Система разделения властей в Российской Федерации

Следует отметить, что в соответствии с Конституцией РФ (п. «в» ст. 71, п. «б» ст. 72) к исключительному ведению Российской Федерации относится регулирование и защита, а к ее совместному с субъектами РФ ведению - защита прав и свобод человека и гражданина, а также права национальных меньшинств Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России. М.: Аспект Пресс, 2008. С. 184.. Таким образом, ведущую роль в обеспечении прав и свобод человека и гражданина призваны выполнять федеральные органы исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 78) федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Кроме того, федеральные и региональные органы исполнительной власти по соглашениям между ними могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

Система федеральных органов исполнительной власти является составной частью системы федеральных органов государственной власти, в рамках которой она должна функционировать самостоятельно, но в постоянном взаимодействии с федеральными органами законодательной и судебной власти на основе конституционной системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях органов государственной власти. В постановлении Конституционного Суда от 27 января 1999 г. № 2-П указано, что «являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти в свою очередь также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру» Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г», 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика..

В рамках единой системы органов исполнительной власти каждый орган наделен определенными государственно-властными полномочиями, которые по видам можно рассматривать как:

- правоустановительные (правонаделительные) полномочия, дающие возможность соответствующему органу устанавливать определенные правила, в том числе стандарты, нормативные требования, запреты, административные режимы и т.п.;

- правоприменительные полномочия, т.е. право совершать определенные юридические действия, принимать ненормативные правовые акты, разрешать коллизии между субъектами управленческой деятельности, выдавать лицензии и совершать иные разрешительные функции;

- правоохранительные полномочия, т.е. право осуществлять государственный надзор и контроль в установленной для конкретного органа сфере деятельности, обеспечивая законность и государственную дисциплину, и право осуществлять административно-юрисдикционные функции и применять иные установленные законом меры принуждения.

Орган исполнительной власти также может наделяться полномочиями по управлению государственной собственностью и по оказанию государственных услуг. Все указанные виды полномочий конкретизируются в зависимости от возложенных на данный орган функций.

Правовой статус федерального органа исполнительной власти в зависимости от его функционального положения в системе федеральных органов исполнительной власти определяется либо непосредственно Конституцией РФ, либо федеральным конституционным или федеральным законом, либо нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ. Правовой статус регионального органа исполнительной власти определяется конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. При этом главное в решении вопроса о статусе органа исполнительной власти - возложенные на него задачи и функции, определяемые законодательным или иным нормативным правовым актом, исходя из фактического состояния сфер и отраслей государственного управления. Каждый орган исполнительной власти в пределах установленных для него функций должен обладать определенной внутренней структурой (аппаратом), штатом государственных служащих, распоряжаться вверенным ему государственным имуществом и выделенными на его содержание средствами из соответствующего бюджета.

Необходимо также отметить, что из трех ветвей власти публичность в своей деятельности менее всего присуща исполнительной власти. В современную эпоху стало трюизмом выражение: реальная власть принадлежит тому, кто владеет информацией Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах / А.Н. Пилипенко // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 132.. Приоритет исполнительной власти над законодательной в части концентрации и применения информации о различных областях экономической, политической, социальной и иных сферах жизни общества не вызывает сомнений ни у юристов, ни у политологов. Отметим, что значительная часть информации, используемой исполнительной властью, носит конфиденциальный характер, что делает ее практически недоступной для граждан и затрудняет контроль за ее использованием со стороны представительных органов.

1.3 Судебная власть

Провозглашение нашей страны правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.) означает, что в основе его лежат такие конституционно значимые принципы, как верховенство закона, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, равенство граждан перед законом, правовая защищенность граждан, включающая ответственность государства перед своими гражданами. На сегодня эти принципы в нашей стране в полной мере не реализованы, поэтому следует говорить о формировании России как правового государства, т.е. о движении к нему, о цели, а не о наступившем факте. И путь к этой цели - с точки зрения скорости движения, скоординированности действий, эффективности и других аспектов - во многом определяется судебной властью. Клеандров М.И. Статус судьи: правовой и смежные компоненты» / Под ред. М.М. Славина. М.: НОРМА, 2008. С. 12.

