Бюджетний процес

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

бюджетний процес законодавство кодекс

У бюджеті будь-якої держави відбивається її соціально-економічна і політична природа, тобто зміст її діяльності. Це виявляється як у засобах та джерелах отримання доходів, у долі національного доходу, що надходять до бюджету, у напрямках видатків, так і в побудові бюджету, в порядку його формування та затвердження. У бюджеті законодавчо виражена воля і доля всього народу та всієї держави. Бюджет займає центральне місце в фінансовій системі будь-якої держави, забезпечує виконання завдань і функцій, що стоять перед державою, виступає дієвим механізмом фінансової політики держави.

Актуальність роботи. Подальший економічний і соціальний розвиток нашої країни може бути досягнутий лише за умови вдосконалення бюджетної політики. На сьогодні фінансове право, а разом з тим і бюджетний процес потребують вирішення важливих проблем. Актуальність роботи полягає в тому, що роль бюджету в економічному розвитку держави дуже велика, і, не приділяючи належної уваги його формуванню, припускаючи помилки в його розрахунку, порушуючи законодавство, держава фактично позбавляється одного з найважливіших важелів державного управління, що тягне за собою економічну та політичну нестабільність, а також соціальну напруженість у суспільстві.

Мета роботи. Метою роботи є проведення аналізу механізму бюджетного процесу за законодавством України, дослідити поняття бюджетного процесу та його стадій, розкрити порядок складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету за чинним бюджетним законодавством.



1.Поняття бюджетного процесу, його зміст і принципи

Правомірність існування категорії і інституту бюджетного процесу в юридичній науці оспорюється і сьогодні. Багато авторів кращих наукових праць в юридичній науці поверхнево відображають формування бюджетного процесу. Категорії і інститути складання, затвердження, виконання (або наповнення державної казни), контролю, в даний час визнаються і аналізуються. Але їх органічно взаємообумовлене існування в межах єдиного бюджетного процесу, як категорії і інституту фінансової науки, не знаходить свого точного відображення.

Бюджет постійно розвивається та знаходиться в постійному русі. Послідовну зміну етапів, стадій розвитку можна у цілому визначити як бюджетний процес. При цьому необхідно підкреслити, що послідовність стадій не носить чисто механічного характеру, а регулюється нормами бюджетного права, які відображають послідовну зміну стадій, циклічний характер, зміну прав і обов'язків учасників бюджетного процесу.

У бюджетному процесі першим фактором його існування і функціонування є його динамічність, бо саме слово процес походить від латинського «procedere», що означає проходити. Другим фактором бюджетного процесу є участь в ньому всіх органів державної влади і управління. До хронологічного розвитку додається фактор присутності в ньому державних інститутів. Третім атрибутом формування і розвитку інститутів бюджету виступають конституційно-правові норми. До них додаються правові імперативи. Четвертим обов'язковим додатком поняття бюджетного процесу є сукупність матеріальних норм, які опосередковано залучають національний дохід до реалізації державних функцій податки і доходи від державної власності. П'ятим обов'язковим реквізитом зазначеного процесу є система техніко-організаційних нормативів витрат, діючих стабільно протягом тривалого часу. Шостим елементом бюджетного процесу виступає історично обумовлена впорядкована система державного механізму із суворим розподілом функцій, прав і повноважень всіх органів. Сьомим додатком є бюджетні методи.

Таким чином, у сукупності бюджетний процес у широкому значенні хронологічно обумовленою організаційно-правовою діяльністю державних органів по складанню, затвердженню і виконанню бюджету.

У вузькому значенні бюджетний процес зводиться до взаємообумовленої сукупності інститутів, нормативів і методів по складанню, затвердженню і регулюванню виконання бюджету, яке протікає в межах традиційної діяльності казначейських і розпорядчих органів без участі парламенту і уряду. Тобто, до бюджетного процесу у вузькому значенні відноситься поточне регулювання бюджету. Теремцова Н.В.Стадії і елементи бюджетного процесу в юридичній науці.//Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 21 (60). - № 2. - 2008. с.355,360.

Завдання бюджетного законодавства, в першу чергу Бюджетного кодексу України, полягає в регламентації бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. Фінансове право містить окремий правовий інститут, присвячений регламентації процесу утворення, розподілу та використання ресурсів, мобілізованих до централізованих фондів, - бюджетний процес.

У юридичній літературі викладено багато думок щодо сутності та змісту бюджетного процесу. Традиційним є визначення його як сукупності дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів, а також складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання, здійснюваних відповідно до норм бюджетного права. Виходячи з цього, у широкому розумінні бюджетний процес є діяльністю відповідних органів, що ґрунтується на владних повноваженнях і підпорядкована суворим процедурам у галузі бюджету. Фінансове право України: Навчальний посібник./[Л.К. Воронова, М.П. Кучерявенко, Н.Ю. Пришва та ін.];- К.: Правова єдність, 2009.с.166.

