Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РФ

1.1 Теоретические аспекты организации государственной службы

1.2 Система государственной службы в РФ, её основа и структура

1.3 Основные проблемы в организации государственной службы в РФ

ГЛАВА II. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОПЫТА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РФ И ГЕРМАНИИ

2.1 Система государственной службы в Германии, её основа и структура

2.2 Проведение анализа государственной службы в РФ и Германии по критериям

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЯ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной темы. Создание эффективной системы государственной службы, рассматриваемой в тандеме с системой государственного управления, является одним из базисов укрепления демократии в РФ, повышения авторитета властных структур.

На сегодняшний день одной из первостепенных задач для государственной службы является формирование кадрового состава из профессиональных государственных служащих, которые будут способны обеспечить достойное функционирование органов государственной власти.

Социально-экономические изменения в России и в мире дали начало поиску альтернативных решений по управлению, а также запустили тенденцию к созданию современной системы управления, применяющей актуальные управленческие технологии.

Изучение опыта организации государственной службы в Германии, а также сравнительный анализ государственной службы Германии и России особенно актуальны на сегодняшний день, когда формирование современной и эффективной модели государственной службы в РФ является первостепенной задачей.

Степень изученности темы. Структура и механизм работы государственной службы широко обсуждается в научных кругах и средствах массовой информации и коммуникации. Ощутимый вклад в изучение и развитие государственной службы как таковой внесли Ю.Н. Старилов1, Д.М. Овсянко2, Г.В. Атаманчук3, Д.В. Граждан4, а также А.А. Демин5 и А.А. Гришковец6 Объектом исследования является государственная служба.

Предметом исследования является сравнительный анализ опыта организации государственной службы на примере РФ и Германии.

Цель данного исследования - провести сравнительный анализ государственной службы в РФ и Германии; разработать решения и методики применения положительного опыта Германии в организации государственной службы в РФ.

Задачи:

- изучить теоретические аспекты государственной службы;

- рассмотреть структуру государственной службы в Российской Федерации;

- выявить основные проблемы в организации государственной службы;

- рассмотреть структуру государственной службы в Германии;

- сравнить государственную службу в Российской Федерации и Германии по разработанным критериям и оценить возможность применения в Российской Федерации опыта Германии в организации государственной службы.

Методы исследования - анализ и структурирование материалов по данной тематике, а также обобщение опыта, полученного из исследований и статей.

Проблема исследования - противопоставление между государственной службой в РФ и Германии

Структурно работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений



ГЛАВА I. ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РФ

государственный служба российский германия

1.1 Теоретические аспекты организации государственной службы

Служба является разновидностью социальной деятельности людей. Службу различают на государственную, муниципальную и негосударственную в зависимости от сферы деятельности и законодательства учреждения, в котором эта служба проходит. Учреждения также бывают разными, например, органы государственной или муниципальной власти, различные организации и объединения, частные предприятия.

Понятие государственной службы встречается в литературе в разных значениях.

В широком смысле ГС (здесь и далее: ГС - государственная служба) воспринимается как трудовая деятельность сотрудников, протекающая в государственных организациях, подразумевающая исполнение ими своих трудовых функций.

В узком же смысле -- это исполнение госслужащими своих обязательств в государственных органах.

Также, государственная служба - установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени.7

Исходя из данных понятий, можно определить основные признаки ГС:

1. профессиональная деятельность;

2. начисление зарплаты из бюджета государства.

С помощью ГС возможна реализация полномочий, задач и функций органов государственной и региональной власти. Люди, состоящие на ГС, называются государственными служащими. Их деятельность носит государственно-властный характер, что значит: лица, занимающие определенную должность на государственной службе обладают властью выполнять определенные функции от лица государственного органа. Понятие

«государственный служащий» рассматривается в широком и узком смысле слова. В широком смысле государственный служащий -- это профессиональный работник умственного труда любой государственной организации (управленческого органа, армии, образования, здравоохранения и др.). В узком смысле -- это профессиональный управленец органов государственной власти.8

Служба осуществляется компетентными и прошедшими профподготовку, сотрудниками, которые готовы осуществлять деятельность в государственных органах.

