Прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

Размещено на http://www.Allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Теоретические вопросы осуществления прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

1.1 Основные задачи и предмет прокурорского надзора

1.2 Организация работы по надзору за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

1.3 Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

Глава 2. Практика прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

2.1 Реагирование прокурора на нарушения законов, допущенные при издании нормативных правовых актов органов местного самоуправления

2.2 Состояние законности и приоритетные направления реформирования прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Прокуратура является серьезной опорой Конституции РФ и эффективным инструментом демократического государства. Одна из ее основных функций - реализация государственного надзора за точным исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокурорский надзор в этой сфере направлен на то, чтобы НПА соответствовали законам, а также, чтобы законы единообразно и точно исполнялись всеми органами, должностными лицами и гражданами.

Местное самоуправление является неотъемлемой частью демократического государства, число издаваемых органами местного самоуправления НПА огромно, они составляют правовую систему субъекта РФ. В настоящее время местное самоуправление более уверенно становится реальным инструментом народовластия. Актуальность реализации прокурорского надзора за законностью НПА органов местного самоуправления имеет важное значение для успешного решения стоящих перед РФ задач. Прокуроры, осуществляя данную деятельность, способствуют развитию рыночных отношений, становлению правового государства и т.д.

Основные результаты прокурорской деятельности за последние три года и первый квартал 2016, также свидетельствует о необходимости работы в данной сфере, так как выявленные нарушения законов, незаконных правовых актов, принесенных протестов и т.д. постоянно растет. Так, по РФ выявлено нарушений закона за 2015 год 5141906, за 2014 год 4948304, за 2013 - 4890671. Увеличение нарушений свидетельствует об особой актуальности данного направления работы, а рост выявленных нарушений об эффективности, целесообразности работы органов прокуратуры.

Все это и предопределило актуальность данной работы.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование проблем прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Для достижения указанной цели поставлены задачи:

- раскрыть основные задачи и предмет прокурорского надзора;

- выявить специфику организации работы по надзору за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

- разобрать антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов;

- рассмотреть реагирование прокурора на нарушение законов, допущенных при издании нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

- проанализировать состояние законности и сформулировать обоснованные предложения по реформированию прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Объектом данного исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением органами прокуратуры РФ функций надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты (Конституция РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ», ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «О муниципальной службе в РФ», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и др.), приказы Генеральной прокуроры РФ (№195 от 07.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», №144 от 17.09.2007 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» и др.), указания, распоряжения Генеральной прокуратуры РФ, практика, основанная на актах прокурорского реагирования прокуратуры Вытегорского района, научные работы.

Методологической основой исследования являются положения общенаучного и диалектического метода познания окружающей действительности. На его основе применялись такие частно-научные методы, как формально-логический, сравнительно-правовой, социологический и другие.

В ходе сбора и обработки эмпирического материала использовался статистический метод, изучались архивные акты прокурорского реагирования.

Теоретической основой исследования послужили научные труды по прокурорскому надзору таких авторов, как Ю.Е. Винокуров, С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус, Д.Н. Лозовский, Д.Д. Стронский, А.А. Жидких, Г.Н. Королев и точки зрения других отечественных ученых в данной сфере.

Нормативную базу работы составляют положения Конституции РФ, Уголовный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ и других действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, относящиеся к теме исследования.

Эмпирическую базу составили статистические сведения Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры Вологодской области за период 2013-2016 гг., акты прокурорского реагирования на нарушения законов муниципальных образований Вытегорского района.

Научная новизна работы состоит в том, что осуществлена попытка исследования прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления с учетом современных тенденций. Результатом исследования являются приоритетные направления реформирования прокурорского надзора за законностью НПА органов местного самоуправления. Выявляются особенности реагирования прокурора на нарушение законов.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что рассмотренные положения и выводы могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, использованы в деятельности прокуратуры в сфере прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Структура работы определяется целями и задачами исследования, включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение, список библиографических источников и приложения.

1. Теоретические вопросы осуществления прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

1.1 Основные задачи и предмет прокурорского надзора

Надзор прокуратуры за выполнением положений законодательства - самостоятельная ветвь прокурорского надзора, которая традиционно в правовой литературе имеет название «общий надзор». Хоть такого понятия и нет в положениях действующего законодательства, работники прокурорских структур прочно усвоили определение этого термина и широко используют его в профессиональной деятельности.

Учитывая требования, предъявляемые современным законодательством, а также историческое значение данной процедуры, прокурорский надзор должен определяться как явление, имеющее правовую природу и обладающее самостоятельностью, которое имеет значительное отличие от иных методов деятельности контролирующего характера. Этот вывод можно сделать, проанализировав прокурорский надзор и определив, что эта операция является единственной, которая одновременно имеет статус проверочной публичной деятельности и включает в себя оценку соблюдения норм, установленных существующим законодательством, с правовой точки зрения.

