Местное самоуправление Казахстана и его развитие в современных рыночных условиях

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Перед молодым суверенным государством стояла задача демонтажа советской системы с ее декоративным полновластием Советов народных депутатов всех уровней. Мы-то с вами прекрасно помним, что все реальные рычаги власти и полномочия находились в руках коммунистических органов. За основу создания институтов местных представительных органов власти был выбран опять-таки мировой демократический принцип разделения власти, их бесконфликтного взаимодействия между собой с использованием контрольных механизмов системы сдержек и противовесов. Еще в Законе Казахской ССР о местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов, принятом 15 февраля 1991 года, была предпринята попытка закрепить правовые, организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления как форму самоорганизации граждан для решения вопросов, касающихся данной территории и населения

Вспомните, насколько переломный это был период: самоотделение бывших союзных республик, ускоренная суверенизация России, затем экономические реформы с их «шоковой терапией» свободных цен…? Перед нашей республикой также возникла необходимость осуществления экономических мер, а проведение болезненных, зато быстрых рыночных реформ нуждалось в сильной исполнительной вертикали власти. Одновременно началось становление базовых основ независимого, суверенного государства, и важнейшим этапом на этом пути стало принятие 28 января 1993 года первой Конституции Республики Казахстан.

Последующий период отмечается поиском новых, соответствующих духу времени форм и методов выполнения депутатами своих полномочий. 10 декабря 1993 года Верховный Совет РК принял Закон РК «О местных представительных и исполнительных органах», который внес существенные изменения в название и структуру местных государственных органов. Представительные органы стали называться маслихатами, а местные исполнительные органы -- местной администрацией, возглавляемой главой администрации - акимом. При этом и маслихаты, и администрации объединились под общим названием «местные органы государственного управления», что, впрочем, не означало, что они занимаются одними и теми же вопросами. В организационном отношении местные органы «отпочкованы», отделены друг от друга, у каждого - свои полномочия, своя компетенция

1. История создания маслихата

1.1 Историческая необходимость или путь к демократии

Областные, городские, районные и даже поселковые Советы народных депутатов (тогда они так назывались) зародились еще на заре Советской власти. В принципе, местные представительные органы, избираемые населением, - это долгий мировой опыт, одна из основ демократического устройства страны. Чтобы не углубляться в прошлое, за «точку отсчета» мы принимаем поистине исторический день 16 декабря 1991 года, когда Верховный Совет страны провозгласил государственную независимость Казахстана.

Перед молодым суверенным государством стояла задача демонтажа советской системы с ее декоративным полновластием Советов народных депутатов всех уровней. Мы-то с вами прекрасно помним, что все реальные рычаги власти и полномочия находились в руках коммунистических органов. За основу создания институтов местных представительных органов власти был выбран опять-таки мировой демократический принцип разделения власти, их бесконфликтного взаимодействия между собой с использованием контрольных механизмов системы сдержек и противовесов. Еще в Законе Казахской ССР о местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов, принятом 15 февраля 1991 года, была предпринята попытка закрепить правовые, организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления как форму самоорганизации граждан для решения вопросов, касающихся данной территории и населения.

Вспомните, насколько переломный это был период: самоотделение бывших союзных республик, ускоренная суверенизация России, затем экономические реформы с их «шоковой терапией» свободных цен…? Перед нашей республикой также возникла необходимость осуществления экономических мер, а проведение болезненных, зато быстрых рыночных реформ нуждалось в сильной исполнительной вертикали власти. Одновременно началось становление базовых основ независимого, суверенного государства, и важнейшим этапом на этом пути стало принятие 28 января 1993 года первой Конституции Республики Казахстан.

Последующий период отмечается поиском новых, соответствующих духу времени форм и методов выполнения депутатами своих полномочий. 10 декабря 1993 года Верховный Совет РК принял Закон РК «О местных представительных и исполнительных органах», который внес существенные изменения в название и структуру местных государственных органов. Представительные органы стали называться маслихатами, а местные исполнительные органы -- местной администрацией, возглавляемой главой администрации - акимом. При этом и маслихаты, и администрации объединились под общим названием «местные органы государственного управления», что, впрочем, не означало, что они занимаются одними и теми же вопросами. В организационном отношении местные органы «отпочкованы», отделены друг от друга, у каждого - свои полномочия, своя компетенция.

В чем суть произошедших изменений? И какая историческая дата все же считается «днем рождения» института маслихатов?

Вместо Советов народных депутатов появились маслихаты-собрания депутатов. Но это не просто «смена вывесок» - коренным образом изменилась суть местных представительных органов. В отличие от местных Советов маслихаты-собрания депутатов избирались только в областях, районах и городах областного и республиканского значения и в столице. В городских районах, в поселках, аулах, селах, аульных (сельских) округах они не создавались. Фактически маслихаты впервые были наделены функциями и полномочиями государственных органов, представляющих волю местного населения и осуществляющих свою деятельность самостоятельно, но в четких рамках Закона и в пределах своей компетенции. маслихаты различных уровней уже не были связаны отношениями соподчинённости по вертикали.[15]

Что касается даты рождения, напомню: 7 марта 1994 года в стране состоялись первые выборы в местные представительные органы власти -- маслихаты-собрания депутатов! Выборы символизировали новую волну в политическом мышлении Казахстана, они значительно ускорили переход республики к демократии, потому что были первыми по-настоящему конкурентными выборами в стране.

