Развитие городских округов в условиях реформы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Развитие городских округов в условиях реформы местного самоуправления

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты статуса муниципального образования «городской округ» в условиях реформы

1.1 Муниципальная реформа: сущность, особенности, этапы

1.2 Виды муниципальных образований

1.3 Анализ правового статуса и места городского округа в системе муниципальных образований РФ

Глава 2. Развитие городских округов в условиях реформы МСУ (на примере МО г.-к. Анапа)

2.1 Полномочия органов местного самоуправления городского округа МО г-к Анапа

2.2 Направления развития городского округа

2.3 Совершенствование направлений развития городского округа

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность исследования обусловлена тем, что впервые Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» самостоятельным видом муниципального образования признан городской округ. Данное положение, скорее всего, вызвано необходимостью дифференциации положения городов - различного уровня в административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации, а также особой значимостью городских округов в системе муниципальных образований Российской Федерации, учитывая, что в городах проживает почти три четверти населения, и в них формируется социально-культурная и экономическая основа общества и государства, находятся образовательные и научные центры и т.д.

Раскрывая различные аспекты статуса городского округа, федеральный законодатель использует понятия «город», «населенный пункт», «поселок», однако нормативно-правовое регулирование этих и других первичных территориальных единиц в современной России отсутствует, а в правовой литературе они трактуются неоднозначно, при этом нередко понятия «город» и «городской округ» отождествляются, хотя их правовая природа не совсем одинакова. Сравнительно недавно (от 27 мая 2014 г.) были внесены изменения в Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., согласно которым в крупных городских округах в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут создаваться внутригородские районы как самостоятельные муниципальные образования, то есть в городских округах, как и в муниципальных районах, теперь допускается двухуровневое местное самоуправление. Это решение, равно как и его юридическая основа, вызвали неоднозначные мнения представителей муниципально-правовой общественности, а его реализация в нормах муниципального законодательства обнажает немало дискуссионных аспектов.

Основную теоретическую базу исследования составили труды ученых в сфере конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, Р.В. Бабуна, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е. В. Гриценко, A.Н. Кокотова, Н.В. Постового, И.Д. Хабаева, Е.С. Шугриной и др. Отдельные аспекты местного самоуправления в городских округах рассматривают в своих исследованиях И.В. Бабичев, В. Б. Зотов, Н.Л. Пешин, А. А. Подсумкова, А. С. Прудников, О.М. Рой, В.В. Таболин и др.

Нормативную базу исследования составили, прежде всего, международно-правовые и законодательные акты: Конституция России 1993 г., Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г., Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. и иные законы федерального уровня, а также законы субъектов Российской Федерации, регулирующие различные аспекты городского округа как вида муниципального образования. В качестве источников в процессе исследования использованы публикации периодической печати, ресурсы справочно-правовой системы «Консультант+» и др.

Объект исследования - муниципальное образование город-курорт Анапа.

Предмет исследования - направления развития городского округа в условиях реформы органов МСУ.

Цель исследования - изучить развитие городских округов в условиях реформы МСУ на примере городского округа г-к Анапа.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть муниципальную реформу, ее сущность, особенности, этапы;

- раскрыть виды муниципальных образований;

- провести анализ правового статуса и места городского округа в системе муниципальных образований РФ;

- определить полномочия органов местного самоуправления городского округа;

- исследовать направления развития городского округа;

- предложить пути совершенствования направлений развития городского округа.

При написании выпускной квалификационной работы были использованы такие методы научного исследования, как анализ литературы по конституционному праву, государственному и муниципальному управлению, специализированных периодических изданий, систематизация и обобщение научных данных, статистические исследования.

Глава 1. Теоретические аспекты статуса муниципального образования «городской округ» в условиях реформы

1.1 Муниципальная реформа: сущность, особенности, этапы

Возросший интерес к различным формам самоуправления в нашей стране показывает, что в российском обществе назрела необходимость понимания того, что путь к подлинному конституционному строительству, демократии и гражданскому обществу лежит через правильно организованное местное самоуправление. Русский писатель и известный общественный деятель А.И. Солженицын в этой связи писал: «Эффективная демократия не может существовать без терпеливого построения снизу, от местных самоуправлений и от уровней провинциальных к уровню всероссийскому». Именно к такой форме демократии и движется нынешнее российское общество, хотя и не быстрыми темпами, но в правильном направлении.

Становление местного самоуправления в современной России является частью значительной конституционной реформы, направленной на построение подлинного правового и демократического государства. В связи с этим появление нового для нас властного института, каким является местное самоуправление, необходимо рассматривать исключительно в комплексе проблем государственного строительства.

