Система разделения властей в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В Российском обществе административная реформа, укрепление вертикали власти, «усиление» государства оцениваются неоднозначно. Говоря о личной диктатуре Президента, отходе от демократических завоеваний в сторону авторитарной модели властвования. Все это актуализирует проблему ограничения государственной власти, а известное изречение лорда Эктона «власть это зло, абсолютная власть - зло абсолютное» требует осмысления в современных российских условиях.

Ограничение государственной власти - сложная, противоречивая проблема: с одной стороны, удержание власти в определенных рамках является благом, гарантией реализации прав и свобод человека, а с другой - власть должна быть эффективной, сильной, чтобы эти права и свободы защитить.

Одним из рычагов ограничения государственной власти выступает концепция разделения властей.

Разделение властей - один из основных принципов политической организации общества, закрепленный в конституционном законодательстве всех современных государств либеральной демократии. Основной смысл данной политической концепции состоит в предотвращении или сведении до минимума возможности злоупотребления властью путем ее сосредоточения в одних руках. Средством для этого служит установление в государстве такого отношения различных властей между собой, при котором они могли бы сдерживать друг друга, не допуская перевеса одной из них. Данная система сдержек и противовесов предполагает четкое правовое определение компетенции и функций трех основных видов власти - законодательной, исполнительной и судебной, характера их отношений с обществом и между собой.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что принцип разделения властей не просто правовой, но, прежде всего, конституционный - это один из правовых устоев гражданского общества, не только структуризирующего власть правового государства, но и держащего эту власть под контролем.

В современных условиях принцип разделения властей по Конституции РФ требует своего нового осмысления в связи с историческим прошлым и настоящими возможностями реализации принципа разделения властей, исходя из российского и зарубежного опыта.

Нормативную часть исследования составили нормы Конституции РФ, Федеральных конституционных законов «О Правительстве Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также федерального и регионального законодательства.

Доктринальную часть исследования составили труды следующих ученых А.В. Аграновского, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, А.Н. Бобылева, С.И. Бойченко, Н.С. Бондарь, Н. Бухарина, Р.Г. Вагизова, И.А. Власова, Б.Н. Габричидзе, С.А. Денисов, И.В. Ижуткиной, А.Д. Керимов, И.Ш. Килясханов, М.И. Клеандрова, Ф.Ф. Кокошкина, С.В. Комуткова, М.А. Лапиной, Е.Ф. Лукьянчиковой, А.В. Малько, Е.Г. Маркеловой, Е.А. Николаева, Н.Л. Петрухина, А.А. Чечулиной, В.Е. Чиркина, К.С. Эбзеева, Ю.Х. Яхиной и др.

Цель дипломного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа научных представлений и действующего законодательства рассмотреть систему разделения властей в Российской Федерации, выделить актуальные правовые проблемы указанного института и предложить их решение.

В настоящей дипломной работе, в качестве приоритетных, выделены следующие задачи: охарактеризовать законодательную, исполнительную и судебную власти; рассмотреть проявление системы сдержек и противовесов; рассмотреть перспективы формирования контрольной ветви власти, через такие органы как Прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека и Конституционный суд.

Глава I. Принцип разделения властей в России

1.1 Законодательная власть в России

Органы законодательной власти занимают центральное место в структуре государственного аппарата. Основным назначением этих органов является законодательная деятельность. Выделяя особую роль органов законодательной власти в политической жизни общества и государства, конституции отдельных стран специально указывают не только на то, что «парламент является высшим органом государственной власти», но и на то, что он является «единственным законным органом государства» (ст. 41 Конституции Японии 1947 г.).

Конституции других государств в этих же целях обращают внимание на то, какие по характеру правила должны содержаться в принимаемых парламентом законах.

Как отмечает Д. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей» Лазарев В.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, 1998. С. 69..

Органы законодательной власти обладают верховенством, поскольку именно законодательная власть устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а следовательно, определяет в конечном счёте правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей Лукьянчикова Е.Ф. Особое нормотворчество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 9. С. 34..

Главенствующее положение законодательных органов в механизме государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придает общеобязательный характер нормам права, выраженных в них. Однако верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы её действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции.

