Принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации
Цель данной работы – изучить принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации. Объект исследования – страны с федеративным устройством. Предмет исследования - принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 15.12.2008 |
| Размер файла | 41,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
2
Принципы и формы взаимоотношений
между центром и субъектами федерации
ОГЛАВЛЕНИЕ
- Введение 3
- Глава 1. Принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации: зарубежный опыт 4
- 1.1. Федерализм в Европе 4
- 1.2. Опыт федерализма в целом 5
- Глава 2. Пример Федерации на примере Австрии 5
- 2.1. Структура местных и региональных органов власти в Австрии 5
- 2.2. Правовая основа 5
- 2.3. Финансовые вопросы 5
- Глава 3. Принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации: российский опыт 5
- 3.1. Федеративное устройство России 5
- 3.2. Модели российского федерализма 5
- Глава 4. Сравнительный анализ федерализма 5
- Заключение 5
- Список использованной литературы 5
Введение
Актуальность данной работы в том, что России, в которой существуют очень разные по уровню социально-экономического развития регионы, причем некоторые регионы являются национальными образованиями, очень важно найти такую форму взаимоотношений между федеральным центром и регионами, которая позволила бы динамично развиваться всем регионам и не провоцировала бы сепаратистские настроения в отдельных регионах.
Цель данной работы - изучить принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации.
Объект исследования - страны с федеративным устройством. Предмет исследования - принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации.
Задачи исследования:
изучить особенности федерализма как формы государственного устройства;
изучить принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации на зарубежном опыте;
рассмотреть принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации в России.
В соответствии с поставленными задачами исследование было разбито на три главы.
Первая глава посвящена особенностям федерализма как формы государственного устройства.
Во второй главе изучаются принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации на зарубежном опыте.
В третьей главе рассматриваются принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации в России
При работе над исследованием были изучены публикации, посвященные проблемам федерализма и российское законодательство в данной сфере.
Глава 1. Принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации: зарубежный опыт
1.1. Федерализм в Европе
Концепция федерализма возникла на Западе в попытках разобраться в понятии “государственный суверенитет” в условиях утраты исторических перспектив абсолютными монархиями, а затем - при формировании многомерной системы международных влияний, отчасти меняющих взгляд на суверенитет. Кроме того, федерализм стал попыткой преодолеть общий кризис государственности, которая не справлялась с насущными внутренними и внешними проблемами - государства стали слишком маленькими, чтобы заниматься большими проблемами, и слишком большими, чтобы заботиться о малых делах.
Двуполюсный мир, в котором сверхдержавам удалось склонить многие страны довольствоваться усеченными формами суверенитета, и усиление роли региональных элит, требующих автономизации, породили массу теоретических изысканий, сводящихся к тому, что прежнее понимание суверенитета должно отойти в прошлое. На его место должно прийти понимание сдержек и противовесов между различными субъектами власти как внутри страны, так и в межгосударственных отношениях. Большие государства должны были обратиться в большей степени к собственным внутренним проблемам, дав возможность малым государствам усилить свое влияние в международных делах.
Подобное теоретическое положение целиком рождено западной цивилизацией и является отражением его внутренних достижений и внутренних же проблем, связанных с утратой тайны власти и подменой ее виртуальной реальностью “общественного договора”. За пределами западной цивилизации нет стремления к выстраиванию виртуальной реальности, как нет и ресурсов для ее поддержания. Фиктивное перенесение проблем осуществления суверенитета в современных условиях Запада, например, в Россию, вызывает катастрофическую утрату управляемости страной. За воспринимаемой иллюзией, оказывается, ничего не стоит!
Западный федерализм - скорее “цветущая сложность”, чем общий закон жизни. Причем евро-атлантическая традиция федерализма достаточно жестко противостоит как примитивному унитаризму, так и фрагментаризации. Полиэтнические федерации обычно поддерживаются более жесткими мерами против этницизма (этнического национализма).
В России такого рода федерализм на сегодняшний день непопулярен. Наш “федерализм” тождественен обоснованию расчленения государства. У нас федерализм - всего лишь маска этницизма, который перехватывает лишь отдельные элементы мифологии западного федерализма. Главное здесь - оторванное от какой-либо легальной практики слово, плюс закулисная политическая игра, интрига, заговор.
Европейское толкование федерализма не столь однозначно, как принято считать в среде формулирующей государственные проекты российской интеллигенции. Если в Великобритании говорят о федеральном правительстве, федеральной полиции и прочем как об атрибутах государственного единства, то в Германии - как о некоей политической технологии, позволяющей землям не утонуть в унитаризме, порождающем в ответ центробежные тенденции. Во Франции деление на округа и департаменты - всего лишь инструмент управления без всяких философствований. Какой же из типов федерализма нам более подходит, у кого учиться?