1.2 Проблемы и вопросы молодой системы местного самоуправления

Развивалась страна, менялась жизнь вокруг, поэтому и областной маслихат различных созывов всегда был и остается на острие текущей ситуации в экономике и обществе. Для депутатов первого созыва (вспомните 1994-1999 г.г.) первостепенными были вопросы социальной защиты населения, адресной социальной помощи для остро нуждающихся категорий: пенсионеров, ветеранов, инвалидов. Уже на первой и последующих трех сессиях обсуждались проблемы обеспечения бесплатного проезда неработающих пенсионеров на внутригородском пассажирском транспорте. Одновременно необходимо было заниматься реформированием экономики, системы ЖКХ, реорганизации угольных предприятий и АПК, вопросами разгосударствления и приватизации госимущества, пополнения бюджета области налогами и сборами, в частности, от торговли на рынках…[2]

При обсуждении любого вопроса депутаты исходили, прежде всего, из интересов всех слоев населения в целях обеспечения занятости, недопущение безработицы, создание новых рабочих мест, оказание поддержки малоимущим. При этом, стоит отметить, депутаты первого созыва сами набирались опыта, так как многие из них слабо представляли свои реальные полномочия и обязанности.

Так происходило постепенное становление института «местного парламентаризма». Некоторые депутаты еще не осознавали, что главная задача заключается не в распределении материальных благ, а в создании условий для формирования рыночных отношений, устойчивого развития реального сектора экономики и социальной сферы. Но в Казахстане происходили знаковые изменения, которые со временем конкретизировали функции маслихатов и позволили его депутатам четче сфокусировать видение основных проблем региона и своих возможностей по их эффективному решению.

Новая Конституция РК (п. 1 ст. 86) провозглашает, что «местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление». Основной Закон республики определил основы местного государственного управления, к которому отнесены местные представительные и исполнительные органы, раскрыл их социальную роль и функции, изменил название местных представительных органов (вместо «маслихаты-собрания депутатов» просто «маслихаты») и срок их полномочий (вместо 5 лет они стали избираться на 4 года). Кроме того, эта Конституция создала предпосылки для принятия специального закона, регламентирующего статус маслихатов, при этом полномочия депутатов всех маслихатов (выборщиков) укрепились нормой об избрании ими депутатов Сената Парламента РК от данного региона.

Досрочных выборов в 1995 году не проводилось. Было решено, что депутаты первого созыва отработают положенный пятилетний срок полномочий - до 1999 года. Но в жизни областного маслихата того периода были и другие масштабные события. По Указу Президента РК от 3 мая 1997 года были изменены границы Карагандинской области, в состав которой вошла прежняя Жезказганская область. По Закону РК «0 системе местных представительных органов в условиях изменений в административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» депутаты областного маслихата бывшей Жезказганской области сохранили свои полномочия, став депутатами Карагандинского областного маслихата. Суммарное число депутатских мест возросло с 45 до 81, правда, реально на 1 июля 1997 года в составе обновленного областного маслихата работало 76 депутатов. В этот момент депутаты избрали секретарем маслихата области Султана Каппаровича Досмагамбетова, который пользовался всеобщим авторитетом и доверием и очень многое сделал для становления представительного органа власти региона.

Затем 10 октября 1997 года, Н.А. Назарбаев обратился на собрании республиканского актива с первым Посланием к народу, известным как «Стратегия «Казахстан-2030». Стратегия по строительству суверенного, независимого государства в Казахстане стала главным ориентиром в работе местных представительных органов. С этого момента в деятельности областного маслихата стал развиваться планово-программный принцип. Так, на ХХП сессии областного маслихата 9 апреля 1998 года был утвержден план развития области на 1998-2000 годы, в котором были отражены вопросы формирования областного бюджета, расходы на социальные нужды, меры по повышению поступлений в бюджет налогов и платежей, ликвидации задолженности по выплате зарплат и пенсий, ускорению реформы в АПК, привлечению отечественных и зарубежных инвесторов, ускоренному развитию малого и среднего предпринимательства…[3]

О некоторых проблемах, актуальных для того времени, мы уже позабыли, другие до сих пор не теряют своей актуальности, а в целом особенность работы депутатов областного маслихата первого-третьего созывов заключалась в том, что она проходила в условиях начала и продолжения строительства нового, молодого независимого государства -- Республики Казахстан.

23 января 2001 года Парламентом был принят новый Закон о местном государственном управлении в Республике Казахстан, по которому мы сегодня работаем. Затем на основании Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» от 14 апреля 2004 года были внесены изменения и дополнения в действующий закон о государственном управлении. С тех пор маслихатам были предоставлены дополнительные полномочия по предложению политических партий и общественных объединений избирать составы территориальных и окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Мажилиса Парламента РК и областного маслихата.[1]

Подписанный 21 мая 2007 года Главой государства закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию страны стал новым мощным шагом в развитии страны. Большой резонанс вызвал раздел, где говорится о мерах по повышению роли местных представительных органов страны, возложение на маслихаты полномочий по решению сложных задач местного самоуправления.

Изменения по расширению полномочий и повышению роли местных представительных органов, внесенные 9 февраля текущего года, предоставляют маслихатам еще большие возможности и условия для решения текущих задач.