При этом, сосредоточив в себе законодательные функции, парламент нередко передает часть из них другим, подконтрольным ему органам. Так, Федеральное собрание РФ, Конгресс США, Парламент Англии, Национальное собрание и Сенат Франции, равно как и высшие законодательные органы других государств, зачастую вынуждены в силу самых разных причин поручать подготовку и принятие тех или иных актов правительству, отдельным министерствам и ведомствам.

Сущность разделения властей - в его нормативно определенном, национально и исторически конкретном варианте - состоит в организационно-функциональном разграничении основных направлений деятельности государственной власти при обеспечении условий властно-управленческой кооперации, тесного взаимодействия и взаимодополнения в деятельности их субъектов. Это в полной мере касается и законотворческой сферы. Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. С. 35. Законотворчество - весьма специфичная юридическая форма государственно-властной деятельности посредством выявления, формирования и утверждения воли народа в виде общеобязательных (законодательных) правил. Как указал в одном из своих решений Конституционный Суд РФ, исходя из вытекающего из Конституции РФ требования обязательности для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с ее ст. 80 (ч. 3), все субъекты права законодательной инициативы, наделенные властными полномочиями, обязаны в процессе осуществления своих полномочий действовать таким образом, чтобы не ставить под угрозу стабильность установленных Конституцией РФ государственно-правовых форм жизнедеятельности общества и должный баланс общественных интересов; этим обусловливается и необходимость взаимодействия и координации деятельности участников законодательного процесса на различных его стадиях, включая стадию законодательной инициативы Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2006 № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика..

Осуществляемая при приоритетной (ведущей) роли парламента (только он может принимать окончательное решение о судьбе законопроекта и его итоговом содержании) законодательная деятельность характеризуется участием в ней органов других ветвей государственной власти, при том что в силу принципа разделения властей органы исполнительной и судебной властей не вправе в произвольном порядке вторгаться в законодательный процесс, а действуют в нем в соответствии с теми полномочиями и в таком порядке, какие для них определены законом.

Таким образом, без активного взаимодействия парламента с органами других ветвей власти, в особенности с органами исполнительной власти, невозможно эффективное законотворчество. Исполнительная власть играет все более активную роль в законотворческой сфере, в том числе путем участия в законодательном процессе Чиркин В.Е. Законодательная власть. М.: Норма, 2008. С. 137 - 142.. Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Очевидно, что создаваемые законы прежде всего должны отвечать потребностям общества. А кому, как не исполнительной власти, лучше всего известны эти потребности и материально-финансовые возможности их удовлетворения? Помимо этого, органы исполнительной власти обладают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обществу и государству.

Одна из основных форм участия исполнительной власти в законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.

Как отмечают некоторые исследователи, практику реализации ч. 3 ст. 104 Конституции РФ трудно признать однозначной. Так, например, И.И. Шувалов отмечает: «Субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту. Правительство же вполне обоснованно отказывает давать заключение на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате нередко официальные отзывы Правительства на такие законопроекты рассматриваются субъектами права законодательной инициативы как заключения» Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации как субъект федерального законодательного процесса // Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государства и права Российской академии наук. М.: НОРМА, 2002. С. 25.. Подчеркнем, что заключением Правительства может признаваться не каждый документ, полученный от Правительства. Например, таковым не будет считаться письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Предусмотренный Конституцией документ должен называться «Заключение», исходить от имени Правительства, быть подписанным Председателем Правительства либо его заместителем.

Многие исследователи отмечают, что с формально-юридической стороны для внесения законопроекта необходим сам факт представления заключения, при этом не имеет значения содержание, т.е. не является существенным, поддерживает или отвергает Правительство положения законопроекта. Если Правительством представлено отрицательное заключение, это не станет препятствием для рассмотрения законопроекта Государственной Думой. В этой связи возникает вопрос о необходимости дачи такого заключения. Некоторые исследователи предлагают в случае дачи Правительством отрицательного заключения на представленный законопроект предусмотреть в Законе и Регламенте Государственной Думы отказ в дальнейшем рассмотрении законопроекта как не имеющего механизма последующей реализации Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»: Комментарий / Ред. Л.А. Окуньков. М.: Юридическая литература, 1999. С. 45..

