Прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

Прокурорские работники должны принимать активное участие в работе заседаний, проводимых среди сотрудников представительных (законодательных) структур власти государственного характера, в ходе которых осуществляется рассмотрение предъявленных прокуратурой требований, обеспечивать детальное их изучение, при деятельном участии сотрудников органов прокуратуры, а также объяснять представителям комиссий, рассматривающих предъявленные требования, последствия внедрения в официальную практику документов, содержащих в себе факторы, влияющие на усиление коррупции. Прокурорские работники, проводящие антикоррупционные экспертизы, полностью независимы в своих действиях и решениях, что позволяет достичь высоких результатов.

Источники процедур антикоррупционного характера широко освещаются в работах многих авторов. Например, С.В. Филатов классифицирует источники на специальные и общие. Под источниками общего характера исследователь понимает совокупность всей документации, содержащей нормативно-правовые акты, которые тем или иным образом затрагивают проблемы, связанные с организацией процессов, противодействующих коррупции, при осуществлении правотворческих мероприятий. Специальные источники определяются исследователем как нормативные акты правового характера, содержащие в себе алгоритм проведения той или иной процедуры, проведение которой помогает снизить коррупциогенность общественных отношений.

По мнению С.В. Филатова, к числу общих источников необходимо относить Конституцию РФ, федеральные законы регламентирующие осуществление мер, посредством которых достигается снижение коррупциогенной обстановки, деятельность общественной палаты и прокуратуры России, определяющие общие организационные принципы, согласно которым должна строиться структура органов муниципальной и государственной власти, основные принципы реализации на территории РФ местного самоуправления, Указ Президента РФ об основных направлениях деятельности Минюста, постановление Правительства РФ, определяющее дополнительные функции для юридического ведомства, постановление Правительства РФ, регламентирующее, каким образом должно осуществляться создание новых нормативно-правовых документов структурами муниципальной и государственной власти, приказы Генпрокуратуры РФ определяющие методы проведения надзора за включением в проекты новых законодательных документов коррупциогенных положений, и какими способами должна измеряться законность того или иного законодательного акта, выпущенного структурой, относящейся к муниципальной либо государственной власти. Специальные источники, по мнению С.В. Филатова, таковы: ФЗ, регламентирующий процедуру проведения экспертизы на предмет наличия в уже принятых или в готовящихся к принятию законов коррупциогенных положений, постановление Правительства РФ, регулирующее аналогичную сферу общественных отношений, а также приказ Генпрокуратуры РФ, который определяет некоторые правила проведения экспертиз законодательных нормативных актов на предмет включения в них коррупциогенных положений.

Проанализировав вышеуказанные документы, С.В. Филатов приходит к выводу, что имеется определенная нормативная правовая база, регламентирующая вопросы реализации антикоррупционных процедур в правотворчестве. Данные нормативные правовые документы продолжают корректироваться: изменяться, дополняться. Важной особенностью приказа Министерства юстиции РФ автор выделяет рекомендательную отсылку к постановлению Государственной Думы, дающему определение нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»

Статус антикоррупционной экспертизы как одного из главных средств противодействия постоянно усиливающимся коррупционным тенденциям закрепляется в законодательствах антикоррупционного характера большинства регионов РФ80.

Например, статья 4 Закона Вологодской области от 9 июля 2009 года «О противодействии коррупции на территории Вологодской области» определяет, что экспертиза антикоррупционного характера должна осуществляться только структурами, относящимися к государственному виду власти, которые при реализации такой проверки должны использовать установленные законодательством методики, а также то, что должностные лица определённых структур в случае принятия ими новых нормативных актов должны предоставить полные тексты документов на проверку региональному прокурору не позднее чем через 5 дней после даты подписания окончательной редакции акта.

Второй пункт третьей статьи Закона, определяющего порядок проведения антикоррупционной экспертизы, гласит, что проверка подобного рода должна производиться прокурорами, которые определяют, насколько точно в тексте нового акта нормативно-правового характера соблюдены положения федерального законодательства.

Предмет экспертизы антикоррупционного характера - факторы, оказывающие положительное влияние на проявление коррупции (при их наличии вероятность вовлечения тех или иных субъектов в отношения коррупционного рода повышается).

Коррупциогенные факторы находят определение также и в методике, согласно которой проводится экспертиза антикоррупционного характера: п.п. 3 и 4 данного документа устанавливают, что коррупциогенными факторами могут считаться либо случаи предоставления должностным лицам полномочий, круг которых не может быть объяснён на основании значимости занимаемой должности, либо случаи, оставляющие возможность исключения из правил общего характера, которое не будет обладать законностью:

а) широта полномочий дискреционного характера (сроки, в течение которых должно быть произведено то или иное действие, не регламентируются, основания или условия для принятия того или иного решения отсутствуют, одну и ту же государственную функцию выполняют несколько должностных лиц или структур);

