Правовые основы деятельности представительного органа города Нижнего Новгорода

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

представительский орган парламент самоуправление

Настоящая дипломная работа представляет собой самостоятельное исследование по теме «Правовые основы деятельности представительного органа города Нижнего Новгорода». На мой взгляд, одним из необходимых критериев определения понятия правового государства является наличие четко и в соответствии с требованиями федерального законодательства функционирующей системы местного самоуправления. В связи со сложным геополитическим строением, национальной многогранностью и масштабными размерами нашей страны проявился ряд не решенных проблем в системе организации и контроля местного устройства управления (иначе - муниципального управления). В соответствие с положениями федерального законодательства, одной из главных функционирующих структур, представляющих систему местного самоуправления в РФ является представительный орган. В каждом из муниципальных образований субъектов РФ предусмотрен свой порядок формирования представительного органа, но так или иначе, главная цель его создания - эффективное и результативное решение насущных вопросов местного значения. Именно через него каждый гражданин Российской Федерации может реализовать свое право на местное самоуправление. На мой взгляд, в настоящее время вышеупомянутая структура в Нижнем Новгороде не достигает своей главной цели в связи с отсутствием системы контроля ее деятельности, в связи с наличием такого социального качества у граждан - как правовой нигилизм.

Тема моей работы является актуальной в связи с тем, что в настоящее время весьма остро стоит вопрос о деятельности гордумы в связи с последними скандальными прогулами и невозможностью применить к депутатам какие-либо санкции. Это очень важная проблема и имеет она ряд отрицательных последствий, в том числе дискредитация института представительства в целом и гордумы в частности, потеря стабильности в городе, несвоевременное и некачественное решение общегородских проблем, создание неустойчивости положения гордумы в представлении граждан и др. Все это показывает необходимость изучения проблемы и поиска подходящих ее решений. В связи с тем, что идет постоянное развитие права и обновление законодательства, написание моей дипломной работы требует тщательного изучения юридической литературы.

Объектом работы стало исследования правовых основ деятельности представительного органа г. Нижнего Новгорода.

В качестве предмета исследования я бы указала: понятие муниципального устройства и представительного органа, как его структурной единицы; принципы, понятие и действие функциональной и структурной организации представительного органа; положения федерального и местного законодательства, охватывающие вышеуказанные понятия.

Мною преследовались как теоретическая, так и практическая цели при написании работы. К теоретической можно отнести изучение нормативно-правового научного и учебного материала, анализ его положений и постулатов, рассмотрение взаимосвязи между федеральным и местным законодательством, выявление недостатков последнего; рассмотрение основных освещенных проблем в научной литературе; рассмотрение основных терминов и понятий, необходимых для изучения темы в рамках учебной литературы. Практической целью явилась разработка положений, позволяющие наладить систему контроля за деятельностью представительного органа. (теоретическая изучить, оценить, рассмотреть, проанализировать; практическая разработка … изменений).

Задачи, подлежащие решению в процессе анализа: выявление содержания явления местного самоуправления в целом; конкретизация и систематизация положений законодательства, демонстрирующих гарантии и ответственность со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления в отношении населения муниципального образования; ознакомление, описание и изучение законодательно закрепленной структурной и функциональной организации представительного органа г. Нижнего Новгорода; анализ деятельности представительного органа г. Н.Новгорода; формулировка путей решения имеющихся проблем, препятствующих эффективному функционированию вышеупомянутого представительного органа.

Была предпринята попытка использования как общенаучных, так и частнонаучных методов. Среди общенаучных мною были использованы диалектический, системный, аналитический, методы. Среди частнонаучных, при исследовании и анализе нормативно-правового материала применялись нормативно-логический, сравнительно-правовой, и социологический методы.