По мнению А.Г. Путятиной, подобное предложение входит в существенное противоречие с принципом разделения властей, так как дает возможность исполнительной власти практически налагать вето на любой законопроект еще на стадии законодательной инициативы Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. С. 36.. Представляются верными существующие правовые нормы, которые никак не ограничивают дальнейшее законодательное рассмотрение законопроекта в случае отрицательного заключения Правительства. Подобное содержание заключения значительно усложняет прохождение законопроекта через палаты Федерального Собрания, помимо этого, подобный законопроект вряд ли будет подписан Президентом РФ.

Проблема заключается еще и в том, что необходимость заключения на законопроект не всегда очевидна. Нередко инициаторы законопроекта указывают, что его принятие не потребует затрат из бюджета, и лишь при дальнейшем рассмотрении обнаруживается несостоятельность такого утверждения. Поэтому нам представляется целесообразной экспертная оценка законопроекта непосредственно при его поступлении в Государственную Думу.

Нередко авторы не видят расходного характера законопроекта, не бесспорно и толкование понятия «изменение финансовых обязательств государства». Поэтому палаты Федерального Собрания предусмотрели в своих Регламентах проверку необходимости заключения Правительства на вносимые законопроекты. Совет Государственной Думы обычно возвращает такие законопроекты без рассмотрения для выполнения требования ч. 3 ст. 104 Конституции РФ или самостоятельно направляет законопроект, внесенный с финансово-экономическим обоснованием, но без заключения Правительства на заключение Правительства. Это, как правило, касается проектов, вносимых депутатами.

Правительство не прилагает к вносимым им законопроектам, предусмотренным ч. 3 ст. 104 Конституции, оформленного как самостоятельный документ заключения Правительства, приводя необходимые сведения в пояснительной записке. Эта практика в основном воспринимается участниками законодательного процесса без возражений, хотя порой и подвергается критике со стороны некоторых исследователей. Нам же представляется это вполне логичным, так как перед внесением законопроекта в Государственную Думу данный законопроект прорабатывается в недрах Правительства, в том числе и с учетом финансово-экономического обоснования будущего закона. Сам факт внесения Правительством законопроекта в Государственную Думу уже свидетельствует о положительном заключении с его стороны.

Некоторые исследователи рассматривают заключения Правительства в порядке ч. 3 ст. 104 Конституции как ограничение нормотворческой деятельности Думы, хотя и носящее процессуальный характер, но весомое по своей сути. По мнению других ученых, Правительство получает право «положить в долгий ящик» любой финансовый законопроект, вышедший не из его недр, так как законодательно не закреплены последствия нарушения Правительством установленного законом месячного срока на дачу заключения. В связи с этим полагаем, что было бы целесообразно дополнить ч. 3 ст. 104 Конституции РФ фразой примерно следующего содержания: «Заключение по проекту такого федерального закона представляется Правительством РФ субъекту права законодательной инициативы в течение месяца с момента получения законопроекта. Если в течение указанного срока заключение не будет передано Правительством РФ ходатайствующему о том субъекту законодательной инициативы, считается, что Правительство РФ не возражает против принятия соответствующего федерального закона».

Вышесказанное позволяет говорить о важной роли заключений Правительства РФ. Это полномочие Правительства в законодательном процессе направлено на оказание серьезной помощи Федеральному Собранию в «отсечении» законопроектов, не обеспеченных финансовыми средствами; заключение Правительства Российской Федерации продолжает «сопровождать законопроект» на протяжении всех стадий законодательного процесса, являясь составным элементом системы взаимодействия системы сдержек и противовесов.

Таким образом, осуществление Правительством РФ его полномочий, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции, сопровождается рядом до конца не разрешенных проблем. Сложность заключается не только в нечеткости определений «изменение финансовых обязательств государства» и «расходы, покрываемые за счет федерального бюджета», но даже и в различном толковании самого понятия «заключение Правительства Российской Федерации». В связи с этим вопрос о заключении Правительства требует законодательного решения путем принятия федерального закона, регулирующего взаимоотношения всех ветвей власти в законодательном процессе. В этом нормативном акте в том числе следовало бы урегулировать вопросы обеспечения Правительства необходимыми материалами для подготовки заключения, обязав субъекта законодательной инициативы представлять Правительству те же документы, которые представляются им в законодательный орган. Котенков А.А. Проблемы финансовоемких законопроектов в законодательной процедуре (статья третья) //Государство и право. 1998. № 11. С. 7.