Однако, на практике институт местного самоуправления в силу отдельных объективных причин не смог в полной мере реализовать предоставленные гражданам конституционные права. Поэтому реформирование местного самоуправления с учетом отечественных и зарубежных наработок расценивается российским обществом в качестве одного из самых важных конституционно-правовых преобразований в нашей стране. Правовой основой для такого рода реформ стал Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который заложил правовую базу для новой двухуровневой системы местного самоуправления, в которой городские и сельские поселения составляют первый уровень, а городские округа и муниципальные районы - второй. Юридическое признание государством местного самоуправления означает признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними. Мировой опыт показывает, что такая система максимально приближает население к муниципальной власти и предоставляет гражданам реальную возможность принимать участие в ее осуществлении.

В этой связи считаем важным привести слова экс-президента России Д.А. Медведева, который, выступая на II Общероссийском гражданском форуме в Москве, заметил: «Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы так, как это во всем мире, - без указаний и распоряжений сверху. Но при этом оно не должно вырождаться в пародию на народное самоуправление - когда всех его финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, то есть муниципальных чиновников. Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами». Отрадно, что выступление Д.А. Медведева, свидетельствующее о необходимости новой муниципальной реформы, получило широкую поддержку российской общественности, и в первую очередь действующего Президента Российской Федерации В.В. Путина, что дает россиянам надежду на расширение самостоятельности муниципалитетов в решении вопросов местного самоуправления.

Исследование законодательства о местном самоуправлении, по мнению Е.С. Шугриной, позволяет выделить следующие этапы его становления и развития: городской округ правовой самоуправление

Создание предпосылок для реформирования местного самоуправления, это декабрь 1993 - август 1995 г. На данном этапе была принята Конституция РФ, которая содержала значительное количество норм о местном самоуправлении. Вместе с тем основное правовое регулирование в этот период осуществлялось указами Президента РФ, подзаконными актами.

Период реформирования местного самоуправления, август 1995 - октябрь 2003 г. В это время реализуется принятый 28 августа 1995 года Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», соответствующий Европейской Хартии местного самоуправления, базирующийся на конституционных принципах и гарантиях местной власти. В соответствии с ним субъекты РФ получили большие полномочия по правовому регулированию местного самоуправления, проведена децентрализация власти. В связи с этим были приняты и другие федеральные законы о местном самоуправлении, которые по своей сути являлись рамочными, об этом можно судить по их названиям: «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Это вызвало формирование различных моделей местного самоуправления в разных регионах. Нередко ряд субъектов РФ злоупотребляли своими правами, а органы государственной власти отдельных субъектов противились реальному становлению местного самоуправления.

Октябрь 2003 - май 2014 г. В этот период происходит принятие концептуально иного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который несмотря на сохранение старого названия, онован на существенной децентрализации власти, сокращении объема полномочий субъектов по правовому регулированию местного самоуправления, унификации местного самоуправления. Принятие концептуально иного Закона было вызвано необходимостью защиты прав граждан на местное самоуправление [53].

С мая 2014 г. - по настоящее время. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ в действующий Федеральный закон о местном самоуправлении были внесены существенные изменения в части правовых,

территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. При этом, следует отметить, что если принятие Федеральных законов в 1995 и 2003 гг. было обусловлено складывающимися общественными отношениями в сфере местного самоуправления, то этап реформирования местного самоуправления 2014 г. был больше обусловлен политической целесообразностью, чем фактическими тенденциями развития.

Так, например, Л.Н. Пешин, считает, что основной целью принятия Федерального закона является введение новых уровней местного самоуправления - городской округ с внутригородским делением и (особый вид муниципального образования) внутригородской район. Тем самым в ряде поселений, по сути, восстанавливается районное (внутригородское) местное самоуправление. Также федеральный законодатель разрешил субъектам РФ перераспределять полномочия между региональным и местным уровнями управления. Такое перераспределение будет осуществляться законами субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ [41].

Очевидно, что такого рода перераспределение может быть двусторонним: субъект Российской Федерации будет вправе изъять полномочия у органа местного самоуправления, либо субъект Российской Федерации будет вправе передать свои полномочия на уровень местного самоуправления. Вторая концепция уже реализована в действующем федеральном законе. Она, собственно, вытекает из Конституции РФ и именуется «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». С принятием нового Закона принципиально эта схема не изменится.

Другим «каналом» перераспределения полномочий является их изъятие у органов местной власти. Данное положение является новацией Закона, которая вступает в противоречие с концепцией (конституционной) самостоятельности местного самоуправления. В данном случае авторы

Закона пытаются «сгладить» данный конфликт и, в частности, вводят ряд запретов на изъятие. Так, не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральная власть сформировала новую стратегию региональной политики, сочетающую усиление политического контроля над губернаторским корпусом и региональными элитами с частичной децентрализацией федеральных полномочий, попыткой укрепления легитимности руководителей субъектов РФ и повышением их ответственности за качество социально-экономической политики как перед Центром, так и перед гражданами.