Правовым институтом ГС является совокупность норм, которые регламентируют правовой статус госслужащих, в том числе условия и порядок прохождения ГС, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и ряд других вопросов.9

Нельзя не учесть тот факт, что ГС организуется с обязательным учетом многогранности сторон государственной деятельности. По особым параметрам к государственной относится служба в различных специализированных отраслях -- военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и другие. Характерным для организации вышеназванных видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах различных уровней и сфер.

Виды ГС на законодательном и юридическом уровнях не зафиксированы, поэтому по данному вопросу нет общепринятой точки зрения. Чаще всего государственную службу подразделяют на такие виды:

1. служба в таких органах власти, как законодательная, исполнительная, судебная;

2. гражданская и милитаризованная служба;

3. гражданская и специализированная служба;

4. государственная и гражданская.10

Общая цель ГС - управление государственными делами, разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Сопутствующие цели государственной службы можно разделить на государственно-политический, экономический, социальный, правовой и организационный аспекты:

1. соблюдение обязательств по обеспечению достойного уровня жизни людей, а также удовлетворению как их материальных, так и духовных потребностей.

2. повышение уровня действенности госрегулирования экономики; поддержка предпринимательства; обеспечение бюджетирования и финансирования ГС, а также оптимизация затрат на содержание аппарата.

3. исполнение полномочий государства и его органов; практическое осуществление функций государства; создание условий для обратной связи с народом.

4. обеспечение следования законам страны законодательства страны; создание адекватных условий для полного функционирования государственного аппарата.

5. организационно-техническое обеспечение органов государственной власти; повышение профессионального уровня госслужащих и организациях их обучения; улучшение стандартов регулирования кадрового состава государственного аппарата.11

Основной функцией государственной службы можно назвать исполнение полномочий власти. Среди косвенных функций на основе трудов известных авторов можно выделить:

1. Функция ГС как профессиональной деятельности включает в себя осуществление государственного управления; организацию аппарата на выполнение полномочий государственных органов, а также обеспечение его дисциплинированности.

2. Функция ГС как правового института включает в себя реализацию законов и нормативных актов государства, а также их разработку; соблюдение законодательства о ГС; регулирование правового статуса госслужащих.

3. Функция ГС как публично-правового отношения государства и служащего включает в себя правовую и социальную защиту госслужащих; разработку правовых норм прохождения ГС: разработку правовых, нормативных актов, устанавливающих нормы служебных отношений; формирование качественного кадрового состава ГС; создание благоприятных условий для профессионального роста кадров.

4. Функция ГС как социального института включает в себя разработку государственных социальных услуг; эффективное разрешение социальных задач, которые ставит перед собой государство; регулирование и разрешение социальных конфликтов; регулирование социального статуса госслужащих. В социологии под социальным институтом понимается совокупность правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные формы человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов. В развитом виде социальные институты обычно представляют собой системные образования, отличающиеся устойчивой структурой, интегрированностью своих элементов, многообразием,

гибкостью, динамичностью функций.12

В обществе в соответствии с его функциональными качествами действуют самые различные социальные институты -- политические, экономические, духовные и т.п.

В социологии существует множество различных определений понятия «социальный институт»:

1. В.Ф. Анурин определяет социальный институт как «устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих взаимодействие людей в определенной сфере жизнедеятельности и организующих их в систему ролей и статусов»13

2. По мнению С.С. Фролова, «социальный институт -- это организованная система связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества»14

3. Согласно М.С. Комарову, социальные институты представляют собой «ценностно-нормативные комплексы, посредством которых направляются и контролируются действия людей в жизненно важных сферах -- экономике, политике, культуре, семье и др.» 15

Социальный институт обладает особыми признаками:

1. жесткой регламентацией, что обеспечивает регулярность, высокий уровень предсказуемости и надежность работы социальных связей. Обязательства социального института связаны с социальным контролем, а также со стимулами к положительному поведению и препятствующими негативному;

2. четким распределением функций, прав и обязанностей участников взаимодействия внутри социального института. Каждый индивид выполняет конкретную функцию, и поэтому у каждого другого появляется уверенность в отношении его деятельности. В итоге, поведение личности в рамках социального института обладает предсказуемостью и надежностью, а деятельность самих институтов -- регулярностью;