Есть еще один аспект европейского федерализма, который показывает, что учиться необходимо осторожно, не увлекаясь. Усиление федералистских настроений в Европе порой превращается в своего рода реанимацию интернационализма, находящего для себя новые пути. Попытка превратить “Европу отечеств” в “Европу регионов” породили своеобразную смесь сепаратизма (под лозунгами федерализма) и интернационализма (лозунг объединенной Европы). Поэтому европейский вариант федерализма тоже не безобиден. Как и в России, его скрещение с интернационализмом богато разнообразием негативных перспектив.
Перенесение модели объединенной Европы на Россию вовсе может быть признано грубой спекуляцией. Дело в том, что в России и в Европе идут разнонаправленные процессы. Если Европа выдумывает модель общеевропейской солидарности (порождающей нечто вроде европейской нации), то для России это - давно пройденный этап. Россия как раз борется против уничтожения объединяющей ее идеи, против разъединения русской нации - великороссов, белорусов и малороссов, а также против отделения от России коренных этносов, столетиями живущих рядом с русскими. Если в Европе федерализм - модель новой интеграции, то в России - модель дезинтеграции, уничтожения государственности. Воистину, “что немцу здорово, то русскому - смерть”.
Федерализм европейский, несмотря на внутреннюю его противоречивость, все же достаточно решительно противостоит сепаратизму. Например, попытки признать население Корсики отдельным народом, включенным в состав французского народа, были признаны противоречащими национальным интересам. В российском же варианте все наоборот - сепаратистские настроения процветают под сенью официозного федерализма, зреют там - за этой сенью. Сам российский федерализм поэтому является лишь мягкой (до поры, до времени) формой сепаратизма.
Если европейский федерализм сохраняет деление на нации и отечества как дань историческим реалиям, то российский федерализм утверждает это деление как историческую новацию - крайне опасную по своей природе и уже наступившим последствиям подмену задач этнического бытия задачами борьбы за обособленную государственность. Европейская интеграция - признак складывающейся цивилизации, способной успешно конкурировать в 21 веке с другими мировым цивилизациям. Россия - уже сложившаяся цивилизация. Попытаться цивилизовать Россию европейскими средствами, переиначенными этнократическим сознанием радетелей интересов малых народов, - значит лишить ее конкурентоспособности. При этом ни один народ на территории России не может получить перспектив достойного бытия без России, как единого государства, опирающегося на русскую историческую традицию.
Часто приверженцы федерализма в России ссылаются на удачный опыт Германии. Но там федеративное устройство проистекает из прежнего состояния расчлененности. Германских государств до империи Бисмарка было более трехсот, их объединение было способом выживания. В России такой государственной чересполосицы не было никогда. Даже федерация княжеств Киевской Руси и последующая раздробленность - нечто совершенно иное.
Может быть, Киевская Русь в чем-то аналогична нынешней Германии с ее близкими территориальными и культурными идентичностями. Но после того как Россия вобрала в себя Великую Степь, и разнородные культуры своих южных соседей, сформировала двойную идентичность - этническую и общенациональную, снова выпячивать старую удельную особость - преступление. Попытки введения в России европейского федерализма оборачиваются расчленением государства и кровопролитной войной.
Федерализм затрагивает в большей или меньшей степени не только конструкцию отдельных европейских стран. Он является важной опорой всей европейской структуры государств. Федерализм более всего отвечает многообразию Европы, ибо с его помощью скорейшим образом будут сбалансированы отношения между центральной властью и регионами. Хотя тот факт, что эта задача непроста, очевиден и подтверждается ведущейся в Европейском Союзе дискуссией о предстоящем через несколько лет расширении ЕС еще на 12 государств с населением более 100 млн. человек.
1.2. Опыт федерализма в целом
Опыт европейского федерализма выработал определенные принципы и нормы цивилизованных отношений между членами федерации. Прежде всего самой жизнью был дан ответ на вопрос, какой из принципов (основополагающих идей) больше отвечает интересам общества: принцип солидарности или субсидарности? Социальная доктрина католицизма, доминирующей идеологии Западной Европы, со времени энциклики папы Пийя 11 "Квадрогессимо анно 1931" опирается на оба принципа. В применении к концепции федерализма, по существу, в дискуссиях выяснялся вопрос о том, кому должен быть отдан приоритет: членам федерации, которые по доброй воле передают полномочия центру, или центру, который передает функции управления членам федерации. Демократическое правосознание исходит из того, что (коль скоро вся власть исходит от народа) субъекты федерации обладают суверенитетом и делегируют полномочия федерации. Принцип субсидарности требует наибольшего самоопределения как отдельного члена федерации, так и сообщества в целом. Реализация принципа субсидарности означает практически, что федерация берет на себя только те функции и задачи, которые она может выполнять лучше, чем отдельные члены федерации, или по крайней мере так же хорошо. Члены федерации при этом добровольно передают центру те функции, которые целесообразнее выполнять oт имени членов федерации и в их общих интересах их объединенными усилиями. Особенно важны при этом внешние функции: безопасность государства, внешняя политика, оборона, внешние экономические связи и т.п.
Европейская школа федерализма считает, что в реализации принципа субсидарности наблюдаются определенные закономерности или взаимосвязи:
· чем больше властных полномочий имеют члены федерации, тем больше масштаб, в котором члены сообщества могут реализовать себя, тем эффективнее они действуют в пределах своих полномочий;
· чем меньше число участников сообщества, тем больше относительный вес каждого члена федерации в формировании общей воли сообщества.