Необходимо подчеркнуть, что конституционная реформа 2007 года стимулировала не только внесение изменений в различные законы и подзаконные нормативные правовые акты, но, прежде всего, повышение общей политической и правовой культуры казахстанцев. Что, в свою очередь, способствует дальнейшему поступательному развитию станы и более полному наполнению принципов демократии реальным содержанием. Практической реализацией конституционной реформы явились состоявшиеся 18 августа 2007 года выборы депутатов областного маслихата четвертого созыва, которые наглядно подтвердили идею Главы государства о том, что «главную роль в этом процессе должны играть политические партии», что «укрепление партийных механизмов будет способствовать становлению современного гражданского общества, широкому вовлечению населения в общественные процессы».

Принцип партийной состязательности привел в составы маслихатов региона более 98% депутатов, являющихся членами политических партий. И безусловную победу на выборах одержали кандидаты от НДП «Нур Отан», которые сформировали самые мощные депутатские фракции. Другими важнейшими новациями в деятельности маслихатов на современном этапе стало укрепление контрольно-политических механизмов утверждения и выражения недоверия акимам областей, городов и районов; внедрение принципа отчетности перед депутатами исполнительной власти в лице акимов всех уровней (дважды в год), возложение на маслихатов серьезных полномочий по выборам территориальных, окружных, участковых избирательных комиссий, по решению сложных задач местного самоуправления.

В Послании народу Казахстана от 6 марта 2009 года «Через кризис к обновлению и развитию Глава государства, обращаясь к депутатам Парламента, маслихатов, партии «Нур Отан», отметил: «Избиратели, голосовавшие за нашу партию, оказали нам огромное доверие, …и мы должны его оправдать, стать во главе широкого антикризисного движения в обществе. На очередной сессии мы обсудим план мероприятий по стабилизации экономики и финансовой системы нашей области на 2009-2010 годы и будем контролировать ход его выполнения.

2. Местное самоуправление и его развитие в современных рыночных условиях

2.1 Модернизация системы регионального и местного самоуправления

В рамках мировой глобализации для Казахстана главным является одновременное соблюдение трех требований: интегрирование в мировую экономику, конкурентоспособность на международной арене и обеспечение того, чтобы этот процесс привел к значимым и соразмерным изменениям внутри страны. Достижение этой цели становится проблематичным без участия в этом процессе каждого региона республики, поскольку экономика страны в целом зависит от экономики административно-территориальных единиц, ее составляющих. В регулировании регионального развития участвуют все государственные институты. Но решение региональных проблем не всегда может быть их основной функцией. Поэтому в соответствии с Посланием Президента страны народу Казахстана в системе государственного регулирования регионального развития выделяется специализированная регионально-ориентированная деятельность -- региональная политика.

Региональная политика как составная часть политики государства направлена на ориентацию национального пространства в соответствии с избранной стратегией развития. Ее можно охарактеризовать как систему намерений и действий, которая реализует, во-первых, интересы государства в отношении регионов, во-вторых, внутренние интересы самих регионов, осуществляет это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей, используя при этом методы и способы, учитывающие природу современных региональных процессов.

До 2001 года макроэкономические показатели, которых удалось достичь к тому времени, свидетельствовали о позитивных тенденциях в развитии нашего государства. Однако в отличие от стран с оптимальными региональными параметрами, позволяющими создать развитую местную экономику и местное самоуправление, регионы Казахстана характеризовались обширными территориями, низкой плотностью населения, сильно рассредоточенным производственным потенциалом и сравнительно небольшой емкостью внутреннего рынка.[12]

В период трансформации экономической и социальной систем в 90-х годах прошлого столетия значительно ослабла регулирующая роль государства в развитии территорий, что выразилось прежде всего в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие. Это отрицательно сказалось на экономике отдельных регионов, возросли различия между регионами по уровню жизни, доступности социальных услуг, развитию производственной и транспортной инфраструктур. Развитые в прошлом регионы республики с высококвалифицированными кадрами, высокой плотностью населения переживали глубокий спад производства и демографический кризис.

Большие проблемы создавали появившиеся депрессивные сельские районы и малые города.

Переходный процесс удлинялся из-за неоднородности экономического пространства Казахстана, значительных различий в возможностях адаптации регионов к рыночным условиям. На рост и многообразие региональных проблем значительное влияние оказали следующие процессы:

-- формирование нового геополитического и экономического пространства;

-- переход от административно-плановой экономики к экономике рыночного типа с нестабильным государственным регулированием;

-- экономический кризис;

-- возникновение новых приграничных регионов со специфическими инфраструктурными, производственными, гуманитарными проблемами.

Чтобы создать устойчиво растущую экономику, необходимо было решать проблемы снижения межрегиональных различий, целенаправленно регулировать развитие экономики регионов. Поэтому в декабре 2001 года по указанию Президента Нурсултана Назарбаева постановлением Правительства была принята Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002--2006 годы.

Концепция определила основными принципами государственной региональной политики системность, приоритет территории, оптимальное сочетание интересов государства и его регионов или предоставление самостоятельности регионам в определении стратегии их развития, расселение населения в экономически перспективных и благоприятных для жизнедеятельности районах, смягчение усиливающейся территориальной дифференциации, необходимость государственного решения важнейших региональных проблем, имеющих республиканское значение.

Реализация Концепции вкупе с другими принятыми властями мерами привела к тому, что если десять лет назад ВВП на душу населения в Казахстане составлял чуть более 700 долларов, то в 2004 году он достиг 2 252 долларов, в 2005 году вышел на уровень 3 124 долларов, и уже к 2009 году Казахстан планирует достичь ВВП на душу населения около 9 000 долларов США, то есть нынешнего уровня таких стран, как Чехия или Польша. По паритету покупательской способности наше государство уже близко к этим показателям.