В рамках указанной стратегии ключевое значение имеет возвращение института прямых выборов руководителей субъектов РФ населением, которые, однако, существенно корректируются в своей организации и проведении системой институциональных «фильтров». Таким образом, с одной стороны, статус главы региона приобретается или подтверждается посредством публичной легитимации, с другой - тщательно сформированная и отработанная система «фильтров» препятствует вхождению в губернаторские избирательные кампании нежелательных для федерального Центра политических фигур [45].

Практики организации губернаторских кампаний 2012 - 2014 года сформировали систему выборов «референдумного типа», когда маркированный федеральным Центром кандидат соревнуется со спойлерами в рамках неформального «договорного матча», превращающего выборы из конкурентного института в фактически безальтернативное «голосование о доверии» заранее определенному фавориту. Тем не менее, даже в таком формате организация избирательной кампании формирует ограниченную публичную легитимацию регионального руководителя и способствует активизации механизмов, обеспечивающих ему более плотную, нежели в «назначенческом» виде, обратную связь с населением территории. Переформатируемый губернаторский корпус в течение 2012-2014 годов получил ряд новых полномочий в сфере социально-экономического управления территориями, хотя до полноценной реализации разработок рабочих групп Д. Козака и А. Хлопонина, представивших в 2011 году обширные предложения по децентрализации власти, дело не дошло [45].

Стратегия одновременного усиления политического контроля, возвращения внешней (при этом подконтрольной) процедуры всенародных выборов губернаторов и некоторого расширения их полномочий определяется экспертами как «регионализация вместо федерализации». Ее стержневым моментом стало укрепление власти руководителей субъектов Федерации и их легитимности при углублении институциональной зависимости от федерального Центра.

Важным элементом этой стратегии стало существенное расширение полномочий региональных властей в отношении местного самоуправления. Институциональный дизайн и практики функционировании муниципалитетов в рамках такого политического курса должны были неизбежно трансформироваться в сторону усиления прав региональных властей по модерации порядка формирования и характера ресурсного обеспечения местной власти. Одновременно декларировалась необходимость «приближения местного самоуправления к населению», что в сложившихся политических условиях означало сокращение полномочий и обязательств, а также структурную реорганизацию местной власти.

Пакет поправок в ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятых весной 2014 года, решал указанные задачи. Фактически региональным властям было передано право самостоятельно формировать институциональный дизайн и определять объемы полномочий органов местного самоуправления в рамках, установленных федеральным законодателем. Законами субъекта РФ теперь могут перераспределяться полномочия между региональным и местным уровнями публичной власти (при этом определен объем неотчуждаемых полномочий муниципалитетов), может переформатироваться территориальная организация в городских округах (посредством разделения их на районы как муниципальные образования и наоборот), а также должен устанавливаться порядок формирования органов власти в муниципальных образованиях. В последнем случае речь идет о статусе главы муниципального образования и главы администрации, порядке их наделения полномочиями, а также порядке формирования представительных органов муниципалитетов.

Напомним, что до середины 2014 года действовал порядок, когда муниципалитеты имели возможность вариативного выбора моделей построения органов местного самоуправления на своей территории. Применительно к большинству муниципальных образований (кроме малых сельских поселений) выбор включал три варианта. В рамках первой позиции (модели) должности главы муниципалитета и главы местной администрации совмещались, при этом его избрание осуществлялось на выборах наряду с избранием представительного органа муниципального образования («сильный мэр). Во второй модели на всеобщих муниципальных выборах избирался только представительный орган муниципального образования, который, в свою очередь, избирал из своего состава председателя, наделяемого одновременно полномочиями главы муниципалитета, а глава администрации (сити-менеджер) нанимался представительным органом после проведения конкурса, где в составе конкурсной комиссии (формируемой представительным органом), одна треть принадлежала представителям государственной власти субъекта РФ. Наконец, третья позиция (модель) в целом была сходна со второй (в части найма сити-менеджера), но отличалась тем, что глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, избирался населением на выборах [45].

Подобный набор вариантов в ФЗ-131, предложенный законодателем, отражал несколько целей федерального Центра, запустившего в 2003 году масштабную муниципальную реформу. Как отмечают эксперты, сама идея ФЗ-131 отражала стремление в бюрократической рационализации местного самоуправления, поскольку предыдущий федеральный закон 1995 года содержал немало расплывчатых формулировок, способствующих

«расползанию» институциональных форм осуществления местной власти в стране, начиная с моделей ее территориальной организации, заканчивая полномочиями и предметами ведения муниципалитетов. В этом смысле ФЗ- 131 вносил определенную упорядоченность в значительную часть вопросов организации и функционирования местного самоуправления.