б) использование формулы «вправе» (определение возможности совершения каких-либо действий уполномоченными лицами, структурами, относящимися к государственной власти, а также структурами, решающими вопросы, связанные с местным самоуправлением, на основе диспозитивного подхода);

в) проведение выборочных изменений правовых объёмов (предоставление определённым структурам или гражданам исключений из порядков, устанавливаемых общими правилами, не имеющими обоснований с точки зрения законности);

г) чрезмерная свобода проведения нормотворчества подзаконного характера (применение норм отсылочного или бланкетного характера, что позволяет принимать акты, вторгающиеся в компетенции, определённой государственной структуры, которая приняла акт в его первоначальной редакции);

д) превышение компетенций при принятии нового акта;

е) заполнение пробелов, допущенных путём выпуска и внедрения подзаконных актов при отсутствии на то необходимых полномочий;

ж) неполнота наполнения процедур административного характера или их отсутствие (не совершение действий или неполная реализация обязательных к выполнению норм структурами, относящимися к местному самоуправлению, а также различными организациями);

з) отказ от проведения конкурсов на реализацию или поставки продукции;

и) нормативные коллизии (применение органами муниципальной или государственной власти произвольного определения норм, положения которых будут использоваться в той или иной ситуации, в случае, если различные документы содержат противоречащие положения).

- содержащие требования к организациям и гражданам, реализация которых сильно затруднена или объективно невозможна:

а) предъявление для реализации законного права, имеющегося у гражданина, завышенных требований, выходящих за рамки требований, установленных законодательством;

б) злоупотребление заявительным правом, которое имеется у структур, осуществляющих муниципальное или государственное управление, а также у их должностных лиц;

в) неопределенность юридико-лингвистического характера (применение в тексте законодательных актов терминов, обладающих двусмысленностью, неточностью, а также использование категорий, имеющих сугубо оценочный характер).

По мнению Д.Д. Стронского и Д.Н. Лозовского, для того чтобы снизить количество времени, затрачиваемого на проведение экспертизы антикоррупционного характера, необходимо ввести в законодательство норму, исполняя которую, структуры, занимающиеся нормотворчеством, будут обязаны отправлять на рассмотрение в прокуратуру готовящихся к принятию законодательных актов нормативного характера в конкретные сроки. По мнению исследователей, это действие поможет создать действительно эффективный способ реализации антикоррупционной экспертизы.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод об особом месте антикоррупционной экспертизы в системе мер, предпринимаемых для искоренения коррупционных явлений. Данная мера появилась сравнительно недавно, что вызвало необходимость внесения правок в устоявшийся алгоритм работы некоторых органов государственной власти. Экспертиза антикоррупционного характера это особая деятельность, проводимая специально уполномоченными на то юридическими и физическими лицами, которая состоит из исследования проектов нормативных актов и действующих документов подобного рода на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. Кроме того, антикоррупционная экспертиза может реализовываться в форме экспертного заключения, дача которого невозможна без обладания специальными знаниями в рассматриваемой правовой области. Поскольку правом требования внесения изменений в проекты нормативных актов или в уже действующие законы обладают только прокуроры, ведущая позиция в экспертизах антикоррупционного характера принадлежит прокуратуре.

прокурорский законность нормативный правовой самоуправление

2. Практика прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

2.1 Реагирование прокурора на нарушения законов, допущенные при издании нормативных правовых актов органов местного самоуправления

В случае обнаружения нарушений в реализации на практике положений действующего законодательства и определив совокупность обстоятельств, которые оказали решающее влияние на совершение правонарушения, прокурор обязан предпринять шаги, которые будут содействовать недопущению таких действий в будущем. Чтобы прокуроры имели возможность осуществлять подобную деятельность, законодательство наделило их широким кругом полномочий, используя которые, прокуроры способствуют соблюдению принципа законности. Данные полномочия также могут называться правовыми средствами реагирования прокуроров, имеющими правовой характер.

По мнению Ю.В. Винокурова, реализовать средства реагирования прокурор может посредством создания актов надзора, которые могут быть реализованы как в письменном, так и в устном виде, главными из таких средств являются протесты, постановления и представления.

В Приказе Генерального прокурора РФ от 7.12.2007 №19587 содержатся общие требования к принимаемым прокурорами мерам реагирования. В соответствии с п. 16 данного приказа в них необходимо излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Если необходимо, принимать участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования. Следует отметить, что Приказом Генерального прокурора РФ от 10.02.2012 №4688 были внесены изменения, согласно которым прокуроры должны принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования. Стоит отметить, что в п. 4.2 Приказа Генерального прокурора РФ №195 указано, что при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты прокурорам надлежит руководствоваться тем, что они обязаны немедленно принести протест на незаконный правовой акт, а в случае его отклонения - в установленном порядке обратиться с заявлением в суд89.

Нужно согласиться с мнением А.И. Баженова, считающего, что использование прокурорскими работниками надзорных мероприятий повышает законность при реализации тех или иных законодательных положений сотрудниками муниципальных и государственных властных органов.