Таке поняття й зміст бюджетного процесу підкріплюються теоретичними розробками юристів, які спеціалізуються у сфері бюджетних відносин. І. Розпутенко вважає, що формування, затвердження та виконання бюджету становить поняття бюджетного процесу, в якому закладається стратегія економічної і соціальної політики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків.

Не всі вчені погоджуються з традиційним визначенням бюджетного процесу. Зокрема, професор А. І. Худяков пропонує сукупність правових норм, що регулюють відносини, які виникають в ході діяльності державних органів з планування доходів та видатків бюджету, визначити як «бюджетне планування». Він посилається на той факт, що цей термін вживається в основному в економічній літературі і є зрозумілішим для тих, хто не є спеціалістом у галузі бюджетного права. При вживанні терміна «бюджетний процес» виникає асоціація з цивільним чи кримінальним процесом.

Вчені не раз висловлювали думку, що будь-яка матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації її норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, адже з бюджетом пов'язані всі державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету. А. И. Худяков, А. А. Ливеровский, М. А. Бродский бюджетные полномочия субъектов российской Федерации: Учебное пособие. - СПб.: Альфа, 2003. С.201.

М.І. Піскотін виражає сумніви відносно наявності самостійної стадії розгляду бюджету, вважаючи, що вона охоплюється стадіями складання і затвердження. Однак, в юридичній та економічній літературі стадія розгляду бюджету виділяється в особливу, що відповідає законодавству і сприяє підвищенню відповідальності державних органів за зміст проекту бюджету. Пискотин М. И. Советское бюджетное право. - М.: Юрид. лит., 1971. -130с.

У фінансово правовій літературі висловлюються і інші думки щодо поняття бюджетного процесу, відповідно до якого в нього вкладається більш вузький зміст, що охоплюється тільки стадіями складання, розгляду та затвердження бюджету. Таким чином розглядається бюджетний процес в підручнику М. А. Гурвіча.

Аналогічні погляди зустрічаються і в юридичній літературі інших країн. Наприклад, професор А. І. Ангелов притримується такого ж погляду, даючи, разом з тим, йому обґрунтування. На його погляд включення виконання бюджету в поняття бюджетного процесу робить його занадто широким. Поняття «бюджетний процес» використовується ним в значенні «сукупність процедур по розробленню бюджету як обов'язкового нормативного акту», який підлягає виконанню. Виконання бюджету професор Ангелов розглядає як кінцеву ціль формування бюджету. На підтвердження своїх поглядів він проводить паралель між бюджетним процесом і з законотворчим процесом як сукупністю дій, що ведуть до виникнення закону. Химичева Н.И. Правовые основы бюджетного процесса в СССР. Саратов, 1966.с. 4-6

Отже, можна зробити висновок, що сутність цього процесу складна та багатогранна. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх своїх складових потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного розв'язання численних питань, що при цьому виникають.

Аналізуючи сутність та зміст бюджетного процесу, можна дійти висновку про те, що йому притаманні певні ознаки, до яких можна віднести такі:

1. Бюджетний процес являє собою врегульовану нормами права організаційну форму діяльності, яка завжди пов'язана з вирішенням питань, що стосуються бюджетів і тягнуть певні юридичні наслідки.

2. Бюджетний процес є сукупністю правових форм діяльності уповноважених бюджетним законодавством суб'єктів (учасників бюджетного процесу) , які визнані такими Бюджетним кодексом України.

3. Бюджетний процес являє собою органічно пов'язану систему дій щодо здійснення операцій з нормами права. Перелік цих дій у послідовності їх здійснення закріплено нормами БК. За своїм змістом бюджетний процес охоплює: визначення фінансової та бюджетної політики, розробку управлінських стратегій, оцінку, потреби пріоритетів і можливостей бюджету, розробку проекту бюджету, оцінку ефективності проекту тощо.

4. Бюджетний процес є діяльністю, результати якої закріплюються прийняттям відповідних правових актів, таких, що мають офіційний характер і встановлену законом форму. Якщо бюджет являє собою набір цифрових показників, то Закон України «Про Державний бюджет України» є не тільки зведенням цих показників, а й правовими приписами, що мають конкретний адресний зміст.

5.Бюджетний процес є діяльністю, яка об'єктивно потребує процесуальної регламентації. Така регламентація здійснюється за допомогою бюджетно-правового механізму, що являю собою сукупність правових засобів, за допомогою яких упорядковується діяльність учасників бюджетного процесу у сфері бюджетної діяльності. Елементами зазначеного механізму є норми бюджетного процесуального права, процесуальна фактична система (юридичні факти, що опосередковують бюджетні процесуальні правовідносини) та бюджетні процесуальні правовідносини.

6. Бюджетний процес потребує застосування різних методів і засобів юридичної техніки, наукових досягнень тощо.