Теоретической базой исследования послужила учебная литература, статьи из специализированных периодических изданий, некоторая дополнительная литература, в которых отражены и детализированы основные категории и понятия исследуемой темы, освещены ее основные проблемы и предложены различные подходы к их решению. Авторами вышеуказанных источников являются Л.В. Лазарев, О. Е. Кутафин, М.В. Баглай, Н.И. Матузов, А.В. Малько, С.В., Королев, А.А. Подсумкова, И.В. Ракевич, О.Ю. Маслов, Е.С. Шугрина и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устав города Нижнего Новгорода от 23.11.2005 № 91, Регламент городской Думы города Нижнего Новгорода от 29.11.2006 № 38., Устав Балашихинского района Московской области (от 27.05.1997 N 13/45) и др.

В качестве введения, я бы хотела дать краткий исторический очерк корней принципа народного представительства.

В XVII-XVIII вв. в ходе борьбы против тирании феодальных монархов европейские народы пришли к убеждению, что носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен признаваться сам народ. Народ образует выборный представительный орган (парламент), который обладает исключительным правом принимать законы, охраняющие свободу и права человека и обеспечивающие решение общественных проблем в интересах всех граждан. Такая цепь рассуждений приводила к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенного органа народного представительства с подлинной выборностью и широкими правами Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. -6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. С. 424. Народное представительство, таким образом, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.

Исторически предшественниками органов, олицетворяющих идею народного представительства, можно считать представительные учреждения в демократических государствах Древней Греции и в Древнем Риме. С XII века начали развиваться парламентские учреждения в Англии, а затем и в ряде других европейских стран, где, однако, они сначала были только сословно-представительными учреждениями, выполнявшими функцию ограничения власти монарха. Именно в Англии укоренился термин «парламент», который произошел от французского слова «говорить».

ПАРЛАМЕНТ (англ. parliament от фр. раr1ег - говорить) - родовое название высшего представительного и законодательного органа в демократических государствах. Собственно "Парламентом" этот орган именуется в Великобритании, Франции, Италии, Канаде, Бельгии и др.; в США и большинстве стран Латинской Америки он называется конгрессом, в РФ - Федеральным Собранием, в Литве и Латвии - сеймом и т.д. Различаются однопалатная и двухпалатная структура Парламента Большой юридический словарь / Авт.-сост. В.Н. Додонов, В.Д. Ермаков, М.А. Крылова и др.; под ред. А.Я Сухарева, В.Е. Крутских. - М.: Инфра-М, 2003.

В XVIII и XIX веках парламенты были конституционно учреждены и стали избираться на основе всеобщего избирательного права (хотя и с большими отклонениями) в США и большинстве европейских стран. В России этот орган (Государственная Дума) появился намного позже - после издания царского Манифеста 17 октября 1905 г. и в результате длительной борьбы с самодержавием.

Идея народного представительства, выдвинутая и разработанная Д. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и другими выдающимися мыслителями, повсеместно воспринималась как антипод абсолютизма и единственная разумная основа организации подлинно демократической власти. Однако в разных странах в зависимости от конкретных условий она воплощалась в различных конституционно-правовых формах. В Англии, например, был признан принцип верховенства парламента, вследствие чего вся система власти стала называться «парламентским правлением» (формально она трактуется таким образом и по сей день). В США, которые сразу и наиболее последовательно восприняли концепцию разделения властей, парламентское учреждение (Конгресс) оказалось в равном положении с независимым Президентом и Верховным Судом. И в Англии, и в США парламенту отводились законодательная власть и принятие бюджета, но принцип верховенства парламента признавал за парламентом Англии также функцию контроля над правительством. Постепенно все страны мира - как монархии, так и республики - с различными модификациями в основном восприняли одну из этих основных моделей.

Следовательно, в конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства всецело определяется формой правления. В парламентской республике и парламентарной монархии парламент, олицетворяя верховную власть, формирует и контролирует правительство, а в президентской (полупрезидентской) республике и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство (это не исключает отдельных контролирующих полномочий парламента). Государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом, в то время как для двух других форм правления этот термин не применяется. Существование парламента в той или иной стране, это еще не установление парламентаризма. Не является государством парламентаризма и современная Россия, этот термин иногда употребляют здесь просто для характеристики всего, что связано с парламентом, т.е. без точного научного смысла.

