самоуправление надзор прокурорский правовой

В Российской Федерации осуществляются крупномасштабные преобразования, направленные на укрепление демократии и создание правового государства. Происходит переоценка ценностей в экономической, социальной, управленческой, духовной и других сферах жизни общества. При этих условиях одной из основных проблем остается проблема укрепления правопорядка. Поэтому на первый план выдвигаются задачи обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан, верховенства права. В решении поставленных проблем особая роль принадлежит правоохранительным органам государства, в частности прокуратуре.

Актуальность выбора темы реферативной работы определяется необходимостью комплексного исследования прокурорского надзора за соблюдением законов органами местного самоуправления.

Утверждение и реализацию прав и свобод человека можно назвать важнейшей предпосылкой построения правового государства в России, неотъемлемой составляющей которого являются укрепление законности, защита прав и свобод гражданина. Особенно актуально воплощение этих положений в системе местного самоуправления, как территориальной самоорганизации граждан для решения наиболее важных проблем, сочетающей черты института публичной власти и народовластия, где непосредственно реализуются принципы демократии. Народовластие и народный суверенитет, реализуемые органами местного самоуправления, позволяют народу самостоятельно вершить свою судьбу, принимать участие в политике государства. Однако, если в деятельности органов местного самоуправления нарушается принцип законности, то они не только не выполняют свои функции, но и служат правовому закрепощению народа. Поэтому особенное значение приобретает прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления. 

1. Правовая сущность прокурорского надзора

Понятие «прокурорский надзор» является разноаспектным. Поэтому прокурорский надзор, как и много других понятий юридической науки, можно и нужно рассматривать и различать в нескольких значениях. В частности, прокурорский надзор нужно изучать и понимать в четырех аспектах:

1. Прокурорский надзор как самостоятельная область государственной деятельности;

2. Прокурорский надзор как самостоятельная область права РФ;

3. Прокурорский надзор как самостоятельная область правовой (юридической) науки;

4. Прокурорский надзор как самостоятельный курс учебной дисциплины.

Прокурорский надзор как самостоятельная область государственной деятельности заключается в том, что в соответствии с Конституцией РФ, Федеральными Законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» и многими другими нормативно-правовыми актами органами прокуратуры РФ разносторонне осуществляется одна из основных функций государства, а именно правоохранительная функция. Среди других правовых актов следует отметить Уголовный Кодекс РФ, Гражданский Кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законы «О полиции», «О Федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности» и др. в т.ч. нормативно-правовые акты Правительства РФ, субъектов РФ.

Разносторонне осуществляется государственная функция потому, что: во-первых, прокурорский надзор, как вид деятельности - это специфическое функционирование в направлении надзора от имени государства за соблюдением и правильным применением законов соответствующими многочисленными субъектами применения права. В числе этих субъектов: правительство РФ, его комитеты и комиссий, органы государственного и хозяйственного управления и контроля во всех субъектах РФ, органы местного самоуправления и их исполнительные структуры, военные подразделения, общественные и политические организации, отдельные должностные лица и граждане, предприятия, независимо от их форм собственности.

Во-вторых, прокурорская деятельность не ограничивается только надзорной функцией, а охватывает также:

1) уголовное преследование, т.е. дознание и досудебное следствие;

2) координацию деятельности других правоохранительных органов (органов внутренних дел, органов безопасности, налоговых органов, органов таможенной службы и др.) в общей борьбе с преступностью;

3) поддержание государственного обвинения в суде и представительство в нем интересов гражданина или государства.

Прокурорскому надзору, как виду государственной деятельности присущи свои специфические задачи, суть которых, согласно ст. 2 Закона «О прокуратуре», состоит в:

- защите от неправомерных посягательств на безопасность и суверенитет РФ, ее общественный и государственный порядка, политическую и экономическую системы, защите права национальных групп и территориальных образований;

- защите от неправомерных посягательств на социально-экономические, политические, личные права и свободы человека и гражданина;

- защите основ демократического устройства государственной власти, правового статуса местных образований, органов самоорганизации населения.

Все эти задачи не выражены прямо в законе, но исходят их основных направлений деятельности прокуратур, описанных в нем.