Эти обобщения и нормы появились в Западной Европе в ходе обстоятельных дискуссий между политическими партиями в разных странах, причем следует отметить, что дискуссии протекали во всех странах в цивилизованных формах, во всяком случае, без угрозы применения силы и кровопролития. Еще в 50-х годах получил широкую известность выдвинутый германскими социал-демократами и высказанный их тогдашним лидером Куртом Шумахером тезис: "Столько федерализма, сколько возможно, столько централизма, сколько необходимо". Европейский опыт говорит о том, что действительно эффективная федерация может строиться только на равноправной основе, на равноправном договоре, но не на политическом или экономическом принуждении и тем более не на угрозе применения военной силы. Суверенитет в 20 веке не может быть и предметом торга. Он не может быть дарован или отобран даже самым мудрым "главой государства".
Не только европейский, но и глобальный опыт говорит о том, что федерализм может быть воплощен в действительности, если федеративная структура обеспечивает соблюдение прав человека, не допускает их нарушения ни под каким предлогом. Разумеется, главное право человека - это право на жизнь, причем жизнь достойную человека и по законам, которые он одобряет вместе с человеческим сообществом.
Всеобщая декларация прав человека, утвержденная и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН еще 10 декабря 1948 года, постепенно получает признание и воплощение в жизни различных стран. Во многих странах права человека получают реализацию в законодательстве: и в конституциях, и в конкретных законах. При этом весьма важно, что международные нормы имеют приоритет, а конституционные гарантии прав человека обеспечиваются отнюдь не харизматическими "главами государств" и не религиозными или идеологическими лидерами, а системой представительной парламентской власти, работающей по принципам демократии: принятие обычных решений так называемым простым большинством, а наиболее важных для жизни общества решений и законов - квалифицированным большинством, т.е. двумя третями голосов.
Общечеловеческим достоянием за последние десятилетия стали такие принципы и нормы, как защита человеческого достоинства, свобода личности, равенство перед законом, свобода вероисповедания и совести, свобода выражения мнения, защита права человека и семьи, право родителей, право на образование, свобода собраний, свобода объединений, тайна переписки, свобода выбора профессии, неприкосновенность жилища, защита собственности, признание и частной и общественной собственности, свобода выбора гражданства, право убежища, право на юстицию - справедливое применение законов, т.е. применение законов в отношении всех граждан, включая должностных лиц.
Было бы наивно полагать, что все провозглашенные права имеют материальные гарантии их соблюдения во всех странах в одинаковой мере. Однако если государство провозглашает, что оно желает жить по законам гражданского общества и быть правовым государством, а начинает свою деятельность с уничтожения ранее избранного представительного органа (не ликвидации по нормам права, а именно физического уничтожения), то никаких гарантий от дальнейшего произвола такая власть, конечно, предоставить не может.
Глава 2. Пример Федерации на примере Австрии
2.1. Структура местных и региональных органов власти в Австрии
Австрийская структура государственного управления состоит из федерального центра (Bund), субъектов федерации - земель (Lander) и муниципальных образований. В настоящее время страна делится на девять федеральных земель и 2359 муниципалитетов (15 из которых обладают особым правовым статусом); в 1950 г. в Австрии существовало 9 земель и 3999 муниципалитетов (15 городов имели особый правовой статус).
Австрийская Конституция наделяет земли правом исполнять отдельные (перечисленные в Конституции) федеральные законы силами своих органов власти. Такой порядок получил название опосредованного федеративного управления. Ответственным за опосредованное федеративное управление по отношению к федерации является губернатор - председатель правительства федеральной земли. На нижнем уровне государственной администрации находятся окружные управления (Bezirkshauptmannschaft), которые исполняют полномочия, делегируемые федерацией и землями, но не имеют возможности осуществлять самоуправление. Как правило, окружное управление координирует деятельность муниципалитетов. Муниципальные органы власти исполняют функции в пределах местного ведения, а также полномочия, делегированные федерацией и землями. Ответственным за исполнение этих обязанностей является мэр.
Структура публичной власти:
1) федерация;
2) земли;
3) административные округа;
4) муниципальные образования.
Законодательным (представительным) органом федеральных земель является земельный парламент. Парламент принимает законы по всем вопросам, формально не причисленным Конституцией к компетенции федеральных органов власти, включая законы об организации и деятельности местного самоуправления. Муниципальным представительным органом, отвечающим за принятие решений, является совет (Gemeinderat). Совет принимает все важнейшие решения и, таким образом, является наиболее влиятельным органом в системе местного самоуправления. В каждом совете выделяется несколько специализированных комитетов. Количество членов в совете зависит от численности населения соответствующего муниципального образования, а также от особенностей регионального законодательства.
Исполнительным органом федеральной земли является правительство, назначаемое земельным парламентом. Все члены земельного правительства, включая губернатора, отвечают перед земельным парламентом за исполнение полномочий в сфере ведения земли.
