Проблемы реформирования Конституции России

15

Введение

Конституционное Собрание Российской Федерации как правовой институт в юридической науке занимает важное место, выполняя роль единственного легального органа, обладающего правом пересмотра всей Конституции.

Принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституцию РФ относят к числу «жестких», то есть ее нормами предусмотрен особый усложненный процесс ее изменения и пересмотра, но это вовсе не означает, что она не поддается пересмотру вообще. Однако в России на данный момент дело обстоит именно так.

Многие российские государственные деятели и политики осторожно относятся к пересмотру и внесению поправок в Конституцию, примером может служить недавние события выборов Президента РФ. В 2008 году истекал срок полномочий Президента РФ В. Путина, но, несмотря на множественные просьбы, он отказался вносить поправку в ч.3 ст.81 Конституции РФ. Явно видится стремление главы государства в укреплении образовавшегося конституционного порядка, поэтому он как гарант Конституции РФ беспрекословно исполнил конституционно-правовую норму, хотя у него были все возможности внести поправку в действующую Конституцию. Казалось бы, в данной ситуации о пересмотре Конституции в целом и речи быть не может, но с приходом вновь избранного Президента Д. Медведева наметились некоторые тенденции к изменению Конституции.

Проблема реформирования Конституции РФ

Спор о конституционной реформе ведется на протяжении всего существования Конституции РФ и не теряет своей актуальности по сей день.

Несмотря на достоинства, Конституция РФ имеет серьезные недостатки:

1) «фасадная» сущность Конституции, некоторые статьи современной Конституции на практике не реализуются; 2) пробельность и дискуссионность некоторых содержащихся в Конституции положений;

3) несоответствие норм Конституции быстро меняющимся реалиям общественной жизни;

4) авторитарная тенденция.

Существует два способа реформирования Конституции:

1) внесение изменений (поправок);

2) принятие новой Конституции.

Ранее действующая власть тщательно оберегала неприкосновенность Основного закона. Президент Медведев Д.А. в послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года предложил провести корректировку Конституции путем внесения поправок.

Есть немало специалистов, которые считают, что существует необходимость принятия новой конституции. Так, на взгляд С.А. Авакьяна: «Конституцию России следует не поправлять, а менять». Данный способ реформирования Конституции без продуманной концепции является опасным. Кроме того, для изменения глав 1, 2 и 9 требуется созыв Конституционного Собрания. Состав и порядок работы которого в соответствии с Конституцией РФ определяются специальным федеральным конституционным законом, который до сих пор не принят. Мы не должны позволить, чтобы в будущем появился некачественный закон «О Конституционном Собрании» и незаконная Конституция. Поэтому необходимо четко продумать проект ФКЗ «О Конституционном Собрании» и концепцию по совершенствованию Конституции. Для этого необходимо проводить конференции, круглые столы, симпозиумы, которые послужат источником для формирования целостной, единой концепции.

В ходе исследования были разработаны идеи по совершенствованию Основного закона и предложена концепция проекта ФКЗ «О Конституционном Собрании».

Идеи, которые могут лечь в основу формирования концепции по реформированию Конституции:

1) внести в Конституцию дополнительные статьи или главу об избирательном праве;

2) изменить п.1 и п.4 ст. 125 Конституции РФ, заменив фразы «по жалобам», «по запросам» на «обязан всегда».

В научной литературе выделяют три теории формирования Конституционного Собрания:

1) теория представительного формирования;

2) теория непосредственного формирования;

3) теория смешанного формирования.

Самой приемлемой является теория представительного формирования. Именно с ее помощью можно достигнуть высокого уровня профессионализма и компетентности членов Конституционного Собрания.