3. обезличенностью требований к замещающим выбывших. Для того, чтобы занять место в социальных связях внутри социального института, надо взять на себя определенные обязанности и права. Они представляют собой наиболее эффективный вариант поведения каждого из участников социальных связей. Статус и роли определяются как ожидания социального института и общества. Тем самым, обеспечивается независимость работы социального института, его устойчивость и способность к регенерации;

4. разделением труда и профессионализмом в выполнении функций. Должна осуществляться особая подготовка кадров, которые смогут с должным профессионализмом выполнять свои функции и обязанности. Этими мерами обеспечивается высокая эффективность институтов;

5. необходимостью определенных средств и ресурсов. У социального института для выполнения собственных функций должна быть материальная база, в рамках которой будет осуществляться как управление деятельностью социального института, так и контроль за выполнением его функций.

6. Следовательно, в этих трех определениях в конечном итоге вычленяются правила и нормы, которые регулируют взаимодействие людей в определенной сфере жизнедеятельности. В социальном значении, понятие «служба» имеет несколько смыслов: вид деятельности человека; место работы; психофизическое напряжение человека; организация. Будучи механизмом осуществления государственного управления, ГС имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту:

- социальный характер, поскольку она представляет собой социальную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества -- госслужащих; всей своей сутью и методологией эта деятельность направлена на контроль за исполнением полномочий и обязательств государства;

- социальную ориентацию -- главными для ГС являются обеспечение нормального функционирования социальных функций государства, направленных на обеспечение граждан различными социальными услугами;

- социальную природу, так как представляет собой госслужащих, а также их конкретные потребности и социальные интересы;

- Главная социально-политическая ценность - защита и контроль за соблюдение прав и интересов граждан;

- служба чиновников социуму, который содержит институт власти за счет налоговых сборов в счет государства.16



1.2 Система государственной службы в РФ, её основа и структура

Понятие «государственная служба» определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.17

К специальному законодательству, регламентирующим государственную службу, относятся Федеральный закон «О системе государственной службы»18, Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ»19, другие федеральные законы и иные нормативно-

правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции, уставы, законы и другие нормативные акты субъектов, регулирующие вопросы государственной службы).

Различия в прохождении государственной службы в различных органах государственной власти устанавливаются различными законами, а общие основы установлены в Федеральном законе Российской Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации».

Отмечается, что основой классификации видов гражданской службы могут быть принципы федерализма, существующего в Российской федерации, а также демократических принцип разделения властей и функциональные принципы разделения.

Принцип федерализма предполагает, что ГС разделяется на службу федерального уровня и службу в субъектах Российской Федерации. Данный принцип реализуется на практике в Российской Федерации.

Система ГС включает в себя три вида:

государственную гражданскую службу;

- военную службу;

- государственную службу иных видов.20

2. Государственная гражданская служба делится на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

3. Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы.

4. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

В соответствии с конституцией и федеральным законодательством, федеральная гражданская служба проходит на государственных должностях в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального собрания РФ, Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях в соответствии с законодательством России.

В субъектах Российской Федерации государственная гражданская служба регулируется как на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов, так и на основе законодательных актов субъектов Российской Федерации.

Регулирование государственной службы в целом является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в зависимости от уровня государственной службы.

Рис.1 Место гражданской службы в системе государственной власти

На рисунке 1 обозначена дихотомия государственной власти, так как помимо внешнего разделения, ГС в органах государственной власти делится еще на две категории: на работников, которые осуществляют политическую власть в государственных органах, например, Президент Российской Федерации, Депутаты Государственной Думы и т.д.; на работников, осуществляющих административную гражданскую службу.

Первая структура - неустойчива и может меняться вместе со сменой политика, а вторая - гарантирует стабильность государственной власти.

Государственная гражданская служба является самым широким видом государственной службы и обладает всеми признаками социального института.

Таким образом, государственная гражданская служба представляет собой один из видов государственной службы. В свою очередь, сама она подразделяется на федеральную гражданскую службу и региональную гражданскую службу. Система государственной службы в целом регулируется Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы».

Необходимо также разделять государственную гражданскую службу и службу на государственных должностях Российской Федерации, так как это различные понятия. Существующая система власти в Российской Федерации и ее субъектах предполагает существование дихотомии власти, в связи с которой политические и административные должности в нашей стране разделяются.