Политическая история помогает выявить преимущества различного положения парламента в системе органов государства. Определенные преимущества, как и недостатки, свойственны любой форме правления. Так, в парламентарных государствах правительство, которое может существовать только при наличии в парламенте большинства поддерживающих его депутатов, легко проводит нужные ему законы и игнорирует критику оппозиции. Эта форма правления, однако, хороша только при условии стабильности двухпартийной политической системы, а без этой стабильности или в условиях многопартийной системы неминуемо возникают так называемая министерская чехарда, т.е. частая смена состава правительства, и трудности в принятии законов. В дуалистических формах, напротив, глава государства и его администрация (правительство) стабильны на весь срок легислатуры, но исполнительная власть сталкивается с трудностями в проведении через парламент нужных ей законов и особенно бюджета, если большинство в парламенте принадлежит оппозиционным партиям. Форма правления и свойственное ей положение парламента, таким образом, во многом обнаруживают свою эффективность или неэффективность в зависимости от партийной системы, складывающейся в той или иной стране.

В тоталитарных государствах народное представительство всегда фиктивно, поскольку парламент через принимаемые им законы только оформляет решения руководства правящей партии. Таким было это представительство и в советской России. Верховный Совет искусственно включал представителей всех слоев «трудового народа» и формально олицетворял верховенство власти. Он назначал и освобождал правительство, принимал законы и утверждал бюджет, но на деле не обладал даже подобием независимого и свободного органа власти. Такое народное представительство только попирало суверенитет народа, комуфлируя жесткую диктатуру. Только с началом перестройки и реформ начинается возрождение парламентских учреждений - и то поначалу с громоздкого двухэтажного представительного органа (Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР). Отсутствие нормальной структуры представительного органа и его постоянное вмешательство в прерогативы исполнительной власти в немалой степени послужили причиной трагических событий октября 1993 года, вынудивших исполнительную власть применить силу Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. -6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. С. 426.

Законодательное закрепление деятельности представительного органа государственной власти

Любой орган государственной власти осуществляет свою деятельность, руководствуясь предписаниями, которые это государство закрепляет в законодательстве. Изучая источники, я пришла к выводу, что деятельность представительных органов в первую очередь регламентируется Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и только в соответствии и на основании этих важнейших законов и принимаются регламенты представительных органов муниципальных образований. В связи с этим я посвящаю первую главу своей дипломной работы изучению законодательного закрепления деятельности представительного органа государственной власти в вышеназванных источниках.

Конституционное регулирование деятельности представительного органа государственной власти

Высшим представительным и законодательным органом в России является Федеральное собрание (согласно ст. 94 КРФ). Это Парламент РФ. Статус Федерального собрания определен в главе 5 Конституции Российской Федерации, но общее регулирование деятельности главного представительного органа не ограничивается исключительно вышеназванными положениями. Статьи Конституции, регулирующие деятельность Парламента, содержатся не только в 5 главе, но также во множестве статей универсального содержания, закрепленных в других главах Конституции.

Статья 94 Конституции является первой конституционной нормой, учредившей Парламент Российской Федерации, отвечающей основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства, что и предопределило его наименование - Федеральное собрание Постатейный научно-практический комментарий к Конституции российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством О. Е. Кутафина. - ЗАО Бибиотечка «Российской газеты», 2003г..

Представительным органом Федеральное Собрание РФ является потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего многонационального народа Российского государства в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всех социальных слоев российского общества, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством О. Е. Кутафина. - ЗАО Бибиотечка «Российской газеты», 2003г.

Федеральное Собрание не находится в привилегированном по сравнению с другими федеральными органами государственной власти положении, что является обычным явлением в демократических государствах.

Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов Российской Федерации, так как в Конституции не установлен принцип единства системы представительных органов Российской Федерации. Поэтому взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления ограничивается принятием законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти законы обязательны для применения указанными органами Комментарий к Конституции Российской Федерации. Отв. ред. Л. А. Окуньков. 2-е изд., дополн. и перераб. М.: Издательство БЕК, 1996..

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией - настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ) Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. -6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. .

Независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем парламентская независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они, однако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.

Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более, как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. -6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. С. 427.

Федеральное Собрание основывается на принципиально новом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде. Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя Федеральное Собрание занимает высшее положение как орган федеральной законодательной власти. Федеральное Собрание отражает реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Если по прежней российской Конституции парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь это только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.

Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан Российской Федерации. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, открывающей возможность избрания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом. Поскольку в правовом государстве выборы носят свободный характер и не подчинены иллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно их национальности или социальному положению. Требовать представительства в парламенте всех слоев и групп населения - это значит возвращаться к ложной практике времен социализма, когда такое «зеркальное» представительство организовывалось партаппаратом, а по существу навязывалось народу под лозунгом «социалистической демократии». Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.

Чисто внешне представительный характер Федерального Собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являются представителями субъектов Российской Федерации. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их послал, и несут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природу парламентского мандата социалистическая доктрина государственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общие интересы народа (это так называемый императивный мандат).

Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугам своих избирателей, а становятся слугами всего народа Муниципальное право: учебник для вузов / Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин; под ред. к.ю.н. Н.А. Игнатюк, М.: ЗАО Юстицинформ, 2005.. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов. Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т.д. Избранный депутат парламента абсолютно свободен в определении своей позиции при голосовании по любому вопросу (это так называемый свободный мандат).

Как представительный орган Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депутатов. Однако это право не является исключительным, т.е. принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представительность Федерального Собрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также - весь спектр партийно-политических интересов граждан Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. -6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. С. 428.

Ст. 95 Конституции РФ закрепляет двухпалатную структуру Федерального собрания. Оно состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума же состоит из 450 депутатов. Наличие второй палаты парламента усложняет процедуры осуществления парламентом своих функций, поскольку важнейшие решения парламента проходят через обе его палаты, а для достижения согласования часто требуются серьезные политические и организационные усилия. В федеративных государствах создание второй палаты обосновывается необходимостью представительства интересов субъектов Федерации на уровне федеральной законодательной власти.

Согласно новой Конституции роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов Российской Федерации, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата Федерального Собрания - Государственная Дума - призвана представлять интересы населения Российской Федерации в целом.

Прежняя Конституция закрепляла равноправие палат, что затрудняло специализацию их работы. Действующая Конституция исходит из принципа самоорганизации палат Федерального Собрания. Каждая палата устанавливает порядок работы в самостоятельно принимаемом ею регламенте (ч. 4 ст. 101). Палаты, как правило, заседают раздельно. Создание общего органа двух палат, наподобие бывшего Президиума Верховного Совета, Конституцией не предусмотрено: это противоречило бы установленному ею принципу разграничения полномочий палат Федерального Собрания. Единственным совместным органом двух палат, упомянутым в Конституции, является согласительная комиссия, которая образуется палатами в случае возникновения разногласий при принятии закона (ст. 105). Возможно образование нескольких согласительных комиссий одновременно.

В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума призвана выражать интересы всего населения Российской Федерации, независимо от региональных различий. Это отражается и в компетенции, и в механизме формирования, и в количественном составе Государственной Думы. Если Совет Федерации в настоящее время состоит из 178 членов (по 2 представителя от 89 субъектов Российской Федерации), то Государственная Дума - из 450 депутатов. Такой количественный состав "нижней палаты" в целом соответствует мировой практике. Более широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура", 2009 г..