О принципиальной (конституционно значимой) сущности правового государства применительно к нашей стране в настоящее время в ряде своих правовых позиций высказался Конституционный Суд РФ. Так, в Постановлении от 25 апреля 2001 г. № 6-П Конституционного Суда РФ записано, что конституционный принцип правового государства, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод П. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 25.04.2001 № 6-П «По делу о проверке конституционности статьи 265 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.А. Шевякова» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика.. А в Постановлении от 21 ноября 2002 г. № 15-П Конституционный Суд РФ высказался о России в контексте правового государства еще более полно: правовое государство по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах. Поэтому в Российской Федерации как правовом государстве человек его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства; права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, и в соответствии с Конституцией РФ они определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием; государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется на основе принципа юридического равенства (ст. 1, 2, 17 - 19 и 45 Конституции РФ). При этом по смыслу ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 55, п. «в» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ государство обязано соблюдать и защищать не только права и свободы граждан, непосредственно закрепленные Конституцией РФ, но и производные от них другие права и их гарантии, приобретаемые на основании федерального закона. П. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 21.11.2002 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 3 и абзаца первого пункта 6 статьи 9 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» в связи с жалобой гражданина М.А. Мкртычана» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика.

Закрепление в ст. 2 Конституции РФ обязанности государства по защите прав и свобод человека и гражданина, являющихся наряду с их признанием и соблюдением высшей ценностью, означает конституционную обязанность государства по созданию надежного и эффективно функционирующего организационно-правового механизма, гарантированно способного обеспечить охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина в случае их нарушения и оспаривания. Главным звеном такого механизма на нынешнем этапе развития человеческой цивилизации является правосудие. Но следует указать на то, что обеспечение условий по признанию, соблюдению и защите прав человека и гражданина является функцией всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, их руководителей и должностных лиц. Более того, ст. 18 Конституции РФ прямо устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В целом же в качестве конституционного механизма обеспечения государством его обязанностей по защите прав и свобод человека и гражданина Конституция РФ предусматривает достаточно широкий набор гарантий этих прав и необходимых юридических процедур в ч. 1 ст. 19 (о равенстве всех перед законом и судом), что соответствует Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей в ст. 7, что «все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона», что «каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом» (ст. 8). В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на жизнь; смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей (ст. 20); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность; арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ст. 22); ограничение прав допускается только на основании судебного решения (ст. 23); жилище неприкосновенно, никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25); граждане РФ имеют право участвовать в отправлении правосудия (ч. 5 ст. 32); никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, при этом принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35).

Важную роль играют ст. 10 Конституции РФ, провозгласившая, что государственная власть в нашей стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы каждой власти самостоятельны, и ч. 1 и 2 ст. 11 Конституции РФ, установившие, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют наряду с Президентом РФ, двухпалатным Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ также и суды РФ, а государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. К последним, таким образом, относятся и суды субъектов РФ. Известно, что основоположниками теории разделения властей были англичанин Дж. Локк (XVII в.) и француз Ш. Монтескье (XVIII в.), который утверждал, что свободы не будет в том случае, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. В практическую плоскость их теоретические обоснования перешли далеко не сразу и с большими трудностями.

Разумеется, принцип разделения властей на три ветви нельзя абсолютизировать. Они редко «диффузируют» друг в друга. Например, Президент РФ назначает федеральных судей (кроме судей высших судов страны), а Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ участвуют (до сих пор лишь потенциально, на законодательном уровне) в процедуре отрешения Президента РФ от должности. Но главное другое: эти ветви государственной власти (на обоих уровнях) разделены, а их органы самостоятельны. Весьма значимо здесь (хотя и имеющее формально отношение к ч. 3 ст. 11 Конституции РФ) Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, в котором сформулирована следующая правовая позиция: приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ П. 2.1. Постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика.. Следовательно, содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ, а потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета России исключается. Конституционному Суду РФ вообще вменено в обязанность (ст. 125 Конституции РФ) разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, т.е. по горизонтали, и между органами государственной власти РФ, с одной стороны, и органами государственной власти субъектов РФ - с другой, т.е. по вертикали.