Исполнительным органом муниципального образования является муниципальное правление (Gemeindevorstand). В городах с особым правовым статусом этот орган называется городским сенатом (Stadtrat). Правление отвечает перед муниципальным советом и состоит из его членов. Количество членов правления зависит от числа членов совета и варьируется от трех до двенадцати. Члены правления избираются советом на основе принципа пропорционального представительства партий.
Политической главой федеральной земли является губернатор (Landeshauptmann), назначаемый из членов земельного правительства. Губернатор отвечает перед земельным правительством за исполнение полномочий, находящихся в ведении земли, а также перед федеральным правительством за исполнение полномочий в рамках опосредованного федеративного управления (т.е. делегированных федерацией). Губернатор земли представляет ее интересы, является председателем правительства и высшим должностным лицом в правительственном аппарате.
Политической главой муниципального образования является мэр (Burgermeister). Он отвечает перед муниципальным советом за исполнение полномочий, находящихся в его ведении, и перед земельным или федеральным правительствами за исполнение делегированных ими полномочий. Мэр избирается муниципальным советом из числа его членов либо непосредственно жителями муниципального образования. Возврат к прямым выборам мэра произошел в 1990-х гг. Мэр представляет местное сообщество, является высшим должностным лицом муниципального образования и руководителем всех муниципальных подразделений. Мэр отвечает перед муниципальным советом и исполняет его решения. Муниципальный совет принимает решения и представляет их на рассмотрение правления, но помимо этого в компетенцию правления входят и другие функции, например принятие на работу и увольнение персонала. Разграничение обязанностей в различных муниципалитетах не всегда совпадает, так как в каждой земле принимаются свои законы по организации местного самоуправления.
За выполнение административных функций, касающихся компетенции земель, отвечает специальное управление земельного правительства, возглавляемое директором региональной администрации (Landesamtsdirektor). Должность главы муниципальной администрации в городах с особым правовым статусом называется по-разному в зависимости от местных традиций и от статуса города: Magistratsdirektor, Stadtamtsdirektor или Sfadtamtsleiter. Это должностное лицо назначается муниципальным советом. Во всех остальных муниципальных образованиях решением общих административных вопросов занимается муниципальный аппарат (Gemeindeamt), возглавляемый руководителем местной администрации (Gemeindeamtssekretar или Gemeindeamtsleiter).
2.2. Правовая основа
Федеральный конституционный закон, принятый в 1920 г. и дополненный в 1929 г. (Федеральный вестник законов № 1 за 1930 г) и в 1962 г. (Федеральный вестник законов N 205 за 1962 г), определяет общую организацию местного самоуправления. Согласно ст. 2 указанного Закона Австрия является федеративной республикой и делится на девять федеральных земель: Бургенланд (Burgenland), Каринтия (Karnten), Нижняя Австрия (Niederosterreich), Верхняя Австрия (Oberosterreich), Зальцбург (Salzburg), Штирия (Steiermark), Тироль (Tirol), Форарльберг (Vorarlberg) и Вена (Wien). В соответствии со ст. 15 все полномочия, не отнесенные конституционным законом к исключительной компетенции федерального правительства, осуществляются землями.
Согласно ст. 95 и 101 земельный парламент (Landtag) вправе принимать законы по вопросам, находящимся в ведении земель, а их исполнение обеспечивает земельное правительство.
Земельное правительство состоит из губернатора (Landeshauptmann), выборных депутатов и других членов. Базовые принципы организации и осуществления местного самоуправления закреплены в ст. 116 и 118.
Все земли делятся на муниципальные образования. Муниципалитет одновременно является территориальным образованием, осуществляющим местное самоуправление, и административным округом. Муниципалитеты должны охватывать всю территорию федеральных земель.
Муниципальное образование является независимым участником экономических отношений. Муниципальные образования вправе приобретать, владеть, пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению различными видами имущества в порядке, установленном федеральными и земельными законами, самостоятельно осуществлять управление муниципальными предприятиями и их финансовыми средствами и взимать налоги в соответствии с конституцией.
На города с особым правовым статусом помимо компетенции муниципального уровня возложены также функции службы управления округом. Округ (Bezirk) является исключительно единицей административно-территориального деления и не обладает правом на осуществление местного самоуправления.
Муниципальные органы власти действуют в пределах своей компетенции, а также выполняют функции, делегированные федеральным и земельным правительствами. Местные власти, в частности, отвечают за выполнение следующих находящихся в их ведении функций:
1) создание структурных подразделений для осуществления полномочий по вопросам местного значения; установление правил внутреннего распорядка работы муниципалитета;
2) назначение должностных лиц для осуществления полномочий в пределах местного ведения, контроль за их деятельностью;
3) обеспечение общественной безопасности, контроль за проведением массовых мероприятий местного значения;
4) обеспечение безопасности дорожного движения, контроль за работой дорожной полиции;
5) служба по защите сельскохозяйственных культур;
6) служба по контролю за организацией рыночной торговли;
7) местная санитарная инспекция; служба скорой и неотложной помощи; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
8) защита прав граждан;
9) местная инспекция архитектурно-строительного надзора (в компетенцию которой не входит контроль за строительством и эксплуатацией зданий федерального государственного фонда), обеспечение пожарной безопасности, природоохранное планирование;
10) деятельность структур, осуществляющих внесудебное решение конфликтов;
11) продажа имущества в счет погашения долгов.