Своеобразной разновидностью приобретенных полномочий в плане участия исполнительной власти в законодательном процессе является так называемое делегированное законодательство, т.е. осуществление Правительством РФ на основании прямого предписания закона правового регулирования тех общественных отношений, нормирование которых относится к компетенции самого законодателя. Делегированное законодательство выступает законной нормотворческой деятельностью Правительства РФ и при соблюдении конституционных условий правомерного делегирования не может рассматриваться как вмешательство в прерогативы законодательной власти.

Одним из важнейших критериев правомерного делегирования полномочия является принцип определенности. По смыслу статей 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (ч. 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 29.01.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство., предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.2004 № 7-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года № 583 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика..

Вместе с тем правомерное делегирование предполагает, что парламент делегирует полномочия по строго определенному вопросу на конкретный срок и осуществляет контроль над деятельностью Правительства и актами делегированного законодательства. В случае ненадлежащего исполнения делегированных полномочий парламент может отозвать право на издание актов в порядке делегированного законодательства, а также не одобрить принятый Правительством акт.

Таким образом, делегированное законодательство - суть институт рационализации государственного управления, который направлен на оптимизацию правотворческой деятельности, а не на ослабление парламента за счет усиления исполнительной власти.

Судебная ветвь власти также вовлечена в законодательный процесс и вступает в него уже на первой стадии - стадии законодательной инициативы. Так, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ, с той, однако, принципиальной оговоркой, что с законодательной инициативой высшие суды правомочны выступать лишь по вопросам своего ведения.

Еще одной формой взаимодействия судебной и законодательной власти в законотворчестве являются проводимые по инициативе комитета, комиссии, депутатского объединения Государственной Думы совещания, круглые столы, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Государственной Думы. На данные мероприятия приглашаются и представители судебной власти.

По вопросам ведения, являющимся предметом законодательной инициативы высших федеральных судов, целесообразно тесное сотрудничество Государственной Думы и органов судебной власти. При обсуждении законопроектов, касающихся деятельности судов и статуса судей, необходимо учитывать прежде всего мнение представителей судебной власти, использовать наработанный ими опыт в правоприменительной деятельности. Государственной Думе, на наш взгляд, следует внести в свой Регламент положения, предусматривающие участие представителей Совета судей Российской Федерации в деятельности рабочих групп при обсуждении законопроектов, касающихся деятельности судов. В свою очередь, органы судебной власти должны разработать внутренние механизмы организации процесса как законопроектной деятельности, так и лоббирования своих законодательных инициатив. Данную функцию можно возложить на Судебный департамент при Верховном Суде РФ и Президиум Совета судей, которые обладают и профессиональным, и материальным потенциалом для работы по законодательному обеспечению судебной деятельности.

К сожалению, высшие судебные органы не упоминаются в ст. 134 Конституции РФ, где речь идет о субъектах, обладающих правом вносить предложения об изменениях в действующую Конституцию. С нашей точки зрения, данное положение нарушает принцип разделения властей и умаляет авторитет судебной власти. Представляется, что необходимо внести высшие федеральные суды в круг субъектов, имеющих это право, ограничив его вопросами их ведения.

Важное место в законодательном процессе занимает Конституционный Суд РФ. По самой природе, сущностным характеристикам и результатам деятельность Конституционного Суда РФ не исчерпывается правоприменением. Она имеет значительно более сложный характер: получая институционное оформление прежде всего как правоприменительный юрисдикционный процесс, конституционное правосудие - и это становится все более очевидным для отечественной юриспруденции - в своих итогово-правовых характеристиках сближается с нормативно-установительной юридической практикой, с правотворчеством Бондарь Н.С. Нормативно-доктринальная природа решений Конституционного Суда РФ как источника права // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 67.. Одновременно Конституционный Суд РФ наделен правом законодательной инициативы, а также, по существу, «эксклюзивным» правом обращаться к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности (аналогичным правом обладает только Президент РФ).