Бюджетна система України, відповідно до вимог статті 95 Конституції України щодо справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами, ґрунтується на таких принципах:

Принцип єдності бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів і провадження бухгалтерського обліку і звітності. На цьому принципі ґрунтується забезпечення цілісності та єдності бюджетної системи як фінансової основи, передумови цілісності та єдності Української держави. Як наслідок цього принципу, в Україні діє правило єдності каси, яке передбачає зарахування всіх доходів, у тому числі й надходжень із джерел фінансування дефіциту бюджету, в єдиний фонд публічних фінансів і здійснення всіх передбачених бюджетом витрат із цього фонду. Виконання всіх місцевих бюджетів також здійснюється на основі принципу єдності каси.

Принцип збалансованості, зазначений у статті 95 Конституції України, передбачає, що повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період, тобто обсяг передбачених бюджетом видатків має покриватися реальними доходами.

Принцип самостійності передбачає, що Державний бюджет України та місцеві бюджети є окремими самостійними ланками бюджетної системи. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ланками бюджетної системи відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів бюджету відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим і відповідних місцевих рад формувати та затверджувати відповідні бюджети згідно з положеннями Бюджетного кодексу України.

Принцип повноти передбачає включення до бюджетів усіх надходжень і витрат, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування. Згідно із цим принципом, усі надходження мають акумулюватися на рахунках відповідних бюджетів.

Принцип обґрунтованості полягає в тому, що бюджет має формуватися на реальних макропоказниках економічного й соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат, що здійснюються відповідно до затверджених методик і правил.

Принцип ефективності встановлює, що в процесі складання та виконання бюджету всі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів і досягнення максимального результату.

Принцип субсидіарності передбачає, що розподіл видатків між державним і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на максимально можливому наближенні суспільних послуг до їх безпосереднього споживача. Видаткові повноваження мають бути закріплені за бюджетами з метою децентралізації та з урахуванням того, що вони можуть бути виконані найефективніше на місцях.

Принцип цільового використання бюджетних коштів означає, що кошти з бюджету спрямовуються у відповідному напрямі та витрачаються розпорядниками й одержувачами бюджетних коштів на чітко визначені цілі відповідно до бюджетних призначень. Такий підхід дає змогу встановити відповідальних за цільове використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу та ступінь відповідальності кожного учасника бюджетного процесу за нецільове й неефективне використання коштів.

Принцип справедливості й неупередженості. Бюджетна система України будується на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Можливість здобуття освіти або доступу до соціальних програм не повинні залежати від місця проживання громадянина. Цей принцип забезпечує рівний доступ громадян країни до основних бюджетних послуг та соціальних гарантій і реалізується через норми, встановлені Бюджетним кодексом у частині визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та дотацій вирівнювання. Такий підхід дає змогу надавати соціальні послуги в кожній адміністративно-територіальній одиниці на порівняно однаковому рівні за наявності єдиних ставок оподаткування та справляння податків.

Принцип публічності та прозорості. Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, рішення щодо звіту про їх виконання ухвалюються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим і місцевими радами.

Доступність інформації про бюджет повинна бути забезпечена на всіх стадіях бюджетного процесу.

Принцип відповідальності учасників бюджетного процесу полягає в тому, що кожен учасник бюджетного процесу відповідальний за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

У ході реалізації засад державної бюджетної політики всі принципи бюджетної системи діють і застосовуються в бюджетному процесі в єдності та взаємозв'язку і лежать в основі діяльності всіх учасників бюджетного процесу. Єфімов А.О., Сало В.І., Д'яконова І.І. Бюджет і фінансова політика України. - К.; Наукова думка .- 2000.

Бюджетний процес як вид юридичного процесу є досить складним за своїм змістом. Він включає Законодавчий (прийняття закону про Державний бюджет на відповідний рік та законів про внесення змін до вже прийнятого закону) та адміністративний процеси (стадії виконання, контроль за виконанням та звіту про виконання закону про Державний бюджет).

Отже, бюджетний процес як вид юридичного процесу являє собою сукупність правових форм діяльності уповноважених бюджетним законодавством суб'єктів (учасників бюджетного процесу), органічно пов'язану систему дій щодо здійснення операцій з нормами права, результат якої закріплюється прийняттям відповідних правових актів, що мають офіційний характер і встановлену законом форму. Чернадчук В. Щодо визначення поняття "бюджетний процес" // Підприємництво, господарство і право (укр.).- 2003.- № 9.- С.93-96.

П.11 ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність, пов'язану зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконанням бюджетів, що становлять бюджетну систему України.

На основі аналізу повноважень органів державної влади у сфері бюджетних відносин можна зробити висновок, що не доцільно звужувати поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади. Прийняття закону про Державний бюджет - це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використовують свої права та обов'язки щодо складання і затвердження бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет, яке повинно постійно контролюватися з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.