Как считают О.С. Капинус и С.Г. Кехлеров, прокуроры, осуществляющие надзорную деятельность в рассматриваемом направлении, имеют право руководствоваться положениями, закреплёнными Законом о прокуратуре и статьей 25.11 из 30 главы Кодекса об административных правонарушениях.90 Третий пункт первой части статьи 25.11КоАП определяет возможность работника прокуратуры в пределах, установленных для него компетенций вносить на рассмотрение протест на отдельные положения постановления, вынесенного по результатам рассмотрения всех аспектов правонарушения административного характера независимо от того, принимает ли прокурор участие в рассмотрении дела. В Статье 29.9 описываемого Кодекса имеется положение, разделяющее постановления на два вида:

1) постановление, назначающее определённое наказание по делу;

2) постановление, прекращающее осуществление мероприятий по производству по делу.

Кроме того, прокурор обладает полномочиями подавать протест на решения, вынесенные судьёй на промежуточных этапах рассмотрения дела, правила такой процедуры закрепляются статьей 30.10 Кодекса об административных правонарушениях. Статья 30.14 определяет, что должен делать прокурор, нашедший во время проведения надзорных мероприятий нарушения в тех или иных решениях, вынесенных по делам, связанным с нарушениями административного характера.

В Постановлении Пленума ВАС от 23.03.3012 №15 «Некоторые вопросы, связанные с участием прокурорского работника в разбирательствах в арбитражном суде» находит свое закрепление практика обращения в арбитражные суды прокуроров с заявлениями об оспаривании постановлений, которые налагают определённые административные взыскания на субъекты, занимающиеся осуществлением предпринимательской деятельности, и вынесенных несудебными структурами.

Внося представления, прокурор может заставить уполномоченных лиц предпринимать действия, путём которых определяется реальная мера наказания для лиц, совершивших административное правонарушение и оставшихся безнаказанными. Прокурор, нашедший подтверждения того, что такие факты имели место быть на самом деле, также имеет право самостоятельно возбудить административное разбирательство (такое право прокурорского работника определяется пунктом первым части первой статьи 25.11 КоАП). Представление должно обязательно содержать положения, реализуя которые, уполномочная структура должна отправить в прокуратуру копии документов, свидетельствующих о реализации мер, имеющих целью восстановление законности, наказание совершившего правонарушение лица. Уголовно-процессуальный кодекс РФ (а точнее, пункт второй части второй статьи 37 данного документа) определяет наличие у прокурора полномочий на вынесение мотивированного постановления, согласно которому материалы по тому или иному административному правонарушению должны быть доставлены в органы, занимающиеся дознанием или следствием по подобным делам с целью определения, может ли быть определена уголовная ответственность для лица, совершившего нарушение закона.

В случае если неправомерные действия административного органа повлекли за собой причинение вреда гражданам, относящимся к категории социально незащищённых, прокурор имеет право поставить вопрос о необходимости возмещения этой структурой вреда согласно статье 1069 Гражданского кодекса РФ. Помимо этого, содержание статьи 45 ГПК РФ даёт прокурору право подать в суд иск в случае установления факта причинения материального вреда субъекту РФ, МО или Российской Федерации.

Должностные лица и организации, получившие от прокурорских работников представления о необходимости внесения изменений в вынесенные ранее ими решения, должны рассмотреть предоставленный материал, соответствующим образом отреагировать и предоставить прокурору нужную информацию. Существуют определенные требования, которые предъявляются к прокурорскому реагированию, оно должно быть:

1) своевременным;

2) по возможности оперативным;

3) обоснованным;

4) упреждающим;

5) маневренным

6) законченным

7) комплексным и адекватным;

8) должно дополняться мерами предупредительно-профилактического характера.

Статья 23 Закона, определяющего деятельность прокурорских работников, закрепляет за ними полномочия в случае выявления положений в актах нормативно-правового характера, противоречащих законодательству, подать судебный иск или выразить протест органу, который разработал и внедрил незаконный нормативный правовой акт. Прокурору предоставлено право выбора, но следует учитывать, что принесение протестов способствует более быстрой отмене незаконных актов, в связи с загруженностью судов. В вышестоящий орган протест лучше приносить, если должностное лицо, издавшее незаконный акт, его отклонило. Наряду с другими вопросами в протесте может ставиться вопрос о необходимости определения для должностного лица, осуществившего издание незаконного нормативного акта, степени ответственности. Сущность опротестования заключается в действиях прокурора, который должен указать на несоответствия положений какого-либо акта нормативного характера, а также потребовать либо отменить действие этого акта, либо привести его положения в соответствие с действующим в данный момент законодательством.

В случае если протест должен быть рассмотрен коллегией членов той или иной структуры, прокурор должен получить ответ, извещающий его о времени, дате и месте проведения публичных слушаний. Протест должен быть рассмотрен уполномоченным должностным лицом не более чем через 10 дней с даты, когда протест поступил в ведение структуры, если же предметом протеста является решение органа представительной власти, имеющее незаконный характер, то в таком случае протест должен быть исследован в ходе ближайшей сессии органа.