Еще одним важным обстоятельством стала встроенность муниципальной реформы в процессы рецентрализации и «вертикализации» российского политического пространства, повлекших за собой существенную трансформацию региональных и локальных (городских) режимов политико-экономического управления (governance). В этом отношении определяющее влияние на формирование моделей городского управления оказала отмена выборности губернаторов и переход к их «наделению полномочиями» по предложению Президента РФ, а также радикальное сокращение численности политических партий и последовательное сужение политической конкуренции на федеральном, региональном и местном уровнях.

Экономический рост 2000 - 2008 годов качественно трансформировал мотивации локальных акторов. В административных центрах регионов сформировались «режимы роста и развития», которые подкреплялись бумом в сферах строительства, розничной торговли, сервиса, инфраструктуры (отчасти) и связанных с ними секторах экономики. В частности, наблюдалось повышение абсолютной и относительной ценности земли и недвижимости как ресурсов развития, а также усиление влияния бизнеса (местного, регионального, реже - федерального) на процессы принятия решений в сфере городского управления. Последнее обстоятельство особенно ярко проявилось через массовое участие представителей бизнес-сообщества в выборах в представительные органы городов и вытеснение ими оттуда представителей интеллигенции [45].

Таким образом, формировались условия, когда резкое снижение политической конкуренции на региональном и муниципальном уровнях «компенсировалось» для заинтересованных игроков участием в «партии власти», превратившейся в механизм сопряжения интересов различных заинтересованных групп, включая представителей публичной власти и основных экономических игроков. В тех регионах, где управляемость политического пространства достигла особенно высокого уровня, под контроль исполнительной власти попадали и отделения оппозиционных политических партий; в этом смысле вхождение региональных или местных бизнес-игроков в оппозиционные структуры также санкционировалось, то есть участие в оппозиции не исключало их из «коалиций роста».

В этих условиях наиболее предпочтительным вариантом функционирования органов местного самоуправления становится модель с нанимаемым сити-менеджером (главой администрации) и избранным из состава представительного органа главой муниципального образования. Указанная модель отвечала логике «вертикализации» местного самоуправления, поскольку последняя требовала встраивания глав администраций муниципалитетов в новую управленческую конструкцию, а найм сити-менеджера представительным органом муниципалитета при активном участии региональных властей представлял собой именно такой механизм интеграции.

Появление на должности сити-менеджера согласованного кандидата большинства муниципального представительного органа и областной исполнительной власти (чаще даже - прямого представителя исполнительной власти региона, одобренного депутатами) позволяло перевести политико- управленческую коммуникацию руководства крупных муниципалитетов и региональных властей в русло активных неформальных контактов по решению проблем использования муниципальных активов, а также бюджетных ресурсов субъекта РФ, идущих на поддержку бюджетов муниципальных образований.

В то же время в самом начале «десятых» годов (2011 год и первая половина 2012 года) в политической жизни страны начала проявляться растущая гражданская активность среднего класса, сосредоточенного в крупных городах, численность и доля которого напрямую зависит от успешности экономического развития регионов. Среди основных требований «рассерженных горожан» выдвигались обеспечение большей прозрачности и подотчетности публичной власти, рост политической конкуренции и возможности более активно влиять на принятие управленческих решений2. В этом контексте широкое распространение модели с сити-менеджером в административных центрах регионов воспринималось представителями среднего класса скорее как исключение городской исполнительной власти из поля непосредственной подотчетности населению муниципалитета и как умаление публичной легитимности муниципальной исполнительной власти в городах.

Закрепление подотчетности наемного главы администрации перед представительным органом муниципалитета, усиленное поправками в федеральное законодательство в 2009 году (о его ежегодном обязательном отчете и возможности депутатов удалить его в отставку по своей инициативе или предложению главы субъекта РФ), скорее формализовало практику «вертикальной» зависимости сити-менеджеров от губернаторов, а также - от лоббистов, доминирующих в представительных органах крупных муниципалитетов. Для региональных властей сохранение модели с сити-менеджером дает возможность поддерживать наиболее удобно организованную систему политического контроля за областным центром и другими ресурсными муниципалитетами. Возвращение губернаторских выборов мало изменило мотивацию руководителей регионов - минимизация муниципальной автономии региональной столицы и других муниципалитетов, а также контроль над системой управления в них остаются приоритетными задачам [44].

В рамках политической реформы, осуществленной после протестов представителей городского класса в конце 2011 - начале 2012 г. помимо возвращения губернаторских выборов с применением «муниципального фильтра» предполагалось углубление децентрализации власти, а также расширение «перечня выборных муниципальных должностей». Последнее предусматривал Указ Президента РФ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», подписанный 7 мая 2014 г.