2.Учасники бюджетного процесу, їх правовий статус

Учасниками бюджетного процесу в Україні відповідно до статті 20 Бюджетного кодексу є органи наділені бюджетними повноваженнями (правами, обов'язками і відповідальністю), бюджетні установи, інші отримувачі бюджетних коштів та кредитні організації, які здійснюють окремі операції з коштами бюджетів.

Аналіз змісту Кодексу надає можливість визначити таких учасників: Верховна Рада України, її комітети, депутатські фракції та групи, народні депутати; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; місцеві ради; Кабінет Міністрів України, міністерство фінансів України та його територіальні органи; Рада міністрів автономної Республіки Крим; місцеві державні адміністрації; виконавчі органи місцевих рад; Національний банк України; Рахункова палата; Головне контрольно-ревізійне управління; органи стягнення; головні розпорядники, розпорядники та одержувачі бюджетних коштів. (Додаток 1).

Повноваження Верховної Ради України з питань бюджету. Верховна Рада України:

розробляє пропозиції до проекту Основних напрямів бюджетної політики (бюджетної резолюції) на наступний бюджетний період;

приймає постанову про схвалення або тип і до відома бюджетної резолюції;

розглядає проект закону про Державний бюджет в трьох читаннях;

ухвалює Закон України про Державним бюджет та подає його на підпис Президенту України;

вносить зміни і доповнення до Закону України про Державний бюджет;

контролює хід виконання Державного бюджету;

приймає рішення про надання Україною позик іноземним державам, а також про одержання від Іноземних держав, банків, міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України та ін. Пасічник Ю.В. Бюджетна система; Навчальний посібник. - Черкаси.; Відлуння. - 2000.- с.376.

Рахункова палата Верховної Ради України є постійно діючим вищим органом державного фінансово-економічного контролю; створюється Верховною Радою країни на підставі Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України». Рахункова палата Верховної Ради України:

- здійснює контроль за своєчасним виконанням дохідної і видаткової частин державного бюджету;

- здійснює контроль за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього державного боргу.

Процес прийняття законів є тривалим, тому для оперативного вирішення важливих питань, які не врегульовані законами, в Україні застосовується механізм Указів Президента. Повноваження Президента України з питань бюджету:

підписує закон про Державний бюджет України;

накладає вето на закон про Державний бюджету випадку незгоди з ним;

вносить у законодавчо встановленому порядку зміни та доповнення до Державного бюджету;

призначає на посаду Міністра фінансів України та припиняє його повноваження. Бескид Й.М., Юрій С.І. Бюджетна система України. - К.: НІОС, 2000.

Кабінет міністрів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади відповідальним перед Президентом та підконтрольним і підзвітним Верховній Раді. Повноваження Кабінету Міністрів у бюджетному процесі:

подає на розгляд Верховної Ради проект Основних напрямків бюджетної політики;

розробляє проект закону про Державний бюджет;

3) вносить зміни до проекту закону про бюджет після 1-го і 2-го читання у Верховній Раді;

приймає рішення про виділення коштів з резервного фонду Державного бюджету;

забезпечує виконання Державного бюджету;

забезпечує контроль за виконанням Державного бюджету;

подає річний звіт про виконання Державного бюджету Верховній Раді;

доводить до відома місцевих органів влади обсяги міжбюджетних трансфертів.

Для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не можуть бути передбаченими при складанні проекту бюджету формується резервний фонд у розмірі, що не перевищує 1% видатків загального фонду відповідного бюджету. В обов'язковому порядку створюється резервний фонд Державного бюджету. Рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету приймає відповідна рада. Рішення щодо виділення коштів з резервного фонду приймають, відповідно, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування. Музика-Стефанчук О.А. Органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин: моногр / О.А. Музика-Стефанчук. Хмельницький: Хмельницький ун-т управління і права, 2011. - 284 с.

Міністерство фінансів України сформовано в 1992 р., сьогодні діє на підставі Положення про Міністерство фінансів України, затверджене Указом Президента від 8 квітня 2011 року. Міністерство фінансів очолює міністр. Міністерство фінансів України складається з Центрального апарату міністерства, а також органів Міністерства фінансів середньої ланки (фінансові управління обласних державних адміністрацій) та органів Міністерства фінансів нижньої ланки (міські, районні та районні в містах фінансові відділи). При міністерстві фінансів також діють організації, що входять до складу фінансових органів України - Державне казначейство України та Державна Контрольно-ревізійна служба. Центральний апарат Міністерства фінансів складається з таких структурних підрозділів: адміністрації (міністр, заступники, колегія); департаменту податкової політики і макроекономічного прогнозування; департаменту фінансів виробничої сфери; департаменту фінансів невиробничої сфери; департаменту по бюджету; департаменту зовнішньоекономічних зв'язків; департаменту державного боргу; департаменту державного регулювання виробництва та обігу алкоголю і тютюну; департаменту фінансових установ та ризиків. Орлюк О.П. Фінансове право: академічний курс / підручник / О.П. Орлюк. К.: Юрінком Інтер, 2010. - 808 с.