Исключительно важными являются и положения ст. 46 Конституции РФ, согласно которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Конституционный Суд РФ в ряде своих решений сформулировал позицию о невозможности ограничений права на судебную защиту, установленного ст. 46 Конституции РФ. Так, в Постановлении от 3 мая 1995 г. № 4-П Конституционный Суд РФ установил, что право на судебную защиту не подлежит ограничению, поскольку его осуществление ни в каком случае не может вступить в противоречие с целями защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, - только эти цели позволяют законодателю вводить какие-либо ограничения прав граждан (ч. 3 ст. 55, ч. 3 ст. 56 Конституции РФ). Не могут вводиться ограничения права на судебное обжалование и для каких-либо категорий обвиняемых и подозреваемых. Это право выступает как гарантия в отношении всех конституционных прав и свобод; исходя из обязанности государства обеспечивать достоинство личности во всех сферах, никто не может быть ограничен в защите перед судом своего достоинства, а также всех связанных с ним прав, включая право на свободу и личную неприкосновенность. Любой опасности ограничения свободы и личной неприкосновенности должно противостоять право на судебное обжалование, которое гарантирует проверку в том числе законных оснований для вынесения решений о заключении под стражу и защиту от произвольных ограничений этих прав П. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 03.05.1995 № 4-П «По делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика..

В Постановлении от 16 июля 2004 г. № 15-П по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 59 АПК РФ Конституционный Суд РФ, признав оспариваемую норму не соответствующей Конституции РФ, ее ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 46, ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 123, отметил: Конституция РФ закрепляет право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45); одним из таких способов является судебная защита, которая согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ гарантируется каждому; право на судебную защиту, как следует из данной нормы во взаимосвязи с ч. 1 и 2 ст. 17 Конституции РФ, относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина. Равным образом оно распространяется и на организации как объединения граждан, выступая одновременно в силу ст. 18 Конституции РФ гарантией всех других принадлежащих им прав и свобод П. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 № 15-П «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика..

В Постановлении от 7 марта 1996 г. № 6-П Конституционный Суд РФ сформулировал жесткую позицию: действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина или созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, могут быть обжалованы в суд. Никаких исключений из этого конституционного принципа законодательство РФ не допускает (и применительно к рассматриваемому делу отказ дать согласие на возбуждение уголовного дела в отношении судьи может быть обжалован как в высший орган судейского сообщества - ВККС РФ, так и в суд).

Сегодня весьма значима правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в Постановлении от 17 февраля 1998 г. № 6-П, согласно которой как по смыслу ст. 22 и 46 Конституции РФ (с учетом употребления в них терминов «каждый» и «лицо»), так и по смыслу, вытекающему из взаимосвязи этих статей с другими положениями гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права, право на свободу и личную неприкосновенность и право на судебную защиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами РФ П. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 07.03.1996 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Р.И. Мухаметшина и А.В. Барбаша» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика..

Значима также и правовая позиция, сформулированная Конституционным Судом РФ в Определениях от 2 марта 2006 г. № 58-О П. 3 Определения Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 № 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика. и от 2 ноября 2006 г. № 537-О П. 3.2. Определения Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 № 537-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью «Новгородский филиал «Содружество» на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика., согласно которой в силу прямых указаний Конституции РФ и иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия их несоблюдения, акт федерального органа исполнительной власти, затрагивающий права и свободы человека и гражданина, но не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия как не вступивший в силу и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной законом подсудностью. Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции РФ.

Значима также ч. 1 ст. 47 Конституции РФ, в силу которой никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Интерес здесь представляет позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в Постановлении от 25 февраля 2004 г. № 4-П П. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 25.02.2004 № 4-П «По делу о проверке конституционности пункта 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика., согласно которой отсутствие у Верховного Суда РФ правомочия проверки соответствия актов Правительства РФ федеральному закону и Конституции РФ не ограничивает гарантированное каждому право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ). Прежде всего, существует возможность обжаловать в суде решения и действия (бездействие), основанные на нормативном акте Правительства РФ, нарушающем права и свободы заявителя и не соответствующем федеральному закону. Кроме того, суд, принимая решение в соответствии с законом, как того требует ст. 120 Конституции РФ, вправе признавать решения и действия (бездействие) органов публичной власти и должностных лиц незаконными. Право каждого на судебную защиту, обеспечиваемое путем рассмотрения его дела законным, независимым и беспристрастным судом, означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным судом. Признание же суда законно установленным требует, чтобы его компетенция по рассмотрению данного дела определялась законом. Поэтому ч. 1 ст. 47 Конституции РФ гарантирует, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Не менее значимы и иные положения Конституции РФ (особенно вся гл. 7 «Судебная власть»), а также соответствующие правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод: судебная власть в современной России твердо базируется на добротном конституционном фундаменте и соответствующих решениях Конституционного Суда РФ.