Статья 96 Конституции закрепляет порядок формирования Палат Федерального собрания. Установленный Конституцией Российской Федерации пятилетний срок полномочий Государственной Думы соответствует мировой практике, согласно которой общенациональные парламенты избираются, как правило, на 4-5-летний срок. Такой период работы позволяет парламенту реализовать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депутатам - увидеть практические результаты своей деятельности. Вместе с тем данный срок обеспечивает регулярную обновляемость парламента, периодический "отчет" депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть также невозможна.

Конституция, однако, не исключает, что парламент не сумеет отработать отведенного ему пятилетнего срока по причине роспуска. В соответствии с ч. 4 ст. 111, в случае, когда Государственная Дума трижды отклоняет представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Согласно ст. 117 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может быть распущена также в случае, когда она отказывает в доверии Правительству Российской Федерации.

Конституция (ст. 97 КРФ) закрепила также пассивное избирательное право граждан при проведении выборов в Государственную Думу. Положения этой статьи содержат определенные условия, наличие и соблюдение которых позволяют гражданину реализовать свое пассивное избирательное право, т.е. быть избранным депутатом Государственной Думы.

В части 1 статьи 97 перечислены три основополагающих условия. Во-первых, лицо, претендующее на участие в выборах депутатов Государственной Думы, должно быть гражданином Российской Федерации независимо от оснований и времени его приобретения. Следовательно, по смыслу этой нормы иностранец и лицо без гражданства не может пользоваться таким пассивным избирательным правом.

Второе условие, закрепленное в ч. 1 статьи 97, - это достижение гражданином определенного возраста, а именно 21 года. Можно предположить, что установление разного возрастного ценза - 18 лет и 21 год, соответственно, при реализации гражданином активного и пассивного избирательного права обусловлено, несомненно, сложным и трудоемким характером деятельности депутата Государственной Думы.

Третье условие, предусмотренное ч. 1 статьи 97, носит "адресный" характер (содержание), поскольку в нем идет речь о гражданине, имеющем право участвовать в выборах в Государственную Думу.

Рассматриваемое условие находится в прямой зависимости от положений, содержащихся в ч. 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, из которых следует, что не имеет права быть избранным гражданин, признанный судом недееспособным, а также содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Ограничения подобного рода носят временный характер, а потому и пассивное избирательное право гражданина подлежит восстановлению в полном объеме, соответственно после отбытия наказания в виде лишения свободы по приговору суда и признания гражданина дееспособным по решению суда.

Нормы ч. 2 статьи 97 устанавливают запрет для депутата Государственной Думы совмещения им мандата депутата Государственной Думы с одновременным исполнением обязанностей либо члена Совета Федерации, либо иного представительного органа государственной власти, а также органа местного самоуправления. Данное ограничение распространяется лишь на выборную (представительскую) сферу деятельности депутата Государственной Думы (п. "а" ч. 2 статьи 6 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы).

Принцип несовместимости полномочий депутата Государственной Думы с его одновременным пребыванием на государственной службе, замещением другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной деятельности (ч. 3 статьи 97 Конституции РФ) неразрывно связан с принципом профессионализма депутатского корпуса Государственной Думы и необходимостью полной реализации депутатом своих профессиональных качеств на постоянной основе (пункты "б" и "г" ч. 1 статьи 6 названного выше федерального закона).

Конституция закрепляет за членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы право на неприкосновенность в течение всего срока их полномочий. «Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей» (ст. 98 Конституции РФ). Из общего смысла содержания норм комментируемой статьи усматривается, что право неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы гарантирует их независимую законотворческую деятельность от влияний (вмешательств) со стороны представителей других ветвей власти Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура", 2009 г.. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Федеральное собрание является постоянно действующим органом (ст. 99 Конституции РФ). Это означает, что оно является парламентом Российской Федерации, поскольку только парламенту демократического государства свойственно такое качество, как постоянная деятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федерального парламента существенно отличает его от бывших верховных советов, которые собирались на свои сессии, каждая из которых длилась не более 2-4 дней. При такой работе говорить о нормальном процессе законотворчества было бы ошибочным. Только непрерывная работа Федерального Собрания обеспечивает планомерную работу по выполнению программы законотворчества парламента Российской Федерации. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания как постоянно действующего парламента Российской Федерации Постатейный научно-практический комментарий к Конституции российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством О. Е. Кутафина. - ЗАО Бибиотечка «Российской газеты», 2003г..