В немалой степени эффективность надзора, осуществляемого прокуратурой, зависит от понимания его предмета, т.е. того, на что направлена прокурорская деятельность. А.Х. Казарина справедливо утверждает, что от правильного понимания того, что собой представляет прокурорский надзор, зависит выбор его оптимальной модели. По мнению автора статьи, определение сущности надзора, осуществляемого прокурорскими работниками - наиважнейший вопрос теории. От того, насколько в теории и практике будет достигнуто согласие по ключевым вопросам, зависят реальные возможности прокуратуры по влиянию на складывающийся правопорядок. Согласимся с К.Д. Окуневой в том, что в науке о прокурорском надзоре существует дискуссия и различные точки зрения относительно понятия предмета надзора, реализуемого прокуратурой. По мнению Б.В. Коробейникова и В.И. Баскова, предметом прокурорского надзора является наблюдение за реализацией уполномоченными структурами и отдельными должностными лицами положений действующего сегодня законодательства (в том числе и Конституции РФ), А.Х. Казарина понимает под предметом прокурорского надзора наблюдение за законностью актов, определяемых ФЗ «О прокуратуре РФ», а также действий, которые предпринимаются в этом отношении руководителями коммерческих структур и государственных организаций, третья В.П. Рябцева - законность деятельности отдельных должностных лиц и целых структур, составляющих определенный круг правоприменителей, а также соответствие уже существующим правовым нормам вновь выпускаемых законных актов, четвертая точка зрения В.Б. Ястребова - законность действий государственных органов в плане выпуска новых нормативных актов и последующей реализации их положений.

О.Н. Артюшина, проведя анализ базы теории и практики в сфере реализации прокурорского надзора, имеющего своей целью контроль за исполнением положений законодательства, также рассматривает необходимую его составляющую - предмет надзора. Автор также выделяет несколько толкований этого термина различными авторами: например, авторы учебника

«Прокурорский надзор», который вышел в свет под редакцией А.Н. Савенкова, считают в качестве предмета надзора, осуществляемого прокуратурой, отношения общественного характера, одной стороной которых выступает надзорный орган (прокуратура), а другой - субъекты той или иной сферы деятельности, осуществляющие деятельность, за которой необходимо проводить прокурорский надзор. Также авторы учебника отмечают, что предметом надзора, реализуемого прокурорскими работниками, являются отношения, возникающие в связи с необходимостью соблюдения положений действующего законодательства всеми субъектами отношений, возникающих в обществе. В.Ф. Крюков определяет прокурорский надзор как значимые с юридической точки зрения действия (или бездействие), которые предпринимаются лицами, отнесёнными действующим законодательством о прокуратуре к категории поднадзорных лиц, а также лицами, осуществляющими надзор за деятельностью подлежащих проверке лиц (прокурорами). По мнению В.В. Гаврилова, предметом надзора прокурорских работников является непосредственно реализация законов, поскольку деятельность, осуществляемая прокуратурой, направлена именно на повышение степени реализации положений действующего законодательства.

О.Н. Артюшина в плане определения предмета надзора прокурорских работников солидарна с М.С. Шалумовым, который считает, что предметом такого надзора является реализация положений законов, составляющих определённую группу в законодательстве и регулирующих тот или иной тип возникающих в обществе отношений между его субъектами. Проанализировав различные точки зрения, мы пришли к выводу - чтобы верно определить предмет надзора, осуществляемого работниками прокуратуры, нужно знать, что обычно понимают под предметом. Как правило, предмет любой деятельности, имеющей практическую направленность, определяется как её характер, наполнение и особенности, совокупность которых позволяет достигнуть субъекту, реализующему деятельность, позитивных результатов.

В общем виде предмет надзора, преследующего своей целью реализацию положений действующего законодательства, определяется статьей 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», которая включает в себя положения о необходимости соблюдения положений, прописанных в тексте главного Закона страны, и иных Законов, в данный момент действующих в РФ, структурами, относящимися к исполнительной ветви власти и осуществляющими свою деятельность по всей территории РФ, СК РФ, исполнительными и законодательными властными структурами регионального характера, органами, реализующими местное самоуправление, контролирующими структурами, их должностными лицами, субъектами реализации контроля со стороны общества за положением лиц, отбывающих наказание в местах принудительного лишения свободы, а также руководителями и директорами организаций, имеющих как коммерческую, так и некоммерческую направленность деятельности.

Анализ Ю.Е. Винокуровым данной статьи показал, что в ней перечислены далеко не все поднадзорные структуры и органы. По мнению автора, дополнительно должны быть названы учреждения, предприятия и организации, а также общественные движения и всевозможные объединения. Поскольку все перечисленные в рассматриваемой статье органы и должностные лица подлежат ответственности за неисполнение положений действующего законодательства согласно статье 14 Конституции РФ, а также в силу того, что при нарушении этими структурами законов и иных нормативных актов ущемляются права граждан и юридических лиц, данные организации и органы должны быть включены в перечень, указанный в статье 21 ФЗ. Кроме того, Ю.Е. Винокуров считает, что граждане также должны рассматриваться в качестве субъектов надзора. Ведь требование неукоснительного исполнения законов предъявляются и к ним. Если граждане нарушают законы, прокурор предпринимает определённые действия, чтобы привлечь нарушителей к установленной законодательством ответственности, поэтому граждан также можно рассматривать в качестве субъектов осуществления прокуратурой надзора. В Российской Федерации действуют ФЗ и законы, применяемые на территории определённых субъектов (законы, уставы и конституции), акты МО, имеющие статусный характер (уставы), в связи с чем возникает вопрос о том, действительно ли прокуратура осуществляет надзор за реализацией положений всех вышеперечисленных документов. Анализируя статью 21 ФЗ, регулирующего деятельность прокуратуры в Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что прокуроры реализуют надзорные мероприятия за выполнением федеральных законов, а также за выполнением тех региональных уставов, конституций и законов, чьё содержание не противоречит положениям общероссийского законодательства.