Наконец, важная роль в реализации принципа разделения властей в законодательном процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главы государства.

Уже поэтому, несмотря на имеющиеся у Президента РФ значительные полномочия в области организации деятельности исполнительной власти и контроля за ней, у Правительства и Президента разные конституционные статусы и назначение в законодательном процессе. Деятельность главы государства имеет комплексное, интегрирующее значение для всех ветвей государственной власти.

В этом плане полномочия Президента в законодательном процессе можно разделить на так называемые общие и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрении законопроекта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).

Безусловно, наиболее важной формой участия Президента РФ в законодательном процессе является право главы государства отклонить федеральный закон. В ст. 107 Конституции РФ устанавливается отлагательный характер вето Президента, предусматривающий возможность повторного рассмотрения «отвергнутого» Президентом закона Федеральным Собранием. Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней отклонит федеральный закон, то Государственная Дума РФ и Совет Федерации имеют право повторно его рассмотреть. Одновременно допускается преодоление парламентом президентского вето квалифицированным большинством в две трети голосов от общего числа парламентариев в каждой палате Федерального Собрания. Необходимость квалифицированного большинства в каждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции делает вето Президента труднопреодолимым. К тому же повторное одобрение его в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации.

Право вето Президента на принятые Федеральным Собранием законы стимулирует повышение их качества, устранение имеющихся пробелов и дефектов.

К сожалению, отечественная конституционная практика не знает постатейного вето, хотя его применение представляется вполне реальным и полезным в случае, если принятый закон в целом удовлетворяет Президента, но имеются замечания, затрагивающие только отдельную норму или статью. Рассмотрение постатейного вето происходит по упрощенной процедуре. В частности, в парламенте повторно обсуждаются и голосуются только статьи, предложенные Президентом в новой редакции, а не закон в целом. Но это правило должно быть предусмотрено в федеральном законодательстве и Регламентах палат. Непреодоление постатейного вето Президента, как правило, не означает непринятия закона в целом. В ряде государств президентская редакция либо становится действующей нормой закона, либо спорная статья вообще исключается из текста закона.

Не утратил своей актуальности и вопрос о праве Президента РФ возвращать федеральные законы без рассмотрения по существу. В своем Постановлении от 22 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ признал за Президентом РФ право возвращать закон в соответствующую палату парламента «в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона» Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Судебная практика.. Это право Президента Конституционный Суд РФ обосновал со ссылкой на ч. 2 ст. 80 Конституции РФ. Своим Постановлением Конституционный Суд разграничил процедуру возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные ч. 3 ст. 107 Конституции РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона была нарушена необходимая процедура его принятия, он не может считаться принятым в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, и таковой закон подлежит возвращению, не порождающему юридических последствий, указанных в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ. Решение Конституционного Суда по данному делу имеет исключительное значение для нормализации процесса законотворчества с точки зрения гарантий эффективного взаимодействия властей.

В России в силу ее федеративного устройства следует различать федеральные законодательные органы, а также законодательные органы субъектов федерации, причем система органов государственной власти республик, краев, областей устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

При характеристике Российского парламента в свете принципа разделения властей можно выделить три момента:
«применение к нему термина «парламент» означает официальное принятие категории парламентаризма с учётом Российских условий и особенностей, а также мирового цивилизованного опыта; «специфическим свойством является определение его как общенационального представительного органа»; Федеральное Собрание - законодательный орган Российской Федерации, состоящий из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, которые заседают, как правило, раздельно.

Следует отметить, что несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший законодательный орган, особенно в парламентских республиках, подвержен довольному эффективному воздействию со стороны правительства. Нередко правительство сосредотачивает в своих руках всю или почти всю законодательную инициативу и оказывает влияние на все направления деятельности парламента.

Таким образом, без активного взаимодействия парламента с органами других ветвей власти, в особенности с органами исполнительной власти, невозможно эффективное законотворчество. Делегированное законодательство - суть институт рационализации государственного управления, который направлен на оптимизацию правотворческой деятельности, а не на ослабление парламента за счет усиления исполнительной власти.