Муниципальное образование самостоятельно и под свою ответственность выполняет функции в пределах своих полномочий в соответствии с федеральными и земельными законами и постановлениями федерального и земельного правительства. Решения, принятые муниципалитетом, не подлежат пересмотру другими органами власти. Административный контроль за деятельностью муниципальных органов власти осуществляют федеральное и земельное правительства в пределах, установленных законом.
2.3. Финансовые вопросы
Конституционный закон о финансах, принятый в 1948 г., закрепляет полномочия федерации и федеральных земель в области налогообложения, регламентирует финансовое состояние и порядок финансовых отношений между органами власти различных уровней. Основным принципом, установленным данным Законом, является самостоятельное финансирование органами власти своих полномочий, если иное не предусмотрено законодательством.
В соответствии с Конституцией возлагаемые федеральным законодательством обязательства и функции должны соответствовать возможностям территориальных органов. Законодательство предусматривает различные виды налогов, которые в зависимости от назначения делятся на:
1) налоги, перечисляемые только в федеральный бюджет;
2) налоги, перечисляемые в федеральный бюджет и бюджеты территориальных органов власти;
3) налоги, перечисляемые в земельный бюджет;
4) налоги, перечисляемые в земельный и муниципальный бюджеты;
5) налоги, перечисляемые только в муниципальный бюджет. Категория, к которой относится налог, устанавливается Федеральным законом о распределении доходов.
Принятию этого Закона предшествовали длительные дискуссии и переговоры между территориальными органами власти, результатом которых стало формальное политическое соглашение, которое позже трансформировалось в Федеральный закон. Закон имеет ограниченный срок действия - от трех до четырех лет.
Местное самоуправление не вправе вводить новые виды налогов, так как перечень налогов, налоговая база и пределы ставок налогов устанавливаются либо земельным, либо федеральным законом. Местные органы власти не взимают никаких налогов в дополнение к имеющимся.
Глава 3. Принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации: российский опыт
3.1. Федеративное устройство России
В соответствии с Конституцией РФ, "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления" Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями на 14.10.2005). Ст. 1..
В России выделяется несколько типов субъектов Российской Федерации: 21 республика, 48 областей, 7 краёв, 1 автономная область, 7 автономных округов, 2 города федерального значения.
В Конституции РФ подчеркивается, что все субъекты РФ являются равноправными См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями на 14.10.2005). Ст. 5, п.1..
Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
В конституции закреплено, что "федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации" См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями на 14.10.2005). Ст. 5, п.3.
Конституция разграничивает сферы ведения Российской Федерации, совместного ведения субъектов РФ и Российской Федерации, и сферы ведения непосредственно субъектов.
В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями на 14.10.2005). Ст. 71..
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия "конституций" и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов "Конституции" Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями на 14.10.2005). Ст. 72..
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями на 14.10.2005). Ст. 73..
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями на 14.10.2005). Ст. 77..
Как отмечает Н.В. Михайлова, несмотря на то, что по конституции все субъекты равноправны, на практике они обладают различным статусом: "разностатусность и равноправие - две противоречивые нормы. Разностатусность не вступает в противоречие с частью 4 статьи 5 Конституции, закрепляющей равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Но одно дело быть равноправными во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, другое - иметь равные права, равный объем полномочий. Следовательно, таким же фактом, как разностатусность субъектов Федерации, является и их неравенство… Если абстрагироваться от положений Конституции, и обратиться к жизненным реалиям, не трудно увидеть, что конкретные типы субъектов Федерации отличаются от других не только названием (формально), но и качественными характеристиками и престижем. Например, республики заняли такую нишу в иерархии субъектов Федерации, когда по отношению к ним федеральная власть даже в малом не допускает методов воздействия, характерных для унитарного государства, как она это продолжает делать по отношению к другим субъектам Федерации. Это различие бросается в глаза и по внешним признакам (личностные отношения первых лиц страны и субъектов Федерации, уровень бытового и транспортного обслуживания в столице, общий вид и состояние представительств, средства передвижения и т.д.)" Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2004. - № 1 (5). - С. 15..
Как справедливо указывает А.С. Федорященко, "ситуация в Российской Федерации безусловно отличается от традиционного построения так называемых классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.). Асимметричность частей Российской Федерации выделяется по различным критериям. Это может быть различие в территории, экономическом развитии, наличии природно-ресурсной базы, истоках (причинах) выделения каждого конкретного субъекта (для одних - компактное проживание какой-либо нации на определенной территории, для других, скажем, - федеральное значение города) … фактическое положение вещей позволяет говорить об отсутствии реального равноправия между субъектами Федерации" Федорященко А.С. О равноправии субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти // Законодательство и экономика, 2006, № 10..