2.2 Организация пространства. Критерии и классификация

На предварительном этапе реализации Стратегии «Казахстан-2030» (1998--2000 годы) были проведены основные политические и социально-экономические реформы, создана стабильная и устойчивая государственная система, заложены основы будущего роста. В 2001 году был утвержден первый десятилетний стратегический план, конкретизированный в дальнейшем среднесрочными индикативными планами развития на пятилетний период. В общегосударственном плане содержатся приоритеты развития регионов, отвечающие стратегии системного развития страны.

В настоящий момент Казахстан вышел на траекторию устойчивого экономического роста. По оперативным данным Агентства по статистике, рост ВВП по итогам 2005 года составил 9,7 процента. Значительно изменилась структура экономического роста: если в 2004 году промышленность обеспечила 32,3 процента от общего роста ВВП, то по итогам 2005 года ее доля по оценке снизилась до 14,5 процента.[11]

Это произошло вследствие снижения темпов роста в экспортно-сырьевых отраслях, главным образом, горнодобывающей и металлургической. В прошлом году эти отрасли дали прибавку к ВВП только в 2,7 процента, поскольку рост добычи сырой нефти составил всего 1,2 процента, а в металлургии произошло снижение объемов производства на 6,2 процента.

Перспективно выглядит отрасль строительства: если в 2004 году ее вклад в общем росте ВВП составлял 6,1 процента, то в 2005 году он увеличился до 7,8 процента.

Успехи социально-экономического развития Казахстана сегодня признаны всеми международными финансовыми и рейтинговыми агентствами.

В отчете по мировой конкурентоспособности, опубликованном Всемирным экономическим форумом в 2005 году, Казахстан занял 61-е место по индексу роста конкурентоспособности, оставив позади все страны СНГ (например, Украина в этом отчете занимает 68-е место, Азербайджан -- 62-е, Таджикистан -- 92-е, а Кыргызстан -- 104-е место). Это синтетический индикатор, который учитывает три основные составляющие конкурентоспособности: состояние технологий, общественных институтов и макроэкономической среды.

Следует особо отметить: по показателю «макроэкономическое управление» Казахстан в настоящее время, по отчету ВЭФ, занимает десятое место в мире. При этом по технологическому прогрессу он занял 61-е место, по индексу общественных институтов -- 76-е и по индексу макроэкономической среды -- 41-е. Эти показатели значительно выше всех других стран СНГ.

В соответствии с положениями Послания Президента РК народу Казахстана на ближайшие три года Правительство поставило перед собой цель достичь следующих ключевых индикаторов. В первую очередь обеспечить среднегодовой реальный прирост валового внутреннего продукта в размере 8,8 процента, что позволит решить стратегическую задачу: в 2008 году удвоить ВВП по отношению к 2000 году.[3]

Что же касается важнейшего показателя -- роста ВВП на душу населения, то в 2008 году на каждого казахстанца должно приходиться 7 680 долларов США, что в два раза выше сегодняшнего уровня. Также планируется обеспечить рост производительности труда в среднем на восемь процентов ежегодно. При этом среднегодовой прирост промышленного производства -- на уровне восемь процентов. Инвестиции в основной капитал должны увеличиваться в среднем на 18,6 процента в год. Особое внимание будет уделено антиинфляционным мерам: планируется удержать уровень среднегодовой инфляции в «коридоре» 6,9--8,5 процента в 2006 году, 5--7 процентов -- в 2007--2008 годах.

В соответствии с поручениями Президента страны определены и приоритетные направления деятельности Правительства на среднесрочную перспективу. Это:

1) эффективная интеграция в мировую экономику как основа качественного прорыва в экономическом развитии страны;

2) дальнейшая модернизация и диверсификация экономики Казахстана как фундамент устойчивого экономического роста;

3) современная социальная политика, нацеленная на защиту наиболее уязвимых слоев населения и стимулирующая производительное развитие экономики;

4) развитие современной системы науки и образования, духовного потенциала народа, процветание культуры;

5) переход на современные принципы и стандарты в организации сферы здравоохранения;

6) территориальное развитие, соответствующее потребностям сбалансированного развития экономики.

В этих условиях целью государственного вмешательства в развитие регионов стала такая пространственная организация экономической деятельности, при которой жители всех регионов будут иметь равные возможности в достижении желаемого благосостояния и качества жизни.

Критерии и классификация

В унитарных государствах, к числу которых относится и Казахстан, региональная политика проводится центральным правительством, которое в равной степени пользуется и макро-, и микроинструментами. Средства и формы региональной политики в большинстве государств направлены на решение проблем в депрессивных, старопромышленных, аграрных районах с экстремальными природными условиями, чрезмерной концентрацией населения.

При классификации регионов в индустриально развитых странах чаще всего используются следующие критерии: уровень экономического развития; темпы экономического развития; тип территориальной структуры хозяйства; коэффициент плотности населения; темпы прироста населения.