Державне Казначейство України створене Указом Президента України «Про Державне казначейство України» від 27.04.1995 р., 13.04.2011 р. Указом Президента України створено Державну казначейську службу, яка діє на підставі Положення про Державну казначейську службу України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року, складається з Головного управління (вища ланка); управлінь Державної казначейської служби АРК, в областях, в м. Києві та Севастополі (середня ланка); відділень в районах, містах і районах міст (базова нанка). Основним завданням органів Державної казначейської служби є організація виконання і безпосереднє здійснення контролю за виконанням Державного бюджету. Повноваженнями органів Державної казначейської служби у бюджетному процесі є:

1) розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів (прийом, вберігання і видача бюджетних коштів);

2) відкриття особових і реєстраційних рахунків розпорядникам коштів, закриття реєстраційних рахунків після закінчення бюджетного періоду;

3) розподіл і перерахунок місцевим бюджетам належні їм суми коштів від відрахувань загальнодержавних податків і зборів;

4) ведення обліку розпорядників коштів;

5) ведення бухгалтерського обліку доходів і видатків бюджету;

6) складання звітності про стан виконання показників Держанного і зведеного бюджетів. Кондратюк С.Я., Борисенко В.М. Становлення та розвиток казначейської системи в Україні // Фінанси України. - 2003. - №7. - с. 17-26.

Державна Контрольно-ревізійна служба України діє на підставі Закону України «Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26.01.1993 р., складається з Головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь АРК, областей, м. Києва і Севастополя, контрольно-ревізійних відділів в містах, районах і районах міст. Основним завдання Державної Контрольно-ревізійної служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів. Державна Контрольно-ревізійна служба координує свою діяльність з місцевими радами народних депутатів, органами виконавчої влади, органами прокуратури, внутрішніх справ та служби безпеки. Повноваженнями органів Державної Контрольно-ревізійної служби є:

проведення ревізій і перевірок фінансової діяльності, збереження коштів і матеріальних цінностей міністерствах, відомствах, державних комітетах, фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів;

проведення ревізій та перевірок правильності витрачання державних коштів на утримання місцевих органів державної влади;

розробка Інструктивних і інших нормативних актів щодо проведення ревізій і перевірок;

пред'явлення керівникам та іншим службовим особам об'єктів, що перевіряються чи ревізуються вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства;

застосування до підприємств, установ, організацій фінансових санкцій, накладання адміністративних стягнень. Шевчук В.О. Розвиток системи суб'єктів фінансового контролю // Фінанси України. -1998.-№8.

3.Стадії бюджетного процесу

В юридичній літературі до цього часу немає єдиної думки щодо змісту поняття стадій бюджетного процесу, - зустрічаються різні підходи щодо визначення кількості стадій бюджетного процесу та різноманітних підходів щодо його змісту. Наприклад, проф. А.Ангелов та М.А. Гурвич обмежують бюджетний процес лише формуванням бюджету, тобто його складанням і затвердженням. Хоча прямого визначення бюджетного процесу та поділу на стадії М. А. Гурвич не дає, такий висновок можна зробити з назв та розташування розділів цього підручника. Финансовое право: Учеб. /Общ. Ред..: М. А. Гурвич. - М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1940. - 212 с.

Проф. А. Ангелов проводить співставлення бюджетного процесу із законодавчим процесом, як сукупністю «здійснюваних дій, що ведуть до виникнення закону». Ангелов С. Финансовое право Народной Республики БолгарииЮ - София,1955. - 464 с. // Совецкое государство и право. - 1958. - № 5. - М., Наука. С.171. Але ж бюджет не є звичайним законом, хоча і приймається у формі закону та в законодавчому порядку. Дія цього процесу продовжується і після затвердження бюджету. І головне, слід зазначити, для чого саме формується бюджет; отже, це є його виконання - реалізація вже затвердженого бюджету по доходах і видатках, що здійснюється відповідними державними органами в певних правових формах. А законодавчий процес, пов'язаний із звичайним законом, і закінчується його прийняттям.

Проф. М. І. Піскотін, не погоджуючись з проф. А Ангеловим, проводить умовну аналогію бюджетного процесу з кримінальним або цивільним, де за стадією винесення рішення йде стадія його виконання. У бюджетному процесі стадія виконання бюджету завершується в тій же «інстанції», що і його затвердження - у Верховній Раді. Постає питання - чому затвердження бюджету входить до бюджетного процесу, а затвердження Звіту про його виконання - ні? Хоча і одне, і друге здійснюється в одному і тому ж порядку та в одних і тих же правових формах. Пискотинт М. И. Советское бюджетное право. - М.: Юрид. лит., 1971. С.50.