В порядке реализации Указа Правительством РФ в Государственную Думу был внесен законопроект, предусматривающий исключение из ФЗ-1311 модели, где глава муниципального образования избирался из состава депутатов. Таким образом, модель с сити-менеджером сохранялась как вариант (наряду с моделью «сильного мэра»), но при условии, что глава муниципалитета избирается населением и возглавляет представительный орган (в настоящий момент данная модель действует в Екатеринбурге и ряде других городов).

Законопроект отменял наиболее удобную для губернаторов и адекватную «вертикализации» местного самоуправления конструкцию управления муниципалитетами, поэтому федеральный парламент не торопился его рассматривать. Изменения в политической системе страны, обозначившиеся в 2012-2013 годы, демонстрировали противоположный тренд - усиление контроля «вертикали» над всеми акторами российской политики. Происходящая «авторитарная коррекция» политической реформы усиливала институты прямого влияния федеральной власти на губернаторов, федеральный Центр активно задействовал антикоррупционные механизмы и роль полномочных представительств в федеральных округах для усиления политического контроля над структурами власти на региональном и местном уровнях. Одновременно происходила локальная децентрализация - передача части федеральных полномочий на уровень субъектов Федерации.

Охарактеризованная выше модель «регионализации вместо федерализации», по сути, означает, что частично легитимированные на всенародных выборах, но фактически направленные на регион федеральным Центром губернаторы, находясь под его плотным политическим контролем, призваны мобилизовывать ресурсы территорий для их экономического развития и выполнения социальных обязательств (зафиксированных федеральным Центром в так называемых «майских указах» Президента РФ), получив право формировать такую систему управления внутри региона, которая видится власти субъекта Федерации наиболее оптимальной (но в рамках установленного федеральным законодательством набора вариантов).

Иначе говоря, в новой конфигурации законодательства о местном самоуправлении за областным парламентом, а фактически, учитывая российские политико-управленческие реалии, за губернаторами, закрепляется право форматировать институциональную организацию местной власти, исходя из своих интересов и предпочтений, а также представлений об оптимальных моделях построения систем публичного управления. Страна вновь вступила в период крупномасштабной перестройки местного самоуправления, основным содержанием которой станет дальнейшее встраивание его в «вертикаль» и усиление политического контроля над ним со стороны государственной власти, прежде всего, исполнительных структур регионального уровня.

До конца 2014 года региональные представительные органы в основном завершили принятие законов, регламентирующих организацию и порядок наделения полномочиями органов и должностных лиц местного самоуправления на своих территориях.

Общим трендом стало расширение практики использования модели с главой муниципалитета, избираемого из состава депутатов и главой администрации, нанимаемым по контракту (модель сити-менеджера), причем указанная модель распространялась не только на региональные столицы (к весне 2015 года менее двух десятков областных центров сохранили модель с «сильным мэром», избираемым населением), но и на муниципальные районы, городские округа и городские поселения. В некоторых регионах (Орловская область) были отменены выборы глав практически во всех видах муниципальных образований, кроме малых сельских поселений [37].

Расширилась практика отмены прямых выборов депутатов районных муниципальных собраний и замены их на механизм делегирования депутатов муниципалитетов нижестоящего уровня. Возник первый в России прецедент расщепления единого городского округа на городской округ с внутригородскими территориями, получившими статус муниципалитетов (Челябинск). Представительный орган этого городского округа также формируется методом делегирования, а прямые выборы мэра в таких городах исключены.

Резкое расширение практики использования модели с сити- менеджером создает не только преимущества «вертикализации» системы управления, но и риски, связанные с «раздвоенностью» муниципального управления (наличие двух глав - муниципалитета и администрации), размыванием ответственности и потенциальной конфликтностью данной модели.

Федеральный Центр в рамках логики централизации и управленческой консолидации оперативно отреагировал на этот вызов - в феврале 2015 года поправками в ФЗ -1311 добавлены еще две модели организации муниципальной власти. Глава муниципалитета теперь может быть избран из состава депутатов представительного органа и одновременно занять должность главы администрации (при этом он снимает с себя полномочия депутата). Вводится также возможность избрания главы муниципалитета, исполняющего полномочия главы администрации, представительным органом на конкурсной основе - условия конкурса почти такие же, как в модели с сити-менеджером, но в новой модели статусы главы администрации и муниципального образования консолидируются.