Если орган представительной власти не рассматривает протест или отклоняет его, приводя необоснованные причины, в течение десяти дней после даты подачи протеста или после даты проведения очередной сессии, прокурор должен обратиться с иском в суд, согласно которому нормативный акт приобретёт статус недействительного. К подаваемому в судебное учреждение заявлению необходимо приложить копию текста акта, который, по мнению прокурорского работника, не удовлетворяет требованиям законодательства, копию протеста, который не был рассмотрен или получил незаконное отклонение, а также всевозможные справки, уведомления и объяснительные.

К примеру, по протесту заместителя прокурора Вытегорского района от 25.02.2016 г. Устав муниципального образования «Сельское поселение Алмозерское» был приведен в соответствие с действующим законодательством. Изучение норм Устава МО «Сельское поселение Алмозерское» показало, что Устав не отвечает принципам противодействия коррупции, закрепленным в ст. 2 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции», так как в нем не предусмотрены основания и порядок досрочного прекращения полномочий должностных лиц98.

Аналогичный протест был принесен прокурором Вытегорского района на Устав Вытегорского муниципального района99, также прокурором Вытегорского района было опротестовано постановление администрации Вытегорского муниципального района от 09.12.2011 №1004 «Об утверждении перечня объектов для отбывания наказания в виде обязательных работ» которым в перечень объектов для отбывания наказания в виде обязательных работ были включены учреждения, оказывающие социальные услуги несовершеннолетним, что является незаконным и нарушает права несовершеннолетних на безопасные условия пребывания в учреждениях, оказывающих им различные виды услуг.

Рассмотрев решение Представительного Собрания от 12.11.2015 №253101, прокурор Вытегорского района усмотрел, что в данном решении содержится коррупциогенный фактор, устанавливающий для правоприменителя возможность необоснованного применения исключений из общих правил - выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных лиц). Изложенные в данном протесте основания, в соответствии с которыми данное решение является незаконным и подлежит отмене, ведут к уменьшению доходной части бюджета Вытегорского муниципального района, неполучению доходов от продажи муниципальных земельных участков, в сложной экономической ситуации. В протесте на постановление администрации Вытегорского муниципального района от 02.12.2011 №987102 прокурор требует привести в соответствие с действующим законодательством перечень мест для отбывания наказания в виде исправительных работ по месту жительства осужденного, утвержденный пунктом 1 данного постановления.

Изучение Устава муниципального образования в числе прочих также должны определяться основания и порядок прекращения полномочий депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, виды ответственности должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности, в том числе основания и процедура досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления. Устав не отвечает принципам противодействия коррупции, закрепленным в ст.3 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции». Заместитель прокурора в протесте требует привести Устав в соответствие с действующим законодательством и рассмотреть протест на ближайшем заседании Совета сельского поселения Казаковское. В протесте на решение Совета сельского поселения Казаковское от 21.12.2015 №111 «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на 2016 год» заместитель прокурора требует привести его в соответствие с действующим законодательством. Прогнозный план (программа) приватизации имущества, находящегося в муниципальной собственности сельского поселения Казаковское на 2016 год не содержит по каждому объекту приватизации прогноза поступления денежных средств в бюджет, что является прямым неисполнением со стороны должностных лиц органов местного самоуправления сельского поселения Казаковское требований п.14 ст.7 Федерального закона «О противодействии коррупции».

Анализ постановления администрации сельского поселения Казаковское от 01.04.2015 №9105 выявил, что графа 3 Перечня (приложения) данного постановления, не содержит статьи 1.18 и 3.11 протоколы об административных правонарушениях по которым, в пределах своей компетенции могут составлять должностные лица органов местного самоуправления. В связи с этим заместитель прокурора Вытегорского района требует привести в соответствие с законом графу 3 Перечня (приложения), утвержденного постановлением администрации сельского поселения Казаковское от 01.04.2015 №9 «Об утверждении перечня должностных лиц администрации сельского поселения Казаковское, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» и включить данные статьи в перечень.

По статистическим данным прокуратуры Вытегорского района принесено протестов за 2014 год - 66, за 2015 - 88, за начало 2016 - 11. Можно сделать вывод о росте принесенных протестов, следовательно, и о росте нарушений законности, которая требует эффективной работы, поэтому ее актуальность растет с каждым годом.

Прокурор может влиять на незаконные действия различных структур путём внесения представлений, которое должно быть внесено заместителем прокурора или самим прокурором должностному лицу, которое обязано рассмотреть представление и принять меры, в результате чего выявленное прокурором нарушение будет устранено. Как правило, внесению представления предшествуют надзорные проверки, в ходе которых выявляются те или иные нарушения законодательства.