Как самостоятельная область права прокурорский надзор обусловлен тем, что в законодательстве России реально существует совокупность правовых норм, регламентирующих систему и структуру органов прокуратуры, принципы и условия их организации и направления деятельности, полномочия относительно выявления и устранение нарушений законности, средства прокурорской деятельности и реагирование на эти нарушения и т.п. Однако, некоторые исследователи в меру разрозненности норм в различных законах сомневаются в существовании прокурорского надзора, как отдельной области права.

Органам прокуратуры принадлежит особое место в механизме гарантий законности. Реализуя свои полномочия, органы прокуратуры обслуживают все три ветви власти. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ и ст. 12 Закона РФ «О прокуратуре»: «Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации».

Главными понятиями прокурорского надзора являются его предмет, объекты, субъекты, средства, методика и принципы.

Предмет прокурорского надзора - это сфера общественных отношений, контролируемая прокуратурой - отношения общества и государства. Он четко определен в ст. 21 Закона.

Объекты прокурорского надзора - это министерства, ведомства, учреждения, предприятия, организации, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, на которые распространяются надзорные полномочия прокурора.

Субъектом прокурорского надзора называется участник прокурорского-надзорных правоотношений. Это физические или юридические лица, проверяемые прокуратурой на соблюдение законов РФ. Однако и сам прокурор, работники прокуратуры также выступают участниками упомянутых правоотношений. Объекты и субъекты не прописаны в Законе, но упоминаются в юридической литературе.

Средства прокурорского надзора - это действия и правовые акты прокурора, которые вытекают из его полномочий и с помощью которых он решает поставленные перед ним задача: обнаруживает, устраняет, предупреждает нарушения законов, привлекает виновные лица к юридической ответственности. Они тоже не перечисляются в Законе, а лишь в специальной литературе.

Методика прокурорского надзора - это научное понятие, которое означает совокупность методов и способов осуществления прокурором своих полномочий и решения задач во время проведения проверок относительно соблюдения и применения законов. Ст. 22-27, 42 Закона и др. определяют полномочия прокурора и частично касаются последовательности прокурорской проверки.

Ст. 4 Закона «О прокуратуре» среди главных принципов деятельности прокуратур РФ определяет единство и централизацию системы прокуратур, независимость прокуратур, законность. Также она закрепляет права прокуроров на получение необходимой информации в ходе надзора, невозможность совмещения прокурорской должности с должностью чиновника государственных или муниципальных органов, членством в общественных организациях и всякой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, творческой или научной работы. Исследователи выдвигают мнение о существовании, не закреплённых в Законе принципов законности, публичности, гласности, единоначалия и коллегиальности, деполитизации.

На основании всего выше сказанного, можно прийти к выводу, что функции прокуратуры РФ заключаются в:

1. Поддержании государственного обвинения в суде;

2. Представительстве интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом;

3. Надзоре за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие;

4 Надзоре за соблюдением законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан;

5 Надзоре за соблюдением и применением законов всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, включая органы местного самоуправления;

6. Досудебном расследование действий, которые содержат признаки преступления;

7. Координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью.

Прокурор, с целью выявления нарушений законов, имеет право:

а) беспрепятственно, по удостоверению, которое подтверждает должность и с использованием безличных пропусков там, где это принято, входить в помещение органов государственной власти и местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций, независимо от формы собственности, подчиненности или принадлежности, воинских частей (ст. 22, 47 Закона «О прокуратуре»);

б) получать доступ к документам и материалам, необходимым для проведения проверки, в том числе по письменному требованию и тех, что содержат коммерческую или банковскую тайну или конфиденциальную информацию (ст. 4, 22 Закона);

в) письменно требовать представления в прокуратуру для проверки указанные документы и материалы, выдачи необходимых справок, в т.ч. относительно операций и счетов юридических лиц и других организаций, для решения вопросов, связанных с проверкой (ст. 6 Закона);

г) требовать для проверки решения, распоряжение, инструкции, приказы и другие акты и документы, получать информацию, в т.ч. статистическую, о состоянии законности и мероприятий по ее обеспечению (ст. 6 Закона);