Глава 2. Проблемы функционировании принципа разделения властей в Российской Федерации

2.1 Система сдержек и противовесов в России

Из смысла самой доктрины разделения властей вытекает, что для эффективного функционирования властей в государстве необходимы два условия. Во-первых, власти должны быть самостоятельны и независимы. Это значит, что ветви власти (органы, их представляющие) должны иметь свойственные только им функции, полномочия. Вместе с тем обеспечение интересов государства достигается не столько обособленностью ветвей власти, не их противостоянием, сколько тесным взаимным сотрудничеством, точным исполнением каждой из ветвей власти своих функций. Исследователь Т.В. Милушева, отмечает, что объективная действительность такова, что все ветви власти нуждаются друг в друге, только вместе они образуют законченное единство, именуемое государственной властью, лишь в своей совокупности выступают как элементы целостной системы Милушева Т.В. Разделение властей как способ ограничения государственной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 3. С. 86..

Во-вторых, необходимо создание фундамента, основы для взаимодействия властей. В этом значении выступает система сдержек и противовесов - как механизм, препятствующий сосредоточению большого объема властных полномочий в руках какого-либо лица или органа. Система представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государственной власти Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2004. С. 233. и, как образно подмечено, играет роль «живых тканей, сосудов государственного механизма» Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право. 1999. № 3. С. 2..

Сдержки и противовесы являются центральным принципом разделения властей, при их отсутствии разделение властей превращается в абстрактную декларацию. Причем необходимо отметить, что речь идет не просто о совокупности способов, рычагов, а именно о системе взаимоувязанных элементов, обеспечивающих правовые рамки функционирования властей и их эффективное взаимодействие. Вне единого целого отдельный элемент системы сдержек и противовесов может рассматриваться как нарушение принципа разделения властей Милушева Т.В. Разделение властей как способ ограничения государственной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 3. С. 87.. Например, назначение Председателя Правительства по согласию Государственной Думы может квалифицироваться как вмешательство законодательной власти в компетенцию Президента или «вето» главы государства как нарушение исключительного права законодательного органа в сфере законотворчества.

Таким образом, диалектика организации и функционирования государственной власти заключается в относительной самостоятельности и единстве ветвей власти. Поэтому очень важно, чтобы механизм их взаимодействия был четким, отлаженным, эффективным.

Процесс развития государственности привел к обогащению и видоизменению первоначальной доктрины разделения властей. В литературе подчеркивается, что сегодня применение теории разделения властей в ее «классическом» варианте на практике просто невозможно, поскольку серьезным изменениям подверглись условия бытия государства и общества Ижуткина И.В. Разделение властей как основа взаимодействия органов власти // Проблемы государственного строительства и права / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.: Юристъ, 2001. С. 80.. Вместе с тем содержание и принципы данной доктрины до сих пор являются предметом научной дискуссии.

Оценки разделения ветвей власти как теоретической модели и практического механизма организации государственной власти в российской юридической науке неоднозначны. Широко распространено мнение, согласно которому законодательная, исполнительная и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга Теория государства и права / под ред. Г.Н. Манова. М.: Юристъ, 1995. С. 257..

В то же время, С.А. Авакьян с некоторой долей осторожности отмечает, что «на вопрос о равенстве представительных, исполнительных и судебных органов или верховенстве одних над другими трудно дать однозначный ответ», ибо все они «занимают в системе свои ниши, а возможности воздействия друг на друга никак не могут использовать для того, чтобы поставить себя выше других» Конституционное право: Энциклопедический словарь / под ред. С.А. Авакьяна. М.: Юристъ, 2000. С. 498..

Вместе с тем некоторые отечественные исследователи поддерживают альтернативную модель функционирования власти, при которой за одной из ветвей власти признается «верховенство» Чечулина А.А. К вопросу об ограничении государственной власти // Право и политика. 2003. № 12. С. 58..