В Конституционное Собрание должны войти:

1) Президент РФ;

2) 100 назначенных Президентом граждан РФ, имеющих высшее юридическое образование и обладающих квалификацией в области права (не менее половины от данного числа не должны состоять на службе в органах государственной власти и являться членами какой-либо политической партии;

3) Председатель правительства РФ;

4) 100 назначенных Председателем правительства граждан РФ, имеющих высшее юридическое образование и обладающих квалификацией в области права (не менее половины от данного числа не должны состоять на службе в органах государственной власти и являться членами какой-либо политической партии);

5) Заместители председателя правительства РФ;

6) Федеральные министры;

7) Спикер Государственной Думы РФ;

8) депутаты Государственной Думы РФ, представленные разными партиями пропорционально набранным на выборах голосам (их число должно быть равно числу председателей законодательных органов власти субъектов РФ);

9) Председатель Совета Федерации РФ;

10) Председатели законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ;

11) Судьи Конституционного суда РФ;

12) Председатель Высшего Арбитражного суда РФ;

13) Председатель Верховного суда РФ;

14) Генеральный прокурор РФ;

15) Председатель Центральной Избирательной комиссии РФ.

На мой взгляд, работу Конституционного Собрания можно разделить на пять стадий.

На первой стадии Конституционное Собрание дает заключение о том, подлежит ли Конституция Российской Федерации изменению или нет.

На второй стадии заслушиваются предложения, относительно основополагающих положений нового проекта Конституции, а так же проекты Конституции.

На третьей стадии Председатель Конституционного Собрания на основе предыдущего текста конституции и одобренных не менее 2/3 от общего числа членов Конституционного Собрания предложений составляет проект конституции. Если на первой стадии не были предложены и одобрены в установленном порядке целостные проекты Конституции.

На четвертой стадии данный проект заслушивается, и в него вносятся корректировки. Каждый член Конституционного Собрания может высказать предложения по поводу корректировки проекта Конституции, а так же приводить доказательства и факты, подтверждающие его правоты.

На пятой стадии проходит принятие Конституции. Конституция принимается Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.

Председателем Конституционного Собрания должен являться Президент РФ. Председатель Центральной Избирательной комиссии и Председатель Конституционного суда - двумя его заместителями. Председатель руководит работой Конституционного собрания в соответствии с законом и регламентом. Вместе с заместителями следит за законностью голосования. Председатель Центральной Избирательной комиссии РФ следит за ходом голосования. Суммированные результаты голосования должны немедленно выводиться на монитор. Председатель Конституционного суда РФ следит за соответствием процедур данному ФКЗ.

Полномочия Конституционного Собрания прекращаются в случае:

1) подтверждения неизменности Конституции Российской Федерации;

2) принятия новой Конституции России;

3) принятия решения о вынесении проекта новой Конституции России на всенародное голосование;

4) истечения одного года со дня проведения его первого заседания.

Проблемы функционирования Конституционного Собрания РФ

Стоит обратиться к Посланию Президента РФ к Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года, в котором, в частности, Президент высказался с предложением "увеличить сроки конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно" и многие другие. Это означает, что на данном этапе развития российского общества поправки в Конституцию стали в полней мере возможны и даже необходимы. Действительность уже подходит к тому рубежу, за которым может начаться, пусть даже и гипотетически и в скором будущем, пересмотр Конституции в целом. Порядок пересмотра закреплен в самой Конституции, в главе 9, а непосредственно сам порядок пересмотра регулируется ст.135, где установлено, что в случае поддержания тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 созывается Конституционное Собрание в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако в действительности такого федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании" не существует. И если предположить, что один из субъектов внесет предложения о пересмотре Конституции, то реализовать на практике данное правомочие будет невозможно. Очевидно, что это пробел в правовом регулировании.

Предлагается разбить процесс пересмотра Конституции РФ на несколько этапов. Первый этап начинается с внесения и рассмотрения предложений о пересмотре Конституции. Статья 134 Конституции РФ, определяя субъектов, имеющих право вносить предложения, не указывает, куда именно должны вноситься предложения.

Предположительно в Государственную Думу, которая одновременно сама может быть инициатором предложения - это также говорит о двусмысленности нормы и необходимости ее уточнения.

Второй этап заключается в созыве Конституционного Собрания. Оно либо подтверждает неизменность действующей Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. Следует с особым вниманием обратиться к формулировке ч.3 ст.135: "...либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование". Это значит, что Конституционное Собрание само может принять совершенно новую Конституцию РФ, возможно, совершенно нового государства, с иным конституционным строем без учета мнения народа, который является единственным источником власти в Российской Федерации!