1.2 Исполнительная власть

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, которые определяют ее сущность и основные черты. Необходимо определить ее место в системе государственной власти.

В самом начале рассмотрения института исполнительной власти в системе разделения властей хотелось бы отметить следующее. Представители юридической науки начала XX века пытались найти «гарантии» против концентрации власти в руках правительства и парламента. Фактически речь шла о системе сдержек и противовесов. Так, Ф.Ф. Кокошкин выделил три элемента сдерживания исполнительной ветви власти: 1) контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии; ответственность министров; 3) право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений.

В отношении законодательной власти он перечислил четыре гарантии: 1) участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного «вето»; 2) наличие двух палат в законодательном органе; 3) права граждан; 4) изменение конституции особым порядком. Относительно же судебной власти Ф.Ф. Кокошкин не привел никаких элементов сдерживания, указав лишь принципы ее функционирования: несменяемость судей и суд присяжных. Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права. М., 1908.

Как отмечает исследователь М.А. Лапина, понятие «исполнительная власть» как реальный институт публичного права в результате происходящих реформ всех ветвей власти впервые в отечественной истории получает свое признание не только в теоретических трудах, но и в жизни Лапина М.А. Современная реформа системы государственного управления: Административно-правовой аспект. М.: Российский государственный гуманитарный университет, 2007. С. 62..

В данной работе не ставится целью подробно анализировать исторические этапы развития исполнительной власти, затрагивая дореволюционные реформы. Характеризуя кратко институт исполнительной власти в советский период, следует отметить, что в административном праве исполнительная власть рассматривалась либо как правоприменительная (правоисполнительная) власть, либо как система органов государственного управления.

В настоящее время, начиная с момента вступления в силу Конституции РФ 1993 г., в основе определения сущности исполнительной власти лежит принцип (теория) разделения власти. В большинстве западных стран на основе концепции разделения власти и закрепленных в конституциях и иных нормах права, парламент принимает законы; правительство (президент, кабинет) исполняет, проводит их в жизнь; суд разрешает возникающие в обществе споры, принимает меры государственного принуждения. В целом реализация государственной власти, государственного управления происходит путем общепринятого функционального подхода, такого как принятие решения, его исполнение и осуществление соответствующего контроля над исполнением.

В практическом воплощении данная теория представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов власти, степень которой зависит от установленных нормами права полномочий того или иного субъекта государственной власти, а также от его реального функционирования в случе недостаточной регламентации его полномочий в нормах права. Исполнительная власть обладает значительным числом как конституционных, так и закрепленных в иных нормативных правовых актах полномочий во всех сферах осуществления государственной власти. Возрастание роли исполнительной власти - это закономерный процесс, происходящий не только в нашей стране, но и других государствах.

Законодательная (представительная) власть формулирует общие нормы (правила) организации государственной жизни, а исполнительная обеспечивает их реализацию. Понятие «исполнительная власть» предполагает соответствующее ему функциональное назначение - исполнение законов. Таким образом, сущность исполнительной власти является исполнение законов.

Главным средством исполнения должно служить основанное на законе распорядительство, т.е. осуществление практических мер по реализации (в первую очередь) законодательных норм. Нормотворчество, разработка и издание подзаконных нормативных актов органами исполнительной власти, должно служить средством правоприменения (исполнения).

Исходя из вышеизложенного, исполнительную власть можно определить как государственную власть, которая реализует общие нормы, установленные законодательной (представительной) властью в целях регулирования различных сторон общественной жизни.

Ученые административисты исполнительную власть, как правило, рассматривают в двух значениях (узком и широком). Так, профессор К.С. Бельский формулирует определение исполнительной власти в широком смысле слова как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального функционирования общества. В узком смысле - «это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица» Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М.: БЕК, 1990. С. 76..

Позднее в другой публикации К.С. Бельский определяет понятие «исполнительная власть» как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение» Бельский К.С. Феноменология административного права. М.: БЕК, 1995. С. 31.. Такого же мнения придерживаются авторы коллективной монографии, определяя исполнительную власть как подсистему, ветвь государственной власти, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И.Л.Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 29..

Ю.Н. Старилов конкретизирует определение понятия исполнительной власти: «исполнительная власть - это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции» Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М.: Норма. 2002. С. 89..

