Система разделения властей в Российской Федерации

То обстоятельство, что закон называет Конституционный Суд органом контроля, не превращает Суд в прокуратуру, которая вправе заниматься контролем и надзором произвольно и самостоятельно, без судебной процедуры, без соответствующих заявлений. Разграничение компетенции органов конституционного контроля и прокуратуры очевидно: прокурор надзирает за точным и единообразным исполнением законов, за законностью поведения, а Суд проверяет соответствие самих этих законов Конституции страны. Прокурор имеет дело с конкретными правоотношениями, а Суд - с их моделями, сконструированными законодателем и воспринятыми правоприменителем. Прокуратура действует в кругу законоприменения, Конституционный Суд работает в сфере правотворчества.

Суд придает своим решениям особый статус, но это не означает, что он обладает особыми (не предусмотренными законом) полномочиями. Согласно п. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Каждый вид судопроизводства имеет свою подведомственность. То обстоятельство, что у Конституционного Суда есть полномочия по лишению юридической силы норм закона, не делает его суперсудом. Согласно действующим нормам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) суды общей юрисдикции и арбитражные суды Российской Федерации также обладают правом нормоконтроля и отмены нормативных актов. При этом они действуют в рамках судебной процедуры, детально регламентированной процессуальным законом. Эти судебные органы, отменяя незаконные нормативные акты и создавая таким образом пробел в правом регулировании общественных отношений, не восполняют его своими правовыми позициями, т.е. не играют роли нормотворцев.

С принятием Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» все сомнения относительно правовой природы Конституционного суда как органа, осуществляющего правосудие, отпадают полностью. Законодательство, регламентирующее конституционное судопроизводство, при всех особенностях, должно содержать основные процессуальные нормы, необходимые для деятельности любого суда.

Будучи судебным органом, Конституционный Суд РФ реализует свои функции самостоятельно, не подменяя собой других ветвей судебной власти и не надзирая за их деятельностью. Создание Конституционного Суда не означает появление «надинстанции» для остальных судов, хотя обычно его и называют первым в их ряду. По Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» никаких особых позиций Конституционный Суд не имеет, он занимает свою нишу, и не более того. В частности, Конституционный Суд не стал второй инстанцией для Конституционных (уставных) Судов субъектов РФ.

Таким образом, Конституционный Суд и по названию, и по сути является самостоятельным органом судебной власти, в связи с чем должен иметь те же властные правомочия и те же процессуальные ограничения, что и другие суды. Различия этих правомочий и ограничений должны быть жестко увязаны с характером его работы. Именно такой подход к Конституционному Суду РФ позволяет объективно оценивать его работу. В противном случае любой анализ его деятельности теряет смысл, так как «уникальность» предмета исследований нивелирует все известные критерии истинности и ложности, в связи с чем «черное», учитывая уникальность предмета исследования, легко выдать за «белое».

В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы, принятой 9 декабря 1998 г. Генеральной Ассамблеей ООН Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации: Справочник. М.: ПРИОР, 2002. С. 262., подчеркнуто, что основная ответственность за соблюдение прав человека лежит на государстве. При этом каждое государство должно обеспечивать эффективные гарантии прав и свобод. Для решения такой задачи государство обязано обеспечивать создание и развитие национальных учреждений по вопросам защиты прав человека и основных свобод на всей территории, находящейся под его юрисдикцией, в том числе института уполномоченных по правам человека.

В отношении термина «омбудсмен» существует несколько этимологических версий. В средневековом шведском языке слово «ombud» означало силу и авторитет. Норвежским словом «ombud» первоначально называлось лицо - посол или делегат, которое обращалось с посланием к народу от имени короля. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово «омбудсмен» как «поверенный», «управляющий делами», «доверенное лицо». В средневековых германских племенах омбудсменами были лица, которым поручалось собирать штрафы с семей, виновных в преступлениях, в пользу семьи жертвы. Так или иначе, по прошествии времени основным смысловым значением омбудсмена стало понятие авторитетного представителя других лиц, защитника интересов слабых от нарушений со стороны сильных. Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 36.

Институт уполномоченного по правам человека появился в Швеции в XIII в. Через семь столетий шведский термин «омбудсмен» используется в правовых актах ряда других государств. Многие страны ввели собственное наименование такого органа: Уполномоченный по гражданским правам (Польша), уполномоченные по правам граждан и по правам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), Народная правозащита (Австрия), Адвокат народа (Румыния), Комиссар по делам администрации (Великобритания), Посредник (Франция), Защитник народа (Испания) Бойченко С.И. Органы прокуратуры и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации: правовые основы сотрудничества // Адвокатская практика. 2009. № 3. С. 27..