Осуществление надзора за законностью вновь принимаемых актов правового характера имеет признаки межотраслевой деятельности, однако статья 21 рассматриваемого закона определяет, что такая деятельность является направлением (или подотраслью) общенадзорной отрасли.

Говоря о предмете надзора, реализуемого прокуратурой, необходимо упомянуть о реализации надзора прокурорских работников в сфере местного самоуправления и решений, предпринимаемых должностными лицами подобных структур. Первая часть статьи 77 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №13118 определяет, что прокурорские структуры РФ должны реализовывать надзор за выполнением ФКЗ, ФЗ, уставов (конституций) и законов, присущих отдельному субъекту Федерации, должностными лицами структур самоуправления местного характера.

Необходимо согласиться с О.Н. Артюшиной, которая считает, что полномочия прокурорских работников при осуществлении надзора за законностью действий структур местного управления шире, чем закрепляет ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131. Как считает О.Н. Артюшина, предметом надзора, реализуемого работниками прокуратуры, является соблюдение положений действующего законодательства должностными лицами структур самоуправления местного характера, соответствие выпускаемых ими правовых актов действующему законодательству, проведение мероприятий, проводимых местным самоуправлением и направленных на реализацию закреплённых Конституцией свобод и прав граждан. Также О.Н. Артюшина считает, что включение в полномочия прокуратуры реализацию надзорных мероприятий за соблюдением положений правовых актов, действующих на территории одного МО, поскольку такие документы должны проверяться сугубо на предмет их соответствия действующему законодательству. Вышеописанное положение вступает в противоречие с текстом статьи 1 ФЗ «О прокуратуре в РФ», которая определяет, что прокуратура должна заниматься надзором за соблюдением положений действующих в данный момент законов, к числу которых уставы МО не отнесены. О.Н. Артюшина считает, что первая часть статьи 77 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 должна быть изложена следующим образом:

«Прокурорские работники РФ обязаны реализовывать надзор за соблюдением положений действующей Конституции РФ и ФЗ, законов, принятых в отдельных субъектах Федерации, а также действий, предпринимаемых органами самоуправления местного характера и их должностными лицами в плане соблюдения закреплённых за гражданином Конституцией определённого круга свобод и прав».

Следует согласиться и с К.Д. Окуневой, которая считает, что редакция первой части рассматриваемого ФЗ оставляет повод для научной полемики, но распространяется на органы прокуратуры в полном объеме в соответствии с компетенцией.

Соблюдение и исполнение законов могут рассматриваться как результат и как процесс осуществления обязывающих и запрещающих норм.

Т.Ю. Фалькина обоснованно говорит о том, что «исполнение права… тесно связано с соблюдением. Если соблюдение выражается в пассивном поведении и в воздержании от нарушения правовых запретов, то исполнение предполагает активную деятельность, в процессе которой реализуются обязывающие нормы. Исполнение выступает как форма осуществления субъектами своих активных юридических обязанностей в правоотношениях. В отличие от соблюдения исполнение предполагает возникновение конкретных правовых отношений. То есть наличие не менее двух субъектов, установление между ними четкой правовой связи и существование определенных законом юридических факторов».

Таким образом, можно сделать вывод о том, что предметом реализации прокуратурой надзорных мероприятий является соблюдение норм, установленных Конституцией и имеющих запрещающий и обязывающий характер, действующих на территории Российской Федерации законов, уставов МО и актов, действующих в пределах одного МО, а также соответствие положениям федерального законодательства нормативных актов, принимающихся структурами местного самоуправления.

Более конкретно задачи, для реализации которых осуществляется прокурорский надзор, содержатся в приказах, выпускаемых Генеральным прокурором Российской Федерации, его заместителями, а также руководителями прокурорских структур субъектов Федерации. Большинство задач прокурорского надзора определяются приказом, который был выпущен Генпрокурором РФ под названием «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