Представление, вносимое структуре или должностному лицу, подлежит рассмотрению ими в течение месяца с даты предоставления, результатом чего должно стать принятие мер, устраняющих выявленные нарушения законодательства. Перечень мер, предпринятых с целью реагирования на прокурорское представление, направляется прокурору. В случае если рассмотрение представлений находится в ведении коллегиального органа, прокурор должен быть заранее извещён о дате и месте его ближайшего заседания, чтобы получить возможность лично выступить на заседании с заявлением, обосновывающим внесение представления.

Например, в представлении об устранении нарушений законодательства при направлении проектов нормативных правовых актов в прокуратуру района для проведения их антикоррупционной экспертизы, а также проверки их на предмет соответствия действующему законодательству прокурор Вытегорского района указывает, что в результате проведенной проверки установлено, что органами местного самоуправления муниципального образования «Город Вытегра» нарушаются требования Федерального закона от 17.07.2009 №172 - ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Федерального закона от 25.12.2008

№273-ФЗ «О противодействии коррупции» в части предоставления проектов нормативных правовых актов для проверки и проведения антикоррупционной экспертизы. Прокурор требует безотлагательно рассмотреть данное представление, принять меры к недопущению дальнейших нарушений в своевременном предоставлении проектов постановлений администрации муниципального образования «Город Вытегра» в прокуратуру района для проведения их антикоррупционной экспертизы, размещения проектов на официальном сайте в сети «Интернет», привлечь виновных лиц за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей к дисциплинарной ответственности.

Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратурой была проведена проверка исполнения законодательства об отходах производства и потребления в части утверждения органами местного самоуправления Генеральной схемы очистки населенных пунктов. Проверка показала, что Генеральная схема санитарной очистки населенных пунктов от отходов на территории сельского поселения Казаковское не разработана и не утверждена. В представлении об устранении нарушений законодательства об отходах производства и потребления данная прокуратура требует безотлагательно рассмотреть представление СП Казаковское в месячный срок и принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих, утвердить Генеральную схему очистки населенных пунктов сельского поселения. Усилить контроль за исполнением законодательства об отходах производства и потребления.

Когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и решение об этом не было принято соответствующим контролирующим органом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении имеет определенное целевое назначение - поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности. Прокурор обращает внимание соответствующего органа или должностного лица к допущенному нарушению закона, степени общественной опасности нарушения и к необходимости привлечения к административной ответственности виновного в целях пресечения и предупреждения в будущем противоправных действий.

Согласно ст.25.1 Закона о прокуратуре «в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона».

Правом объявления предостережения обладают только прокурор или его заместитель прокуратур всех звеньев; предостережение объявляется только должностным лицам; оно объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях; предостережение объявляется только в письменной форме; применяется в целях предупреждения правонарушений.

Сущность предостережения: предъявление прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказ от их совершения и разъяснение ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности). Предостережение должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности.

Пунктом 2.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 №155 на прокуроров возложена обязанность организовать изучение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты.

Для устранения несоответствий закону в принятых муниципальных нормативных правовых актов прокурор наделен более действенным арсеналом, чем на стадии изучения их проектов. Однако для реализации полномочий прокурора необходимо обеспечить полное и своевременное поступление в органы прокуратуры принятых нормативных правовых актов. На федеральном уровне обязанность органов местного самоуправления направлять нормативные правовые акты для изучения в органы прокуратуры не установлена, что влечет трудности в организации надзора за муниципальным нормотворчеством.

При реализации надзорных полномочий следует учитывать положения пункта 13 Приказа Генерального прокурора от 07.12.2007 №195111 о том, что при внесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством. Объясняется это, прежде всего тем, что некоторые нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан, в случае их приостановления могут привести к необоснованным негативным последствиям. Рассматривая проблемы прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления, следует отметить вопрос о чрезмерности административного давления на муниципалитеты со стороны органов государственной власти, в том числе прокуратуры. Широта задач, подлежащих решению органами местного самоуправления, отсутствие полноценного финансирования, дефицит квалифицированных специалистов влекут возникновение разнообразных оснований для привлечения должностных лиц муниципалитетов к административной ответственности.

Таким образом, можно прийти к выводу, что деятельность прокурора по надзору за законностью в деятельности органов местного самоуправления реализуется при помощи актов прокурорского реагирования, таких как: протест, представление, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона.

Прокурор приносит протест в органы местного самоуправления, должностному лицу, который его издал, в него включается требование аннулирования нарушений закона. Принося протест, прокурор ставит цель подвигнуть управомочный орган или должностное лицо устранить расхождения с федеральным законом, путем изменения определенных положений нормативных правовых актах или их отмены. Принесение протеста - обязанность прокурора.

Представление является еще одним актом прокурорского реагирования на нарушение закона, которое также широко используется прокурорами в своей практике. Представление может относиться как к отдельным нарушениям законов лицами и органами, так и группы нарушений, которые носят устойчивый характер. Также одним из вариантов восстановления законности, если нормативный правовой акт принят с нарушениями законодательства, является обращение прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативно-правового акта, если орган публичной власти отклонил протест принесенный прокурором.