д) требовать от руководителей и коллегиальных органов проведения проверок, ревизий деятельности подчиненных и подконтрольных предприятий, учреждений, организаций и других структур, независимо от форм собственности, а также выделение специалистов для проведения проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз (ст. 22 Закона);

е) вызывать должностные лица и граждан, требовать от них устных или письменных объяснений относительно нарушений закона (ст. 22 Закона);

ж) самостоятельно рассматривать заявления и жалобы о нарушении прав граждан и юридических лиц, кроме жалоб, рассмотрение которых отнесено к компетенции суда, следить за соблюдением требований законодательства относительно порядка такого рассмотрения всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами, проводить личный прием граждан (ст27 Закона);

з) в любое время посещать места содержания задержанных, предварительно заключенных; места, где осужденные отбывают наказание; учреждения для принудительного лечения и перевоспитания и проводить допрос лиц, которые там находятся, знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, арестованы, осужденные или к ним применены меры принудительного характера (ст. 33 Закона);

к) проверять законность указов, распоряжений и постановлений администрации этих учреждений, останавливать выполнение таких актов, опротестовывать их в случае нарушений правопорядка (ст. 33 Закона);

л) принимать участие: в предыдущем рассмотрении дела судьей; в судебном заседании; в рассмотрении дела в суде апелляционной, кассационной инстанции, а также в порядке исключительного ведения (раздел 4 Закона).

В случае выявления фактов нарушения законодательства прокурор:

а) опротестовывает акты правительства РФ, его комитетов и комиссий, органов государственного и хозяйственного управления и контроля во всех субъектах РФ, органов местного самоуправления (ст. 7, 23, 28, 33, 36, 37 Закона);

б) дает представления (предписания) об устранении очевидных нарушений закона в государственных органах, органах местного самоуправления и пр. (ст. 22 Закона);

в) вносит апелляционную, кассационную жалобу или протест о пересмотре судебного решения в арбитражных судах, а также в порядке исключительного ведения (ст. 36);

е) принимает решение о немедленном освобождении лица, которое незаконно находится в местах содержания задержанных, предыдущего заключения, лишение свободы или в учреждении для выполнения мероприятий принудительного характера (ст. 22, 33, 47).

Также выделяются правовые средства, направленные на привлечение нарушителей законодательства к юридической ответственности. В частности прокурор:

а) (наиболее распространенное правовое средство) открывает в установленном порядке, уголовные дела, дела об административном правонарушении, передает материалы на рассмотрение другим органам (ст. 1, 27, 30, 35);

б) принимает участие в судебных заседаниях, вносит свои заявления о других преступлениях, требует привлечения других лиц, вносит протесты при нарушении правил следствия (ст. 7, 36-39, 47).

Правовые средства, направленные на возмещение материального ущерба, которые может использовать прокурор, включают:

а) согласно ст. 212 и 221 Уголовно-процессуального Кодекса РФ прокурор в случае, если этого не сделал следователь или дознаватель, разъясняет пострадавшему порядок возобновления его нарушенных прав и принимает необходимые меры для возмещения вреда, причинённого лицу вследствие незаконного осуждения. А также вследствие привлечения его как обвиненного; задержания; применения предупредительной меры и в случае незаконного продолжения выполнения назначенного наказания в случаях, когда уголовный закон, который отстраняет наказуемость, вступил в силу. Разъяснение подаётся в письменной форме;

б) в соответствии со ст. 211-214 УПК прокурор проверяет, употреблены ли следователем или дознавателем меры по возмещению вреда, причиненного преступлением, если нет, то возвращает дело следователю, чтобы тот в порядке требований ст. 115 УПК обеспечил будущее выполнение иска, т.е. наложил арест на имущество обвиняемого;

в) в соответствии с этими же статьями проверяет, употреблены ли мероприятия по противодействию сокрытию (не сохранению) имущества обвиняемого, которым в будущем будет обеспечен гражданский иск;

г) согласно ст. 29 УПК прокурор предъявляет или поддерживает представленный пострадавшим гражданский иск о возмещении вреда, причинённого преступлением, и осуществляет иные меры по удовлетворению иска.

Помимо это различают средства распорядительные, обязующие и останавливающие. Это могут быть письменные указания, принятие решений прокурором (протесты, постановления, приказы, распоряжения, положения, инструкции, указания и т.д.).

2. Прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления: контроль законности

Местное самоуправление - это одна из форм непосредственного осуществления властных функций народом. Оно имеет место в населенных пунктах (селах, районах, городах) РФ, где формируются муниципалитеты, состоящие из главы муниципального образования, его представительного органа, исполнительно-распорядительного аппарата (администрации), контрольного и вспомогательных органов. Члены представительного органа, администрации и глава муниципалитета являются выборными должностями. Регулирует работу органов местного самоуправления Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. акты. Муниципальные образования имеют властные функции и полномочия, например, выплачивают пенсии и пособия гражданам, занимаются социальной опекой, распоряжаются муниципальной казной, землями и имуществом (жилищный фонд, коммунальное хозяйство и т.д.), но самое главное - издают нормативно-правовые акты. Все это требует контроля со стороны органов государственной власти и прокуратуры. Как правило, прокуратуры районов и городов контролируют деятельность соответствующих муниципальных образований, а межрайонные прокуратуры следят за деятельностью сельских, районных муниципалитетов. В отдельных случаях вмешиваются специальные прокуратуры, например, природоохранная прокуратура.

Согласно положениям Закона «О прокуратуре» «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина… прокуратура РФ осуществляет. надзор за исполнением законов. органами местного самоуправления».

В широком понимании прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления - это регламентированная прокурорским правом деятельность прокуратуры относительно проверки выполнения законов и подзаконных нормативных актов органами местного самоуправления и соответствия принимаемых ими нормативно-правовых актов законодательству РФ, в первую очередь, Конституции.

Задачи этого вида прокурорской надзорной деятельности заключаются в том, чтобы с помощью полномочий прокурора достичь:

- четкого и неуклонного выполнения законов в муниципальных образованиях;

- отмены актов, и прекращение деятельности актов органов местного самоуправления, которые противоречат законам и подзаконным нормативным актам.

Непосредственными объектами этого направления надзорной деятельности прокуратуры выступают органы местного самоуправления.

Осуществляя надзор за общим выполнением законов в сфере местного самоуправления, органы прокуратуры оказывают содействие выполнению задач, которые стоят перед обществом и государством относительно улучшения правопорядка, повышение благосостояния граждан. А также играют важную роль относительно улучшения материального положения, муниципалитетов, обеспечение их прав и законных интересов и т.п. Другими словами, прокуроры, осуществляя свои полномочия в этой сфере, решают, вместе с другими органами и организациями, вопрос политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства. Ведь местное самоуправление в политике РФ было признано основой развития демократического общества.

Согласно статье 21 Закона РФ «О прокуратуре» предметом надзора за соблюдением и правильным применением законов является:

а) соответствие актов, местного самоуправления действующим законам;

б) соблюдение законов о: неприкосновенности личности, о защите социально-экономических, политических, личных правах и свободы граждан, защите их чести и достоинства, если законом не предусмотрен другой порядок защиты этих прав. Помимо этого прокуратура следит за соблюдением законов, касающихся экономических, межнациональных отношений, охраны окружающей среды и т.д.

Следовательно, по сути, предмет этого вида надзора образовывают два элемента:

- соблюдение и применение целого комплекса законов;

- проверку соответствия Конституции и законам РФ правовых актов, которые принимаются органами местного самоуправления.

Прокуратура проверяет деятельность органов местного самоуправление согласно выработанным методикам и принципам с использованием своих средств по таким поводам как:

1) сообщение, заявления, жалобы, письма отдельных физических и должностных лиц о конкретных фактах нарушений законодательства РФ со стороны органов муниципальных образований;

2) непосредственное выявление работниками прокуратуры признаков правонарушений, которые охватываются границами данного вида надзорной деятельности;

3) конкретные указания, требования вышестоящих прокуроров относительно проведения проверки соблюдения законности в определенных муниципальных образованиях.

Полномочия прокурора в ходе надзора за общим выполнением (соблюдением и правильным применением) законов определены в главе 1 Закона. При наличии информации о нарушениях законодательства органами местного самоуправления, или предотвращая такие нарушения, прокурор имеет право на проверку в порядке надзора. Эта проверка может касаться не только конкретных фактов, но и выйти за их рамки, когда у прокурора, как уже подчеркивалось, появляются основания для вывода о распространенности, систематичности случаев правонарушений в деятельности органов местного самоуправления.