По мнению Ю.Е. Винокурова, в общем виде задачи, стоящие перед лицами, осуществляющими прокурорский надзор, можно сформулировать следующим образом: проведение обязательного вмешательства в те или иные действия в случае обнаружения признаков, сигнализирующих о неправомерном характере этих действий; использование полномочий, которые имеются у прокурорских работников, с целью профилактики совершения правонарушений (в частности, преступлений); активизация и последующее совершенствование деятельности, осуществляемой правоохранительными и контролирующими структурами и направленной на обеспечение безусловного выполнения положений действующего законодательства, а также проведение проверок, имеющих своей целью укрепление правопорядка и законности, на различных предприятиях, организациях и учреждениях; реализация принципа неотвратимости наказания за совершённое правонарушение с одновременной реализацией принципа равенства всех граждан перед законом (лица, имеющие различное общественное и имущественное положение, за одно и то же неправомерное деяние должны получить одинаковое наказание); публикация данных о работе прокуратуры, в которых должна содержаться информация о реализуемых для обеспечения законности прокуратурой мерах и мероприятиях, направленных на привлечение тех или иных лиц к ответственности за совершённые ими неправомерные деяния, через СМИ; выявление недочётов в действующей системе законодательных актов, представление предложений о необходимости внесения изменений в отдельные положения законодательства, целью которых является повышение законности отношений, возникающих в различных общественных сферах; создание в сознании граждан и должностных лиц представления о необходимости соблюдения положений действующего законодательства.

Обратимся также к точке зрения О.И. Куленко, автор считает, что задачи, для решения которых реализуется прокурорский надзор, должны иметь более конкретный характер и определяться природой предназначения прокуратуры с юридической точки зрения. Количество таких задач превышает число целей, также эти задачи имеют значительные отличия друг от друга в плане круга субъектов, содержания и средств, с помощью которых возможно разрешение подобных задач. Поскольку прокуратура в действующей системе реализации власти государственного характера играет надзорную роль, задачи осуществляемого ею надзора можно разделить на общие, частные и специальные.

Рассмотрев множество точек зрения, суждений на проблему предмета прокурорского надзора мы пришли к выводу, что для четкого и верного понимания самого прокурорского надзора, нужно знать то, на что направлена прокурорская деятельность, его предмет. Предметом реализации прокуратурой надзорной деятельности за исполнением законов, по нашему мнению, является соблюдение положений, указанных как в действующей Конституции, так и в более частных законах, которые имеют актуальный характер, то есть исполнение определенных законов, которые регулируют разные сферы отношений, возникающих в обществе, группами органов. Что касается задач, то главным требованием, предъявляемым к прокуратуре в плане ведения ею надзорной деятельности, является рост его значимости, эффективности, рациональности, нацеленный на позитивный результат, то есть на правопорядок и законность. Более конкретно задачи прокуратуры определяются приказами, выпускаемыми Генпрокурором Российской Федерации, заместителями, а также руководителями прокурорских структур отдельных субъектов Федерации.

Основной целью реализации прокуратурой надзорных мероприятий является соответствие вновь выпускаемых нормативных актов структурами, относящимися к исполнительной и законодательной ветвям власти, а также контролирующими, управляющими и иными организациями действующему федеральному законодательству, а также выполнение этим же структурами положений, указанных в законах. Во многом становление правового государства, повышение стабильности в обществе, развитие рыночных отношений зависит от осуществления прокурорскими работниками надзорных мероприятий за реализацией действующего законодательства.

Надзор, осуществляемый прокуратурой, следует считать самостоятельным правовым явлением, которое отличается от других видов контрольной деятельности. Он имеет свое специфическое содержание и неразрывно связан с понятием законности.

1.2 Организация работы по надзору за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

Во многом от того, насколько качественно организована работа, зависит эффективность надзора, реализуемого органами прокуратуры. Работа по реализации надзора за выполнением определёнными субъектами общественных отношений положений актуальных законов (подбор, расстановка, повышение квалификации прокурорских кадров, направление их деятельности, сбор и анализ информации, планирование работы, контроль и т.д.) представляет собой составную часть общей деятельности прокуратуры.

Работники, осуществляющие надзорные мероприятия в этой сфере, должны руководствоваться при выполнении своих профессиональных обязанностей положениями, указанными в актах организационно-распорядительного характера и выпущенными Генпрокурором РФ, в числе которых выделяются такие документы, как приказ, регулирующий организацию надзора органами прокуратуры за реализацией свобод и прав, закреплёнными за человеком и гражданином Конституцией, который закрепляет надзор за соответствием правовых актов действующему законодательству в качестве одного из основных направлений деятельности прокуратуры, а также приказ №155, выпущенный 2 октября 2007 года и получивший название «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

Большая часть правовых актов, принятых местными структурами самоуправления и содержащих в себе противозаконные положения, выявляется именно прокурорскими работниками. Необходимо отметить, что действующее законодательство не содержит в себе определения понятия «нормативный правовой муниципальный акт». Часть 1 статьи 2 ФЗ №131, выпущенного 6 октября 2003 года и получившего название «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит определение данного понятия, однако разделить муниципальные акты правового характера на нормативные и правовые, используя положения этого закона, не представляется возможным. Осуществляя надзорную деятельность, прокуроры используют определение, данное Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в его постановлении под названием «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Пункт 9 Положения определяет существенные признаки, на основании которых можно охарактеризовать документ как нормативный акт правового характера: к таким признакам относятся его создание уполномоченным на то властным органом в установленном законодательством порядке (к числу властных органов относятся также структуры местного самоуправления и их должностные лица), содержание в документе норм, которым обязаны следовать лица неопределённого круга, возможность неоднократного применения положений документа, а также установление или прекращение им каких-либо правоотношений.