Трудно представить такой состав одного органа государственной власти, обладающего столь колоссальными полномочиями. Возникает вполне резонный вопрос: если в преамбуле Конституции закреплено, что она "принята всенародным голосованием", то на каком основании столь важный вопрос для всего государства как принятие Основного Закона государства может быть обойден через институт референдума (всенародного голосования)? Представляется, что принятие новой Конституции единоначально Конституционным Собранием в обход мнения народа противоречит ст. 1 Конституции, в которой установлено, что Россия - демократическое государство и ч. 3 ст. 3, которая гласит, что "высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы". Отсюда следует вывод, что принять новую Конституцию государства может только народ посредством прямого волеизъявления, а к компетенции Конституционного Собрания на данном основании стоит отнести только создание и разработку проекта новой Конституции. В таком случае вполне оправдано заменить в тексте ч. 3 ст. 135 Конституции РФ союз «или» на «и». В то же время возникает множество частных вопросов: должны ли мнения субъектов, уполномоченных вносить предложения о пересмотре, и Конституционного Собрания совпадать по кругу пересматриваемых положений? вправе ли Конституционное Собрание самостоятельно определять направления своей нормотворческой деятельности? Сколько времени может длиться работа Конституционного Собрания при создании проекта новой Конституции? состав, порядок образования Конституционного Собрания и другие. Каждый из вопросов требует основательного рассмотрения и решения.

Исходя из обозначенных общих и принципиальных вопросов о конституционно-правовом статусе Конституционного Собрания РФ, следует, что нерешенных задач и проблем остается во много раз решенных, что роль правовых норм в данной сфере выполняют практически идеи и теоретические предположения отдельных ученых, что недопустимо для права как регулятора общественных отношений. Потому имеет право на существование надежда, что все разработки ученых будут услышаны и воплощены в жизнь в скором будущем законодателем посредством внесения поправок в ныне действующую Конституцию РФ и принятия соответствующего федерального конституционного закона, которые бы разрешили многие возникшие противоречия и проблемы.

Проблемы порядка формирования Совета Федерации

14 февраля 2009 года Федеральным законом № 21-ФЗ были внесены очередные изменения в порядок формирования одной из палат Федерального Собрания - Совета Федерации, которые вступят в силу с 1 января 2011 года. Учитывая то, что предыдущие изменения в порядок формирования этого органа были внесены всего лишь два года назад - в 2007 году, - а до этого еще в 1995, 2000, 2004 и 2006 годах, то можно с уверенностью сказать, что Совет Федерации - это один из самых реформируемых институтов власти в современной России.

Этому есть много объяснений. Одно из них - это то, что сама конструкция «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации», которая объединяет в себе Государственную Думу и Совет Федерации, есть ни что иное как результат компромисса между сторонниками и противниками прав Федерации и прав субъектов Федерации. В итоге удалось обеспечить формальное представительство субъектов Федерации в парламенте, не давая палате реальной власти. Статья 94 Конституции Российской Федерации гласит о том, что законодательным и представительным органом является Федеральное Собрание в целом, а не только Государственная Дума. Применительно к Совету Федерации это означает не столько общенародное представительство, сколько представительство интересов субъектов Российской Федерации. Поэтому не раз возникал вопрос о том, каким образом должна формироваться эта палата Федерального Собрания.

В декабре 1993 года Совет Федерации был сформирован путем прямых выборов в силу прямого предписания пункта 7 Раздела второго Конституции Российской Федерации.

В этой же норме говорится о «Совете Федерации первого созыва», что предполагает наличие последующих созывов. Однако Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ (который ныне утратил силу) был закреплен иной порядок формирования этого органа: в Совет Федерации по должности входили главы законодательной и исполнительной органов государственной власти субъектов Федерации. При этом заместителем председателя Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Совета Федерации Мизулиной Еленой Борисовной был разработан альтернативный законопроект, который предусматривал прямые выборы членов Совета Федерации избирателями в субъектах Российской Федерации. Однако он так и не был рассмотрен Государственной Думой.