На федеральном уровне существует значительная законодательная база. 21 Во-первых, Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 31.12.2014, с изм. от 06.04.2015) "О государственной гражданской службе Российской Федерации» регулирует отношения касательного данного вида государственной службе на федеральном уровне.

Во-вторых, многочисленные указы Президента Российской Федерации, такие как Указ Президента РФ от 11.01.1995 N 32 (ред. от 31.12.2014) "О государственных должностях Российской Федерации", Указ Президента РФ от 31.12.2005 N 1574 (ред. от 12.03.2015) "О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы" проводят границу между административным аппаратом и политическими должностями, что гарантирует стабильность государственной службы.

Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 112 (ред. от 19.03.2014) "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" регулирует поступление на государственную гражданскую службу.

Принципы региональной государственной службы, как в Москве, так и в других субъектах Российской Федерации, взяты, по большей части, из федерального законодательства. Этими принципами являются:

1.единство системы государственной службы, которое обеспечивает тотальное соблюдение конституционного определения границ предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти города Москвы;

2. приоритет прав и свобод человека и гражданина;

3.единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы города Москва;

4. равный доступ граждан к гражданской службе и равные условия ее прохождения, независимо от каких-либо факторов, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными качествами государственного служащего;

5. профессионализм государственных служащих;

6. стабильность гражданской службы;

7. открытость и доступность гражданской службы для общества, а также информировании общества о деятельности государственных служащих;

8. взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 9.защищенность государственных служащих от неправомерного

вмешательства в их профессиональную деятельность;

10. правовая и социальная защищенность государственных служащих.

Должности государственной гражданской службы подлежат классификации. У должностей, помимо непосредственных названий, есть также группы и категории. Группы должностей государственной гражданской службы:

1) высшие должности;

2) главные должности;

3) ведущие должности;

4) старшие должности;

5) младшие должности.



Рис. 2 Классификация должностей и групп государственной гражданской службы

Что касается региональной гражданской службы, то представленные на Рис. 2 характерны абсолютному большинству субъектов Российской Федерации.

В законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должность подразумевает учрежденную законами или иными нормативно-правовыми актами и созданную в целях исполнения полномочий какого-либо государственного органа должность.

Классификация должностей и требования, предъявляемые к гражданам при их замещении, регламентируется для подбора наиболее подходящих для замещения должности кадров. Так как регламентация законодательная, то она одинакова для всех органов власти.

Должности государственной службы подразделяются и на категории, и на группы, что было показано на Рис. 2. Такое деление зависит в основном от объёма и характера полномочий, а также от функциональных обязанностей и требований, предъявляемых к опыту работы и образованию.

По категориям должности бывают следующих категорий: руководители, специалисты, помощники или советники, обеспечивающие специалисты.

Подробнее о категориях должностей можно узнать в Приложении 1 к данной работе.

В Российской Федерации государственный служащий обладает рядом характеристик. Некоторые из них устанавливаются и подтверждаются при проведении квалификационного экзамена, а некоторые зависят от выслуги лет. На государственном, федеральном уровне, этот процесс регулируется указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»22

Классный чин - это показатель соответствия служащего замещаемой им должности государственной гражданской службы. Классные чины зависят от группы должностей государственной гражданской службы, а их присвоение и подтверждение зависит от государственного экзамена.

Существуют определенные условия, при которых государственным служащим присваиваются классные чины:

1. последовательное присвоение классных чинов в четком соответствии с замещаемой должностью;

2. возможность досрочного присвоения классного чина в качестве поощрения, либо присвоение их на одну ступень выше классного чина;

3. сохранение классных чинов при освобождении от замещаемой должности федеральной государственной службы или увольнении с государственной службы.

Всего существует 5 групп таких чинов. В каждой группе чинов предусматривается иерархичность в виде первого, второго и третьего класса.

Выделяются следующие виды классных чинов:

1. действительный государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса;

2. государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса;

3. советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса;

4. референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса;

5. секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса;

Делая вывод из вышеизложенного, получаем пятнадцать классных чинов.

Гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп, классные чины гражданской службы субъекта РФ присваиваются в соответствии с законом конкретного субъекта РФ.