Об этой же проблеме говорит и С.А. Фрейвальд: "Существенной проблемой развития России как федеративного государства является асимметрия ее субъектов, как правовая, так и фактическая. И если правовая асимметрия может и должна быть искоренена, то фактическую асимметрию субъектов Федерации необходимо учитывать при реализации государственной власти в России Фрейвальд С.А. О некоторых аспектах взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Федерации - регионов Русского Севера // http://www.kolasc.net.ru/russian/news/iep-1.1.doc..
3.2. Модели российского федерализма
Как отмечает Н.В. Михайлова, "дискуссионной является и проблема, какую модель федерации мы строим … с начала 90-х годов прошлого века до настоящего времени в политической и правовой действительности идет конкурентная борьба трех моделей федерализма Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2004. - № 1 (5). - С. 20..
Первая модель - это модель кооперативного федерализма.
Сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.
Вторая модель - модель “параллельного” федерализма, главный признак которого - стремление к сужению или ликвидации сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти.
Третья модель - стремление к централизации и даже к унитаризму при сохранении внешних атрибутов федеративного государства.
По нашему мнению, в последние годы Россия склоняется к третьей модели.
Это выражается, в частности, в сфере налогов, где, например, сократилась доля НДПИ, оставляемая регионам, был отменен налог с продаж, доходы от которого зачислялись в региональные бюджеты.
В результате большинство регионов не имеют достаточной собственной налоговой базы для выполнения своих полномочий и полностью зависят от федерального центра. В то же время регионы-доноры не имеют достаточных стимулов для дальнейшего роста, т. к. значительная часть образующихся излишков у них отнимается.
"Финансовые взаимоотношения регионов и центра в России сложны и запутанны. Деньги с территорий поступают в федеральный бюджет для достижения общегосударственных целей. Зачастую получается, что налогов, которые остаются в субъектах, не хватает для решения социальных задач, стоящих перед региональной и местной властями. В этом случае деньги из федеральной казны начинают движение вниз", - пишет В. Лавровский Лавровский Б. Регионы на буксире// Эксперт Сибирь, №11(63) от 21.03.2005..
Также тенденция к централизации выражается в отмене прямых выборов глав регионов и их утверждению региональными парламентами по представлению президента РФ, что сильно снижает уровень независимости региональных элит. .
Также начался процесс ликвидации так называемых "матрешечных" субъектов путем объединения областей и сходящих и их состав автономных округов в единый субъект.
Симптоматичным является и отказ от подписания нового Федеративного договора с Республикой Татарстан, одной из самых самостоятельных.
Однако тенденцию к чрезмерной централизации нельзя признать положительной. Проблему разного уровня развития регионов (что в конечном итоге является одной из основных причин распространения идей сепаратизма) она не решает.
Как справедливо отмечает С.А. Фрейвальд, "лекарством" от "болезни" асимметрии, как нам представляется, должна стать правовая эмансипация регионов, расширение полномочий субъектов Федерации, усиление их ответственности. Это приведет (и, как показывает практика зарубежных государств, действительно приводит) к тому, что территории получают от центра более высокий уровень автономии - в обмен на отказ от сецессии, на сохранение государственного единства и общих правил политической игры… Нужен переход на новые принципы федеральной поддержки регионов, отказ от практики государственного протекционизма, порождающей опасную тенденцию в регионах, суть которой заключается в том, что "бедным быть выгодно" Фрейвальд С.А. О некоторых аспектах взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Федерации - регионов Русского Севера // http://www.kolasc.net.ru/russian/news/iep-1.1.doc..
Такая новая политика потребует крупномасштабного перераспределения государственных ресурсов на новых принципах возвратности, конкурсности, адресности, тщательного контроля и мониторинга за использованием выделенных средств, федерального и регионального софинансирования инвестиционных программ. Наряду с необходимостью федеральной поддержки наиболее кризисных территорий, целесообразно осуществить маневр по стимулированию саморазвития субъектов Федерации, городов и административных районов на основе поддержки региональных "точек роста".
В частности, что такой подход особенно необходим для северных регионов России, учитывая их климатическую специфику и потенциалы экономического роста.
Суть различий в подходах к реализации межправительственных отношений в других странах и в России состоит в том, что в нашей стране эти отношения строятся по иерархической линии простого соподчинения, в развитых федерациях суть межправительственных отношений состоит в согласовании интересов всех сторон на основе реализации договорных согласительных процедур.
Можно констатировать, что в России пока очень слаба практика "межправительственных отношений" в каноническом понимании, а именно согласование интересов и организация взаимодействий центра, регионов и муниципалитетов. Не проработаны конкретные и установленные законом механизмы согласительных процедур, их юридические формы (например, использование права вето и т.д.). Между тем, в других странах четко оформлены институциональные формы межправительственных отношений и соответствующих переговорных процессов. Например, в Канаде эффективно функционируют различные федерально-провинциальные комитеты, для решения конкретных проблем организуются специальные учреждения, создаваемые федеральным правительством и правительствами провинций, двусторонние и многосторонние соглашения, конференции премьер-министров провинций и т.п. К этому нужно добавить, что практика межправительственных отношений в разных странах в существенной степени опирается на неформальные (т.е. не оговоренные четко законодательными и иными нормами и правилами) механизмы. Однако эти неформальные механизмы находятся в строгом соответствии с законом и никогда не ущемляют интересы других сторон.