Как правило, среди основных признаков исполнительной власти отмечают:

- вторичный, производный характер;

- подзаконный характер;

- универсальный характер;

- предметный характер исполнительной власти Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М.:НОРМА, 2001. С. 382.;

- структурированность исполнительной власти Проблемы общей теории права и государства: Учебник для ВУЗов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2001. С. 584. .

Профессор К.С. Бельский выделяет следующие признаки исполнительной власти:

1) система органов государственного и муниципального управления (внешний, организационный фактор);

2) наличие государственной службы (внутренний, служебный фактор);

3) использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий (административная власть);

4) возможность использования мер административного принуждения;

5) опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.);

6) универсальность исполнительной власти, т.е. ее постоянное и повсеместное осуществление на всей территории государства Бельский К.С. Феноменология административного права. М.: БЕК, 1995. С. 25 - 31..

Профессор Ю.А. Тихомиров отмечает, что, «будучи разновидностью государственной власти, исполнительная власть характеризуется рядом специфических признаков. Их правильное понимание облегчает ее совершенствование и реформирование. Речь идет об осуществлении ею от имени государства большого объема функций управления и регулирования. Это - оперативная и специализированная деятельность, осуществлемая постоянно на профессиональной основе штатным аппаратом. Это - система, обладающая необходимыми властными полномочиями и распоряжающаяся ресурсами. Это - иерархически построенная и функционально согласованная действующая система, ориентированная на исполнение законов» Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: Юристъ, 1998. С. 34..

В одной из работ Д.Н. Бахрака выделены признаки исполнительной власти, присущие в целом государственной власти: 1) является средством социального управления; 2) представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив); 3) это отношение обеспечивает выявление и доминирование одной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия; она осуществляется с помощью особой, внегенитической системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.) Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для ВУЗов. М.: НОРМА, 2002. С. 7..

Профессор И.Ш. Килясханов за основу при раскрытии признаков исполнительной власти взял правовой статус Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ). В результате автор выявил пять признаков исполнительной власти:

1. Деятельность исполнительной власти направлена на исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ;

2. Исполнительная власть действует на основании той же системы законодательных актов и нормативных указов Президента России, исполнение которых вменено в ее обязанность;

3. Исполнительная власть обладает полномочиями по принятию подзаконных нормативных актов, которые обязательны для исполнения в Российской Федерации;

4. Исполнительная власть обладает полномочиями по принятию индивидуальных актов, обязательных для исполнения в Российской Федерации.

5. Деятельность исполнительной власти подконтрольна Президенту РФ, законодательной судебной власти.

Далее автор констатирует: «Наиболее значимый, определяющий природу исполнительной власти признак закреплен в ст. 114 Конституции Российской Федерации. Исполнительная власть ориентирована на осуществление управления государством в целом, отдельными сферами и отраслями, в частности» Килясханов И.Ш. Исполнительная власть в системе государственной власти // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 45 - 46..

Характеризуя предлагаемые признаки исполнительной власти, следует отметить, что ученый фактически поставил знак равенства между исполнительной властью и Правительством РФ. На самом деле, является бесспорным то, что понятие исполнительной власти шире, а Правительство РФ согласно ст. 110 Конституции РФ осуществляет ее, является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, но при этом не является единственным субъектом исполнительной власти.

Профессор Ю.Н. Старилов к отличительным признакам исполнительной власти относит:

1. Исполнительная власть - обязательный признак современного правового государства; осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т.д.; в еще большей мере использует институт подчинения (в определенных случаях и институт принуждения), который является основным каналом реализации исполнительной власти.

2. Исполнительная власть - это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной в осуществлении специальных, установленных законодательством функций, компетенции и полномочий.

3. Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления)… Органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление… Данный признак исполнительной власти подчеркивает ее организующий и исполнительно-распорядительный (созидающий, обеспечивающий, властно-принуждающий) характер.

4. Единство исполнительной власти в Российской Федерации (согласно п. 3 ст. 11 Конституции РФ).

5. Исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная…

6. Ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты.

7. Исполнительная власть и организационно, и функционально базируется на понятии «планирование».

8. Исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М.: Норма. 2002. С. 89 - 99.

С учетом мнения ведущих ученых-административистов по поводу формулирования понятия исполнительной власти и ее признаков, можно предложить следующее определение исполнительной власти: исполнительная власть - это самостоятельная ветвь единой государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, государственно-властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством.

Принципы деятельности исполнительной власти определяются Конституцией РФ и состоят в следующем:

- приоритет в деятельности исполнительной власти прав и свобод человека и гражданина, признание, соблюдение и защита которых представляет собой основополагающую обязанность государства;

- ответственность исполнительной власти перед народом как носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации;

- самостоятельность и определенность полномочий органов исполнительной власти в соответствии с разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебую;

- обеспечение верховенства Конституции РФ при строгом соблюдении всеми органами и должностными лицами исполнительной власти требований Конституции РФ и принятых в соответствии с ней законов;

- организация исполнительной власти в соответствии с принципом федерализма на основе разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и ее совместного ведении с субъектами Федерации Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России. М.: Аспект Пресс, 2008. С. 181 - 182..

В качестве обобщенных функций исполнительной власти можно выделить следующие:

- функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которая в соответствии с Конституцией РФ (ст. 18) должны составлять смысл и содержание деятельности исполнительной власти;

- функция охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, которые являются фундаментом нормальной социальной жизни и деятельности общества и государства;

- регулятивно-управленческая функция, представляющая собой организационную, управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность по руководству предметными областями жизнедеятельности общества и государства - экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной и другими внутренними и внешними делами государства;

- нормотворческая функция, суть которой состоит в том, что если нормы закона не регламентируют непосредственно управленческие отношения, которые нуждаются в правовой регламентации, то это должны обеспечивать органы исполнительной власти, осуществляя подзаконную деятельность в рамках, установленных законодательством;

- оперативно-исполнительная функция, которая заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм и предписаний, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах;

- юрисдикционная функция, представляющая собой деятельность по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам, юридическим лицам и работникам органов исполнительной власти, совершившим правонарушения.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Конституция РФ (ч. 2 ст. 77) устанавливает, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти, которую возглавляет Правительство РФ. Такая единая система органов исполнительной власти представляет собой целостную иерархическую систему, связанных между собой отношениями субординации и координации государственных органов и организаций, деятельность которых основана на единых принципах, общности их целей и задач Бобылев А.Н., Горшков Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: Теория и практика ее осуществления. М.: ИД. «Право и государство», 2003. С. 80..

Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет система федеральных органов исполнительной власти во главе с Правительством РФ, которая наделена государственно-властными полномочиями исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71) и в рамках разделения полномочий между Российской Федерации и ее субъектами по предметам их совместного ведения (ст. 72).

К компетенции системы федеральных органов исполнительной власти по предметам исключительного ведении Российской Федерации относятся: разработка и проведение государственной политики в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития; установление единого рынка, экономического, финансового и таможенного пространства; управление государственной собственностью; проведение единой денежной, валютной и кредитной политики; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральная банковская система и федеральные фонды регионального развития. Эта система должна обеспечивать устойчивое функционирование и развитие базовых инфраструктур жизнедеятельности общества и государства, к которым относятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, федеральный транспорт, деятельность в космосе. К ее ведению относится обеспечение полноправного участия страны в международных отношениях, осуществление внешне й политики и внешнеэкономической деятельности. Предметами исключительного ведения системы федеральных органов исполнительной власти являются: оборона и безопасность; защита государственной границы, территориального моря и воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа; оборонное производство, порядок продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство и использование ядовитых веществ и наркотических средств. Кроме того, в ее ведении находятся метрологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, статистический и бухгалтерский учет.

На основе разделения полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти совместно с региональными органами исполнительной власти должны выполнять следующие функции: по владению, пользованию и распоряжению землей, недрами, водными и другими ресурсами, по природопользованию; охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности; по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, а также осуществлять меры по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий. Совместное ведение имеет место в сферах образования и воспитания, науки и культуры, спорта, социального обеспечении и защиты, обеспечения правопорядка и общественной безопасности, режима приграничных зон.