В регионах уже проявлен большой интерес к указанным моделям, поскольку введение «единоначалия» в системах управления муниципалитетами через предложенные новые модели не обусловлено необходимостью проводить всенародные выборы главы, а позволяет сделать это в рамках процедур, поддающихся активному политическому контролю со стороны региональных властей. При этом избрание главы администрации из состава депутатов выглядит более демократичным и легитимным, а конкурсный наем высшего должностного лица муниципалитета представляется спорным с точки зрения легитимности, но сохраняет возможность подбора кандидата с более строгих профессиональных позиций. Обе введенные модели имеют большую перспективу - можно предположить, что в нынешнем политикоуправленческом контексте именно к ним будут дрейфовать модели с сити-менеджерами, тем более что решение о введении моделей управления муниципалитетами принимаются региональными властями [45].

Таким образом, предоставление федеральным законодателем региональным властям права широко воздействовать на институциональный дизайн местного самоуправления приведет в ближайшем будущем к резкому росту разнообразия подходов к построению местной власти и ее политико-управленческих конфигураций. Для сравнительных исследований местного самоуправления в стране открываются обширные перспективы.

1.2 Виды муниципальных образований

Понятие «муниципальное образование» было введено Гражданским кодексом РФ в 1994 г. (ст. ст. 124, 215) и в дальнейшем включено в федеральные законы о местном самоуправлении. Так, в соответствии с положениями Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ Закон 1995 г. определял муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

На основании этого под территорией местного самоуправления понимались городские, сельские поселения, а также иные территории, например районы, станицы, уезды, сельские округа, волости и т.п. И в качестве обязательных признаков муниципального образования закреплялось наличие выборных органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципальной собственности. Некоторые авторы в качестве такого признака выделяли устав муниципального образования. В Законе № 131-ФЗ данные признаки муниципального образования отсутствуют [38].

В абз. 1 ч. 1 ст. 10 Закона № 131-ФЗ в Российской Федерации закреплены следующие виды муниципальных образований, которые отличаются друг от друга, различными параметрами, такими как территория и, конечно же, реализуемыми на этой территории полномочиями (перечнем решаемых вопросов местного значения): городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

К городскому поселению относится город, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

К сельским поселением относится одно или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. К таким признаками сельского поселения можно отнести:

а) общую территорию (могут учитываться такие факторы как ландшафтная привязка);

б) поселенческий признак;

в) различные виды сельских населенных пунктов (такие как поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие);

г) осуществление на данной территории местного самоуправления; д) преобладание форм непосредственной демократии;

е) наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления.

В состав муниципального района входят городские и сельские поселения (вошедших в него низовым уровнем местного самоуправления) и межселенных территорий.

Городской округ можно определить как одноуровневое городское поселение, не входящее в состав муниципального района и не содержащее на своей территории других муниципальных образований (исключением из правил являются города федерального значения и городской округ с внутригородским делением). Органы местного самоуправления городского округа осуществляют следующие функции:

1) ряд полномочий по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района;

2) ряд отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ дополнил ч. 1 ст. 10 Закона № 131-ФЗ положением о том, что в городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.

Но данные новации не исключают и сохранения традиционных городских округов, которые по-прежнему являются одним из видов муниципальных образований.

Внутригородским районом признается внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, и в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Данные критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы установлены законодательными актами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением [25].

Так, например, в соответствии с Законом Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» статусом городского округа с внутригородским делением может наделяться городской округ с населением свыше 500000 человек.

Законом Псковской области от 27 ноября 2014 г. № 1452-ОЗ в целях реализации положений ФЗ от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ внесены изменения в Закон Псковской области от 9 октября 2006 г. № 580-ОЗ «О местном самоуправлении в Псковской области», в соответствии с которым деление городского округа на внутригородские районы может осуществляться в городских округах с численностью жителей более 300 тысяч человек с учетом исторически сложившегося внутреннего территориального устройства городского округа.

В Ставропольском крае, несмотря на то что Законом Ставропольского края от 7 ноября 2014 г. N 103-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» и признании утратившим силу Закона Ставропольского края «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края» предусмотрена возможность создания подобных городских округов, тем не менее критерии для такого деления не установлены.

Такое признание внутригородских районов самостоятельными муниципальными образованиями, формирования в них органов местного самоуправления, включая представительных, должны по замыслу инициаторов муниципальной реформы стимулировать местное население к более активному участию в осуществлении местного самоуправления. Предполагается, что участие граждан в выборах депутатов представительных органов внутригородских районов станет наиболее активным, и позволит более тесным образом взаимодействовать с избранными депутатами, так как число избирателей в округе в этом случае намного меньше, чем сейчас, когда в крупных городах избирается один представительный орган.

Таким образом, в Законе №131-ФЗ определен перечень вопросов местного значения для каждого из типов муниципальных образований: в ст. 14 регламентированы вопросы местного значения городского и сельского поселения, в ст. 15 определен ряд вопросов местного значения для муниципального района, в ст. 16 закреплены вопросы местного значения городского округа и в ст. 16.2 - вопросы местного значения внутригородского района. При этом субъект Российской Федерации может установить дополнительные вопросы местного значения для городских округов с внутригородским делением, для чего обязан передать необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы.