Классный чин не является лишь техническим элементом статуса, а показывает как профессиональный, так и должностной уровень государственного служащего. Классный чин также является стимулирующим фактором деятельности государственного служащего, т.к. присвоение классного чина сопутствует повышению месячного оклада.

1.3 Основные проблемы в организации государственной службы РФ

К основным задачам государственной службы можно отнести:

1. защиту прав, свобод и интересов граждан;

2. эффективное решение социальных задач и обязательств государства перед обществом;

3. производство социальных государственных услуг;

4. борьбу с безработицей;

5. разрешение социальных конфликтов и разногласий в обществе;

6. регулирование социального статуса и имиджа государственных служащих;

7. формирование кадрового состава государственных служащих в соответствии с конституционными нормами.

Несмотря на это, состояние государственной службы в РФ как социального института характеризуется большим количеством нерешенных проблем и противоречий, которые обусловлены становлением и развитием новой российской общности. Государственная служба не всегда может справиться со своими задачами из-за ряда проблем внутреннего устройства.

Необходимо сформировать такую систему государственной службы, которая, с одной стороны, соответствовала бы требованиям демократического, правового федерального, социального и светского государства с республиканской формой правления, а с другой - условиям и факторам свободного гражданского общества с рыночной экономикой, разнообразием социальных слоев и групп, плюралистической духовностью, надежной защищенностью прав и свобод человека. 23

Вертикаль административной власти, которая связана с реформой службы в Российской Федерации, повышающей ее эффективность и эффективность государственного управления строится как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Административная реформа проводилась не только в целях повышения эффективности, но и для формирования и развития системы государственной службы, подготовки кадров, более качественного замещения должностей, формирования кадрового состава государственных органов власти. Необходимо понимать, что именно гражданская служба Российской Федерации является чрезвычайно важным инструментом осуществления и реализации политики и управленческих решений. Служба - это основа всех преобразований в обществе и системы государственного управления. Таким образом, реформирование государственной службы являлось и является приоритетом государственных реформ.

Осуществление преобразований в сфере государственной службы происходило в несколько этапов. Первый, подготовительный, этап начался в конце 1993 г. и завершился в середине 2003 г. Он характеризовался созданием научного подхода к реформированию института государственной службы страны в целом. Данный этап завершился разработкой и утверждением новой федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».

Второй этап, который начался с принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», вступившего в силу с 1 февраля 2005 г., сформулировал и нормативно закрепил деятельность только одного из видов государственной службы - гражданской службы. С целью продолжения данной деятельности в конце 2005 г. была подготовлена и принята другая федеральная программа, которая была сформулирована в распоряжении Правительства РФ «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» от 25 октября 2005 г.

Одной из целей проведения реформ было повышение эффективности государственной гражданской службы. Это было сделано как в интересах общества, так и в интересах государства.

Еще одной целью административной реформы стало создание системы государственной службы с формированием взаимосвязей между элементами для поддержания целостности. 24

Для выполнения этих целей были поставлены задачи, осуществляя которые в нужном объеме, можно достичь поставленных целей.

Во-первых, была отмечена необходимость привести государственную гражданскую службу в соответствие с современными общественными отношениями и политическими тенденциями, а значит, необходима модификация применяемых на государственной службе технологий.

Во-вторых, законодательное регулирование государственной службы находилось в стадии развития, которое необходимо было интенсивно продолжать. Поэтому ещё одной задачей являлось совершенствование законодательства в сфере государственной и региональной гражданской службы.

Проведенное реформирование государственной службы показало достаточно много недостатков в механизме ее функционирования, некоторые поставленные задачи так и не были решены, несмотря на множество путей для их реализации. Новая структура федеральных органов исполнительной власти не обеспечила необходимого развития и эффективной работы этих органов.

Решение волнующих большинство населения проблем по-прежнему связывается с политической волей президента и усилением государства.25

По данным исследования, проведенного в 2015 г. на базе экспертно- аналитического центра РАНХиГС (подробнее с результатами опроса можно ознакомиться в Приложении 2 к данной работе), государственную службу вновь необходимо реформировать - считают 73% опрошенных чиновников и экспертов. В опросе приняли участие 160 экспертов и 82 чиновника - руководители органов власти, их заместители, помощники. Но многие чиновники против дальнейшей реформы, потому что считают неэффективными либо реформы в целом, либо прошлые преобразования.

