На несовершенство норм закона указывают многие авторы. Так, В.А.Щепачев обращает внимание на существенные недоработки закона, которые состоят в том что сама практика реализации Федерального закона 2003 г. N 131-ФЗ показывает, некоторые вопросы развития местного самоуправления недостаточно проработаны для того, чтобы быть закрепленными в законодательстве. К таким вопросам автор, по мимо, прочих относит деятельность органов местного самоуправления по осуществлению охраны общественного порядка Щепачев В.А. Совершенствование правового регулирования - основа для устойчивого развития территорий муниципальных образований//Юридический мир. 2009. N 4. С. 2-1.

Н.А. Игнатюк обращает внимание на то, что переданные органам местного самоуправления полномочия в сфере государственной безопасности и охраны общественного порядка реализуются не в полную силу, нормы указаны в рекомендательной форме, что в конечном итоге приводит к их невыполнению или частичному выполнению См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2005. - С. 265..

Г.Р. Голованов вполне справедливо говорит о том, что охрана общественного порядка как один из вопросов местного значения в Конституции РФ и нормах федерального законодательства не может быть решен окончательно, а требует постоянной работы над ним Голованов Г.Р. О конституционно-правовой природе института вопросов местного значения//Административное и муниципальное право. 2008. N 2. - С. 97.

Указанное приводит к выводу о том, что в целях улучшения работы органов охраны общественного порядка, необходимо усовершенствовать нормы федерального законодательства.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что в законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», законодателю не удалось в должной мере осуществить четкое разграничение вопросов местного значения. Некоторые из них отнесены как к вопросам местного значения поселений, так и к вопросам местного значения муниципальных районов. Некоторые из вопросов составляют предмет совместного ведения муниципального района и поселения, которые не разграничены Законом. Разграничение вопросов местного значения в данном случае могло бы осуществляться посредством заключения соглашений.

Отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления по справедливому замечанию С.Б.Нанба мешает эффективной реализации полномочий по вопросам местного значения на уровне муниципальных районов и поселений Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований//Журнал российского права. 2008. N 6. - С. 75.

Поэтому, важно на законодательном уровне не только расширить полномочия органов местного самоуправления в вопросах охраны общественного порядка, но внести предложения по законодательному разграничению полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области охраны общественного порядка, определению функций и полномочий муниципальных органов охраны общественного порядка. При этом, целесообразно закрепить формы взаимодействия органов местного самоуправления с органами полиции в решении задач по охране общественного порядка, важно закрепить и принципы такого взаимодействия.

Более того, на территории самого Билибинского муниципального района необходимо принять правовой акт, закрепляющий широкие полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественного порядка.

Важно направить усилия на разработку программы мер по созданию правовых, организационных и экономических условий поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.

Следует полагать, что не только органы полиции и органы местного самоуправления должны обеспечивать охрану общественного порядка, но и сами граждане.

К сожалению, на сегодняшний день участие граждан в обеспечении правопорядка не имеет повсеместного распространения, прежде всего из-за отсутствия необходимой законодательной базы. В 1993 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации" Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 959 "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации" (с изм. от 6 июля 1999 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст. 3631.. Это Постановление предписывало Министерству внутренних дел "при возможности обеспечивать участие в патрулировании улиц и других общественных мест граждан, добровольно взявших на себя обязанности по охране общественного порядка". Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано "восстановить с учетом местных условий и до принятия Закона Российской Федерации "Об участии населения в охране правопорядка" деятельность добровольных народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики правонарушений трудовых коллективов, внештатных сотрудников милиции и других социальных институтов для осуществления профилактической работы с правонарушителями".

С момента принятия указанного правового акта прошло более 15-ти лет. За это время в Государственную Думу Российской Федерации было внесено несколько проектов упомянутого в Постановлении закона, и ни один из них до сих пор не принят. Субъекты Российской Федерации используют собственные возможности для урегулирования этой проблемы, во многих из них приняты и действуют местные законы об участии граждан в охране правопорядка, созданы общественные структуры, деятельность которых направлена на предупреждение преступлений. В Чукотском автономном округе, к сожалению, такой закон принят не был.

Принятие такого закона в данном субъекте федерации существенно повлияло бы на деятельность органов общественного порядка в Билибинском муниципальном районе, а также оказало воздействие на эффективность гражданского контроля за деятельностью органов полиции.

Интересным в этом отношении является мнение П.В.Десятых, который говорит о важности гражданского контроля за деятельностью органов общественного порядка. По заявлению автора гражданам должны быть в доступной форме предоставлены сведения об органах и организациях, куда можно обратиться с жалобой на неправомерные действия сотрудников полиции, их местонахождение, контакты и порядок подачи таких жалоб. Целесообразно оборудовать помещения органов внутренних дел информационными табло, содержащими данные сведения. Необходима реклама положительного опыта граждан, которые смогли восстановить свои нарушенные права и привлечь к ответственности виновных, обратившись в органы контроля, надзора, правосудия. Позитивную роль может сыграть организация центров правовой информации, где гражданам на безвозмездной основе предоставлялись бы полные сведения о способах защиты своих прав Десятых П.В. О некоторых формах гражданского контроля за деятельностью ОВД//Российский следователь. 2008. N 2. - С. 64.