В России в практике межправительственных отношений пока, к сожалению, проявляется следующая тенденция: когда выявляется особая сложность в организации переговорных процессов и взаимодействия Центра и регионов, то эта сфера вообще выводится из поля совместного ведения. Особенно ярко это проявилось на примере разграничения предметов совместного ведения в сфере недропользования.
Спецификой Российской Федерации является наличие на ее территории регионов, богатых природными ресурсами федеральной и мировой значимости ("сырьевых регионов"). Все эти регионы имеют, как правило, большую протяженность и расположены в северной части страны. Сочетание факторов исключительной ценности и народнохозяйственной значимости добываемых в них ресурсов и сложных условий их добычи и эксплуатации, а также условий жизни населения ставят сложную задачу государственного регулирования развития сырьевых территорий и формирования адекватной системы недропользования с учетом особенностей федеративного государственного устройства России. Важна и проблема государственной поддержки коренных народов Севера, на территории компактного проживания которых организуется крупномасштабная добыча природных ресурсов
В сфере недропользования полномочия субъектов (на территории которых и расположены месторождения) весьма ограничены; полномочия же федерального центра необоснованно расширены. Кроме того, нет четкого распределения доходов, полученных от платежей недропользователей; большая часть этих доходов направляется в федеральный бюджет, а не в региональный.
Серьезной проблемой является также и широко обсуждаемая в последние года концепция природной ренты, сущность которой заключается в дополнительном налогообложении ресурсодобывающих компаний.
Изъятие природной ренты означает диспропорциональное налогообложение секторов, связанных с добычей сырья.
При разделе рентных доходов необходимо в большей степени учитывать интересы добывающих регионов.
Обоснованием этому служит следующее:
основные сырьевые регионы России расположены в суровых северных условиях и нуждаются в сильной системе государственной поддержки, которая бы нейтрализовала или ослабила неблагоприятные природно-климатические условия и удаленность от основных развитых экономических и культурных центров страны. Существующие масштабы и формы такой поддержки при этом явно недостаточны;
в северных и восточных районах России накопился огромный массив проблем и противоречий как в социальной сфере, так и в производственной (в том числе - отсутствие финансовых ресурсов для перехода на инновационный путь развития). Одним из возможных вариантов финансового обеспечения этих проблем могло бы быть аккумулирование на уровне федеральных округов части доходов рентного характера и их дальнейшее целевое использование на конкурсной основе на решение указанных проблем (например, на основе создания окружных "Фондов регионального развития", формируемых, наряду с другими источниками, за счет межрегионального перераспределения ренты). В этом случае "территориальная привязка" ренты была бы не только к месту производства сырьевых ресурсов, но и распространялась бы на более широкие ареалы (федеральные округа), формируя тем самым реальные финансовые ресурсы региональной политики макрорегионов России.
Другим направлением использование доходов рентного характера, учитывающим, например, интересы как северных (ресурсных), так и центральных и южных районов Сибири, могло бы быть их целевое использование на осуществление программ переселения населения из "выработавших свой ресурс" отдельных северных территорий в более комфортабельные для проживания южные районы; на формирование в южных районах производственных "тыловых баз" северных территорий; на модернизацию производственных мощностей ряда машиностроительных предприятий центральных и южных регионов с их ориентацией на выпуск техники и оборудования для Севера; на формирование рекреационных зон в южных районах для северян и т.д.
Такой подход в большей мере был бы ориентирован при решении вопроса о "дележе" природной ренты на реализацию политики социальной ответственности и партнерства крупного бизнеса с учетом интересов населения сырьевых и восточных районов страны. Простое дополнительное изъятие рентных доходов в федеральный бюджет будет означать для крупных компаний простое повышение налогового бремени и будет стимулировать их к роли "временщиков" на территориях, на которых они осуществляют разработку природных ресурсов. Их политика освоения богатств Сибири, Дальнего Востока и севера европейской части России в узкокорпоративных интересах будет только усилена. Если же эти средства повернуть на четко сформулированные цели и нужды регионального развития, обеспечить вовлечение институтов гражданского общества в систему контроля за их справедливым распределением, начать отработку согласительных процедур, механизмов взаимодействия власти, бизнеса и населения - только в этом случае можно рассчитывать, что управление недропользованием в России в контексте эффективной региональной политики и федеративных отношений будет развиваться в нужном направлении.
Как справедливо отмечает Н.В. Михайлова, "острые дискуссии по ключевым вопросам развития федерализма в России являются отражением того факта, что общество еще не пришло к осознанию оптимальности модели федерализма, заложенной в Конституции РФ" Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2004. - № 1 (5). - С. 21..