Исходя из места омбудсмена в государственно-правовой системе, порядка его назначения, подчиненности (подотчетности) той или иной ветви власти или отсутствия таковой, объема полномочий и т.д. выделяются три модели омбудсмена.

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, которому подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, предполагающий превалирование исполнительной власти над законодательной, существует во Франции, где Медиатор назначается Советом Министров.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии, Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (подконтролен) ему. Выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического омбудсмена является контроль за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется и на законодательную власть). Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учебное пособие / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб.: ПИТЕР Пресс, 2003. С. 18.

В зависимости от компетенции и объема надзорных функций выделяются две модели института омбудсмена:

1) реактивная (реагирование на жалобы);

2) агрессивная (проведение расследований по собственной инициативе).

Последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащих к «третьему миру» Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 37..

Отечественные правоведы обратили внимание на то, что в ходе государственного развития внутри механизма государства, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, постепенно стала выделяться четвертая по значению, самостоятельная ветвь власти - контрольная власть. В качестве одного из органов этой контрольной власти, выделяясь из законодательной и приобретая самостоятельность и независимость от иных органов, и развивается институт омбудсмена Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 18..

Институт омбудсмена, являясь одним из элементов в системе политического и общественного контроля над аппаратом управления, наряду с другими контрольными институтами, не допускает отрыва бюрократии от общества, обеспечивает положение, при котором все более возрастающий государственный аппарат служит человеку, обществу, а не самому себе и не какой-либо элитарной группе.

При всех национальных отличиях основными функциями омбудсмена являются:

1) содействие в восстановлении нарушенных органами государственной власти прав граждан;

2) содействие эффективной работе государственной власти;

3) функция посредника между обществом и властью;

4) функция внесудебного разбирательства Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 38..

В России институт уполномоченных по правам человека создан и активно действует на федеральном уровне и в ряде субъектов Федерации.

Конституцией РФ права и свободы человека провозглашены высшей ценностью. Одновременно их защита является обязанностью всех органов государства (ст. 2). В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 10.06.2008) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство. предусмотрено, что в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в соответствующем регионе (ч. 1 ст. 5). Между тем практика воплощения приведенного положения в различных федеральных округах заметно отличается. Так, в Центральном федеральном округе должность уполномоченного по правам человека введена в 8 из 18 субъектов Федерации.

Уполномоченные по правам человека предусмотрены нормативными правовыми актами и учреждены в 7 из 11 субъектов Федерации в составе Северо-Западного федерального округа.

В Уральском федеральном округе уполномоченный по правам человека действует только в Свердловской области, т.е. в 1 субъекте Федерации из 6. В других субъектах Федерации округа такой институт до настоящего времени не создан, хотя представительными органами власти приняты соответствующие законодательные акты.

В Сибирском федеральном округе подобные должности учреждены в 6 из 12 субъектов Федерации. При этом уполномоченные по правам человека назначены в Республике Алтай, Алтайском и Красноярском краях, Иркутской, Кемеровской и Омской областях.

Должность уполномоченного по правам человека учреждена в 4 из 9 субъектов Дальневосточного федерального округа.

В Приволжском федеральном округе уполномоченные действуют в 10 из 14 субъектов Федерации округа.

В Южном федеральном округе должность регионального уполномоченного учреждена почти во всех субъектах Федерации округа, в 12 из 13 субъектов.

Регламентация деятельности названных государственных органов осуществляется в первую очередь конституциями (уставами) субъектов Федерации. Например, в соответствии со ст. 121 Устава Красноярского края Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 // СПС КонсультантПлюс: Законодательство. Уполномоченный по правам человека в крае при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам. Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в крае, его компетенция, организационные формы и условия его деятельности устанавливаются законом края. В свою очередь, Закон Красноярского края «Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае» Закон Красноярского края от 25.10.2007 № 3-626 (ред. от 26.06.2008) «Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство. определяет правовой статус, порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Красноярском крае, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Целесообразно обратить внимание, что в субъектах Федерации, где такая должность по различным причинам не введена, соответствующая деятельность осуществляется в иных организационных формах. Например, Указом губернатора Владимирской области от 10 июня 2002 г. № 18 создана Общественная комиссия по правам человека при главе субъекта Федерации, определены ее функции и состав. Аналогичный институт действует в Белгородской области, где Постановлением губернатора от 26 сентября 2003 г. № 10 образована комиссия по правам человека. Соответствующий орган создан распоряжением губернатора Ивановской области от 4 мая 2006 г. Бойченко С.И. Органы прокуратуры и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации: правовые основы сотрудничества // Адвокатская практика. 2009. № 3. С. 29.