«Хватит реформировать, дайте работать», - отвечали чиновники: реформы носили формальный, бумажный характер. Следовательно, они явно требуют тщательной доработки.26

Опрошенные предложили более 80 изменений, которые могли бы повысить эффективность госорганов. Сами чиновники поставили на 1-е место нефинансовое стимулирование - 37%, среди экспертов таких вдвое меньше. Финансовой мотивации хотят 25% чиновников, сокращения численности - 0%.27

Минтруд на смену завершившейся в 2013 г. федеральной программе

«Реформирование и развитие госслужбы» подготовил программу на 2015-2018 гг. Она внесена в правительство, поясняет директор департамента Минтруда Дмитрий Баснак, предложено удвоить долю оклада в денежном содержании - до 60%.28

Также респонденты определили основные проблемы, которые необходимо отрегулировать в процессе реформ (см рис. 3).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3 Проблемы современного состояния государственной службы в РФ

В числе таких проблем:

1. неэффективность государственной кадровой политики в государственной службе, которая включает в себя высокую текучесть кадров, авторитарный подбор и назначение на должности государственных служащих, постоянные изменения в структуре государственной службы, а также ее нестабильность;

2. недостаточный профессиональный уровень и уровень компетентности кадров, занимающих должности на государственной службе, несовершенства в системе их профессиональной подготовки, стажировки , а также повышения квалификации;

3. непрозрачность государственной службы для граждан, общественного контроля и самих госслужащих;

4. отсутствие законодательно утвержденного федерального органа управления системой государственной службы, в число обязанностей которого входило бы обеспечение социальной защищенности госслужащих;

5. недостаточный социальный статус и плохой имидж госслужащих в обществе;

6. высокий уровень коррупции на государственной службе.

Однако основными проблемами государственной гражданской службы являются следующие проблемы:

1. Чрезмерная регламентация.

Известно, что документооборот на государственной службе значительно завышен в сравнении с бизнес-структурами. Вследствие этого большая часть процессов в организациях сводится к поддержанию документооборота, что негативно влияет и на численность сотрудников, которую необходимо наращивать, и на время сотрудников, так как его уходит больше из-за значительного расхода на оформление документов в различных системах документооборота. Кроме того, необходима поддержка информационной системы, так как производится большое количество коммуникационных интеракций, связанных с документами и их оформлением.

Исходя из этого, количество документов, которые руководитель должен подписывать, растет, хотя данный документооборот является абсолютно бесполезным. Необходимость решать все, вплоть до вынесения замечаний отдельным работникам усложняет процесс принятия действительно важных решений.

2. Отсутствие мотивационного фактора.

Разумеется, нельзя говорить о полном отсутствии мотивационного фактора на государственной службе, однако технологии мотивации действительно хуже, чем в бизнес-структурах.

Особенно в данном случае заметно отсутствие материальной мотивации. И основной оклад, и надбавка, ничуть не зависят от показателей результативности труда. Лишь небольшая доля премий может стимулировать трудовую активность.

Материальная мотивация является одним из основных средств поощрения персонала к эффективной работе. Еще одна причина, не дающая применять его на государственной службе это отсутствие возможности делать какие либо материальные поощрения в рамках одной должности.

Оклад закрепляется не за сотрудником, а за должностью, из-за чего нет никакой возможности различить сотрудников в рамках одной должности и поощрить эффективный труд.

Еще одним мотивационным фактором, который практически не применим к государственной службе, является фактор самореализации и карьерного роста.

Карьерное повышение на государственной службе происходить может по разным параметрам: удовлетворительная работа в течение долгого промежутка времени, сверхэффективная работа. Это дает возможность медленного карьерного роста для всех сотрудников без исключения, даже тех, кто в нем никак не заинтересован. С другой стороны, это предоставляет возможность сотрудникам, готовым работать значительно больше своего рабочего дня и желающим занять управленческие позиции в государственном секторе.

Однако большинство людей стремится к умеренному карьерному росту, отвечающему их представлениям о затратах труда. При этом персонал готов трудиться ради повышения эффективно, но не ставит перед собой цель работать больше всех других сотрудников. Под таких людей, система мотивации не рассчитана.