Начиная с 2000 года, когда был принят Федеральный закон № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» верхняя палата российского парламента начала формироваться по следующему принципу: от каждого субъекта Российской Федерации главой субъекта и законодательным органом региона назначались по одному представителю.

В 2004 году в этот закон были внесены изменения, касающиеся отдельных моментов самой процедуры назначения члена Совета Федерации и прекращения его полномочий. В 2006 году лишили права быть избранными в Совет Федерации лиц с двойным гражданством и даже граждан Российской Федерации, которые хотя и не имеют иного гражданства, но у которых есть документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства. В 2007 году был введен так называемый «ценз оседлости» для членов Совета Федерации, который заключается в том, что лицо, чтобы иметь право быть избранным в Совет Федерации от конкретного субъекта Российской Федерации, должно прожить в этом субъекте не менее 10 лет.

Но уже с 1 января 2011 года этот ценз будет отменен в соответствии с Федеральным законом от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ. Кроме того, этим законом установлено, что кандидатами в члены Совета Федерации могут быть лишь депутаты законодательных органов субъектов Федерации или депутаты представительных органов муниципальных образований, расположенных в границах соответствующего субъекта.

Неоднократные изменения порядка формирования Совета Федерации, изменение требований к членам данной палаты свидетельствуют о поисках оптимального варианта формирования данного института.

Нынешний порядок формирования верхней палаты довольно часто подвергается критике не только со стороны научных кругов, но и со стороны самих членов Совета Федерации, включая его председателя, Сергея Михайловича Миронова.

На наш взгляд, существующий порядок формирования Совета Федерации не идеален и требует существенной переработки на концептуальном уровне, вплоть до внесения необходимых изменений в Конституцию Российской Федерации.

Для того, чтобы Совет Федерации стал реально действующим органом, обладающим необходимыми полномочиями, позволяющими ему быть относительно самостоятельным, необходимо вывести его из состава федерального парламента и придать статус самостоятельного органа государственной власти, основной задачей которого станет представительство интересов субъектов Российской Федерации не только в законотворчестве, но и в сфере исполнения законов, решении иных вопросов.

Некоторые проблемы реализации Конституции РФ и пути их решения

Актуальность темы исследования состоит в том, что реализация Конституции представляется главнейшим правовым институтом, на котором основывается вся система общеобязательных норм. От реализации Основного закона напрямую зависит реализация основных принципов права на всех его уровнях (от федерального до местного), а также понимание самой науки конституционного права, методов ее изучения.

Фактическое осуществление основных прав и свобод человека и гражданина предполагает наличие целого ряда условий, главным из которых является действительное, а не абстрактное правовое регулирование общественных отношений. И в этом, на сегодняшний день - основная проблема, так как многие принципы конституционализма строятся на общих фразах, не имеющих за собой абсолютно ни какой конкретики. В этом свете необходимо задуматься о персонификации правовых норм. Нет, речь не идет о создании «прецедентного права», а лишь о более внимательном отношении к субъектам законодательства - тем, на кого направлено его действие.

Считаю, что сложность еще и в том, что сам текст Конституции указывает на необходимость принятия ряда федеральных конституционных и федеральных законов, чьи действия будут способствовать развитию положений, закрепленных Конституцией. В связи с этим следует выделить одно наиважнейшее требование к Конституции - ясность языка конституционного законодательства, так как, только при ясности языка субъект права может нести юридическую ответственность по правовому акту, а также осуществлять правоприменительную деятельность.

Исследуя в своей работе такой институт, как использование правовой нормы, считаю необходимым исходить из широкого смысла данного термина, т.е. подразумевать не только использование конституционных норм в законодательстве, но еще и применение их принципов при построении новых нормативно-правовых актов, регулирование конституционализма Конституционным судом РФ, правоприменение в целом, а также пути решения проблем использования Конституции.