В классификациях регионов принята следующая терминология:

-- депрессивные регионы, демонстрировавшие в прошлом относительно высокие темпы развития;

-- стагнирующие регионы, отличающиеся крайне низкими или «нулевыми» темпами развития;

-- пионерные регионы, или регионы нового освоения;

-- микрорегионы, или первичные экономические регионы, при дальнейшем дроблении которых их признаки теряются;

-- экономические регионы первого порядка (или генеральные), то есть регионы высшего порядка, образующие схемы регионального макроделения страны;

-- программные (плановые) регионы -- регионы, на которые распространяются целевые программы, развитие и контуры которых не совпадают по территории с регионами единой сетки.[3]

Например, зона экологического бедствия Аральского региона охватывает территорию 17 районов четырех областей Республики Казахстан: Актюбинской, Кызылординской, Карагандинской, Южно-Казахстанской и города Туркестана, и воздействует на все центральноазиатские республики;

-- уникальные (проблемные и проектные) регионы, выделяемые в развивающихся странах и связанные с реализацией крупных новостроек или характеризующиеся крайне низким уровнем развития (проблемные). Например, строительство города Астаны, новой столицы республики, и города Алматы -- крупнейшего регионального финансового центра.

Пространственные различия в обеспечении ресурсами, уровне экономического положения и качестве жизни населения, развитии инфраструктуры, в экологическом состоянии среды, остроте социальных конфликтов присущи практически всем странам независимо от их положения в мировой табели о рангах.

Даже в странах «большой семерки» региональный доход на душу населения разнится иногда по штатам, провинциям на 30--50 процентов. Эти контрасты постоянно и повсеместно продуцируются из-за несовпадения экономических и социальных, стратегических и тактических целей развития. Как показывает анализ, разница в социально-экономическом развитии регионов в последние годы значительно выросла и у нас в республике.

По объемам валового регионального продукта на душу населения разрыв между отдельными регионами увеличился почти в два раза: с семи процентов в 1999 году до 13 процентов в 2005 году. При этом регионы отличаются по своему потенциалу, экономической специализации, социальным проблемам.

Например, совокупный объем экономик Северо-Казахстанской, Алматинской, Акмолинской, Южно-Казахстанской и Жамбылской областей составляет только 16 процентов от республиканского валового регионального продукта, 18 процентов совокупных доходов местных бюджетов, десять процентов инвестиций в основной капитал от республиканского уровня.

В этих же регионах наименьшие доли валового регионального продукта на душу населения.

В то же время такие регионы, как Атырауская и Мангистауская области, а также города Астана и Алматы, производят около 44 процентов республиканского валового регионального продукта. Да, здесь сосредоточены минеральные и финансовые ресурсы, но другие регионы также имеют немалый потенциал. При этом следует отметить, что даже благополучные регионы не всегда могут достаточно грамотно использовать свои преимущества. Хотя Атырауская область, например, и характеризуется значительным экономическим потенциалом, там наблюдается сравнительно высокий уровень безработицы и наибольший среди всех регионов уровень распространения бедности.

Достаточно ярки региональные контрасты в уровнях развития производства и социальных стандартах жизни населения страны. Особенно выражены диспропорции между столичным регионом, бурно развивающимися областями запада Казахстана и сельскохозяйственными на юге и севере, между городом и селом.[1]

В то же время неравномерно и размещение производительных сил в республике. Оно имеет свои особенности в разных экономических районах и природно-хозяйственных зонах, различающихся физико-географическими, историческими, демографическими условиями, развитостью инфраструктуры.

Причинами межрегиональных различий в уровне жизни населения является усиление и отраслевой, профессиональной, и социальной дифференциации.

Корпорации комплексного развития

Поэтому Казахстан не является исключением в стремлении улучшить жизненный уровень в отставших регионах, ликвидировать региональные диспропорции социально-экономического развития.

Государственная политика регулирования регионального развития с момента приобретения Казахстаном независимости всегда была направлена на достижение провозглашаемых национальных целей: максимальной занятости населения, улучшения качества жизни, справедливого распределения доходов, стабильного экономического роста.

Эти обстоятельства заставляют Правительство страны уделять основное внимание «территориальному переустройству» страны в целях достижения сбалансированности в размещении хозяйства и населения. Как следствие -- действие большинства принятых государственных программ направлено именно на развитие регионов.

Кроме того, с целью эффективной реализации развития территорий Правительством разработана Стратегия территориального развития Республики Казахстан на период до 2015 года. Стратегия направлена на формирование конкурентоспособной специализации регионов, создание условий по концентрации производственных и трудовых ресурсов в экономически перспективных районах и становление «полюсов роста», развитие инфраструктуры территорий во взаимоувязке со становлением «кластерного» пути.

На смену концепции равномерного развития регионов должна прийти концепция поляризованного их формирования, где «полюсами роста» могут стать наиболее динамично развивающиеся города или области, интегрированные в региональные и глобальные рынки и выступающие в роли так называемых девелоперов для всех остальных регионов страны, а в перспективе -- для всего Центрально-Азиатского региона.

В связи с этим, наряду с мерами по обеспечению условий для роста экономической активности, приоритетом регулирования станет формирование «полюсов роста» общенационального масштаба. Усилия региональных властей, на наш взгляд, должны сконцентрироваться на выработке конкурентной стратегии развития своих регионов и опорных городов, встраивании их в общую стратегию позиционирования страны на региональном и мировом рынках.

Одним из механизмов мобилизации ресурсов, как подчеркивал в своем Послании народу Глава государства, должно стать формирование в развитых региональных центрах социально-предпринимательских корпораций (СПК), миссией которых станет обеспечение прорывного развития регионов путем диверсификации экономики, создание эффективной системы корпоративного управления, консолидация государственных активов и предпринимательской инициативы для решения экономических и социальных задач.