Например, идея господства законодательной власти над другими находит свою поддержку среди таких ученых, как В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин. Они полагают, что ведущая роль законодательной власти в государственном механизме «обусловлена, во-первых, тем, что осуществляющий ее орган - парламент - получает легитимацию путем прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы) и выступает, таким образом, как орган народного представительства; во-вторых, тем, что эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другие ветви государственной власти» Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Под ред. В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и др. М.: Юристъ, 1997. С. 45..

Позиция А.Д. Киримова по данному вопросу более прямолинейна. Он утверждает, что ни о каком реальном равенстве законодательной, исполнительной и судебной властей сегодня не может быть и речи. Очевидно, что в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, можно даже сказать главенствующая, роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9-10. С. 23..

Представляется, что мнение сторонников доминирующего положения исполнительной власти в классической триаде властей небезосновательно. События последних лет, происходящие не только в России, но и во всем мире, действительно позволяет говорить о главенствующем положении исполнительной власти в системе разделения властей.

В настоящее время на первый план выходит именно управленческая деятельность государства, в содержание которой входит предвидение, прогнозирование, планирование, принятие необходимого решения, мобилизация и организация для его осуществления сил и ресурсов, контроль за выполнением и многие другие действия. Именно этим и занимается прежде всего исполнительная власть.

Исполнительная власть носит универсальный характер. Это означает, что она осуществляется везде и непрерывно. Ее универсальность проявляется также в том, что она в определенных пределах выполняет и правотворческую, и юрисдикционную деятельность. Правительство сегодня располагает чрезвычайно большими возможностями воздействия на все другие государственно-властные структуры, прежде всего на парламент. Так, в частности, она активнейшим образом вторгается в сферу, традиционно считавшуюся сферой исключительной компетенции высшего представительного учреждения, а именно в законодательный процесс.

Исполнительная власть имеет всеобщий характер, который раскрывается в ее распространении на обширные территории и контингенты людей. В ее ведении находятся огромные ресурсы: правовые, информационные, экономические, технические, организационные, людские и иные.

Исполнительная власть является мобильной, гибкой - словом, динамичной системой, живо реагирующей на всякие изменения в общественной среде, адаптируемой к социально-экономическим процессам.

Вышеперечисленные характеристики позволяют говорить об исполнительной власти как о лидере по отношению к законодательной и судебной. «Задача других властей, - констатирует А.Д. Керимов, должна состоять вовсе не в том, чтобы пытаться «встать вровень» с исполнительной властью. Сделать это в современных условиях в принципе невозможно. Представительные и судебные органы призваны сегодня не дать исполнительно-распорядительным структурам сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, другими словами, узурпировать власть в государстве и обществе» Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9-10. С. 23..

Организационная модель разделения властей в России свидетельствует не только о фактическом, но и о юридическом приоритете исполнительной ветви власти. Своеобразие системы власти, - отмечает Г.Н. Селезнев, - заключается прежде всего в конституционно закрепленном приоритете Президента, исполнительной власти в целом над представительной властью Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! М.: Пресс Книга, 1997. С. 176.. Такая ситуация еще более усугубляет перекос баланса ветвей власти. Очевидно, что даже при последовательном проведении в жизнь разделения властей (как в США), исполнительная власть не оставляет попыток при каждом удобном случае и подменить собой власть законодательную. В ситуации же, когда исполнительная власть в силу закона обладает необычайно широкими полномочиями, созданы все условия для разбалансирования механизма разделения властей, закрепленного в российской Конституции (ст. 10).

Значительную роль в усилении исполнительной власти в российской модели разделения властей играет Президент РФ. Его положение приводит к чрезмерной концентрации власти. Не случайно, многие ученые отмечают, что российская модель государственно-властного устройства сопоставима с организацией власти в государствах Латинской Америки, где конституционно провозглашен принцип разделения властей, вместе с тем президент и правительство занимают привилегированное положение, и ослаблен парламентский контроль.

Президент России формирует и контролирует деятельность правительства РФ, всей системы исполнительной власти. Президенту прямо подчинены и подотчетны некоторые федеральные органы исполнительной власти. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры, подписывает международные договоры и многое другое. Круг его полномочий настолько обширен, что он фактически стоит над тремя ветвями власти. Президент РФ, Администрация Президента РФ и Правительство РФ - высшая государственная бюрократия, вот та реальная политическая сила, которая фактически задает тон всех государственно-правовых преобразований в современной России Комутков С.В. От единовластия к разделению властей // Власть. 2005. № 1. С. 20 - 21..