Карательными мерами порядок в муниципальном нормотворчестве не обеспечить. Залог успешной работы заключается в активном взаимодействии органов прокуратуры и местного самоуправления для обеспечения полного и своевременного поступления в органы прокуратуры нормативных правовых актов и их проектов, конструктивного обсуждения выявленных недостатков и их оперативного устранения, а также приведения муниципальных правовых актов в соответствие с изменившимся федеральным и региональным законодательством. Кроме того, необходимо укрепить правовые службы в городских и сельских поселениях, организовать учет и систематизацию нормативных правовых актов на уровне муниципалитетов, обеспечить полноту формирования федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

На прокурорах лежит обязанность по осуществлению контроля за реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского надзора. Они должны добиваться, чтобы содержащиеся в актах реагирования требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимости следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений закона.

Изучение основных форм прокурорского реагирования позволяет сделать вывод о наличии у органов прокуратуры достаточных и действенных полномочий по защите прав, свобод человека и гражданина, позволяющих добиваться реального устранения нарушений закона.

2.2 Состояние законности и приоритетные направления реформирования прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

Деятельность органов местного самоуправления, особенно на современном этапе, играет важную роль и охватывает широкий круг правоотношений. Органы местного самоуправления муниципальных образований издают нормативные правовые акты в пределах своего ведения и касающиеся различных вопросов, таких как: налогообложение; размещение муниципальных заказов на предоставление услуг и поставку товаров; использование муниципального имущества; в сфере землепользования; установление тарифов на жилищно-коммунальные услуги и нормативы их потребления; применение

земельного, бюджетного, административного, лесного, природоохранного законодательства и т.д. Принятие незаконных нормативных правовых актов по этим и ряду других не менее значимых вопросов негативно сказывается на формировании единого правового пространства в России. По результатам проверок можно сделать вывод о многочисленных нарушениях федерального законодательства. Так, по основным результатам прокурорских проверок в Российской Федерации за январь-март 2016 года выявлено нарушений закона 1454346, за аналогичный период 2015 года 1479173, за весь 2015 год 5141906, за 2014 год 4948304, за 2013 - 4890671. Выявлено незаконных правовых актов 144 799 (январь-март 2016), 148384 (январь-март 2015), 409915 (2015), 415918 (2014), 408515 (2013). По результатам прокурорских проверок по Вологодской области в первом квартале 2016 года выявлено 5956 нарушений законов, за 2015 год 23141, за 2014 - 21750, за 2013 - 23684117.

Таким образом, можно проследить незначительное понижение количества выявленных нарушений закона, что можно связать с улучшением и эффективностью работы органов прокуратуры, а также понижение выявленных незаконных правовых актов (но также незначительное), однако в период с 2013 по 2014 года по России наблюдается увеличение выявленных незаконных актов, а по Вологодской области с 2014 по 2015 год. Увеличение нарушений свидетельствует об особой актуальности данного направления работы, а рост выявленных нарушений об эффективности, целесообразности, интенсивности работы органов прокуратуры.

Результаты проверок говорят о многочисленных нарушениях федерального законодательства, на протяжении последних лет их количество держится на стабильно высоком уровне и требует соответствующих мер прокурорского реагирования.

Только за январь-март 2016 года (по Российской Федерации) в целях устранения незаконных нормативно-правовых актов прокурорами принесен 142571 протест (по Вологодской области - 514), по удовлетворенным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов 91564 (413), направлено исков, заявлений в суд 223751 (393), внесено представлений 220537 (1273), предостережено лиц о недопустимости нарушений закона

36907 (127). По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 133704 лица (799), к административной - 64815 (288).

Если провести сравнительный анализ за несколько лет то мы увидим некоторое незначительное уменьшение принесенных протестов, направленных в суд исков, заявлений, но увеличение количества внесенных представлений; привлеченных к административной и дисциплинарной ответственности.

Как по России в целом, так и по Вологодской области эта тенденция прослеживается. В подтверждение этому приведем некоторые цифры: по России принесено протестов - 402189 (2015 год), 406933 (2014), 399273 (2013); по удовлетворенным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов - 382322 (2015), 385592 (2014), 374947 (2013); внесено представлений - 747759 (2015), 701273 (2014), 666376 (2013); к дисциплинарной ответственности привлечено - 635994 (2015), 592886 (2014), 552701 (2013); к административной - 301864 (2015), 284355 (2014), 287117 (2013); предостережено лиц о недопустимости нарушения закона - 100697 (2015), 99101 (2014), 98100 (2013)118. По Вологодской области принесено протестов - 1997 (2015 год), 2138 (2014), 2689 (2013); по рассмотренным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов - 1907 (2015), 2028 (2014); внесено представлений - 4534 (2015), 3662 (2014), 3768 (2013); к дисциплинарной ответственности привлечены - 3627 должностных лиц (2015), 3546 (2014), 3753 (2013); к административной - 1476 (2015), 1171 (2014), 1398 (2013); предостережено о недопустимости нарушения закона - 366 должностных лиц (2015), 301 (2014), 302 (2013); направлено исков (заявлений) в суд - 2543 (2015), 2942 (2014)119.

