В законодательствах различных стран со второй половины XX в. правовое оформление отношений в области физической культуры и спорта приобрело массовый характер. Был принят ряд актов на международном уровне. В конституциях многих государств появились положения, касающиеся физической культуры и спорта. Значительное число государств имеет специальные законы о спорте См.: Нагих С.И. Спорт в Западной Европе: принципы государственного регулирования и законодательства // Спорт: экономика, управление, право. 2004. N 3..

В России первый законодательный акт о физической культуре и спорте был принят только в 1993 г. До этого основная нагрузка в правовом регулировании возлагалась на подзаконные акты. Именно на этом уровне решались вопросы материально-технического и финансового обеспечения См., например: Постановление Совета Министров СССР от 15 января 1959 г. N 76 «О выделении денежных средств профсоюзным организациям на культурно-массовую и физкультурную работу» // СПС Гарант, развития физической культуры и спорта среди школьников и студентов См., например: Постановление Совета Министров РСФСР от 14 октября 1966 г. N 840 «Вопросы развития физической культуры и спорта в РСФСР» // СПС Гарант, массовой физической культуры См., например: Постановление Совета Министров РСФСР от 30 октября 1981 г. N 589 «О дальнейшем подъеме массовости физической культуры и спорта в РСФСР» // СПС Гарант и т.д.

В результате принятия Конституции СССР 1977 г. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // «Свод законов СССР», т. 3, с. 14, 1990 структура законодательства (в широком смысле) о физической культуре и спорте претерпела изменения. Дело в том, что впервые вопросы физической культуры и спорта нашли широкое отражение в акте столь высокого ранга. После проведенной конституционной реформы на уровень Основного закона были вынесены цели и задачи развития физического воспитания, физической культуры и спорта. Массовость и доступность провозглашались одними из основных условий физического воспитания.

В это же время в исследовательской литературе активно стал обсуждаться вопрос о необходимости принятия единого союзного закона о физической культуре и спорте. По мнению И.М. Чемакина, подобный путь совершенствования правового регулирования позволил бы устранить многочисленные недостатки (пробельность, излишнее ведомственное нормотворчество и т.п.). Ученым была разработана структура соответствующего закона. Она включала такие разделы, как общие положения, организация руководства физической культурой, спортом и туризмом, медицинское, научно-методическое, информационное и правовое обеспечение, участие граждан в физкультурном и туристском строительстве и т.д Чемакин И.М. Кодификация законодательства о физической культуре и спорте // Правоведение. 1981. С. 24, 25.. В конечном итоге данный закон должен был занять место кодифицированного акта, развивающего конституционные положения о месте и роли физической культуры и спорта в советском обществе. В качестве возможной формы подобного законодательного акта рассматривались в том числе и основы законодательства Чемакин И.М. Административно-правовые проблемы организации физического воспитания в СССР. Свердловск, 1990. С. 28..

Характеризуя советскую нормативную правовую базу физической культуры и спорта, невозможно не упомянуть о таких правовых актах, как Всесоюзный физкультурный комплекс «Готов к труду и обороне СССР», Единая всесоюзная спортивная классификация, правила проведения спортивных мероприятий.

Основное внимание в советский период уделялось развитию массовости физической культуры и спорта и обеспечению их доступности. В условиях социалистической системы для этого в основном использовались средства административного права, а соответствующие отношения приобретали организационно-властный характер. Нормативная правовая база физической культуры и спорта была ориентирована на решение вопросов, связанных с размещением физкультурно-спортивных сооружений, обеспечением их доступности, приобщением к физическому воспитанию различных слоев населения (особое внимание уделялось детям), порядком проведения соревнований См., например: Постановление Совета министров РСФСР от 14 апреля 1983 г. N 171 «О порядке проведения массовых спортивных мероприятий в РСФСР» // СПС Гарант. Кроме того, принимались акты, в которых определялись особенности труда работников физической культуры и спорта См., например: Постановление Госкомспорта СССР от 15 августа 1990 г. N 9/4а-22 «О совершенствовании организации заработной платы, введении новых условий оплаты труда, ставок и окладов работников физической культуры и спорта, окладов тренеров и стипендий спортсменов-инструкторов сборных команд СССР, ведомств и физкультурно-спортивных организаций» // СПС Гарант.