Наприклад, М. І. Піскотін не виділяє окремо в бюджетному процесі стадії розгляду та заключення бюджету . На його думку достатньо розглянути лише три стадії бюджетного процесу - складання, затвердження проекту та виконання бюджету, вказуючи тим самим, що стадією можна рахувати відокремлений, самостійний етап діяльності державних органів, у результаті проходження якого бюджет переходить з одного якісного стану в інший. Розгляд є моментом або стадії складання, або стадією затвердження.

Відповідно до визначення бюджетного процесу, як регламентованої нормами права діяльності державних органів щодо складання, розгляду, затвердження, виконання бюджету та складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання, можна виділити п'ять стадій бюджетного процесу.

Звуження поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади призводить до висновку, що головне -- це скласти проект закону і затвердити його. А. Ангелов так і вважав: стадія виконання -- кінцева мета формування бюджету. Але прийняття закону про Державний бюджет -- це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої та виконавчої влади використовують свої права й обов'язки щодо складання І затвердження бюджету і застосовують правові норми, які регулюють ці стадії.

Повний цикл бюджетного процесу, тобто період із початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання триває понад два роки. У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом, які мають назву стадій бюджетного процесу, реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин. Бюджетний процес є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, які надані учасникам бюджетного процесу (органам та посадовим особам, що наділені бюджетними повноваженнями, тобто правами й обов'язками учасників бюджетних правовідносин) законодавством.

На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які в інший час не можуть бути вирішені. Стадії бюджетного процесу йдуть послідовно і порядок цей змінювати неможливо. Наприклад, питання про надання фінансової допомоги місцевим бюджетам обговорюється і планується при складанні проекту бюджету, а остаточно вирішується при затвердженні закону (рішення) про бюджет.

Усі стадії бюджетного процесу засновуються на правових засадах, які повинні гарантувати чітке планування, дотримання бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видів бюджетів. Згідно зі ст. 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата. У стадіях бюджетного процесу беруть участь усі державні й муніципальні органи, але вони вступають у бюджетну діяльність послідовно: органи виконавчої влади складають проект бюджету; затверджують закон або ухвалюють рішення про місцеві бюджети представницькі органи -- Верховна Рада України або відповідна місцева рада, а виконують бюджети всіх рівнів державні органи виконавчої влади та муніципальні органи.

У ст. 19 Бюджетного кодексу визнаються 4 стадії бюджетного процесу:

складання проекту бюджету;

розгляд і прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцевий бюджет;

підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення про нього.

Усі стадії бюджетного процесу взаємопов'язані. Цей процес триває протягом трьох років: складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження відбуваються у рік, що передує плановому; виконання бюджету (бюджетний період) - один рік; складання звіту про виконання бюджету і його затвердження - протягом наступного року після стадії виконання. Ці стадії є безпосереднім відображенням не лише економічного життя суспільства, а й політичної культури.

Отже, стадія бюджетного процесу - це регламентований нормами права етап діяльності відповідних органів в результаті якого бюджет переходить з одного до якісно нового етапу.

Складання, розгляд, затвердження і виконання бюджетів різних рівнів в Україні та контроль за їх виконанням регулюються Конституцією України, Бюджетним кодексом, законом про місцеве самоврядування, а також рішеннями представницьких органів місцевої влади, виданих на основі законодавства України. Теремцова Н.В. поняття стадії бюджетного процесу: методологічні засади дослідження/ Н, В, Теремцова// Бюлетень Міністерства юстиції. №10. - Київ, 2009. - с.66-71.

Проблема прийняття державного бюджету є однією з найскладніших серед тих, які доводиться розв'язувати державним органам. Її складність збільшується щорічною необхідністю прийняття закону про Державний бюджет, тобто щорічним проходженням законодавчої процедури. На жаль, як свідчить практика останніх років, парламент країни не додержується процесуальних вимог щодо прийняття та затвердження зазначеного закону, що створює значні перешкоди як для проведення фінансової політики урядом держави, так і стабільного функціонування всієї бюджетної системи України.

4.Складання проекту бюджету

Згідно зі ст. 116 Конституції України проект закону про Державний бюджет України розробляє Кабінет Міністрів України. Міністр фінансів України відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій проекту Державного бюджету України. Міністр фінансів України на підставі основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період та аналізу виконання бюджету у поточному бюджетному періоді визначає загальний рівень доходів та видатків бюджету і дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій проекту Державного бюджету України.

Не пізніше 1 червня або першого наступного за цією датою дня пленарних засідань Верховної Ради України у Верховній Раді України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. З доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем'єр-міністр України або за його дорученням Міністр фінансів України.

Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період не пізніше, ніж за чотири робочих дні до початку проведення парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Національний банк України до 1 квітня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України:

1) проект основних засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний період;

2) проект кошторису доходів та видатків Національного банку України на наступний бюджетний період.

За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Зазначена постанова може містити пропозиції Верховної Ради України до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Для підготовки пропозицій проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. Інструкції щодо підготовки бюджетних запитів можуть запроваджувати організаційні, фінансові та інші обмеження, яких зобов'язані дотримуватися усі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів.

Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України в терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України. Головні розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України, згідно з вимогами Міністерства фінансів України. Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. На основі аналізу бюджетних запитів Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України. Міністерство фінансів України в період підготовки пропозицій проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів щодо усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. У разі, коли узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначених пропозицій, які подаються Кабінету Міністрів України.

Міністерство фінансів України подає проект закону про Державний бюджет України Кабінету Міністрів України для розгляду, а також вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту в Кабінеті Міністрів України. Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.

До проекту закону про Державний бюджет додаються: пояснювальна записка, прогнозні показники зведеного бюджету України, оцінка Державного бюджету України та місцевих відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів, тобто фінансову програму плану економічного й соціального розвитку держави в цілому. Баланс фінансових ресурсів об'єднує в єдину систему всі фінансові плани і баланси, що дозволяє виявляти і вивчати об'єктивні взаємозв'язки і довготривалі тенденції розвитку найважливіших джерел фінансових ресурсів. Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - №37-38. -Ст. 189.

5.Розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України

Представляє проект Закону про Державний бюджет Міністр фінансів на пленарному засіданні Верховної Ради. Бюджетний кодекс встановлює короткий термін представлення -- не пізніше ніж через п'ять днів після подання КМУ матеріалів по бюджету. Голова Комітету Верховної Ради з питань бюджету доповідає про відповідність проекту Закону про Державний бюджет України Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. Після обговорення проекту Закону про Державний бюджет Верховна Рада України може ухвалити вмотивоване рішення про його відхилення, як це і відбувається на практиці. У разі відхилення проекту Закону про Державний бюджет КМУ зобов'язаний у тижневий термін з дня набрання чинності рішення про відхилення подати проект Закону про Державний бюджет на повторне представлення з обґрунтуванням внесених змін, пов'язаних із рішенням Верховної Ради України. Міністр фінансів не пізніше трьох днів після повторного подання проекту Закону про Державний бюджет повторно представляє його Верховній Раді.

Після прийняття до розгляду представленого проекту Закону про Державний бюджет не пізніше 1 жовтня (або 6 жовтня, якщо проект був представлений повторно) його розглядають народні депутати, комітети, депутатські фракції та групи Верховної Ради України і формують свої пропозиції Комітету з питань бюджету. 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект Закону про Державний бюджет було прийнято повторно) спільно з уповноваженими представниками Уряду розглядає всі пропозиції, таблиці пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи й приймає відповідне рішення.

Перше читання проекту Закону про Державний бюджет України починається з доповіді Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо Висновків та пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет України. В обговоренні питання беруть участь народні депутати, представники Уряду та Рахункової палати. Висновки та пропозиції до проекту Закону про Державний бюджет голосуються в цілому. Постатейне голосування відбувається тоді, коли не приймається позитивне рішення.

Прийняття рішення щодо Висновків та пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет за Бюджетним кодексом (ст. 41) вважається прийняттям проекту Закону про Державний бюджет України в першому читанні. Схвалені Верховною Радою України Висновки та пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України. Верховна Рада приймає проект Закону про Державний бюджет України в першому читані не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому, після чого Уряд у двотижневий термін готує і подає до 3 листопада проект Закону, доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України, і порівняльну таблицю щодо врахування з вмотивованими поясненнями щодо неврахованих пропозицій

Основним у розгляді проекту Закону «Про Державний бюджет України» є друге його читання. Уряд у двотижневий термін готує і подає проект Закону «Про Державний бюджет України» не пізніше 3 листопада. Проект Закону до другого читання подається у вигляді таблиці, яка містить проект Закону, прийнятий у першому читанні за основу, в якому вміщені текстові статті та показники, що пропонувалися Урядом в першому читанні, або схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради України. Якщо КМУ пропонує нові текстові статті, до них додається детальне обґрунтування їх доцільності та необхідності.

Друге читання починається з доповіді Міністра фінансів щодо доопрацьованого з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради України проекту Закону про Державний бюджет України. Голова Комітету Верховної Ради доповідає висновки Комітету, який він очолює, щодо врахування Урядом Бюджетних висновків Верховної Ради України при підготовці проекту Закону про Державний бюджет України до другого читання. Друге читання законопроекту про Державний бюджет України передбачає, в першу чергу: а) затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту); б) доходів і видатків Державного бюджету з подальшим постатейним голосуванням проекту Закону про Державний бюджет, поданого КМУ на друге читання.

Під час другого читання, яке повинно завершитися не пізніше 20 листопада, необхідно обов'язково затвердити, крім вказаних, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. Ці обсяги не розглядаються при третьому читанні. Виконавчі органи місцевого самоврядування після цього мають можливість затверджувати свої бюджети, не чекаючи третього читання проекту Закону про Державний бюджет. Статті проекту Закону про Державний бюджет, не прийняті у другому читанні, переносяться на третє читання.