Анализируя состояние законности можно сделать вывод о необходимости продолжения активной деятельности органов прокуратуры по пресечению любых нарушений прав граждан со стороны органов местного самоуправления. Для эффективного совершенствования федерального законодательства, нормотворческой деятельности органов местного самоуправления необходимо непосредственное участие органов прокуратуры в правотворчестве.

Правотворчество - усовершенствование законодательства методом принятия новых нормативных правовых актов, изменения или отмены устаревших. Приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» предусмотрена обязанность прокуроров выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования. Для этого следует эффективнее использовать в нормотворческой деятельности материалы прокурорского надзора, нужно осуществлять правовой мониторинг как федерального, так и регионального законодательства.

Необходимо расширять формы сотрудничества прокуратуры с исполнительными и законодательными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Для этого необходимо регулярно участвовать в работе комитетов, комиссий, рабочих групп, проводить правовую экспертизу нормативных правовых актов, готовить по ним заключения. Помогать органам местного самоуправления в разработке модельных правовых актов.

Немаловажной проблемой следует назвать качество правотворческой техники. Особенно остро она стоит в небольших муниципальных образованиях, где главы не имеют специального, юридического образования, им недостает практической правотворческой работы, в сельском поселении отсутствуют грамотные юристы с опытом работы. Все это влияет на качество муниципального акта, который должен отвечать всем правилам законодательной техники. На наш взгляд, чтобы устранить данные проблемы необходимо регулярно проводить профессиональную подготовку муниципальных служащих по вопросам законодательной техники. Следует разработать специальные программы, например «Правотворчество в муниципальных образованиях. Вопросы законодательной техники». Важным в подготовке является и комплексное участие вузов и практических работников прокуратуры и правового управления. Это даст возможность показать наглядно структуру нормативного правового акта. Необходимо также проводить совместные совещания в форме семинаров, в которых будут принимать участие муниципальные служащие, юристы муниципальных образований, прокурорские работники. Они должны носить не только теоретический характер, но на этих семинарах обсуждались бы конкретные ошибки правотворчества и что нужно сделать, чтобы их избежать в дальнейшем.

Для того чтобы усовершенствовать участие прокуроров в правотворчестве необходимо планирование данной деятельности, с опорой на систематический мониторинг действующего законодательства, активно использовать в работе результаты надзорной практики органов местного самоуправления, правильно распределять нагрузку.

Реализация правотворческой деятельности требует дальнейшего совершенствования. Выделим несколько направлений развития рассматриваемой деятельности:

1) Нужно активировать одно из приоритетных направлений деятельности прокуратуры, то есть участие прокуроров городов и районов в правотворчестве органов местного самоуправления.

2) Более полно использовать информацию о правоприменительной практике, для того, чтобы определить требуется ли вносить изменения в действующее законодательство при подготовке заключений по законопроектам, рассматриваемым в прокуратурах субъектов РФ.

3) Следует обеспечить прокуроров информацией о планируемой законопроектной работе законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Прокурорам в свою очередь вносить в них предложения по вопросам борьбы с преступностью, защиты прав и свобод граждан, коррупцией, актуальных сейчас.

Мониторинг законодательства и правоприменения является основой правотворческой деятельности. В 2014 году прокуроры сформулировали 300 предложений о необходимости совершенствования требований действующего законодательства, большинство которых впоследствии были признаны обоснованными. В рассматриваемой сфере основная роль прокуратуры заключается в мониторинге состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике. Мониторинг состояния законности, проводимый прокуратурой, носит текущий и прогнозный характер. Прокуроры собирают и анализируют информацию о состоянии законности, осуществляют прогнозирование и информирование. Они действуют на всей территории страны, исполнение законов проверяется применительно к различным сферам деятельности, что позволяет выявить правонарушения и проблемы, возникающие в процессе исполнения законов и иных нормативных правовых актов. Правовое управление оформляет результаты мониторинга в виде законодательных предложений, информационных писем в органы власти.

В ходе проведения мониторинга нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления прокуроры:

а) составляют заключения, содержащие правовой анализ, на запрашиваемые и изученные проекты региональных и муниципальных правовых актов;

б) участвуют в работе комиссий, комитетов, рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти;

в) при выявлении в проектах нормативных правовых актов несоответствия федеральным и региональным законам, направляют замечания в адрес руководителей указанных органов.

Важным элементом мониторинга является взаимодействие прокуратуры с другими субъектами и участниками этой деятельности, такими как территориальные органы Минюста России, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, СМИ.

В современных условиях особое значение принимает возможность прокуроров оказывать влияние на принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принято, что проекты муниципальных правовых актов могут вносить другие субъекты правотворческой инициативы, помимо депутатов представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, органов территориального общественного самоуправления, инициативных групп граждан, которые устанавливаются уставом муниципального образования.