Главным же направлением деятельности этих корпораций будет управление государственными активами, внедрение принципов социальной ответственности бизнеса в регионах, создание там конкурентоспособных, экспортоориентированных производств, инициирование новых проектов и привлечение дополнительных инвестиций, создание спроса на товары и услуги малого предпринимательства.[7]

Осознавая, что развитие таких корпораций будет способствовать созданию крупных региональных центров, концентрирующих в себе экономическую активность не только своего, но и смежных регионов, и способных выступить катализаторами формирования конкурентоспособных региональных кластеров, Правительство целеустремленно решает вопросы их создания.

Благодаря этой работе в течение месяца были определены ключевые принципы создания СПК, основные их задачи и принципы корпоративного управления, механизм передачи СПК объектов государственной собственности и земельных ресурсов, права недропользования, разработаны типовые схемы участия СПК в транспортной инфраструктуре и сервисных проектах вокруг инфраструктурных объектов.

Всего планируется создать семь СПК: Каспийский, с центром в городе Атырау, в него войдут Атырауская и Мангистауская области; Уральский, с центром в городе Актобе (Западно-Казахстанская и Актюбинская области); Жетысуский, с центром в городе Алматы (город Алматы и Алматинская область); Сарыаркинский, с центром в городе Караганде (Карагандинская область); Иртышский, с центром в городе Усть-Каменогорске (Восточно-Казахстанская и Павлодарская области); Южный, с центром в городе Шымкенте (Южно-Казахстанская, Жамбылская и Кызылординская области) и Северный, с центром в городе Костанае (Костанайская, Северо-Казахстанская, Акмолинская области и город Астана).

Учредителем и единственным акционером СПК станет Правительство страны. Для решения поставленных перед корпорациями задач им будут переданы объекты государственной собственности, земельные ресурсы, право недропользования.

В настоящее время готовится проект Указа Президента «О мерах по созданию и капитализации социально-предпринимательских корпораций» и целый ряд постановлений Правительства (не менее пяти) по этому вопросу.

Особую роль будет играть развитие городов Астаны и Алматы как важнейших центров в Евроазиатской системе товарных, финансовых, технологических и культурных обменов. В целом развитие этих городов будет ориентировано на становление их как бизнес-центров в масштабе Центрально-Азиатского региона.[9]

На принятие Стратегии влияют и такие естественно-географические факторы, как обширная территория с суровым климатом на большей части республики, низкая в среднем плотность населения, дифференцированный потенциал природных ресурсов. Весьма значительная дифференциация и неравномерность распределения естественных и трудовых ресурсов. Так, на юге республики сконцентрировано примерно 3/4 населения, в то время как они располагают всего десятой частью всего природоресурсного потенциала.

Территориальная неоднородность страны также оказывает существенное влияние на эффективность экономики, стратегию и тактику проведения экономических реформ.

Развитие экономики в рыночных условиях выявило как конкурентные преимущества регионов, так и их недостатки, связанные с различными возможностями адаптации к рынку.

Стратегия территориального развития Республики Казахстан определяет концептуальные подходы к решению вопросов комплексного развития территории, диверсификации и модернизации региональных экономик, оптимального расселения населения, размещения объектов производственной и социальной инфраструктур.

В преддверии вхождения Казахстана в ВТО и неизбежного усиления в связи с этим международной конкуренции стране в целом, ее регионам выработка такой стратегии необходима.

2.3 Курс -- на эффективность управления

Региональная политика -- важный инструмент развития нашего государства, что требует тщательного научного, взвешенного подхода к данной области. Это целостное и самодостаточное звено политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут существовать на каждой конкретной территории лишь случайно и без гарантированного успеха. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.[6]

Регионализация государственного управления имеет объективные политические (демократия) и экономические (рынок) основы. Природные, хозяйственные различия между регионами предопределяют актуальность повышения эффективности регионального управления, поиска оптимального варианта разграничения прав и ответственности между центральными и местными органами.

Успешное проведение реформ возможно лишь при активной государственной политике, учитывающей специфику каждого региона. Неприемлемы ни чрезмерный централизм, не способный учесть многообразие местных условий, традиций, ни местничество, игнорирующее общенациональные интересы.

Современные подходы построения демократических основ государственности предполагают использование принципов децентрализации, которые в сочетании с другими создают условия продуктивного хозяйствования на всех уровнях территориальных образований.

Безусловно, это требует новых подходов к формированию региональной политики, поиска новых методик, таких как стратегическое планирование, программирование и проектный менеджмент. Они должны стать сутью обновлений в государственном управлении ближайшего будущего, в повышении его эффективности. Поэтому сегодня актуально:

-- обозначить сущность региональной политики в Республике Казахстан на современном этапе как составной части политики государства;

-- решить вопрос межбюджетных отношений для эффективного управления регионами;

-- проанализировать децентрализацию государственного управления как основы регионального развития;

-- изучить совершенствование отношений между республиканскими и местными уровнями управления;

-- изучить состояние и перспективы обеспечения устойчивого развития регионов.

В Послании Президента страны Нурсултана Назарбаева народу Казахстана указывается, что необходимо продолжить реформы по ускоренной экономической, социальной и политической модернизации, в которой большую значимость приобретают упорядочение и повышение эффективности системы государственного управления.