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно (ч.1 ст. 100 Конституции РФ). Принцип раздельного заседания палат обусловлен федеративным государственным устройством России. Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации, где представлены субъекты Федерации и Государственной Думы, являющейся палатой общенародного представительства. Поэтому у палат и различная компетенция, они относительно независимы друг от друга, самостоятельно осуществляют свои законодательные полномочия и определяют внутренний порядок деятельности, принимая каждая свой регламент (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ).

Раздельное осуществление палатами своих полномочий не исключает возможности образования ими на паритетной основе согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий (ст. 105 Конституции РФ). Однако решения согласительных комиссий принимаются раздельным голосованием представителями каждой палаты.

Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Принцип открытости заседании палат - проявление демократичности российского парламента. В России открытость заседания палат парламента обеспечивается через освещение средствами массовой информации и публикации стенограмм заседания в соответствующих бюллетенях.

Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Случаи, когда палаты собираются совместно, определены в Конституции исчерпывающим образом и не подлежит расширительному толкованию. Порядок подобных собраний в правовой форме не регламентирован Постатейный научно-практический комментарий к Конституции российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством О. Е. Кутафина. - ЗАО Бибиотечка «Российской газеты», 2003г..

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. В регламентах Совета Федерации и Государственной Думы, помимо полномочий председателей палат, закрепленных в Конституции, установлены и другие их полномочия: председатель палаты организует работу Совета палаты, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата палаты, утверждает его структуру и штаты, назначает и освобождает от должности Руководителя Аппарата, направляет соответствующим субъектам законотворческой деятельности законопроекты и федеральные законы, представляет палате доклады о ее деятельности и о проекте программы законопроектной работы, подписывает постановления палаты, принимает решения о проведении "круглых столов" и иных мероприятий, связанных с законодательной деятельностью, и др. Роль председателей палат сведена преимущественно к организационным функциям, они не вправе осуществлять политическое руководство палатой.

Заместители Председателя палаты замещают Председателя в его отсутствие, решают вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Важную роль в организации работы палат играют Совет Государственной Думы и образуемый в Совете Федерации Совет палаты. Если в Думе этот орган действует с ее первого созыва, то в Совете Федерации он начал функционировать с 1999 года.

В состав Совета Государственной Думы входят Председатель палаты, который ведет его заседание, и руководители депутатских объединений. Право решающего голоса имеют руководители объединений (до марта 2002 г. им обладал и Председатель палаты). В Совете палаты правом решающего голоса обладают все лица, входящие в его состав: Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий палаты.

Совет Государственной Думы, в частности, формирует проект примерной программы законопроектной работы палаты на текущую сессию, проект календаря рассмотрения вопросов палатой на очередной месяц и проект порядка работы палаты на очередное заседание, созывает внеочередные заседания палаты, назначает комитет, ответственный за подготовку внесенного законопроекта, дает согласие на назначение и освобождение от должности Руководителя Аппарата палаты. Сходными полномочиями обладает и Совет палаты, образуемый в Совете Федерации Постатейный научно-практический комментарий к Конституции российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством О. Е. Кутафина. - ЗАО Бибиотечка «Российской газеты», 2003г..

Статья 102 КРФ определяет полномочия Совета Федерации:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.

Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Статья 103 КРФ определяет полномочия Государственной Думы:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

ж) объявление амнистии;

з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления как по вопросам, прямо отнесенным к ее ведению Конституцией, так и согласно ст. 93 Регламента, "по другим вопросам своей компетенции". В упомянутой статье назван, например, такой вопрос, как направление парламентского запроса. Кроме того, в Регламенте оговорено, что палата вправе принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты.