Пункт 2.1 приказа Генпрокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» №15531 определяет обязанность прокуроров обеспечивать участие работников системы прокуратуры в процессах, связанных с разработкой новых нормативных актов правового характера, в которых содержатся положения, определяющие свободы и права граждан, запрашивать и изучать проекты подготавливаемых к внедрению законов органами местного самоуправления, влиять на работу групп, сформированных из представителей структур, относящихся к публичной власти, выявлять замечания в работе таких групп и в установленные сроки направлять их руководителям сообщения с перечислением найденных нарушений и указанием методов, с помощью которых новые законодательные акты должны быть приведены в соответствие с положениями регионального законодательства. Если структуры самоуправления определённого региона отклоняют высказанные прокуратурой замечания, прокурор имеет право направить сообщение о нарушении высшему должностному лицу (лицу, которое руководит исполнительным органом, занимающим в иерархии власти более высокую позицию). К таким должностным лицам относятся главы МО и главы местных административных структур, имеющие полномочия по отклонению законов и муниципальных актов правового характера, утверждаемых представительными властными структурами. Прокурорские работники также должны осуществлять ведение реестра внедрённых нормативных актов правового характера, изучать направленные гражданами или структурами предложения и замечания и вести учёт ответов, направленных запрашивающим сторонам.

Прокуроры во исполнение вышеописанного пункта, содержащегося в приказе Генерального прокурора Российской Федерации, инициируют внедрение структурами местного самоуправления нормативных актов, регламентирующих процессы, связанных с предоставлением проектов новых нормативных актов на рассмотрение в прокуратуру на предмет выявления несоответствий действующему федеральному законодательству. Большинство таких документов содержат положения, согласно которым прокурорские работники должны принимать участие в комиссиях и рабочих группах, занимающихся вопросами, связанными с разработкой и внедрением новых нормативных актов правового характера.

Изучение ФЗ, регламентирующего деятельность российской прокуратуры, а также приказа, согласно которому осуществляется прокурорский надзор в сфере реализации прав и свобод российских граждан, даёт возможность заметить особенность, которой характеризуется рассматриваемая в работе надзорная сфера. Согласно ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», проверка законности новых нормативных актов должна осуществляться только на основании поступившей работникам прокурорской службы информации о её необходимости, однако третий пункт приказа Генпрокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 07.12.2007 №19533 определяет, что проверка новых документов, содержащих в себе положения, регламентирующие свободы и права, присущие российским гражданам, должна осуществляться в любом случае. В тексте пункта 4.1 уделяется большое внимание мерам превентивного характера, применяя которые, прокурорские работники могут предотвратить принятие и внедрение структурами местного самоуправления законов субъектов Федерации, отдельные положения которых или весь документ в целом противоречат Конституции или актам федерального уровня.

При рассмотрении положений приказа Генпрокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» №155, который регламентирует, каким образом должен осуществляться надзор прокурорскими работниками за действиями органов местного самоуправления по принятию ими положений законодательных актов, можно увидеть, что пункт 2.2 рассматриваемого приказа определяет необходимость проведения прокурорскими работниками исследования новых или изменённых документов, использующихся на территории одного субъекта РФ, в течение 30 дней с даты предоставления последней редакции документа, при этом результаты проведённой проверки должны быть отражены в соответствующем заключении, которое определяет степень соответствия проекта документа действующим законодательным нормам. Прокурорские работники обязаны совершенствовать способы сбора информации, касающейся нарушений, допущенных при определении положений новых законодательных актов субъектов Федерации, и её обработке.

Кроме того, прокурорские работники должны использовать в своей работе информацию, содержащуюся в федеральном регистре актов правового характера, сотрудничать с территориальными подразделениями Министерства юстиции и полномочными президентскими представителями, а также работать с органами по контролю, федеральными инспекторами, СМИ.

Для того чтобы успешно проводить надзорные мероприятия с целью определения степени выполнения того или иного закона, нужны качественные знания законодательства, высокое профессиональное мастерство, поэтому прокурорским работникам необходимо постоянно повышать квалификацию. Поэтому работникам прокуратуры для того, чтобы знать законодательство, нужно иметь его в своем распоряжении. Следовательно, большое внимание прокуратуры уделяют правовому обеспечению.

Реализация задач, стоящих перед прокурорскими работниками, невозможна без своевременного получения объективной и полной информации о нарушении положений действующего законодательства, что позволяет выявить и систематизировать основные виды правонарушений в данной сфере и разработать для них стандартизированные методики пресечения и определения меры наказания, а также выявить обстоятельства, при наличии которых вероятность совершения того или иного правонарушения повышается. Обеспечение прокурорских работников информацией определяется как проведение уполномоченными лицами сбора, обработки и хранения определённых сведений, представляющих пользу для прокуратуры.