Особенность правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации состоит в том, что они являются связующим звеном между гражданским обществом и властью, между гражданином и чиновником; выступают в качестве своеобразного посредника между ними; осуществляют мониторинг действий органов государственной власти с позиции их соответствия закону; вырабатывают и предлагают государственным структурам рекомендации по совершенствованию деятельности; консультируют государственные структуры; способствуют распространению информации и правовому просвещению граждан по вопросам защиты их прав и свобод. Мархгейм М.В., Новикова А.Е. Формы и способы деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5. С. 27.

Рассмотрение законов субъектов Российской Федерации об Уполномоченных по правам человека указало на единство целей учреждения соответствующей должности, а именно: защита прав и свобод человека и гражданина, их соблюдение и уважение органами государства и их должностными лицами. Несмотря на обозначенные общие цели, в соответствующем региональном законодательстве предусматриваются различные наборы форм деятельности омбудсменов. Анализ этих форм позволил их унифицировать и свести в определенный перечень. А именно региональные омбудсмены способствуют: организации и осуществлению контроля, а также восстановлению нарушенных прав граждан; совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина; международному и межрегиональному сотрудничеству в области защиты прав и свобод человека и гражданина; информированию населения о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека; правовому просвещению в сфере прав человека и гражданина.

Региональные уполномоченные по правам человека, не подменяя собой иные органы, способствуют осуществлению правозащитной деятельности, повышают ее эффективность и приближают государственные органы к населению при решении различного рода проблем Назарова Е.А. Права военнослужащих как объект правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Военно-юридический журнал. 2009. № 1. С. 44..

Анализ регионального законодательства показал, что наиболее урегулированными являются две формы деятельности региональных уполномоченных по правам человека - восстановление нарушенных прав граждан и совершенствование законодательства о правах человека и гражданина.

Содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека является одной из основных форм деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. Эта деятельность осуществляется через рассмотрение направляемых непосредственно региональному омбудсмену обращений (жалоб) от граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или временно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, организаций, а также физических и юридических лиц, если их обращения (жалобы) касаются вопросов соблюдения фундаментальных прав.

Законодательство субъектов Федерации предоставляет уполномоченному право выбора жалоб для рассмотрения. Он может: принять обращение (жалобу) к рассмотрению; передать обращение (жалобу) органу государственной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение обращения (жалобы) по существу; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; мотивированно отказать в принятии обращения (жалобы) к рассмотрению.

Считаем, что усмотрение уполномоченного по правам человека при приеме жалоб играет существенную роль в понимании сущности его деятельности. Так, он принимает жалобы в том случае, когда заявитель уже исчерпал другие средства правовой защиты. Таким образом, рассматриваемый институт выступает дополнительным средством защиты граждан и не может подменять собой другие государственные инстанции. Усмотрение омбудсмена при приеме обращений (жалоб) также ограждает его от превращения в своеобразное «бюро жалоб», которое бы в противном случае ничем не отличалось от других служб по приему обращений Маркелова Е.Г. Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. М.: Проспект, 2005. С. 101..

Для восстановления нарушенных прав и свобод граждан уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации могут использовать различные способы. Так, соответствующие законы в той или иной формулировке закрепляют возможность омбудсмена обращаться к компетентным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств по жалобе, а многие законы предусматривают возможность проведения уполномоченным по правам человека самостоятельной проверки.

В законодательном порядке в субъектах Федерации также конкретизируются способы проверки уполномоченным по правам человека фактов по жалобе. Проанализировав соответствующую нормативную базу, можно выделить следующие из них: безотлагательный прием по вопросам своей деятельности руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, руководителями организаций, независимо от их организационно-правового статуса и формы собственности; беспрепятственно посещать органы государственной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления; запрашивать и получать от государственных органов субъекта Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения должностных лиц органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами проверку деятельности государственных органов субъекта Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; ознакомление с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел Мархгейм М.В., Новикова А.Е. Формы и способы деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5. С. 28..

Не все указанные способы содержатся в соответствующем региональном законодательстве. Так, не могут получать объяснения от должностных лиц и государственных служащих Уполномоченные по правам человека Республики Башкортостан, Калининградской, Саратовской и Московской областей. Не могут поручить государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений Уполномоченные по правам человека в Калмыкии, Кемеровской, Московской, Свердловской, Смоленской областях.