Не пізніше 25 листопада року, що передує плановому, проект Закону про Державний бюджет проходить третє читання Верховною Радою України. На засіданні з доповіддю виступає Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, і з співдоповіддю - Міністр фінансів. Після цього відбувається голосування щодо статей проекту Закону про Державний бюджет, що не були прийняті на другому читанні, та по проекту Закону в цілому.

Закон про Державний бюджет повинен прийматися Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому. Однак, на жаль, практика затвердження Закону про Державний бюджет України свідчить про інше. Через неузгодженість дій законодавчої та виконавчої гілок державної влади всі строки, встановлені Бюджетним кодексом, не витримуються. У ст. 45 Бюджетного кодексу встановлено порядок визначення терміну перебування законопроекту про Державний бюджет у Верховній Раді України. Враховується тільки термін перебування законопроекту у Верховній Раді України, а термін, на який Верховна Рада кожного разу після подання його на розгляд Урядом, повертає знов Уряду не враховується. Воронова Л.К. Фінансове право України Підручник. -- К.: Прецедент; Моя книга, 2006. - c.154-167.

6.Виконання бюджету

Згідно зі ст. 116 Конституції України забезпечення виконання затвердженого бюджету покладено на Кабінет Міністрів України. Виконання бюджету -- це та стадія бюджетного процесу, яка забезпечується діяльністю законодавчих та виконавчих органів, які виробили і затвердили багато нормативних актів з планування доходів і видатків. Виконання бюджету повинно починатися з 1 січня бюджетного періоду, на який затверджено Закон про Державний бюджет. Під час виконання бюджету найважливіше -- це забезпечити повне і своєчасне надходження обов'язкових (податкових та інших) платежів і доходів за всіма джерелами фінансування заходів у межах затверджених у бюджетах сум протягом усього бюджетного періоду. Необхідно правильно і економічно обґрунтовано розподілити всі надходження й асигнування, які провадитимуться за бюджетним розписом. Згідно зі ст. 47 Бюджетного кодексу загальна організація та управління виконанням Державного бюджету України покладені на Міністерство фінансів України.

Державний бюджет України виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний термін після набрання чинності законом про Державний бюджет України. До затвердження розпису Міністром фінансів України затверджується тимчасовий розпис на відповідний період. Міністр фінансів України протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням. При виконанні бюджету за доходами застосовується казначейська система виконання, що полягає у тому, що головні розпорядники бюджетів можуть тільки розподіляти кошти, які їм виділяються, між підпорядкованими органами, а безпосередні одержувачі бюджетних коштів можуть їх витрачати тільки за цільовим призначенням. Виконання Державного бюджету здійснюється на єдиному казначейському рахунку тільки в уповноважених банках. Між уповноваженим банком і Державною казначейською службою укладається договір на обслуговування рахунку. При виконанні видаткової частини бюджетні кошти перераховуються тільки на фінансування заходів, передбачених затвердженим бюджетом. Для фінансування видатків кошти із бюджетів надаються розпорядникам бюджетних коштів. Вони мають право розпоряджатися затвердженими для них асигнуваннями. Головні розпорядники коштів Державного бюджету України затверджуються Законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.

Функціонування органів держави та органів місцевого самоврядування може здійснюватися тільки при фінансовому забезпеченні. Оскільки кошти держави обмежені, бо видатки зростають скоріше, ніж є можливість їх задовольнити, кожний із них може розраховувати тільки на ту суму, яку визначив відповідний орган влади при затвердженні державного. Розмір цієї суми залежить від економічної можливості, важливості витрати і коштів, які запрошувалися цим органом при складенні проекту бюджету. Виходячи з можливостей поточного періоду, орган влади, затверджуючи відповідний бюджет, визначає суму витрат цього органу на конкретний захід тощо. Суми, які має право витратити з бюджету керівник, у Бюджетному кодексі одержали назву бюджетних призначень. Розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та провадять видатки тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Витрати державного бюджету на покриття таких зобов'язань не можуть здійснюватися. Після отримання товарів, робіт та послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов'язання розпорядник бюджетних коштів приймає рішення про їх оплату та подає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства України. Воронова Л.К. Фінансове право України Підручник. -- К.: Прецедент; Моя книга, 2006. - c167-170,178.

7.Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього

Звітність про виконання Державного бюджету є оперативною, місячною, квартальною та річною. Зведення, складання та надання звітності про виконання Державного бюджету України здійснюється Державною казначейською службою. Річний звіт про виконання Закону про Державний бюджет України подається Кабінетом Міністрів України Верховній Раді не пізніше 1 травня року, наступного за звітним. Бюджетний кодекс у ст. 61 встановлює і зміст річного звіту про виконання Державного бюджету. Річний звіт повинен включати такі частини:

звіт про фінансовий стан (баланс Державного бюджету України);

звіт про виконання Державного бюджету;

звіт про рух коштів;

інформацію про виконання захищених статей видатків Державного бюджету України;