Работники органов прокуратуры действуют, прежде всего, в сфере проверки реализации законов (производится в том случае, если поступает сигнал о нарушении процедуры выполнения законодательства), проверки соответствия законодательству принимаемых или редактируемых нормативных актов правового характера, проведения совместных проверок с иными государственными структурами на предмет соблюдения законов, разработки актов прокурорского реагирования, подготовки рекомендаций по проверке положений новых актов законодательного характера на предмет их соответствия действующему законодательству, выступлений в СМИ и бесед с целью профилактики нарушения тех или иных законов различными гражданами и структурами, проведения предупредительно-профилактических. Кроме того, работники прокуратуры должны постоянно изучать передовую практику в сфере своей деятельности и по возможности применять её.

Осуществление прокурорскими работниками надзорных мероприятий проводится прежде всего посредством проверки законности и полноты деятельности, которая осуществляется государственными структурами и органами, занимающимися вопросами, связанными с местным самоуправлением, в сфере реализации присущих гражданам свобод и прав. Деятельность прокуратуры по осуществлению надзора за действиями, предпринимаемыми структурами местной власти, занимает особое место в работе прокуратуры. Должностные лица, осуществляющие деятельность в структурах местного самоуправления, должны руководствоваться положениями федеральных законов: «Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Реализация прав граждан на местное самоуправление, которое является одним из главных основ федеративного устройства государства, невозможна без соблюдения всех пунктов данных федеральных законов. Органы, решающие вопросы, связанные с местным самоуправлением, имеют широкую самостоятельность при разрешении многих проблем, однако из-за специфичности каждого субъекта одни и те же проблемы в разных регионах могут быть разрешены совершенно по-разному. Статус, который имеет местное самоуправление, также осложняет проведение прокурорскими работниками надзорных мероприятий в данной сфере.

По мнению А.А. Боева, законодательство РФ, регламентирующее вопросы, связанные с местным самоуправлением, в настоящий момент недостаточно систематизировано, кроме того, существуют акты, напрямую противоречащие положениям действующей Конституции. Имеют место быть также и такие проблемы, как отсутствие реализации положений, закреплённых в законодательстве о самоуправлении на местах, несостоятельность большинства МО с финансово-экономической точки зрения, отсутствие механизмов, позволяющих защищать местное самоуправление в судах, осуществление федеральными властями непоследовательных реформ в сфере самоуправления на местах, бездействие структур, уполномоченных на разрешение проблем, связанных с реализацией права граждан на местное самоуправление, отсутствие в действующем законодательстве норм, регламентирующих разрешение споров, связанных с самоуправлением местного характера, а также отсутствие механизмов, посредством которых осуществлялось бы чёткое отделение органов, реализующих государственную власть, от структур, занимающихся местным самоуправлением.

Надзор за законностью положений, содержащихся в актах нормативно-правового характера и принимающихся структурами местного управления, требует наличия у прокурорских работников большого количества знаний и соответствующей квалификации. Работники прокуратуры обязаны обеспечивать соблюдение законов всех уровней, что оказывает серьёзное влияние на деятельность прокуратуры, усложняя её, поскольку каждое МО действует на основе собственных правовых базисов, которые определяют его индивидуальность. Имеют место быть проблемы, связанные с отсутствием у прокуроров необходимых личностных качеств (воли, решительности, профессионализма и высокого уровня грамотности в юридической сфере).

Органы прокуратуры должны иметь большую независимость от органов власти и вместе с тем быть консолидированными друг с другом, также прокурорские работники должны находить новые пути, с помощью которых будет возможным поступление оперативной информации.

Прокуратура, осуществляя свою деятельность, способствует формированию положений актов российского законодательства. Прокуроры, осуществляющие деятельность в субъектах Федерации, имеют право реализовывать мероприятия нормотворческого характера в структурах, занимающихся решением вопросов, связанных с местным самоуправлением.

Прокурорские работники определяют наполнение будущих нормативных актов в пределах своей компетенции, проводят экспертные проверки проектов поступающих к ним нормативных актов и выносят по результатам экспертизы заключения. Прокуроры используют в своей работе правовой мониторинг, применение которого позволяет определить, необходимо ли в том или ином случае использование регулирования правового характера и его совершенствование. Указ Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» №657, утверждённый 20 мая 2011 года, определяет основную цель правового мониторинга как совершенствование сформированной на территории РФ правовой системы. Как считают Е.А. Калмыкова и Е.Д. Михайлова, прокурорская работа в сфере использования мониторинга позволяет определить, какие проблемы сопровождаются использованием правоприменения (в частности, выявляются пробелы и коллизии, связанные с правовым регулированием), устранение которых способствует повышению защищённости граждан страны с правовой точки зрения. Правотворчество определяется как деятельность, реализуемая государственными структурами и имеющая своим предназначением разработку и внедрение новых законодательных актов, которые позволяет усовершенствовать действующую законодательную систему. Как считает Л.И. Носенко, недостаточное качество техники правотворческого характера до сих пор остаётся одной из самых больших проблем в данной сфере. Главы сельских поселений, как правило, не имеют соответствующего занимаемой должности уровня юридического образования, недостаточность количества работы правотворческого характера на практике и недостаточность квалифицированных и грамотных юридических работников приводят к тому, что формируемый такими лицами нормативный правовой акт не обладает необходимым качеством. По мнению автора, ключом к решению данной проблемы является регулярное проведение профессиональной подготовки для служащих муниципальных структур.