Глава 4. Сравнительный анализ федерализма
На первый взгляд, сравнение незрелой практики российского федерализма с его европейскими образцами представляется делом неблагодарным и даже бессмысленным. Ну, посудите сами, каковы основания для подобного сопоставления? С одной стороны, мы имеем общество, застрявшее в состоянии транзита (результаты которого даже сегодня отнюдь не предопределены) и экспериментирующее с федералистскими постулатами как бы поневоле. Градус его гражданственности таков, что основная масса населения вообще безразлична к федерализму, а так называемые элиты склонны приписывать ему сугубо инструментальную ценность. В практике федералистской государственности здесь постоянно проступают рецидивы унитаризма, а добровольные договоренности время от времени подменяются откровенным принуждением Захаров А.А. Европейский федерализм в свете российского опыта // Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре. Специальный выпуск "Россия как часть Европы" - 2003. № 4 (30). - С. 41..
С другой стороны, нам противопоставлен социум - в данном случае имеется в виду Европейский союз, - весьма преуспевший в совершенствовании гражданских и правовых добродетелей и в силу этого, как представляется, естественным образом предрасположенный к реализации федералистских рецептов. Присущее федерализму органичное сочетание самоуправления и разделенного правления в Европе работает даже там, где для него пока не созданы необходимые государственно-правовые формы. Федерализация Европейского континента началась не под влиянием злополучных обстоятельств, как в России, но шла вполне эволюционным путем, вызревая исподволь и постепенно. Завершающееся обсуждение общеевропейской конституции стало закономерным итогом политической, культурной, экономической близости причастных к ней стран.
Казалось бы, всякие сопоставления при таком раскладе окажутся не слишком плодотворными. И все же тем, кто высказывается в таком духе, не следовало бы забывать об осторожности, ибо давно известно, что компаративистика на грани провокации - наиболее плодотворная разновидность сравнительного анализа. С этой точки зрения проблемы молодого отечественного федерализма вполне достойны того, чтобы попытаться вписать их в общеевропейский контекст. Тем более, что для Европы федерализм - детище столь же неродное, как и для России, поскольку классических федераций, за исключением Швейцарии, здесь, в общем-то, и не было. Особое место занимает случай Германии, где, несмотря на богатейшую традицию регионального разнообразия, утверждение федеративной системы состоялось только после иностранной оккупации. Федерализм, таким образом, стал инструментом создания в западных частях страны ослабленного, "неопасного" немецкого государства". Что касается прочих экспериментов на этом поприще, то им пока без году неделя; не прошло еще и десяти лет, как Бельгия, а также Босния и Герцеговина оформились в качестве федераций. Иными словами, российско-европейский разговор о федерализме оборачивается диалогом новичков, а раз так, то польза от него может быть несомненная.
Подобные документы
Финансово-бюджетный федерализм и принципы Межбюджетных отношений. Разграничение прав и полномочий между центром и его субъектами. Организационно-правовые основы построения бюджетной системы. Принцип развития местного самоуправления в бюджетном праве.
курсовая работа [128,5 K], добавлен 28.05.2014Основное понятие федеративной формы государственного устройства. Проблема суверенитета РФ. Распределение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве: основные модели и российский вариант. Основы взаимоотношений между РФ и ее субъектами.
курсовая работа [38,1 K], добавлен 18.07.2014Принципы построения Российской Федерации, организация законодательной и исполнительной власти. Конституционно-правовой статус и равноправие республик, краев и автономных областей в составе РФ. Способы разграничения компетенции между РФ и ее субъектами.
дипломная работа [138,0 K], добавлен 25.07.2011Понятие расчетных отношений в хозяйственном праве. Классификация расчетов между субъектами хозяйствования: платежными поручениями (банковским переводом), по аккредитиву и по инкассо. Ответственность за нарушение обязательств по договору банковского счета.
курсовая работа [66,6 K], добавлен 22.03.2011Правовые основы конституционного строя. Закрепление и регулирование системы органов государственной власти. Понятие федерализма как формы государственного устройства. Законодательные компетенции федерации и её субъектов на примере двух стран – США и ФРГ.
контрольная работа [26,9 K], добавлен 09.11.2009Принципы конституционно-правового регулирования. Характеристика регулирования земельных отношений в России. Взаимосвязь норм земельного, гражданского и административного законодательства. Принцип разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами.
реферат [38,2 K], добавлен 29.11.2010Формы, методы государственного и муниципального финансового контроля. Правовое регулирование отношений между субъектами, объектами контроля. Осуществление контроля и надзора за полнотой учета выручки денежных средств в организациях в Российской Федерации.
курсовая работа [22,5 K], добавлен 04.10.2014Понятие предмета ведения, компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Определение путей реализации конституционного принципа разделения предметов ведения и полномочий между органами федеральной власти и органами регионального и местного управления.
реферат [29,2 K], добавлен 03.12.2014Исследование особенностей закрепления предметов совместного ведения в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации. Защита национальных меньшинств. Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и её субъектами.
курсовая работа [52,6 K], добавлен 17.12.2014Правовой анализ разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. Основные принципы взаимной передачи осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
контрольная работа [16,0 K], добавлен 30.11.2009