Подавляющее число нормативных актов исходит именно от органов исполнительной власти.

Нельзя также забывать и то, что деятельность исполнительной власти носит в значительной степени закрытый характер, поскольку зачастую касается вопросов национальной обороны, внутренней и внешней безопасности страны, иными словами, составляет государственную тайну. Так, например, многие статьи предлагаемого Правительством РФ военного бюджета депутатам в силу названных причин не раскрываются. В результате парламент вынужден принимать его в «вслепую», выступая своего рода ширмой, декорацией, придающей демократический облик государственной власти.

Таким образом, анализ практики реализации принципа разделения властей, российской системы сдержек и противовесов позволяет прийти к выводу, что: во-первых, в России пока еще не сложилась четкая и работающая система разделения властей, сдержек и противовесов; во-вторых, баланс ветвей власти свидетельствует о юридическом и фактическом доминировании исполнительной ветви; в-третьих, модель российской власти, сочетающая суперсильного президента и «слабый» парламент создает угрозу потери демократических свобод.

Отечественные правоведы обратили внимание на то, что в ходе государственного развития внутри механизма государства, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, постепенно стала выделяться четвертая по значению, самостоятельная ветвь власти - контрольная власть Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти для противодействия коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9 - 16..

Возникновение контрольной ветви власти обусловливается главным образом тремя причинами.

1. В мире нарастает движение от простого провозглашения народовластия к реальному воплощению его в жизнь. Народ, делегировавший часть своих властных функций законодателям, правительству и судьям, имеет право осуществлять контроль за тем, как они эти полномочия используют. Указанная задача только отчасти реализуется через взаимоконтроль властей (контроль законодателей над правительством, судебный контроль). Однако законодательная власть всегда политизирована и не может дать объективной оценки работы правительства. Судебная власть пассивна и не может встать на защиту закона по собственной инициативе. Поэтому нужен орган, который бы провел глубокое расследование фактов нарушения закона или неэффективной деятельности органа государства и выступил в качестве истца или обвинителя.

2. Обществу необходимы государственные органы, которые занимались бы только надзором за деятельностью аппарата государственного управления и не отвечали бы за качество законов или эффективность их исполнения. Совмещение надзорных функций с иными ведет к искажению и утайке информации о работе государственного механизма от народа. Кроме того, специализация работников на выполнении одной операции способствует росту их профессионализма.

3. Общество заинтересовано в получении полной и достоверной информации о работе высших государственных органов: президента, правительства, парламента, судов. С них должен быть сброшен «покров тайности». Это затруднит коррупционную деятельность, которая может проникнуть в самые высокие эшелоны власти Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 39..

Таким образом, в демократическом обществе должно быть как минимум не три, а четыре ветви власти: законодательная, судебная, исполнительная и контрольно-надзорная.

Учреждение Конституционного Суда в России в начале девяностых годов было сенсацией. Задача контролировать осуществление власти на основе права - нечто неслыханное в государстве, которое по традиции покоилось на самодержавии и православии или авторитаризме и советской идеологии. Это важное начинание - не пустая формальность, какой было создание в позднесоветское время Комитета конституционного надзора с очень ограниченной компетенцией. Моммсен М., Нуссбергер А. Российский Конституционный Суд между правом и политикой // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 6. С. 67.

Как следует из гл. 7 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ наряду с Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ представляет судебную власть в Российской Федерации. Статьей 4 Федерального конституционного закона РФ от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 02.06.2009) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство. Конституционный Суд РФ включен в эту систему и относится к федеральным судам. Статья 1 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что Конституционный Суд РФ - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

По кругу задач и методам их решения Конституционный Суд РФ существенно отличается от других судебных органов. Можно встретить мнение, что Конституционный Суд РФ, благодаря своим особенностям, является уникальным органом государственной власти, который по своему назначению выходит за пределы судебной ветви власти.