Модернизация позволит усовершенствовать взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами управления на основе усиления децентрализации управленческих функций.

Среди важнейших задач совершенствования системы управления можно выделить кардинальное повышение управляемости процессами социально-экономического развития на уровне отдельных регионов. Несмотря на то, что Казахстан является унитарным государством, система рыночных отношений объективно требует децентрализации функций, непосредственно связанных со сферой жизнеобеспечения населения и развитием местного хозяйства с учетом особенностей природного и социально-экономического потенциала каждого региона.[4]

В настоящее время экономическая теория еще не располагает в достаточной степени разработанными положениями по последовательному преобразованию системы территориального управления и ее адаптации к условиям современной рыночной экономики. Остаются дискуссионными организационные принципы, формы и методы трансформации территориальных систем управления. Существуют различные методологические подходы к проведению децентрализации управления, к распределению управленческих функций между центральными, региональными и местными органами управления и самоуправления.

В специальной литературе предлагаются альтернативные варианты проведения процессов децентрализации, но они носят излишне генерализованный характер и не подкреплены убедительно обоснованными критериями и показателями повышения уровня управляемости региональными и локальными социально-экономическими системами.

Недостатки сложившейся практики хозяйствования и управления территориальными образованиями в Казахстане в значительной степени вызваны слабым привлечением конкретных инициатив, исходящих от первичных уровней местных территориальных систем.

Активизация местных инициатив, которая может рассматриваться как поэтапное развертывание элементов саморазвития в общей системе регионального управления, дает возможность проявиться скрытым или явным резервам социально-экономического роста в территориальных образованиях любого уровня -- от крупного регионального до локального.

Формирование рациональной системы управления социально-экономическими процессами в рамках территориальных образований включает в себя исследование направлений развития местного самоуправления. Его научное обоснование становится все более актуальным и значимым.[3]

Быстрые темпы экономического развития в целом по стране сопровождаются дифференциацией в уровне развития отдельных регионов.

Темпы роста уровня жизни в нефтедобывающих областях, в крупных городах и промышленных центрах значительно опережают повышение благосостояния в менее развитых регионах, в особенности в сельской местности. В результате возникают диспропорции, которые в значительной степени сдерживают реализацию стратегических целей по построению социально ориентированной рыночной экономики в Казахстане.

В связи с этим целесообразно в полной мере задействовать опыт стран с развитой рыночной экономикой по преодолению диспропорций в социально-экономическом развитии между региональными системами различного масштаба.

Однако прямой перенос, копирование форм и методов выравнивания уровней жизни в различных регионах малопродуктивно. Поэтому, на наш взгляд, необходимо глубокое переосмысление опыта развитых стран и адаптация форм, методов и механизмов активизации производственной и коммерческой деятельности в относительно менее развитых регионах.

Возможности организации местного самоуправления на уровне территориальных образований Казахстана в нынешней ситуации определяются успехами и достижениями в социально-экономической области, вызванными как внутристрановыми, так и внешнеэкономическими факторами, связанными с благоприятной рыночной конъюнктурой мирового рынка на энергоносители и другие экспортные товары республики.

Все это на территориальном уровне позволяет решать насущные потребительские задачи жизнеобеспечения населения.

Как правило, эти потребительские нужды реализуются на местном уровне, где население проживает и участвует, активно или пассивно, в экономическом процессе.[6]

Задачей местного управления как раз и является активизация социально-экономических процессов, обеспечение населения всеми необходимыми услугами, в том числе через усиление функций местного самоуправления.

Анализируя состояние правовых аспектов проблемы, следует отметить, что в Конституции Республики Казахстан (статья 89) признается необходимость функционирования местных органов самоуправления и гарантируется их самостоятельность в пределах установленных полномочий.

Эти задачи последовательно решаются путем создания законодательной базы системы управления на территориальном уровне. В рамках данного процесса был принят Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Он регулирует общественные отношения, определяя компетенцию, организацию местного государственного управления, а также правовое положение депутатов маслихатов.

В настоящее время имеется объективная потребность в формировании и развитии самоуправления на всех уровнях территориальных образований, основой чего может послужить разработка и принятие Закона «О местном самоуправлении».

В последующем должен быть осуществлен новый этап реформ, в котором будут определены меры децентрализации государственных функций, которая во многом связана с обеспечением всех уровней государственного управления достаточными финансовыми средствами для полноценного предоставления закрепленных за ними государственных услуг.

3. Необходимость совершенствования и системы государственного управления в Казахстане

3.1 Система и класс

Развитие местного и регионального самоуправления предполагает формирование широкого слоя предпринимателей как системообразующей части среднего класса, обеспечивающего своей производственно-коммерческой деятельностью устойчивое социально-экономическое развитие.

Как показывает опыт стран с развитой рыночной экономикой, устойчивое функционирование совокупности разномасштабных предпринимательских структур, от крупных корпораций до малого бизнеса, является неотъемлемым фактором устойчивого функционирования национальной экономики.

По данным статистики, на начало 2006 года количество субъектов малого предпринимательства увеличилось в республике на 18 процентов и составило 740 тысяч единиц. Численность занятых в малом бизнесе достигла полутора миллионов человек.