Одним из наиболее эффективных и результативных способов деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации выступает их инициатива принятия соответствующих мер в пределах компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, а также в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Таким способом могут воспользоваться Уполномоченные в Республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, Красноярском крае, Амурской, Волгоградской, Кемеровской, Московской, Свердловской областях.

Из анализа законодательства субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека видно, что в качестве наиболее результативного итога рассмотрения обращения (жалобы) омбудсменом выступает решение, которое направляется соответствующему органу или лицу вместе с рекомендациями о мерах по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных действий в дальнейшем.

Во многих региональных законах предусматривается право уполномоченных обращаться в суд по результатам рассмотрения соответствующей жалобы. Это также один из наиболее эффективных способов деятельности регионального омбудсмена. Он предусмотрен в Республиках Башкортостан, Татарстан, Астраханской, Волгоградской, Липецкой, Московской, Тюменской областях.

Далее рассмотрим следующую форму деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации - совершенствование законодательства о правах человека и гражданина. Данная деятельность выражается во внесении в законодательный орган субъекта Федерации предложений об изменении законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина либо о восполнении пробелов в нем. Исходя из анализа соответствующей нормативной базы, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации либо сам обладает правом законодательной инициативы (Республика Татарстан, Московская, Пермская, Самарская области, Санкт-Петербург), либо обращается в региональный законодательный орган через субъект законодательной инициативы, как это предусмотрено в законах Ставропольского края, Амурской, Липецкой, Нижегородской областей.

Однако большинство уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации не могут воспользоваться правом законодательной инициативы, так как оно не закреплено законодательно. Представляется, что наделение региональных омбудсменов законодательной инициативой является объективной необходимостью, поскольку это позволит, во-первых, сократить путь следования предложений уполномоченных по совершенствованию законодательства; во-вторых, исключить из данного процесса посредников (так как определенное время омбудсмен тратит на убеждение субъектов законодательной инициативы внести изменения в закон, последние же могут и не поддержать эти предложения). Наличие законодательной инициативы у регионального омбудсмена повысит правовой статус рассматриваемого института и отразится на эффективности его правозащитной функции.

Еще одной формой деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации является представление докладов о своей деятельности (ежегодного и специальных). Ежегодные доклады выступают источником информации для законодательного органа о состоянии дел с правами человека на территории субъекта Федерации; указывают наиболее существенные нарушения прав и свобод человека, а также на виновные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц; содержат предложения и рекомендации по устранению нарушений прав граждан, совершенствованию законодательства о правах человека, развитию международного сотрудничества и правового просвещения в области прав и свобод человека и гражданина. Роль специального доклада состоит в том, что он акцентирует внимание на конкретной проблеме, возникшей в связи с нарушением того или иного конституционного права граждан или прав отдельных категорий граждан. В свою очередь, органы государственной власти субъекта Федерации, исходя из положений специального доклада, могут своевременно отреагировать и устранить негативные последствия, а в конечном итоге снять напряженность в обществе.

Итак, анализ форм и способов деятельности уполномоченных по правам человека в законодательстве субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о наличии некоторых пробелов (отсутствие закрепления в законодательном порядке отдельных форм или способов деятельности), определяющих дальнейшее совершенствование института регионального омбудсмена. Представляется, необходимо закрепление во всех законах субъектов Российской Федерации об уполномоченном по правам человека определенного стандартного каталога форм и способов деятельности, объем которого законодатель субъекта Федерации не мог бы уменьшить по своему усмотрению. В связи с этим считаем целесообразным закрепление данного стандарта на уровне федерального законодательства в целях исключения создания неравных возможностей для граждан Российской Федерации по использованию рассматриваемого института для защиты своих прав и свобод. Отдельно следует отметить, что тем субъектам Российской Федерации, которые до сих пор не восприняли опыт учреждения должности уполномоченного по правам человека, целесообразно еще раз обратить пристальное внимание на функционирование данного института, проанализировать положительный и отрицательный опыт деятельности уполномоченных по правам человека в различных субъектах и все-таки пополнить ряды тех, которые уже имеют этот действенный субсидиарный элемент правозащитной региональной системы.

2.2 Прокуратура в системе органов государственной власти

В Конституции 1978 г. содержалась специальная глава 22, посвященная статусу прокуратуры в целом и определению основной ее функции, которая в целом регламентирует систему судебной власти.