Наиважнейшим в данном вопросе нужно выделить дефекты в праве. В отрасли конституционного права очень важное значение имеет выявление и устранение дефектов правоприменения. Сейчас все сводится к изменению законодательства уже на практике. Это не совсем правильно, т.к. какое-то время «некорректная» правовая норма все же существует, да и вносить постоянные изменения в нее - тоже не выход из ситуации. Сколь много раз мы видим достаточно «свежие» нормы права с дополнениями и изменениями, которых, по сути, быть при столь малом применении данной нормы не должно. К тому же, все это ставит в неловкое положение правоприменителей, вынужденных постоянно обращать внимание на редактирование права.

Казалось бы, есть выход в работе Конституционного суда РФ, но и тут существует множество разногласий.

Здесь не так все просто, как кажется. Конституция РФ относит его к системе судебной власти - это естественно, но конституционное судопроизводство значительно отличается от других форм осуществления правосудия иными судами. Дело в том, что Конституционный суд находится и над и вне традиционно выделяемых ветвей власти, он обеспечивает деятельность этих властей, а также возглавляемую ими систему законодательной, исполнительной и судебной власти в субъектах РФ. Следует также отметить, также, что место и роль Конституционного суда определяется позицией результатов его собственного толкования. А как же влияет толкование на реализацию Конституции? Думается, толкование носит несколько казуальный характер, т.к. вытекает из наиболее часто повторяющихся факторов, да и к тому же, толкование, по природе своей, субъективно, следовательно, не может нести полностью консолидированное мнение и определять его как общеобязательное, в этом свете, представляется не совсем оправданным. Тем не менее, толкование норм Конституционным судом является на сегодняшний день едва ли не единственным эффективным способом закрытия коллизий в законодательстве, причем это касается не только Конституционного суда РФ, но и Конституционных и Уставных судов субъектов РФ. Среди проблем реализации конституционных норм и принципов есть одна наиважнейшая пассивная форма реализации - правосознание. Думается, что сейчас оно находится на невысоком уровне, а качественное его повышение зависит не только от самих граждан, но, в большей степени, от отношения государственных и местных органов к населению; ведь именно их деятельность формирует и регулирует предпосылки для качества правосознания. Исходя из этого, наблюдается непосредственная связь между активной и пассивной формами реализации Основного закона, еще раз убеждая нас в невозможности существования «одного без другого».

Заключение

Предлагается достаточно оригинальное решение проблемы по разрешению коллизий между Конституцией, федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Этим решением является кодификация - проверка их соотношения и, если это необходимо, изменение отдельных норм права. Говоря же, конкретно о Конституции, следует отметить, что сложность даже не в конкретно юридической технике, а в самом понимании ее норм и принципов - для многих, как это не странно звучит, она представляется не Основным законом, а, всего лишь атрибутом, абстрактным символом правового государства, но не более того. Подводя итог также можно сказать, что реализация Конституции может избавиться от своих проблем, если не будет равнодушия к этим проблемам всех субъектов права в совокупности.

Список литературы

1. Ряховская Т.И. « К вопросу о роли правовых позиций Конституционного суда РФ по проблемам действия Конституции в сфере основ конституционного строя» // СПС КонсультатПлюс от 02.12.08.

2. Конституция Российской Федерации (с внесенными в нее поправками от 30.12.2008) // СЗ РФ. - 2009.- №4. - Ст.445.

3. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2009.- №1.- Ст.2.

4. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменение срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // СЗ РФ. - 2009. - №1. - Ст.1.

5. ФЗ от 05.07.2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21.07.2007 №189-ФЗ) // СЗ РФ.-2000. - №32.- Ст.3336.

6. Указ Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 31.12.2008 №1883)// СЗ РФ. - 2008 - №20. - Ст.2290.

7. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 1. - М., 2005. Юристъ.

8. Авакьян С.А. Конституционное Собрание Российской Федерации: концепция и проект Федерального конституционного закона // Вестник Московского университета. № 2.-М.,: Изд-во Моск. ун-та, 2005.

9. Авдеенкова М. Быть Конституционному Собранию России? // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. № 33. - М.: Изд-во Манускрипт, 2001.

10. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской Конституции //Конституционное и муниципальное право. 2008. №1.