Особый интерес представляет опыт правового регулирования управления физической культурой и спортом в СССР. Актуальность и практическая значимость подобного обращения к прошлому диктуются современными потребностями, которые связаны с поиском оптимальных путей сочетания государственных и общественных начал управления данной отраслью. Проблема определения места и роли негосударственных организаций в области спорта является общемировой.

В Советском Союзе активно использовался потенциал общественных организаций в управлении физической культурой и спортом. Так, в 1959 г. руководство физической культурой и спортом было передано Союзу спортивных обществ, который являлся добровольным обществом Постановление Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1959 г. «О руководстве физической культурой и спортом» // СП РСФСР. 1959. N 2. Ст. 15.. Иными словами, данная общественная организация была наделена государственной функцией - Союз спортивных обществ мог издавать общеобязательные акты, в том числе и для министерств и ведомств.

Впоследствии функция управления физической культурой и спортом вновь была передана государственным структурам. Но общественные организации активно привлекались и участвовали в спортивной жизни страны. При этом они фактически осуществляли деятельность под руководством органов государственного управления Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 октября 1968 г. «Об улучшении руководства физической культурой и спортом в стране» // СП СССР. 1968. N 20. Ст. 139..

Применительно к теме настоящего исследования следует обратить особое внимание на изданный в 1987 г. Приказ Госкомспорта СССР «О введении в действие Положения о детско-юношеской спортивной школе, специализированной детско-юношеской школе олимпийского резерва, специализированных классах по видам спорта» Приказ Госкомспорта СССР от 09.04.1987 N 228 «О введении в действие Положения о детско-юношеской спортивной школе, специализированной детско-юношеской школе олимпийского резерва, специализированных классах по видам спорта» // СПС Гарант. Данный документ до настоящего времени подлежит применению в части, не противоречащий действующему законодательству и его содержание будет рассмотрено в следующей главе настоящей работы.

В 1990-е гг. нормативная правовая база физической культуры и спорта претерпела кардинальные изменения. В новых социально-экономических условиях прежний подход, ориентированный на административные методы, не мог решить всех возникающих проблем. Потребовался пересмотр принципов построения системы физической культуры и спорта, форм и методов государственного управления отраслью, ее финансирования. В правовом оформлении, например, нуждались и такие новые явления, как профессиональный спорт.

Становление законодательной базы физической культуры и спорта связано с принятием в 1993 г. Основ законодательства РФ о физической культуре и спорте Основы законодательства РФ о физической культуре и спорте от 27 апреля 1993 г. N 4868-1 // Ведомости ВС РФ от 3 июня 1993 г. N 22, ст. 784 (далее - Основы). В 1999 г. они уступили место Федеральному закону от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» // СЗ РФ. 1999. N 18 ст. 2206 (далее - Закон 1999 г.). Основы устанавливали общие принципы правового регулирования в области физической культуры и спорта. В соответствии с ним государство принимало на себя обязательства по: финансированию занятий физической культурой и спортом по утвержденным государственным программам; финансированию научных исследований в этой области; разработке программ физического воспитания всех групп населения; осуществлению контроля за их реализацией; развитию физкультурно-спортивной индустрии; организации подготовки и переподготовки специалистов; правовой защите интересов граждан в области физической культуры и спорта; поощрению стремления граждан быть здоровыми и вести здоровый образ жизни (п. 2 ст. 3 Основ). При этом впервые правовое закрепление получили вопросы охраны здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом. В Основы были введены нормы, разграничивающие полномочия в области физической культуры между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Важнейшим направлением государственной политики провозглашалось физическое воспитание граждан. В связи с этим в Основах закреплялась система физической культуры, ориентированная на создание условий для занятия физической культурой по месту жительства, отдыха и работы. Отдельное внимание уделялось физическому воспитанию детей, военнослужащих и инвалидов. Правовое регулирование отношений по физическому воспитанию населения сопровождалось возложением определенных обязанностей на государственные и муниципальные органы, а также на государственные и негосударственные организации.

В Основах законодатель избрал дифференцированный подход к регулированию физической культуры и собственно спорта. Предметом законодательного регулирования в области спорта стали отношения, возникающие при подготовке спортсменов высокого класса. Впервые правовое закрепление получил профессиональный спорт. Значительное место заняли вопросы ресурсного обеспечения физической культуры и спорта (финансирование, физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения и т.д.).