По Конституции РФ 1993 г. прокуратура включена в гл. 7. На самом деле, прокуратура находится вне системы судебной власти; ее нельзя смешивать и тем более отождествлять с названной властью, рассматривать в качестве одного из институтов, инструментов судебной власти. Как отмечают Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский прокуратура имеет иную, чем судебные органы, правовую природу и функционально-целевое предназначение Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003. С. 241..

Несколько необычно то, что в ст. 129 Конституции РФ, посвященной статусу прокуратуры, нет даже упоминания о ее задачах и функциях, а идет речь только об организации и построении прокуратуры. Часть 5 ст. 129 предусматривает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры в Российской Федерации определяются федеральным законом.

Новое конституционное регламентирование статуса прокуратуры охватывает только вопросы организации прокуратуры, причем в эту сферу внесены изменения принципиального характера. По Конституции РФ 1978 г. (с поправками 1980 - 1990-х гг.) предусматривалось назначение Генерального прокурора РФ Верховным Советом и утверждение его Съездом народных депутатов. Согласно же Конституции РФ 1993 г. Президент России представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора. Совет Федерации, рассматривая предложенную Президентом на этот пост кандидатуру, вправе отклонить или принять (утвердить) ее. В случае отклонения Президент должен предложить на обсуждение новую кандидатуру. Президент вносит в Совет Федерации предложением об освобождении от должности Генерального Прокурора. Причем как при назначении на должность Генерального прокурора, так и при освобождении от должности окончательное решение по этому вопросу принимает Совет Федерации.

Поскольку Конституция 1993 г. закрепила принцип равноправия субъектов РФ, то произошли изменения и в порядке назначения на должности прокуроров среднего звена. По прежней Конституции РФ прокуроры республик в составе РФ назначались Генеральным прокурором РФ по согласованию с вышестоящими органами власти республик; прокуроры краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга назначались непосредственно Генеральным прокурором. Новая Конституция установила другой порядок: прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами.

Таким образом, произошло своеобразное «выравнивание прав» субъектов РФ по вопросу назначения их прокуроров: стало обязательным согласование с ними кандидатур. Часть 3 ст. 129 не конкретизирует, с какими же органами государственной власти субъекта РФ должна быть согласована кандидатура на должность прокурора. Учитывая предусмотренный Конституцией порядок назначения Генерального прокурора России, можно предположить, что согласие на назначение лица на должность прокурора дает представительный орган государственной власти субъекта РФ Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003. С. 243..

В части 4 ст. 129 Конституции отмечено, что «иные» прокуроры назначаются Генеральным прокурором России. К числу «иных» относятся прокуроры, возглавляющие специализированные прокуратуры - транспортные, природоохранные и др.

Очень важен вопрос о порядке назначения руководителей районных и городских прокуратур - самой многочисленной категории прокуроров.

Статья 129 Конституции РФ не дает ответов на вопросы о том, относятся ли данные прокуроры к числу «иных», распространяется ли на их назначение рассмотренный выше порядок согласования. Если же следовать п. 2 ст. 13 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2009) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство., то прокуроры района, города назначаются непосредственно Генеральным прокурором РФ. Такой порядок (без согласования с властью субъекта РФ) мешает прокурору субъекта РФ нормально выполнять возложенные на него функции и обязанности. Как отмечают Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский надо искать пути «развязки» этого правового узла, исходя из интересов укрепления законности и обеспечения эффективности в работе прокуратуры как системы в целом Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003. С. 243..

В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» сформулированы цели, задачи и полномочия прокуратуры. Статья 1 предусматривает, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Важным направлением деятельности прокуроров является их участие в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

Необходимо заметить, что основополагающий принцип, на котором базируются прокуратуры Западной Европы звучит следующим образом: «Независимость от полиции, судебной системы, правительства (исполнительной власти)» Орлов М. Нет прокуратуры - нет проблемы? // Законность. 2003. № 1. С. 25.. Оспаривать данный принцип невозможно. Особенно в реалиях нашей коррумпированной жизни.

Независимость органов надзора за исполнением законов от исполнительной власти имеет в наших условиях особое значение. Хотя бы потому, что в общем числе нарушений законов, выявленных прокурорами в органах государственной власти и местного самоуправления, нарушения, допущенные исполнительными органами занимают особое место.

В связи с этим возникает ряд вопросов. Какова будет эффективность надзора за одной из структур исполнительной власти за законностью деятельности других структур той же системы? Смогут ли зависимые от этой системы чиновники объективно и беспристрастно выявлять и, главное, не скрывать, а официально фиксировать нарушения законов? И не только фиксировать, но и добиваться их устранения?