Наибольшее количество действующих субъектов малого бизнеса к началу текущего года приходилось на Южно-Казахстанскую область -- 105,8 тысячи единиц (или 18,7 процента от общего количества), Алматинскую область -- 62,9 тысячи (11,1 процента) и город Алматы -- 63,3 тысячи (11,2 процента). Наименьшее количество действующих субъектов малого бизнеса в Кызылординской 14,9 тысячи (2,6 процента) и Мангистауской -- 16,3 тысячи (2,9 процента) областях.

Вместе с тем работа по развитию предпринимательства требует дальнейшего совершенствования. В частности, немало нареканий имеется со стороны бизнеса на бюрократические препоны и произвол чиновников.

В первую очередь это относится к службам юридической, налоговой регистрации лиц как предпринимателей, регистрации прав на имущество, а также выдачи различных разрешений.[7]

Проблематика рационального применения механизмов поддержки малого и среднего бизнеса на региональном уровне напрямую связана с формированием в областных и районных программах развития предпринимательских структур и специализированных институтов, составляющих инфраструктуру комплексной поддержки становления и устойчивой производственно-коммерческой деятельности частных предприятий.

Поддержка государством предпринимательства обеспечивает решение не только чисто экономических задач, она также способствует решению важных социальных проблем. В первую очередь она обеспечивает снижение безработицы, в особенности в регионах с относительно менее развитой промышленностью.

Создание малых и средних предприятий расширяет долю самозанятого населения, которое отличается повышенной экономической активностью, в том числе в сфере инновационной деятельности.

Опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что мелкие и средние предприниматели отличаются ярко выраженной предприимчивостью, стремлением использовать все возможности для совершенствования производства, снижения себестоимости выпускаемой продукции и повышения качества товаров и услуг.

В этом контексте расширение деятельности малого и среднего бизнеса прямо корреспондируется со стратегическими целями социально-экономического развития Казахстана.

Вместе с тем предприниматели могут играть важную роль в процессах децентрализации системы управления, потому что из всех слоев населения имеют наибольший опыт практической управленческой деятельности.[11]

Региональные ассоциации и другие объединения предпринимателей обладают большим потенциалом как активные участники становления и развития самоуправления в рамках областных, районных и локальных территориальных комплексов. Непосредственное участие этих ассоциаций в местном самоуправлении способствует оперативному решению конкретных задач жизнеобеспечения локальных сообществ, так как именно представители малого и среднего бизнеса обеспечивают устойчивое функционирование локальных рынков предметов первой необходимости, а также оказывают услуги, связанные с развитием жилищно-коммунального хозяйства и социальной инфраструктуры.

3.2 Время инновационных проектов

Как уже отмечалось, в рамках общей программы совершенствования системы государственного управления в Казахстане в настоящее время большое внимание уделяется внедрению кластерной методологии для повышения эффективности межотраслевого и межрегионального взаимодействия отечественных товаропроизводителей.

В этом году начался второй этап реализации индустриально-инновационной стратегии развития как основного механизма повышения конкурентоспособности. К 2009 году появятся реальные результаты диверсификации обрабатывающего сектора и сферы услуг.

В целях стимулирования инвестиционной и инновационной активности во всех секторах экономики, максимизации долгосрочной ценности компаний с государственным участием Республики Казахстан созданы акционерные общества «Фонд устойчивого развития «Казына» и «Казахстанский холдинг по управлению государственными активами «Самрук».

Если АО «Казына» Правительством переданы государственные пакеты акций (доли участия) юридических лиц с участием государства, то АО «Холдинг «Самрук» получил государственные пакеты акций национальных компаний и иных акционерных обществ. Но цель фонда и холдинга общая -- совершенствование корпоративного управления национальными компаниями, другими акционерными обществами и юридическими лицами с участием государства, и на этой основе содействие Правительству республики в диверсификации национальной экономики, реализации среднесрочных планов социально-экономического развития, государственных и отраслевых программ, в числе которых и Стратегия индустриально-инновационного развития.

Создаваемая таким образом в стране инновационная инфраструктура вкупе с институтами развития располагает необходимыми ресурсами, в том числе финансовыми, для реализации крупнейших инновационных проектов на республиканском и региональном уровнях.[13]

По состоянию на 1 октября 2006 года портфель инвестиционных проектов состоит из 314 одобренных к финансированию проектов на сумму 2,2 миллиарда долларов США, из них 222 проекта на сумму 1,4 миллиарда долларов -- в обрабатывающей промышленности, 58 проектов на сумму 0,6 миллиарда долларов -- в добывающей, 34 проекта на сумму 0,3 миллиарда долларов -- в инфраструктуре.

В течение третьего квартала 2006 года реализовано 53 инвестиционных проекта на сумму 553,3 миллиона долларов США.

В числе наиболее масштабных инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств казахстанских институтов развития, расширение Актауского морского международного торгового порта в северном направлении стоимостью 242,4 миллиона долларов США (из них за счет средств Банка развития Казахстана -- 25 миллионов долларов США), строительство завода по производству листового стекла флоат-методом в городе Кызылорде стоимостью 180 миллионов долларов США, строительство завода по производству цемента в Карагандинской области стоимостью 140 миллионов долларов США, открытие производственного комплекса «Биохим» в Северо-Казахстанской области стоимостью 60,9 миллиона долларов США и другие.

В реализации казахстанской кластерной инициативы основной акцент в регионах должен быть смещен в сторону все большего участия акиматов как органов, напрямую контактирующих с бизнесом и имеющих достаточно полномочий и компетенции для решения возникающих несистемных проблем. маслихат самоуправление региональный казахстан