В качестве примера полномочий Государственной Думы, не упомянутых в Конституции, но установленных федеральными законами, можно привести следующие: Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; направляет в Национальный банковский совет трех членов из своего состава, а равно и отзывает их, назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России; дает согласие на лишение неприкосновенности Уполномоченного по правам человека.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Ч.1 ст. 105 КРФ закрепляет принятие законов за Государственной Думой. Также данная статья регламентирует порядок осуществления полномочий Госдумы по принятию законопроекта. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации (см. ст. 106 Конституции РФ) подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Статья 107 законодательно закрепила финальную часть принятия законопроекта - когда он уже принят Госдумой, одобрен Советом Федерации и направляется Президенту для подписания и обнародования. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию. Статья 108 определяет порядок принятия Федерального Конституционного закона.

Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации (ст. 109 Конституции РФ). Институт роспуска парламента как один из механизмов системы "сдержек и противовесов", присущей принципу разделения властей закрепляется в конституциях всех европейских стран. Применительно к российскому парламенту устанавливается возможность роспуска только одной палаты - Государственной Думы.

Содержание ст. 111 и 117, на которые делается ссылка в комментируемой статье, свидетельствует о том, что такая мера является чрезвычайной, применяется только в тех случаях, когда противостояние, возникшее между Государственной Думой и Президентом или Правительством, препятствуют функционированию исполнительной власти, осуществляемой Правительством. Президент в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства лишается возможности реализовать свое полномочие назначить Председателя Правительства, и тем самым сформировать состав Правительства. Такая же ситуация создается и при повторном в течение трех месяцев выражении Думой недоверия Правительству Постатейный научно-практический комментарий к Конституции российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством О. Е. Кутафина. - ЗАО Бибиотечка «Российской газеты», 2003г..

Полномочия представительного органа в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. От 10.07.2012) (далее - ФЗ 2003г). Сравнительная характеристика с ФЗ от 1995г.

6 октября 2003 г. принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комплексно закрепляющий в развитие конституционных положений о местном самоуправлении все основные институты муниципального права. Местное самоуправление - это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенной к населению. Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской хартии местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. (СЗ РФ. 1998. №4. Ст. 532).

Местное самоуправление согласно ст. 1 ФЗ 2003г. представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Закон в данном случае определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти через представителей. При этом учитывается специфика местного самоуправления, его органов, которые не входят в систему государственной власти, являясь муниципальными органами власти, а не государственными органами.

Определяя понятие местного самоуправления, Закон прямо указывает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения устанавливаются федеральным законодательством, и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, данные ограничения могут быть установлены и законами субъектов Федерации Кутафин О.Е. Фадеев В.И.- Муниципальное право России: учебник издание 3-е перераб. и доп. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008.стр.6.

Ст. 3 ФЗ 2003г. закрепляет права граждан РФ на осуществление местного самоуправления непосредственно путем выборов и референдумов или же через своих представителей.

Органы местного самоуправления вправе решать только те вопросы, которые внесены в перечень вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в ФЗ 2003г. (см. ст. 18 ФЗ).

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (см. ч. 1 ст. 19 ФЗ).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. (см. ч. 2 ст. 19 ФЗ)

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Деятельность представительного органа муниципального образования подробно регламентирована в ст. 35 ФЗ 2003г "Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова, "Ай Пи Эр Медиа", 2010г..

В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность введения института представительства. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования является правомочным только при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов. Данная норма обеспечивает коллегиальность в работе представительного органа муниципального образования. В том случае, если муниципальные выборы на части территории муниципального образования не состоялись или были признаны недействительными и две трети от установленной численности депутатов не были избраны, назначаются довыборы в представительный орган муниципального образования.