О независимости прокуратуры в системе органов власти, рассуждает исследователь Г. Чуглазов. В частности он отмечает: «Не следует забывать и проверенный российской действительностью постулат о том, что на всей огромной территории Российской Федерации необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление во всех субъектах Федерации и у нас нет органа, кроме централизованной и независимой прокуратуры, способного обеспечить это единство» Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность . 2003. № 2. С. 31..

Прокуратура действительно не вписывается ни в одну из ветвей государственной власти. Но в то же время этот так называемый недостаток в условиях советской, а затем и российской государственности дал ей возможность при выполнении возложенных на нее функций быть самостоятельным и независимым органом. Вместе с тем независимость любого органа государственной власти (особенно не выборного) в государстве не может быть абсолютной, поэтому Конституцией и федеральными законами предусмотрена система сдержек и противовесов, позволяющая удерживать баланс властей в нужном для данного этапа развития государства состоянии.

Установленные Законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2009) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство. порядок назначения Генерального прокурора и прокуроров субъектов Российской Федерации и обязанность Генерального прокурора представлять ежегодный доклад палатам Федерального Собрания Российской Федерации опровергают существующее в умах противников независимой прокуратуры мнение о том, что Генеральный прокурор якобы никому неподконтролен. Но представляется, что для окончательного снятия вопроса о мнимой неподконтрольности прокуратуры в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» необходимо включить положение о подотчетности Генерального прокурора Главе государства и Совету Федерации.

В результате такого дополнения станет ясно, при каком органе государственной власти выполняет свои задачи и функции прокуратура.

В связи с предложением о слиянии прокуратуры с Министерством Юстиции возникает вопрос, почему прокуратура должна быть при исполнительной власти, а не при законодательной и (или) Главе государства. Такое решение вопроса выглядит куда более логичным. Как известно, законы принимаются законодательной властью; Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры заботятся о точном и неуклонном исполнении законов и обеспечивают защиту прав и свобод гражданина. Из этого можно сделать вывод, что полномочия прокуратуры являются одним из инструментов Главы государства, а также законодательной власти для реализации своих прав.

Заключение

В заключении настоящей работы, резюмируя изложенное, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, учитывая исторические российские традиции, на современном этапе наиболее сложной представляется проблема согласования «сильной» исполнительной власти с властью представительной, полномочия которой соответствовали бы смыслу и требованиям разделения властей и правовой государственности. Плохо, если исполнительная власть становится чрезмерно сильной, а роль законодательной власти декларативной. Но еще хуже, когда исполнительная власть оказывается слабой. Даже самая активная деятельность законодательной и судебной властей в таком случае не спасет страну от коррупции, кризисов, бедности, преступности.

Поэтому для того, чтобы система государственной власти была жизнеспособной, функционировала эффективно, необходима научно обоснованная, учитывающая отечественную специфику и мировой опыт программа системного реформирования государственной власти, которая отвечала бы требованиям демократии, гуманизма и эффективности.

Во-вторых, одним из шагов в восстановлении баланса государственной власти, на мой взгляд, является передача части полномочий от Президента РФ Государственной Думе и Правительству РФ.

Активизация работы законодательных органов, усиление, контрольных функций парламента, создание системы общественного контроля - это важнейшие шаги в реализации идеи разделения властей.

Создание сильных ветвей власти - законодательной и судебной - позволит сократить полномочия исполнительной власти, результативно контролировать ее.

В-третьих, разделение властей - это важнейшее условие и основной механизм функционирования государственной власти, выступает основой государственного строительства в высокоразвитых странах современного мирового сообщества. Распределение полномочий по осуществлению государственной власти между независимыми друг от друга органами вытекает из принципа правового государства. Существование правового государства невозможно без системы разделения власти, где власть судебная выступает гарантом соблюдения права самим законодателем и правоприменителем, где конституционное судопроизводство является необходимой частью государственного механизма, позволяющего реально воздействовать на функционирование самостоятельных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Разделение государственной власти - не застывшая догма, а открыто к творческому применению в любой современной демократии.

В четвертых, существление Правительством РФ его полномочий, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции, сопровождается рядом до конца не разрешенных проблем.

Например, проведенный анализ законодательства позволяет говорить о важной роли заключений Правительства РФ. Это полномочие Правительства в законодательном процессе направлено на оказание серьезной помощи Федеральному Собранию в «отсечении» законопроектов, не обеспеченных финансовыми средствами; заключение Правительства Российской Федерации продолжает «сопровождать законопроект» на протяжении всех стадий законодательного процесса, являясь составным элементом системы взаимодействия системы сдержек и противовесов.