Чтобы добиться мотивации, на обычном предприятии руководитель может использовать такие мотиваторы:

2. заработная плата -- работник оценивает свой вклад в общий результат в соответствии с денежной суммой, которую он получает; доход каждого работника коррелируется в соответствии с проделанной работой и вкладом в общий результат;

3. условия труда -- работники должны понимать, что работодатель в идеале стремится создать благоприятную рабочую обстановку и обеспечить максимально комфортные условия труда;

4. социальные возможности -- персоналу предприятия предоставляются субсидии на питание, скидки на товары и услуги, социальные льготы на оплату проезда, на обучение. Все вышеперечисленное стимулирует на большую эффективность работы персонала;

5. предоставление самостоятельности -- работникам предоставляется право выбора, что является стимулом к выработке большей ответственности и самостоятельность. Выработка этих личностных качеств в работнике способствует повышению эффективности труда.

На государственной службе все эти методы неприменимы.

3. Еще одной проблемой является отсутствие или слабое применение бизнес-технологий управления в государственном секторе. Так, на государственной гражданской службе, практически не используются новые технологии, такие как управление по результатам и целям, стратегическое планирование и так далее.

На уровне государственной власти это внедряется (внешнее стратегическое управление страной в целом или регионом), но на уровне управления персоналом пока что слабо развито.

Политика государства в области государственной службы призвана решать обозначенные социальные проблемы посредством реформирования.

Реформирование государственной службы -- ключевой аспект модернизации системы государственного управления РФ. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают очень высокое качество государственной службы. Именно государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.



ГЛАВА II. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОПЫТА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РФ И ГЕРМАНИИ

2.1 Система государственной службы в Германии, её основа и структура

В Германии важнейшие аспекты организации и функционирования государственной службы четко определены в Конституции. Понятия «служащий» и «чиновник» не тождественны, суть различий состоит в их правовом положении. В стране нет института резерва кадров. Однако чтобы правильно и качественно исполнять государственную службу, разработана соответствующая структура карьеры, которая обеспечивает продвижение по служебной лестнице всех достойных этого продвижения специалистов.

Конкретное направление карьеры определяется правилами карьерной структуры, изложенными в форме распоряжения. Оно охватывает требования по приему, процедуру отбора, образовательный процесс в подготовительной службе, проведение карьерного экзамена и последовательность этапов на протяжении всей карьеры. Это позволяет обходиться без такой технологии, как формирование и подготовка кадрового резерва, ибо все способные к профессиональному росту служащие составляют резерв кадров.

Система продвижения сотрудников государственной службы строго регламентирована законами и основана на двух принципах: повышение квалификации и постепенное продвижения. Здесь не существует отдельной категории «резервных» специалистов при подготовке или карьерном продвижении, однако вся система продвижения служащих обеспечивает их подготовку и построение карьерного пути с возможностью занятия вышестоящих должностей.

Одним из фундаментальных принципов организации и функционирования государственной службы является принцип профессионализма и компетентности, которые сказываются на имидже госслужащего.

Под профессионализмом госслужащего, согласно нормативной базе, понимается приобретенное качество способностей личности, соответствующее профессиональным требованиям или превосходящее их, т.е. имеются в виду глубокие и всесторонние знания и владение практическими навыками в соответствующей области государственно- служебной деятельностью.29

Под компетентностью - понимаются показатели, характеризующие профессиональные знания, осведомленность и способности государственного служащего к эффективной их реализации в своей служебной деятельности».

Профессиональное развитие специалистов государственной службы является процессом сложным и длительным по времени, включающим как саму профессиональную подготовку госслужащих, так и их непосредственную деятельность в сфере государственной службы.30

Под профессиональной компетентностью государственного служащего, оказывающей влияние на его имидж, мы подразумеваем, прежде всего, его образовательный уровень, специальные профессиональные знания, умения и навыки, общие инструментальные навыки, а также способности госслужащего к эффективной их реализации в своей служебной деятельности, но в то же время предполагаем, что все это подкреплено личностными и деловыми качествами государственного служащего, его общей гуманитарной культурой, умением разбираться в окружающем мире и, безусловно, коммуникативной компетентностью.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании.