Так, И.А. Власов считает, что «судебный конституционный контроль нельзя отождествлять с традиционными судебными функциями, ибо это одновременно и политическая деятельность, осуществляемая в юрисдикционных формах» Власов И.А. Конституционный Суд и парламент России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996. № 3-4. С. 46.. Высказывалось мнение о том, что Конституционный Суд РФ «не осуществляет конституционное правосудие и является только органом конституционного контроля» Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации. Конституционные основы организации и деятельности. М.: НОРМА, 1998. С. 109 - 124.. В. Чиркин также полагает, что Конституционный Суд РФ - орган не столько судебной, сколько контрольной власти Чиркин В.Е. Конституционный Суд // Независимая газета. 1999.16 июня.. Несмотря на включение в судебную систему, Конституционный Суд РФ - особый орган государственной власти. Включение в судебную систему превращает его в рядовой судебный орган, и тем самым он теряет свое предназначение. При этом данная специфика Суда объясняется особенностью компетенции (оценка закона) и процедуры (не исследует фактических обстоятельств дела, решает исключительно вопросы права) Яхина Ю.Х. Пределы полномочий Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 1998. № 1. С. 22..

Все эти точки зрения хотя и имеют право на существование, тем не менее достаточно уязвимы. Так, политическая деятельность Конституционного Суда РФ усматривается в том, что Суд вправе решать споры о компетенции между различными ветвями и органами государственной власти. Однако любой суд, проверяя законность подзаконных нормативных и ненормативных правовых актов, так или иначе решает аналогичную правовую задачу, т.е. оценивает законную компетенцию органа или должностного лица, принявшего оспариваемый акт. Суд неизб Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 02.06.2009) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.ежно определяет, к чьим полномочиям по закону относятся спорные действия (нормативный акт). Существо оценки закона на соответствие Конституции РФ принципиально не отличается от существа оценки подзаконного акта на соответствие закону. То обстоятельство, что Конституционный Суд РФ не устанавливает фактических обстоятельств дела, не выводит его из числа судебных органов.

Высказывается мнение, что все суды подзаконны, а Конституционный Суд РФ стоит над законом. По нашему мнению, это не так. Конституционный Суд РФ, безусловно, должен подчиняться Конституции РФ (нормы материального права) и Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». Более того, выведение Конституционного Суда РФ за рамки общего правового поля, за рамки судебной системы, придание ему особого статуса не только не обоснованы, но и крайне негативно влияют на качество его правосудия. Такой подход позволяет Суду нарушать судебную процедуру, пренебрегать общесудебными принципами, допускать судебный произвол. Учитывая, что над Конституционным Судом РФ по закону не стоит никакой контрольный орган, такой особый статус Суда чреват узурпацией власти, что в демократическом правовом государстве недопустимо.

Судьи Конституционного Суда РФ расходятся во мнении о сущности Суда и природе его решений. Одни считают, что Конституционный Суд РФ - правотворческий орган, а юридическая сила его актов выше актов парламента Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, ИНФРА -М, 1996. С. 33.. Другие вообще не относят акты Конституционного Суда РФ ни к нормативным актам, ни к прецедентам, «имеющим нормативно-регулирующее значение, хотя фактически и являющимися таковыми» Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М.: Юристъ, 1996. С. 163 - 164..

Решения Конституционного Суда РФ, будучи отнесенными к нормативным актам, очевидно, займут место между Конституцией и законами, что будет означать осуществление законотворчества ненадлежащим органом (не имеющим представительного характера), т.е. нарушение принципов правового государства и разделения властей. Поскольку Конституционный Суд РФ - это орган, осуществляющий судебную власть, его правотворческие функции должны реализовываться в присущей судам форме судебного прецедента. \

Исследователь Е.А. Николаев считает, что особое положение Конституционного Суда РФ в судебной системе в значительной степени определяется тем, что, относясь по ряду системных параметров к системе судебной власти как орган единой системы государственной власти, осуществляя судебный конституционный контроль, он в значительно большей степени, чем другие суды, принадлежит к аспекту системы государственного управления в широком смысле, не сводящейся к системе исполнительной власти Николаев Е.А. Конституционный Суд в системе государственной власти // Право и политика. 2001. № 11. С. 20..