1.3 Анализ правового статуса и места городского округа в системе муниципальных образований РФ

История развития местного самоуправления свидетельствует о том, что двухуровневая система управления городом уже была реализована в России при советской модели местного управления. Так в годы советской власти в крупных городах существовали наряду с городскими районные Советы народных депутатов. Их правовой статус был закреплен Законом РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» (в ред. Закона РСФСР от 03.08.1979), который к числу их основных полномочий относил: рассмотрение, согласование проектов планов размещения, развития предприятий местной промышленности, бытового обслуживания, торговли и общественного питания, организаций и учреждений культуры, народного образования и здравоохранения, внесение в случае необходимости своих предложений в соответствующие вышестоящие органы. При этом весьма значительной была численность районных Советов (по 250 - 300 депутатов), и что характерно, встречи депутатов с избирателями проводились достаточно регулярно [20].

Несомненным достоинством Закона №131-ФЗ является то, что он не рассматривает механическое районное деления в городах. Вместе с тем, в среде ученых звучали опасения по поводу необходимости таких нововведений. Например, А.Н. Костюков считает, что «огосударствление городского самоуправления и перенос местного самоуправления на уровень внутригородских районов практически полностью выхолостит институт местного самоуправления. Городское сообщество, которое только и может быть основой местного самоуправления, не складывается из районных сообществ. Безусловно, у людей есть потребности, связанные непосредственно с территорией их проживания в городе. Но интересы горожан этим не ограничиваются. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство - все это формируется на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь решающий голос в выборе из возможных альтернатив решения данных вопросов» [34, с. 61].

При этом следует отметить, что наличие местного самоуправления во внутригородских районах и создание в них системы собственных органов местного самоуправления подразумевает и сохранение более крупного муниципального образования, в которое они входят, - городского округа с внутригородским делением. Такие примеры организации местной власти уже были. К ним относятся муниципальные районы с входящими в них поселениями. Целостность управления городом с созданием внутригородских районов сохраняется.

При образовании районного муниципального звена в городских округах можно выделить определенные положительные моменты. К ним относится приближенность местной власти к гражданам. Это отмечает и Президент России В.В. Путин, подчеркивая, что местная власть - самая близкая власть к людям, любой гражданин, образно говоря, должен дотянуться до нее рукой [43]. Но к сожалению нередко многие жители городского округа имеют смутное представление о своих депутатах городских собраний, дум. В лучшем случае они знают лишь фамилию мэра и местонахождение местной администрации.

К достоинству данной организационной формы относят:

- повышение самостоятельности районов в городе, и создание органов местного самоуправления, а не структурных подразделений;

- на уровне районов города формируются собственные бюджеты, которыми районные органы могут самостоятельно распоряжаться;

- местная власть в организационном и территориальном плане становится максимально приближенной к жителям районов;

- все эти условия способствуют созданию новых рабочих мест [32].

Наличие достоинств не исключает и определенных возможных негативных последствий при создании городских округов с внутригородским делением:

- могут возникнуть определенные сложности при координации между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов, и между органами местного самоуправления разных районов города (например, может сложиться ситуация, когда в одном из районов города отсутствуют местные налоги, которые представительный орган внутригородского района вправе устанавливать и отменять самостоятельно);

- в таких условиях может возрасти роль субъекта РФ в развитии местного самоуправления, что вызовет затруднения при реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления (например, могут возникнуть сложности при определении субъектом РФ критериев для деления городских округов на внутригородские районы, так как в федеральном законе не указаны возможные варианты таких критериев);

- возможно возникновение несбалансированности районных бюджетов (например, внутри одного города промышленный район будет располагать более прочным бюджетом, чем остальные районы города, так как не в каждый район обладает бюджетообразующими предприятиями);

- процесс формирования самостоятельных администраций на уровне районов города приводит к необходимости увеличения штата и бюджетного финансирования, что отрицательно оценивается и жителями, и практиками местного самоуправления;

- происходит увеличение численности депутатов представительных органов и, соответственно, возрастают расходы на их содержание (заработная плата депутатам, работающим на постоянной основе, и муниципальным служащим и работникам аппарата);

- отмена прямых выборов глав и депутатов городских округов с внутригородским делением негативно оценивается жителями городов;

- жители муниципального образования не поддерживают данное направление реформы местного самоуправления, выступая за сохранение единства своих городов;

- существует вероятность того, что внутригородские районы будут передавать свои полномочия на уровень городского округа с внутригородским делением, так, как сегодня это делают сельские поселения в отношении муниципального района из-за нехватки финансовых средств и материальных ресурсов;

- могут возникнуть проблемы разграничения имущества между внутригородскими районами и городским округом с внутригородским делением;

- возможно возникновение угрозы разрушения единства городского хозяйства.