Шеметова Ю.Ю. придерживается сходной точки зрения: исследователь заявляет, что количество полномочий, имеющихся у органов местного самоуправления, не соответствует реальному уровню образования и опыта, имеющихся у большинства сотрудников подобных структур, что приводит к созданию и реализации муниципальных актов правового характера, положения которых нарушают имеющиеся у граждан свободы и права.

По мнению Жидких А.А. участие прокурорских работников в процессах, связанных с формированием законодательства, связано с некоторыми проблемами организационно-правового характера. Конституция РФ (Статья 125) и №1-ФКЗ, принятый 21 июля 1994 года, определяют, что при осуществлении конституционного производства Генеральный прокурор РФ обязан охранять и обеспечивать интересы, имеющие значимость для больших общественных групп, что даёт возможность сделать вывод об идентичности прокурорского статуса со статусом гражданина, занимающегося защитой собственных интересов. Вышеописанные положения законодательства определяют необходимости внесения соответствующих изменений в Конституцию и федеральные законы, что позволит повысить степень реализации принципов законности при регулировании отношений, возникающих в российском обществе. Автор считает, что Генеральный прокурор должен иметь статус самостоятельного участника процессов законодательного характера и процессов, связанных с производством в КС РФ. Кроме того, Закон о прокуратуре в РФ должен содержать в себе задачи, цели и направления деятельности правотворческого характера, реализуемые прокурорскими работниками.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что эффективность надзора прокурорскими работниками во многом зависит от качества организации всей работы, которая разделяется на две части: осуществление надзора за реализацией положений действующего законодательства, участие в проработке проектов нормативных документов, которые будут использоваться на территории конкретного субъекта Федерации.

Формирование эффективной и прозрачной системы, посредством которой будет осуществляться контроль за соблюдением точной реализации положений, закреплённых действующим законодательством - одна из основных задач государства, а большинство актов нормативно-правового характера, содержащих в себе незаконные положения, выявляется именно сотрудниками прокуратуры. Проведение деятельности надзорного характера осуществляется на основании правил и требований, имеющих общий характер и предъявляемых к прокуратуре, с учётом определённых особенностей. Оценивание соответствия нового нормативного акта на предмет его соответствия действующему законодательству должно осуществляться в несколько этапов, первый из которых включает в себя оценку правильности процедуры принятия документа, второй - дачу оценки с точки зрения предмета закона, компетенций и полномочий структуры, которая занималась внедрением закона, третий - соответствие закрепляемых новым документом положений существующему федеральному законодательству.

1.3 Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов осуществляется с целью их проверки на предмет содержания в них положений, которые потенциально способны содействовать возникновению коррупционных ситуаций. Прокуратура впервые получила полномочия на осуществление антикоррупционных экспертиз в подп. «г» п. 4 разд. IV Национального плана противодействия коррупции, который увидел свет 31 июля 2008 года и был утверждён Президентом Российской Федерации.

Данный документ содержал поручение Генеральному прокурору РФ, согласно которому данное должностное лицо получило обязанность организовать проверку существующих нормативных актов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. Статья 6 ФЗ «О противодействии коррупции», который появился спустя некоторое время, определяла антикоррупционную экспертизу в качестве одного из основных методов по профилактике возникновения коррупционных явлений. Экспертиза на предмет наличия коррупциогенных положений получила закрепление в законодательстве с выходом ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативно правовых актов» №172, который был принят 17 июля 2009 года и содержал в себе детальный перечень процедур, из которых состоит антикоррупционная экспертиза. Кроме того, влияние на описываемую деятельность, осуществляемую прокурорскими структурами, оказывает также дополнение к Закону о прокуратуре «Проведение экспертизы актов нормативно-правового характера на предмет наличия в них коррупциогенных положений».

По мнению К.Д. Окуневой, коррупция являет собой негативное явление, имеющее социально-правовой характер и выражающееся посредством использования должностным лицом имеющегося у него статуса, который определяется его авторитетом и совокупностью полномочий в профессиональной сфере, для получения или предоставления выгод, которые могут быть как нематериальными, так и материальными, себе или третьим лицам.

Пункт 1 статьи 1 ФЗ «О противодействии коррупции» даёт определение коррупции, согласно которому коррупция определяется как дача или получение взятки, злоупотребление имеющимися полномочиями служебного характера, применение должностных полномочий в незаконных целях, а также коммерческий подкуп, что может быть осуществлено в целях получения незаконного обогащения, перехода в собственность должностного лица определённых дорогостоящих объектов материальной собственности или получения им каких-либо имущественных прав. Коррупционной также признаётся деятельность, направленная на предоставление должностным лицом с использованием своего статуса незаконных выгод и привилегий третьим лицам, а также получение выгод, не имеющих законного основания, для третьих лиц.