Исследователь И.Л. Петрухин имеет особую точку зрения по данному вопросу. По его мнению, деятельность Конституционного Суда РФ следует считать юрисдикционной. Она проводится в судебных процессуальных формах и, как правило, направлена на разрешение социально-правовых конфликтов, т.е. содержит все признаки, позволяющие утверждать, что Конституционный Суд РФ осуществляет правосудие, а не «контроль», «надзор» или еще что-нибудь в этом роде Петрухин Н.Л. Проблема судебной власти в современной России // Государство и право. 2000. № 7. С. 5 - 12.. На необходимость сглаживания уникальности Конституционного Суда РФ в судебной системе России путем унификации законодательства указывают многие авторы.

Конституционный Суд РФ не только по названию, но и по сути является судебным органом. Он, как и другие суды, всегда разрешает правовой спор, где есть противоборствующие стороны, которые имеют свой собственный интерес к итогам рассмотрения дела. Любой запрос в Конституционный Суд РФ возникает не из праздного любопытства заявителя - он всегда связан с конфликтом интересов разных лиц. Даже по таким специфическим делам, как дела о толковании Конституции РФ либо дела о заключении по импичменту Президенту РФ, разные лица по объективным причинам имеют разный интерес в правовом результате их рассмотрения. Разграничение подведомственности дел либо особенности процедуры судопроизводства не могут изменить правовой сущности Конституционного Суда именно как судебного органа.

Можно перечислить причины «исключительности» статуса Конституционного Суда РФ и его решений:

- пробельность и внутренняя противоречивость действующей Конституции РФ; законодательный власть исполнительный судебный

- дефекты Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» при отсутствии закона о нормативных правовых актах;

- сравнительно недолгая история деятельности этого нового для российской государственной системы органа, «прецедентно» нарабатывающего правила и порядок своего функционирования.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что большинство полномочий Конституционный Суд РФ приобрел самостоятельно: принимая собственный Регламент, мотивируя свои решения, комментируя Конституцию РФ и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Самостоятельное расширение полномочий Суда дополнительно было обосновано в научных работах и публичных выступлениях и интервью судей Конституционного Суда РФ.

Принцип разделения властей в правовом государстве предполагает, что ни одна ветвь власти не может самостоятельно наделять себя полномочиями. Этот конституционный принцип для судов означает, что их деятельность ограничена формально закрепленными материальным и процессуальным законами. Суд не вправе решать вопрос о своих собственных полномочиях, поскольку это нарушит общеправовой принцип: «Никто не может быть судьей в своем деле».

Представляется, что при установлении статуса Конституционного Суда РФ следовало исходить не из анализа точек зрения судей Конституционного Суда РФ и решений Суда, а из норм действующего российского законодательства. Как следует из Конституции РФ, Федерального конституционного закона РФ от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган. Пункт 3 ст. 118 Конституции РФ запрещает создание чрезвычайных судов. Следовательно, Конституционный Суд не должен обладать чрезвычайными (не предусмотренными Конституцией РФ и законами) полномочиями.

Компетенция Конституционного Суда РФ определена в ст. 125 Конституции РФ. Существует мнение, что закрепление полномочий Конституционного Суда РФ непосредственно в Конституции РФ, в то время как полномочия остальных судебных органов закреплены специальными законами, позволяет считать Конституционный Суд РФ уникальным органом государственной власти, имеющим право осуществлять свои полномочия с достаточной степенью свободы усмотрения (произвольно, во внесудебной процедуре).

Однако, указанное обстоятельство свидетельствует только о том, что этот государственный институт для Российской Федерации нов и его правомочия имеют особое государственное значение. Закрепление их в Основном Законе означает, что его полномочия не могут быть изменены (сужены либо расширены) на уровне закона (в том числе конституционного).

Мировой опыт свидетельствует, что в странах, имеющих специализированный орган конституционной юстиции, объемы его правового регулирования равны или превышают объемы регулирования судебной власти в целом. Конституции подробно регулируют все аспекты его правового статуса: порядок формирования, компетенцию, виды решений и их последствия, основы процедуры обращения, систему взаимоотношений этого суда с другими органами государственной власти, включая иные суды (например, ст. 92 - 94 Основного Закона Германии, ст. 188 - 197 Конституции Польши). Сасов К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации / Под ред. М.Ф. Ивлиевой. М.: Статут, 2006. С. 18.

Этот опыт воспринят и в Конституции РФ. Непосредственно в Конституции РФ закреплены правовые последствия актов Конституционного Суда РФ: акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (п. 6 ст. 125).