На сегодняшний день город представляет собой единый хозяйственный комплекс, с единой инженерной инфраструктурой, где реализуется единая городская политика. Разделение городского округа на внутригородские районы, безусловно, приведет к децентрализации управления и ослаблению городских органов местного самоуправления. При этом следует отметить, что интенсивное развитие городов и процесс урбанизации требуют поиска новых форм управления городом.

В соответствии с нормами Закона №131-ФЗ возможно создание трех видов городов: городское поселение (небольшой городок или поселок городского типа), городской округ (средний и крупный город) и городской округ с внутригородским делением (городская агломерация, мегаполис).

С данной новеллой Закона тесно связаны другие изменения, в частности, касающиеся формирования органов местного самоуправления во вновь образуемых муниципальных образованиях. Например, представительный орган внутригородского района должен быть сформирован из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и его уставом может избираться на муниципальных выборах либо формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Но в тоже время может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительный орган данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов.

Т.Н. Михеева полагает, что последняя норма «вносит правовую упорядоченность в части численности депутатов, делегируемых от внутригородских районов в представительный орган городского округа. Поскольку при создании внутригородских районов в основу должны быть положены такие факторы, как традиционно сложившиеся административно- территориальные районы в городах, привычные для населения, или сформированные по географическим (северный, юго-западный, заречный и т.п.), экономическим, инфраструктурным и иным признакам (например, промышленный, парковый, студенческий и т.п.), то становятся очевидными их различия по площади, численности населения. Поэтому возможность неодинакового численного представительства районов в общегородском собрании или думе видится разумной. Кстати, подобная норма сейчас будет распространена и на уровне муниципальных районов, в представительных органах которых предусматривалась равная численность депутатов от поселений» [38, с. 66].

В таком случае главы вновь образуемых муниципальных образований могут избираться на выборах населением либо из числа депутатов представительного органа. В действительности, Закон в этой части не привнес нового, чего не скажешь о такой фигуре на муниципальном горизонте, как глава местной администрации. Поэтому в литературе нередко звучат мнения о нелегитимности их утверждения горсоветами по представлению главы субъекта Федерации. Поэтому А.Н. Костюков полагает, что «подобная инициатива не может не вызывать серьезнейших опасений, поскольку несет в себе колоссальный деструктивный заряд, способный свести местное самоуправление в России к простой декларации» [34, с. 60].

Видимо, речь идет об изменениях в составе конкурсной комиссии, организующей конкурс на замещение должности главы местной администрации. Действующая редакция Закона № 131-ФЗ предусматривала, что члены конкурсной комиссии поселения назначаются его представительным органом. В муниципальном районе (городском округе) две трети конкурсной комиссии назначаются представительным органом этих муниципальных образований, а одна треть - законодательным (представительным органом) государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).

Внесенные изменения предусматривают в поселениях и внутригородских районах назначение половины членов конкурсной комиссии представительным органом этих муниципальных образований, а другой половины - главой местной администрации муниципального района, городского округа с внутригородским делением. Все здесь представляется логичным. Главы названных администраций, как и главы администраций поселений и внутригородских районов, представляют исполнительно- распорядительные структуры муниципальной (отметим - не государственной) власти. От их деятельности и деятельности возглавляемых ими администраций зависит жизнеобеспечение населения, функционирование в целом районного или городского хозяйства. Закономерен вопрос, почему глава администрации муниципального района (городского округа с внутригородским делением), объединенный с главами администраций поселений (внутригородских районов) решением общих задач, не может быть услышанным при подборе кандидатур на эти должности? Подчеркнем еще раз, что речь идет о назначениях должностных лиц по контракту для выполнения определенных управленческих функций, требующих и необходимых познаний, и профессиональных навыков, и опыта.

Споры вызывает и другая норма - о способах формирования конкурсных комиссий для назначения глав администраций муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением. Из названной процедуры исключается представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации. Половина членов конкурсной комиссии назначается высшим должностным лицом субъекта (главой исполнительной власти), вторая половина - представительным органом соответствующего муниципального образования. В связи с этим высказываются опасения, что глава города, избираемый депутатами по представлению губернатора, фактически становится его подчиненным и встраивается в систему государственной власти (властной вертикали) [25].

Таким образом, подводя итог краткому анализу нововведений следует отметить, что никто не пытается оспорить права государства на создание правовых алгоритмов в части определения общих принципов организации системы местного самоуправления (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Местное самоуправление продолжает оставаться самостоятельным только в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Поэтому последние изменения в базовый Закон о местном самоуправлении вряд ли следует воспринимать как доминирование государственной власти над властью муниципальной.