Д.Н. Лозовский и Д.Д. Стронский считают, что коррупция одна из самых существенных проблем нашего государства, под антикоррупционной экспертизой авторы понимают сравнительно новую меру, реализация которой позволит изменить устоявшийся алгоритм работы властных органов в сторону профилактики возникновения коррупционных явлений на самых разных стадиях, включая, в том числе, стадию разработки решений государственных властных структур. Прокурорская служба РФ играет ведущую роль при проведении мероприятий, связанных с антикоррупционной экспертизой, поскольку правом требования от разработчиков новых законодательных актов внесения в проекты законов и актов поправок с целью устранения потенциально коррупциогенных положений обладают только прокуроры.

Конвенция ООН против коррупции определяет основные этапы и принципы проведения антикоррупционной экспертизы. Третий пункт пятой статьи Конвенции гласит, что государство, подписавшее и ратифицировавшее данную Конвенцию, обязуется через определённое время проводить оценку использующихся в стране законодательных актов на предмет наличия в них потенциально коррупциогенных положений, в случае обнаружения которых государственные структуры обязуются в кратчайшие сроки вносить нужные изменения.

Антикоррупционная экспертиза по-разному оценивается и понимается отечественными правоведами. По мнению А.А. Рождествиной и Е.В. Каменской, экспертиза на предмет наличия коррупциогенных положений являет собой деятельность, которая может осуществляться сугубо уполномоченными на то государственными структурами или должностными лицами, к числу которых относятся Министерство юстиции, прокуратура и иные органы, а также юридическими или физическими лицами, которые в установленном законодательством порядке получили статус экспертов, имеющих право проведения независимой экспертизы правового акта на предмет наличия в нём потенциально коррупциогенных положений, и имеющей своей целью выявление факторов, повышающих вероятность возникновения коррупционных ситуаций, и разработку мер по минимизации возможности для должностных и частных лиц использовать свои полномочия для получения или предоставления необоснованных преимуществ и выгод. Как считает К.И.

Головщинский, антикоррупционная экспертиза являет собой такой комплекс мероприятий, реализация которого способна выявить правовые нормы, устанавливающие такие особенности взаимодействия между теми или иными общественными агентами, возникновение которых повышает вероятность дачи взятки одним агентом другому или осуществление ими иных коррупционных действий.

По мнению Г.В. Синцова, антикоррупционная экспертиза должна определяться как деятельность, проводимая должностными лицами, работающими в специально уполномоченных структурах (как государственных, так и частных), результатом которой является определение факторов, повышающих коррупциогенность общественных отношений, а также разработка мер, при реализации которых борьба с коррупцией становится эффективной.

Экспертиза на предмет выявления коррупциогенных положений может быть рассмотрена в качестве специфического вида деятельности, который имеет правозащитный и правоохранительный характер. На основании положений действующего законодательства можно по-разному классифицировать данное понятие. Например, антикоррупционные экспертизы, проводимые в различных субъектах Федерации, обладают отличительными особенностями, также имеются различия в методиках, применяемых для проведения антикоррупционных экспертиз властными органами регионального и федерального уровней, структурами, относящимися к местному самоуправлению, иными органами государственного характера, а также уполномоченными независимыми экспертами. Антикоррупционная экспертиза может быть либо общественной, либо властной. Экспертиза, имеющая властный характер, осуществляется структурами, отнесёнными к публичной власти, в соответствии с имеющимися у них полномочиями и обязанностями. Властная экспертиза, в свою очередь, подразделяется на ведомственную (проводится тем же самым органом, который занимается нормотворчеством с целью разработки нового акта нормативно-правового характера) и на контрольно-надзорную (проверка проводится работниками отличного органа от структуры, занимающейся нормотворчеством). Последняя из рассмотренных экспертиз включает в себя экспертизу, осуществляемую прокурорскими работниками, и в случае, если прокурор выявляет в тексте документа тот или иной коррупциогенный фактор, в его обязанности входит либо отправление в соответствующий властный орган сообщения, содержащего в себе уведомление об обнаружении коррупциогенного фактора с предложением различных способов его устранения, либо подача судебного иска в порядке, который установлен российским законодательством. Как определяет приказ Генпрокуратуры РФ «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» №40063, требования, предъявляемые прокурором, должны содержать конкретные тезисы, реализация которых позволит снизить коррупциогенность проекта закона. Прокурорское требование, определяющее необходимость внесения изменений в текст проекта нового акта нормативно-правового характера, должно быть рассмотрено организацией, органом или иной структурой, занимающейся вопросами, связанными с планированием и разработкой нового документа, в течение 10 дней с даты регистрации поступления требования.

Прокурорское требование, определяющее необходимость внесения изменений в текст проекта нового акта нормативно-правового характера, отправляемое в представительный или законодательный орган государственной власти субъекта РФ или структуры местного самоуправления, рассматривается в ходе ближайшего заседания. После того как комиссия, проведшая обсуждение прокурорских требований, приняла какое-либо окончательное решение, оно должно быть незамедлительно доведено до сведения прокурора, направившего это требование.