Кроме того, законодатель отдельную главу Основ посвятил льготам и социальным гарантиям в области физической культуры и спорта. Детям из многодетных и малообеспеченных семей, детям-сиротам, инвалидам физкультурно-спортивные услуги предоставлялись бесплатно; детям дошкольного возраста, обучающимся, а также участникам Великой Отечественной войны и гражданам, приравненным к ним по льготам, - на льготных условиях за счет средств местных бюджетов. Участники Великой Отечественной войны, инвалиды и граждане, приравненные к ним по льготам, имели право на приобретение тренажеров для занятий физическими упражнениями в домашних условиях со скидкой (п. п. 1 и 2 ст. 33). Дополнительные социальные гарантии и компенсации предусматривались для спортсменов, являвшихся членами сборных команд РФ.

Необходимо отметить, что в период действия Основ Совместным письмом Министерства образования РФ от 1 февраля 1995 года N 03-М и Государственного комитета РФ по физической культуре и туризму от 25 января 1995 года N 96-ИТ «Нормативно-правовые основы, регулирующие деятельность спортивных школ» было определено, что к спортивным школам относятся:

детско-юношеские клубы физической подготовки (ДЮКФП);

детско-юношеские спортивные, спортивно-технические школы (ДЮСШ, ДЮСТШ);

специализированные детско-юношеские (спортивно-технические) школы олимпийского резерва (СДЮШОР, СДЮСТШОР);

школы высшего спортивного мастерства (ШВСМ) Письмо ГКФТ РФ от 25.01.1995 N 96-ИТ, Минобразования РФ от 01.02.1995 N 03-М «О сборнике Нормативно-правовых основ, регулирующих деятельность учреждений дополнительного образования физкультурно-спортивной направленности, расположенных на территории РФ». М., ГКФТ РФ, 1995.

Как уже указывалось, Основы утратили силу в связи с принятием Закона 1999 г. Данный Закон на стадии его рассмотрения в федеральном парламенте стал предметом острых политических дискуссий между Президентом РФ и оппозиционным большинством Государственной Думы РФ История принятия Федерального закона «О физической культуре и спорте в РФ» подробно освещена в книге депутата Государственной Думы Р. Гостева, являвшегося одним из разработчиков данного законодательного акта. См.: Гостев Р. Спорт и законодательство. М., 2003..

Что касается юридических вопросов, связанных с принятием названного федерального акта, то следует отметить, что имелись определенные предпосылки к совершенствованию законодательной базы физической культуры и спорта. Это было связано с необходимостью приведения Основ законодательства РФ о физической культуре и спорте в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, принятым после 1993 г. Кроме того, актуальным представлялось наполнение Основ более конкретными по содержанию нормами, особенно в части физического воспитания, профессионального спорта, социальной поддержки.

Закон о физической культуре и спорте внес существенные изменения в правовое регулирование данной области. Прежде всего, они коснулись места государства, его роли в организации физической культуры и развитии спорта. В Законе 1999 г. были закреплены принципы государственной политики, меры государственной поддержки отрасли. Появилась отдельная глава, посвященная пропаганде физической культуры и спорта. Более подробную регламентацию получили такие субъекты физической культуры и спорта, как Олимпийский комитет России и физкультурно-спортивные объединения. В качестве отдельного субъекта были указаны сборные команды РФ по различным видам спорта. Новеллы затронули и спорт, в том числе и профессиональный спорт. В Законе 1999 г. получили закрепление такие институты, как контракт о спортивной деятельности, переход спортсменов в другие физкультурно-спортивные организации. Отдельные коррективы были внесены и в те положения, которые касались организации массовой физической культуры, ресурсного обеспечения отрасли, социальной защиты спортсменов и работников физкультурно-спортивных организаций.

Применительно к детским спортшколам, Закон 1999 г. констатировал, что государство поддерживает развитие спорта в целях достижения высших спортивных результатов и создает для этого благоприятные условия посредством увеличения количества спортивных школ всех видов и типов, училищ олимпийского резерва, осуществляющих деятельность по подготовке спортсменов высокого класса, и укрепления их материально-технической базы.

Как отмечают исследователи, в целом вектор законодательных нововведений был направлен на усиление роли государства в области физической культуры и спорта, в том числе и в такой специфической сфере, как профессиональный спорт Социальное законодательство: Научно-практическое пособие» / Е.Г. Азарова, В.Н. Зенков, В.В. Лапаева и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005..

Нельзя не отметить роль нормотворчества самого федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, которое во многом предопределило современное состояние правового регулирования в данной области. В течение 1990-х гг. был принят ряд актов Госкомспорта (Минспорта) РФ, посвященных тем или иным вопросам развития физической культуры и спорта. При этом часть документов издавалась во исполнение вышестоящих по иерархической лестнице актов (федеральных законов, указов Президента РФ). В других случаях принимались акты первичного характера.