Интересно, что в Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков.31

Основной формой контроля за деятельностью чиновников выступает административная юстиция. Она действует в как система специальных административных судов. Принятие в 1960 г. федерального уложения об административных судах установило их трехинстанционную структуру. Суды первой инстанции создаются, как правило, в больших городах. Дела слушают судебные коллегии в составе трех профессиональных судей и двух заседателей. Последние вербуются из чиновников различных ведомств. Второй инстанцией являются верховные административные суды земель (всего их 16). Они состоят из определенного числа палат, заседающих в составе председателя, двух судей и двух заседателей. Эти суды являются ревизионными по решению к судам первой инстанции. Третьей, высшей, инстанцией выступает Федеральный административный суд (ФАС), состоящий из нескольких сенатов. Все судьи ФАС избираются из профессиональных судей специальной комиссией под председательством федерального министра внутренних дел.32

Административные суды располагают компетенцией по всем вопросам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанностей, оплаты, социального обеспечения, увольнения и пенсии.

Что касается классификации государственных служащих в Германии, согласно исконной германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе.

Всего в Германии существуют три уровня государственной службы - низший, средний, высший. Они, в свою очередь, подразделяются на низший уровень (А1--А5), средний уровень (А6--А9), высший уровень I ступени (А10 - А13), высший уровень II ступени (А14 - А16).

Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через очередную ступень). Исключения из двух правил допускаются лишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам.

В низших должностных группах при оценке работы «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно»-- через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление от этих сроков может произойти, если служебная деятельность оценивается как Їочень хорошая?. Если государство в лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или другим меркам заботы о чиновнике, он вправе

добиваться возмещения убытков (79 ФЗоЧ, 839, 847 Гражданского кодекса).

При повышении по службе особое место занимает политический статус чиновника. ЇОбязанность верности? -- это прежде всего требование политической верности, причем в самом широком смысле. ЇЧиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе? (52 п. 1 ФЗоЧ). 34

2.2 Проведение анализа государственной службы в РФ и Германии по критериям

Исходя из проблем в организации государственной службы в Российской Федерации, которые мы выявили в предыдущей главе, для их разрешения целесообразным будет проведение сравнительного анализа опыта организации государственной службы в РФ и Германии, опираясь на такие критерии, как:

1. права государственных служащих;

Перечень основных прав гражданских служащих в РФ - их 18, закреплен в ст.14 Закона о гражданской службе:

1. обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2. ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3. отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4. оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

5. получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6. доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7. доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8. ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9. защиту сведений о гражданском служащем;

10. должностной рост на конкурсной основе;

11. дополнительное профессиональное образование в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12. членство в профессиональном союзе;

13. рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

14. проведение по его заявлению служебной проверки;

15. защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

16. медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17. государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18. государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Их можно подразделить на 2 группы:

1. права, относящиеся к существу служебной деятельности (обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, и.т.д..);

2. права, сопутствующие статусу государственного служащего (отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней и т.д….).

В свою очередь, служебно-правовые отношения в Германии характеризуются единством прав и обязанностей государственных служащих. Государственные служащие имеют право на государственное обеспечение и защиту. Законодательством предусматривается право государственных служащих на должностной оклад. Все вопросы, связанные с должностными окладами, регулируются на единой правовой основе и действительны для служащих федерации, земель и общин.

Служащий имеет право на доступ к своему личному делу. Ему сообщают обо всех жалобах на него или отрицательных заключениях на его деятельность. При этом личное мнение работника заносится в его личное дело. Чиновники имеют право в судебном порядке проверить справедливость мер, принимаемых ведомством в их отношении. Немецкие государственные служащие имеют право на объединение в профсоюзы.

Государственные служащие имеют право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Кроме того, они имеют право на предоставление отпусков для политической деятельности, повышения квалификации и для прочих признаваемых важными государственно- политических целей, а также для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, а также для исполнения почетных обязанностей, если этого требует долг перед законом.

2. обязанности государственных служащих;

Обязанности государственных служащих в РФ могут быть подразделены на общегражданские, служебные (относящиеся к существу служебной деятельности и сопутствующие статусу государственной службы) и должностные (непосредственно связанные с полномочиями, устанавливаемые конкретной должностью). К общегражданским обязанностям относятся те, которые закреплены в Конституции РФ и в иных нормативных актах.

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;