В связи с этим полагаем, что было бы целесообразно дополнить ч. 3 ст. 104 Конституции РФ фразой примерно следующего содержания: «Заключение по проекту такого федерального закона представляется Правительством РФ субъекту права законодательной инициативы в течение месяца с момента получения законопроекта. Если в течение указанного срока заключение не будет передано Правительством РФ ходатайствующему о том субъекту законодательной инициативы, считается, что Правительство РФ не возражает против принятия соответствующего федерального закона».

Российская Федерация, исходя из исторического опыта других государств и своего опыта, развивает собственную модель разделения государственной власти, отвечающую требованиям сегодняшнего дня.

Список использованной литературы

Нормативные правовые акты

1. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 29.01.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

2. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 10.06.2008) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

3. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 02.06.2009) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

4. Федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ (ред. от 21.07.2007, с изм. от 14.02.2009) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

5. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2009) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство

6. Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

7. Закон Красноярского края от 25.10.2007 № 3-626 (ред. от 26.06.2008) «Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае» // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

Литература

8. Аграновский, А.В. Правовое регулирование безналичных расчетов в предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации: Монография / А.В. Аграновский. М.: Издательство Московского университета, 2005. - 244 с.

9. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе. М.: НОРМА, ИНФРА -М, 1996. - 800 с.

10. Бахрах, Д.Н. Административное право России: Учебник для ВУЗов / Д.Н. Бахрах. М.: НОРМА, 2002. - 462 с.

11. Бельский, К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении / К.С. Бельский. М.: БЕК, 1990.

12. Бельский К.С. Феноменология административного права / К.С. Бельский. М.: БЕК, 1995.

13. Бобылев, А.Н. Исполнительная власть в России: Теория и практика ее осуществления / А.Н. Бобылев, Н.Г. Горшков, В.И. Ивакин. М.: ИД. «Право и государство», 2003. - 338 с.

14. Бойченко, С.И. Органы прокуратуры и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации: правовые основы сотрудничества / С.И. Бойченко // Адвокатская практика. 2009. № 3. С. 27 - 29.

15. Бондарь, Н.С. Нормативно-доктринальная природа решений Конституционного Суда РФ как источника права / Н.С. Бондарь // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 63 - 67.

16. Бухарин Н. Разделение властей в странах центральной и юго-восточной Европы / Н. Бухарин // Власть. 2004. № 1. С. 69.

17. Вагизов, Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине / Р.Г. Вагизов // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 36 - 39.

18. Власов, И.А. Конституционный Суд и парламент России / И.А. Власов // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996. № 3-4. С. 45 - 49.

19. Габричидзе, Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003. - 367 с.

20. Денисов, С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти для противодействия коррупции / С.А. Денисов // Государство и право. 2002. № 3. С. 9 - 16.

21. Ижуткина, И.В. Разделение властей как основа взаимодействия органов власти // Проблемы государственного строительства и права / И.В. Ижуткина / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.: Юристъ, 2001. С. 78 - 86.

22. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учебное пособие / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб.: ПИТЕР Пресс, 2003. - 220 с.

23. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И.Л.Бачило. М.: Юристъ, 1998. - 299 с.

24. Керимов, А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей / А.Д. Керимов // Гражданин и право. 2001. № 9-10. С. 19 - 23.

25. Килясханов, И.Ш. Исполнительная власть в системе государственной власти // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции / И.Ш. Килясханов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 41 - 47.

26. Клеандров, М.И. Статус судьи: правовой и смежные компоненты» / М.И. Клеандров / Под ред. М.М. Славина. М.: НОРМА, 2008. - 298 с.

27. Кокошкин, Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права / Ф.Ф. Кокошкин. М., 1908.

28. Комутков, С.В. От единовластия к разделению властей / С.В. Комутков // Власть. 2005. № 1. С. 20 - 21.

29. Конституционное право: Энциклопедический словарь / под ред. С.А. Авакьяна. М.: Юристъ, 2000. - 790 с.

30. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Под ред. В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и др. М.: Юристъ, 1997. - 444 с.

31. Лазарев, В.В. Теория государства и права / В.В. Лазарев. М.: Юристъ, 1998. - 422 с.

32. Лапина М.А. Современная реформа системы государственного управления: Административно-правовой аспект / М.А. Лапина. М.: Российский государственный гуманитарный университет, 2007. - 307 с.