В ходе прокурорских проверок, т.е. во время осуществления надзора, прокурор имеет право:

- беспрепятственно, по удостоверению, которое подтверждает занимаемую должность, входить в помещения органов местного самоуправления (представительного органа, администрации, вспомогательных комитетов и т.д.);

- получать доступ к документам и материалам, необходимым для проведения проверки, в том числе, по письменному требованию, и тех, что содержат коммерческую или банковскую тайну или конфиденциальную информацию; письменно требовать представление в прокуратуру для проверки указанных документов и материалов, выдачи необходимых справок, в том числе относительно операций и счетов органа местного самоуправления, как юридического лица и других организаций, сотрудничающих с муниципалитетом, для решения вопросов, связанных с проверкой. Требовать для проверки решения, распоряжение, инструкции, приказы и другие акты и документы главы и органов муниципального образования, получать информацию о состоянии законности деятельности органа местного самоуправления и мероприятий по ее обеспечению.

- требовать от главы и коллегиальных органов муниципального образования проведения проверок, ревизий деятельности подчиненных и подконтрольных предприятий, учреждений, организаций и других структур независимо от форм собственности, а также выделение специалистов для проведения проверок ведомственных и вневедомственных экспертиз;

- вызывать должностных лиц органов местного самоуправления и граждан, проживающих на муниципальной территории, представителей юридических лиц, требовать от них устных или письменных объяснений относительно нарушений закона.

В случае выявления нарушений закона органами местного самоуправления прокурор или его заместитель, в пределах своей компетенции, имеют право:

1. Опротестовывать акты органа местного самоуправления (решения, постановления, положения муниципальных органов);

2. Заводить в установленном законом порядке уголовные дела, открывать дисциплинарные производство или производство об административном правонарушении, передавать материалы на рассмотрение общественных организаций;

3. Давать предписания об устранении очевидных нарушений закона органами местного самоуправления;

4. Вносить представление в муниципальные органы, должностным лицам об устранении нарушений закона и условий, оказывающих им содействие;

5 - Обращаться в суд или хозяйственный суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан, государства, а также предприятий и других юридических лиц в связи с нарушением права со стороны органов местного самоуправления или по отношению к органам местного самоуправления.

Деятельность прокуроров в области надзора за соблюдением и правильным применением законов со стороны органов местного самоуправления довольно многогранная. Однако, несмотря на разнообразие проблем по обеспечению законности, прокуроры должны уметь, в тот или иной период, в каждом индивидуальном случае избирать те виды надзора, которые существенно отражаются на режиме законности в государстве.

В соответствии с Законом и выданными для его развития, приказами Генерального прокурора, основными направлениями надзора за соблюдением законов в органах местного самоуправления выступают:

1. Надзор за выполнением законов о неприкосновенности личности; о защите социально-экономических, политических, личных права и свобод граждан, и членов их семей; прав и интересов социальных групп, которые нуждаются в государственной помощи и защите;

2. Надзор за соблюдением законов, которые регламентируют деятельность партий и общественных объединений; порядок проведения референдумов, выборов, митингов, собрания, забастовок, демонстраций и т.п. Особенно это касается волеизъявления в муниципальных образованиях;

3. Надзор за соблюдением законодательства о порядке рассмотрения жалоб, особенно по вопросам заработной платы, пенсий, стипендий, других социальных выплат; об охраны труда, здравоохранении, образовании, защите жилищных прав и прав потребителей;

4. Надзор за соблюдением законодательства о межнациональных и межконфессиональных отношениях, миграции;

5. Надзор за соблюдением законодательства об административных правонарушениях, законов, направленных на реализацию экономических реформ и развитие рыночных отношений;

6. Надзор за соблюдением законодательства о собственности, о приватизации государственного имущества, в частности относительно законности разгосударствления имущества;

7. Надзор за соблюдением природоохранного законодательства, законодательства о транспорте и т.п.

3. Контроль прокуратуры за соблюдением прав и свобод граждан в деятельности органов местного самоуправления