Более того, улучшению работы органов местного самоуправления и муниципальной полиции может способствовать также создание общественных объединений граждан, основным направлением деятельности которых будет являться охрана правопорядка в муниципальном районе. По мнению И.С.Фатова именно в решении сложных вопросов, в том числе и правоохранительных общественные объединения работают наиболее активно, решая проблемы граждан и оказывая поддержку там, где сегодня государственные институты работают неэффективно Фатов И.С. Правоохранительные общественные объединения в становлении гражданского общества России//Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5. - С. 54.

Таким образом, в целях содействия органам полиции и органам местного самоуправления в Билибинском муниципальном районе в охране общественного порядка целесообразно создать добровольные объединения граждан - народные дружины. В случае создания народной дружины в форме общественного объединения порядок ее создания и деятельности определяется Федеральным законом "Об общественных объединениях" СЗ РФ 2010. № 12. Ст. 76.

Цель создания народных дружин должна сводится, к усилению охраны общественного порядка, защите от преступных посягательств на объекты собственности граждан, юридических лиц, органов власти и управления, оказания содействия правоохранительным органам в их деятельности по охране общественного порядка и профилактике правонарушений на территории Билибинского муниципального района.

Гражданам необходимо предоставить возможность участия в деятельности общественных объединений, задачами которых следует назвать участие в охране общественного порядка и оказание содействия органам, уполномоченным осуществлять охрану общественного порядка, а также формирований общественной самодеятельности.

При этом силами полиции и местной власти необходимо оказывать содействие органам, уполномоченным осуществлять охрану общественного порядка, которое должно выражается в их информировании о правонарушениях и угрозах общественному порядку, а также в участии в мероприятиях по охране общественного порядка и в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных советов, проводимых данными органами.

В целях реализации указанной работы на территории Чукотского автономного округа целесообразно принятие закона "Об участии граждан в охране общественного порядка в Чукотском автономном округе".

Хотелось бы заметить также, что в ст. 10 ранее действующей редакции Устава Билибинского муниципального района, в качестве одной из форм волеизъявления граждан предусматривалась организация территориального общественного самоуправления. Однако решением 48-ой внеочередной сессии Совета депутатов МО Билибинский муниципальный район 4-го созыва в 2010 году данная норма была исключена.

Исключение данной нормы сложно признать правильным. Сложно не согласится с мнением Г.К.Москвина, который в качестве цели реализации инициатив граждан по вопросам профилактики правонарушений указывает на право создание органов территориального общественного самоуправления Москвин Г.К. О необходимости Федерального закона "О федеральной системе профилактики правонарушений в Российской Федерации"//Административное право и процесс. 2010. N 5. - С. 78. Такие органы, как известно, создаются по месту жительства в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, в том числе товарищества собственников жилья, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением (уличные, квартальные комитеты и т.п.), иные территории проживания граждан.

Иными словами, для улучшения работы органов местного самоуправления весьма продуктивным будет являться создание в Билибинском муниципальном районе органов ТОС, которые совместно с органами местного самоуправления и полицией могли бы разрешать вопросы профилактики правонарушений, что существенно облегчит работу органов охраны общественного порядка в целом.

Для целенаправленной и последовательной реализации предложенных представляется целесообразным создание на федеральном уровне межведомственного координирующего и методического органа, способного сконцентрировать усилия соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию и становлению муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.

2.3 Оценка эффективности предложенных мероприятий

Комплекс предложенных выше мероприятий по формированию и совершенствованию деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации может существенно повлиять на эффективности деятельности органов общественного порядка.

Первооснову данного комплекса мероприятий, составляет как указывалось выше совершенствование норм федерального законодательства, направленных на расширение полномочий органов местного самоуправления в области охраны правопорядка и разграничению полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области охраны общественного порядка.

При этом хотелось бы особо подчеркнуть, что при решении любого важного вопроса, имеющего государственную значимость, должны быть соблюдены три обязательных условия: во-первых, правовой основой должен быть только - закон Федерации или ее субъекта; во-вторых, необходима одновременная передача соответствующим местным органам необходимых материально-финансовых средств; в-третьих, обязательно сохранение государственного контроля за органами местного самоуправления. Такой контроль включает возможность дачи указаний по осуществлению местными органами государственных полномочий, оценку их деятельности по качеству и содержанию принимаемых правовых актов, отмену последних и т.д. Но контрольная деятельность должна соответствовать требованиям Европейской Хартии о местном самоуправлении, т.е., чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предполагает защитить.