33. Лузин, В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) / В.В. Лузин // Государство и право. 1999. № 3. С. 2 - 9.

34. Лукьянчикова, Е.Ф. Особое нормотворчество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации / Е.Ф. Лукьянчикова // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 9. С. 33 - 35.

35. Малько, А.В. Стимулы и ограничения в праве / А.В. Малько. М.: Юристъ, 2004. - 250 с.

36. Малько, А.В. Теория государства и права: Учебник / А.В. Малько. М.: Юристъ, 2001. - 566 с.

37. Маркелова, Е.Г. Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации / Е.Г. Маркелова. М.: Проспект, 2005. - 210 с.

38. Мархгейм, М.В. Формы и способы деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации / М.В. Мархгейм, А.Е. Новикова // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5. С. 27 - 30.

39. Милушева, Т.В. Разделение властей как способ ограничения государственной власти / Т.В. Милушева // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 3. С. 84 - 93.

40. Моммсен, М., Нуссбергер А. Российский Конституционный Суд между правом и политикой / М. Моммсен, А. Нуссбергер // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 6. С. 65 - 69.

41. Назарова, Е.А. Права военнослужащих как объект правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации / Е.А. Назарова // Военно-юридический журнал. 2009. № 1. С. 43 - 46.

42. Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации: Справочник. М.: ПРИОР, 2002. С. 262.

43. Николаев, Е.А. Конституционный Суд в системе государственной власти / Е.А. Николаев // Право и политика. 2001. № 11. С. 16 - 21.

44. Нисневич, Ю.А. Государственная власть современной России / Ю.А. Нисневич. М.: Аспект Пресс, 2008. - 494 с.

45. Нистен-Хаарала, С. Сравнение политических органов конституций России и балтийских стран - культурная обусловленность и стечение обстоятельств / С. Нистен-Хаарала // Мир России. 2004. № 3. С. 131 - 160.

46. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М.:НОРМА, 2001. - 480 с.

47. Орлов, М. Нет прокуратуры - нет проблемы? / М. Орлов // Законность. 2003. № 1. С. 23 - 26.

48. Петрухин, Н.Л. Проблема судебной власти в современной России / Н.Л. Петрухин // Государство и право. 2000. № 7. С. 5 - 12.

49. Пилипенко, А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах / А.Н. Пилипенко // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 128 - 134..

50. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для ВУЗов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2001. - 766 с.

51. Путятина, А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти / А.Г. Путятина // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. С. 35 - 40.

52. Ржевский, В.А. Судебная власть в Российской Федерации. Конституционные основы организации и деятельности / В.А. Ржевский, Н.М. Чепурнова. М.: НОРМА, 1998. - 384 с.

53. Сасов, К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации / К.А. Сасов / Под ред. М.Ф. Ивлиевой. М.: Статут, 2006. - 299 с.

54. Селезнев, Г.Н. Вся власть - закону! / Г.Н. Селезнев. М.: Пресс Книга, 1997. - 266 с.

55. Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1 / Ю.Н. Страрилов. М.: Норма. 2002. - 440 с.

56. Теория государства и права / под ред. Г.Н. Манова. М.: Юристъ, 1995. - 456 с.

57. Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс / Ю.А. Тихомиров. М.: Юристъ, 1998. - 788 с.

58. Тощенко, Ж.Т. Социология власти: генезис идей / Ж.Т. Тощенко // Социс. 2004. № 7. С. 12 - 23.

59. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»: Комментарий / Ред. Л.А. Окуньков. М.: Юридическая литература, 1999. - 366 с.

60. Чечулина, А.А. К вопросу об ограничении государственной власти / А.А. Чечулина // Право и политика. 2003. № 12. С. 58 - 62.

61. Чиркин, В.Е. Законодательная власть / В.Е. Чиркин. М.: Норма, 2008. - 222 с.

62. Чиркин, В.Е. Конституционный Суд / В.Е. Чиркин // Независимая газета. 1999.16 июня.

63. Чиркин, В.Е. Контрольная власть / В.Е. Чиркин // Государство и право. 1993. № 4. С. 18 - 22.

64. Чуглазов, Г. Прокуратура в системе органов государственной власти / Г. Чуглазов // Законность . 2003. № 2. С. 29 - 32.

65. Шувалов, И.И. Правительство Российской Федерации как субъект федерального законодательного процесса / И.И. Шувалов // Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государства и права Российской академии наук. М.: НОРМА, 2002. С. 23 - 27.