Право законодательной инициативы прокуратуры в субъектах РФ используют по-разному. Согласно приказу Генпрокурора РФ от 02.10.2007 №155 прокуроры должны активно использовать право законодательной инициативы для формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства, если представительные органы субъекта РФ долгий период времени не принимают предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов122.

Так, например, в пункте 5 статьи 33 Устава сельского поселения Казаковское указано, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами Совета поселения, главой поселения, органами территориального общественного самоуправления поселения, инициативными группами граждан, прокурором Вытегорского района. Также стоит отметить, что в настоящее время уставами всех 12 муниципальных образований Вытегорского района за прокурорами закреплено право правотворческой инициативы.

Перед тем как реализовать право законодательной инициативы нужно подготовить сам законопроект. Подготовку законопроекта можно поделить на ряд этапов:

1) Идея законопроекта

2) Разработка его концепции:

а) общий замысел;

б) основные идеи;

в) важные характеристики;

г) примерный план содержания.

3) Разработка текста законопроекта: определить важные положения разрабатываемого закона:

а) новые или измененные правила поведения;

б) запреты совершения определенных деяний;

в) санкции за нарушение вводимых запретов.

В качестве приоритетного направления деятельности прокуратуры необходимо также выделить взаимодействие ее с органами государственной власти и местного самоуправления, институтами гражданского общества. Это такие формы взаимодействия как:

а) совместное информирование о состоянии законности;

б) осведомление органов прокуратуры о выявленных в нормативно-правовых актах коррупциогенных факторах;

в) совместно подготавливать проекты нормативно-правовых актов;

г) участие в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов, в заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления;

д) проведение межведомственных совещаний;

ж) ознакомление прокуроров с проектами нормативно-правовых актов.

Чтобы обеспечить получение более полной информации о нарушениях законов, прокуроры должны строить отношения с органами контроля и надзора с учетом организационно-правового статуса. Можно выделить следующие формы взаимодействия прокуратуры с органами надзора и контроля:

а) обмен информацией по вопросам выявления, пресечения и устранения нарушений закона;

б) участие в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов;

в) привлечение специалистов из контролирующих органов для участия в прокурорских проверках;

г) участие в рассмотрении протестов и представлений органами контроля.

Основными формами взаимодействия с институтами гражданского общества являются:

а) информационный обмен;

б) методическая, консультативная, организаторская помощь;

в) проведение совместных мероприятий;

г) участие в разработке и реализации совместных комплексных программ.

Для обеспечения единства правового пространства, соответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству необходимо совершенствовать механизмы и способы осуществления надзора за законностью издаваемых в Российской Федерации нормативных правовых актов, а также повышать взаимодействие органов прокуратуры с органами государственной власти и местного самоуправления.

Необходимо:

1) создать при прокуратуре района Научно-консультативный совет, в рамках которого происходило бы обсуждение законопроектов;

2) прокуратурой области для оказания методической помощи разрабатывать и отправлять на места модельные проекты нормативных правовых актов;

3) внедрять в работу новые технологии и программное обеспечение, которые будут способствовать эффективной деятельности во всех направлениях;

4) проведение различных семинаров, занятий с прокурорами городов, районов при помощи видеоконференцсвязи;

5) использовать современные технологии;

6) перенимать опыт других регионов, областей для решения поставленных перед органами прокуратуры задач. Например, по инициативе прокуратуры Псковской области ЗАО «Информационная компания «Кодекс» создала правовую систему

«КОДЕКС», которая включает как федеральные и региональные нормативные правовые акты, так и нормативные правовые акты местного самоуправления. Данный факт позволяет оперативно, быстро искать любой муниципальный акт, документ, анализировать юридическую практику и т.д. данный программный продукт включает в себя не только поисковую систему, но и информационную систему «Правовой анализ нормативных правовых актов органов государственной власти Псковской области и местного самоуправления». Эта система включает в себя результаты машинного анализа региональных и муниципальных нормативных правовых актов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов, соответствия федеральным законам, в том числе последним изменениям, которые были в них внесены.

Таким образом, отметим, что законность нормативных правовых актов органов местного самоуправления - одно из важнейших и актуальных направлений прокурорского надзора, касающихся широкого круга правоотношений. К такому выводу можно прийти, рассмотрев например основные статистические данные работы органов прокуратуры за последние несколько лет, которые показывают постепенный рост выявленных нарушений закона, незаконных правовых актов, принесенных протестов, отмененных и измененных незаконных правовых актов, внесенных представлений, предостережено лиц о недопустимости нарушений закона. В условиях быстрого политического, социального и экономического развития, система законодательства еще не устоялась, возрастает потребность в правовом регулировании и объективно необходимо участие прокуроров в правотворческой функции. Эта деятельность имеет повышенное значение в обеспечении законности и правопорядка в России, в создании беспробельных правовых основ жизнедеятельности общества и государства.