В ходе административной реформы было образовано Федеральное агентство по физической культуре и спорту, статус которого закреплялся Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 904 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 904 «О Федеральном агентстве по физической культуре и спорту» // СЗ РФ. 2005. N 2 ст. 162. В этом Постановлении устанавливались временные полномочия (до принятия соответствующего нормативного правового акта) указанного федерального органа исполнительной власти. На Федеральное агентство возлагались полномочия, не установленные какими-либо законодательными актами или указами Президента РФ, например признание видов спорта и спортивных дисциплин, утверждение правил соревнований по видам спорта. Таким образом, в данном случае рассматриваемое Постановление Правительства РФ выступало в качестве первичного акта в регламентации отношений в области физической культуры и спорта См.: Социальное законодательство: Научно-практическое пособие» / Е.Г. Азарова, В.Н. Зенков, В.В. Лапаева и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005..

Выше отмечалось, что изменение нормативной правовой основы физической культуры и спорта в 1999 г. во многом диктовалось необходимостью устранить недостатки Основ. Но в Закон 1999 г. было включено еще большее число декларативных и отсылочных норм. Особенно много их оказалось в той части, которая была посвящена массовой физической культуре, различным преференциям (налоговые льготы, вопросы социальной защиты). В Законе 1999 г. можно обнаружить положения, по сути, лишенные юридического смысла (например, обязанности спортсменов-любителей). Сам Закон 1999 г. отличался внутренней противоречивостью и по многим вопросам не соответствовал иным федеральным законам (гражданскому законодательству, законодательству об общественных объединениях и т.д.). Исследователи отмечают, что Закон 1999 г. имел ряд «недопустимых коллизий» Балицкий К.С. Проблемы правового регулирования труда спортсменов и тренеров в РФ // Российский юридический журнал. 2010. N 3.. Данные обстоятельства препятствовали обеспечению эффективного правового регулирования отношений этой сферы.

Необходимо также отметить, что с 1999 г. значительному изменению подверглось бюджетное законодательство и законодательство о разграничении полномочий, в том числе в области физической культуры и спорта; все это породило потребность комплексной реформы законодательного регулирования физической культуры и спорта Мадьярова А.В. Деятельность органов местного самоуправления в сфере физической культуры и спорта. - М., 2008..

Устранение имеющихся недостатков Закона 1999 г. было возможно несколькими путями. Первый из них был связан с внесением в него поправок. Другой являлся более радикальным и заключался в принятии нового федерального закона, регламентирующего отношения в области физической культуры и спорта. Именно второй путь получил поддержку Госкомспорта РФ (затем - Федерального агентства по физической культуре и спорту). В Основных направлениях совершенствования нормативной правовой базы развития физической культуры и спорта до 2005 г., одобренных коллегией Госкомспорта РФ 28 мая 2003 г., разработка новой редакции Федерального закона о физической культуре и спорте была обозначена в качестве главной задачи. В конце 2003 г. подобное видение развития отечественного законодательства о физической культуре и спорте заслужило одобрение и главы государства. По итогам заседания Государственного Совета по вопросам физической культуры и спорта Президент РФ поручил Госкомспорту РФ разработать и внести в установленном порядке в Правительство РФ проект соответствующего Федерального закона См. подробнее: Мельник Т.Е. Проблемы правового регулирования в области физической культуры и спорта // «Журнал российского права», 2005, N 1; Социальное законодательство: Научно-практическое пособие» / Е.Г. Азарова, В.Н. Зенков, В.В. Лапаева и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005..

В результате с 30 марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ» от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ» от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ (далее - Закон 2007 г.).

Законом 2007 г. систематизированы принципы законодательства о физкультуре и спорте, устранены декларативные и отсылочные нормы, а также нормы, дублирующие положения Конституции РФ и федеральных законов. В этой связи руководитель Росспорта В.А. Фетисов сказал следующее: «Сам факт принятия нового закона является для российского спорта знаковым. Он совершенно по-другому позиционирует спортивную отрасль в рамках государственных приоритетов, делает спорт одной из составляющих государственной политики» Заболонкова О. Новый закон «О физической культуре и спорте в РФ» // «Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение», 2008, N 2..

1.2 Действующее федеральное законодательство о спортивной подготовке