Понятия «структура» и «управление» неразрывно связаны между собой. Б.З. Мильнер сравнивает структуру с каркасом здания управленческой системы, построенным для того, чтобы все протекающие в ней процессы осуществлялись своевременно и качественно.

Многопоточность управленческих процессов, проистекающих одновременно, многообразие начальных, промежуточных и конечных целей, которые преследуют в своей деятельности субъекты управления, а также реализуемые ими разнообразные функции, позволяют вывести на первый план организационную составляющую и обозначить организационную структуру управления как особую научную категорию.

Однако, если анализ понятия «структура» с учетом отмеченных выше позиций исследователей позволяет сделать вывод об относительной устойчивости компонентов, с помощью которых в целом можно сделать вывод о том, что она отражает строение и внутреннюю форму системы, то трактование термина «организационная структура управления» в юридической литературе является дискуссионным.

С.А. Шапиро рассматривает ее как совокупность управленческих звеньев, расположенных в строгой соподчиненности и обеспечивающих взаимосвязь между управляющей и управляемой системами.

Под организационной структурой управления организацией понимается состав, соподчиненность, взаимодействие и распределение работ по подразделениям и органам управления, между которыми устанавливаются определенные отношения по поводу реализации властных полномочий, потоков команд и информации.

Структурой управления организацией Л.Е. Чередникова называет упорядоченную совокупность взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в устойчивых отношениях, обеспечивающих их развитие и функционирование как единого целого. Критикуя подобный подход к рассмотрению этой категории, А.Н. Лякин говорит о том, что в данном случае допускается сюрреалистическое обобщение как процессов управления, так и регулирования, при этом в разнопорядковых системах последние процессы могут в определенных ситуациях устойчивости, его можно рассматривать лишь в качестве кратковременного фактора, способного частично поддерживать функционирование целостной системы, что в итоге не может объективно влиять на процессы управления и, соответственно, выступать в качестве единого ориентира. Категоричную позицию занимает Г.Р. Латфуллин, высказываясь о том, что организационная структура управления без привязки к определенной системе (органов государственного управления, коммерческих, общественных структур и т.д.) не может быть концептуально обоснована и поэтому не имеет практической ценности. Ее моделирование и теоретическая интерпретация возможна лишь в определенной системе общественных отношений, специфика развития которых в итоге и наполняет организационную структуру конкретным управленческим содержанием.

Характеризуя организационную структуру управления, Ю.А. Тихомиров указывает на то, что она складывается из состава, соотношения, расположения и взаимосвязи отдельных подсистем организации, в качестве которой выступают подчиненные звенья (структурные, территориальные подразделения и должности). При этом, создание такой структуры направлено, прежде всего, на распределение между отдельными ее частями прав, обязанностей и ответственности. Таким образом, автор признает, что организационная структура системы управления в целом складывается из отдельных звеньев, которые, в свою очередь, также обладают организационной структурой.

В системе органов государственной власти исследователи допускают возможность существования организационной структуры в двух вариантах: как «организационной структуры системы управления» и как «организационной структуры органа». Нам представляется, что с учетом данной позиции можно максимально объективно проанализировать сущность управленческой деятельности в органах отечественной прокуратуры.

Организационная структура системы управления в прокуратуре - это совокупность звеньев, находящихся во взаимодействии и взаимоподчинении, наделённых определёнными правами и ответственностью и выполняющих функции управления. Функции и структура управления - это две неразрывно взаимосвязанных и взаимообусловленных стороны системы управления. Одна из них выражает содержание, другая - форму процесса. В основе формирования структуры управления лежит выделение функций, необходимых для организации и поддержания нормальной деятельности системы органов прокуратуры. Критерием рациональной структуры управления выступает соответствие звеньев управления функциям управления. При этом, все остальные элементы системы управления: методы, кадры, техника, информация и другие являются средством реализации той или иной функции.

Основополагающие аспекты организационной структуры системы управления в органах и учреждениях прокуратуры отражены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». К ним можно отнести единство и централизацию (ст. 1, 4), правовое закрепление подчиненности прокуроров, а также установление управленческих связей (ст. 11, 14, 15, 16, 17, 18, 19). Указом Президента РФ от 25 января 2011 г. №90 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» установлена общая численность прокурорских работников в количестве 45 865 единиц. В соответствие с п. 1. 2 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генеральной прокуратуры РФ от 03.06.2013 №230 Генеральным прокурором РФ издаются обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, его советников, старших помощников и помощников по особым поручениям, начальников главных управлений, управлений и отделов на правах управлений или в составе управлений, при необходимости - иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений, научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утверждаются официальные символы Генеральной прокуратуры РФ и их описание. В п. 2.1. Регламента закреплено, что для решения стоящих перед органами прокуратуры задач руководители Генеральной прокуратуры Российской Федерации в пределах своих полномочий издают организационно-распорядительные документы, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры в целом, исполнения требований законов и иных нормативных актов, прохождения службы, распределения обязанностей, порядка работы, реализации мер материального и социального характера и др.

Вместе с этим, рассматривая основополагающие правовые источники, посвященные регламентации отдельных особенностей организационной структуры управления в органах прокуратуры, необходимо отметить, что на практике определенные нарекания вызывает содержание ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В данной норме отмечено, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

Как мы уже отмечали, основы системного построения отечественной прокуратуры закреплены в ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации, в соответствие с которой прокуратура РФ составляет единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Также отразим, что согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом - в данном случае имеется ввиду единственный Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации, упоминаний и ссылок на какие-либо иные федеральные законы, которые могут регламентировать особенности управления в органах и учреждениях прокуратуры, в Конституции РФ не имеется. Здесь необходимо указать, что в российской правовой системе отсутствуют законы, содержащие нормы об организации и деятельности системы органов прокуратуры. При этом, принятие других федеральных законов, содержащих положения, регламентирующие организационные основы и функции отечественной прокуратуры, не будет соответствовать Конституции РФ и породит коллизии и противоречия по отношению к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», который является базовым документом, регулирующим указанные аспекты. Все необходимые изменения, связанные с функционированием органов прокуратуры, должны быть внесены только в отмеченный правовой акт. Поэтому, на наш взгляд, необходимо исключить из ст. 3 данного Закона ссылку на другие федеральные законы.

Кроме того, данная статья не содержит упоминания о приказах Генерального прокурора РФ, которые, по сути, являются важными источниками, формирующими организационную структуру управления в системе органов прокуратуры. В соответствие с ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры. Согласно ч. 2 ст. 11 Закона образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации. На основании положений отмеченных статей приказами Генеральной прокуратуры РФ от 16 декабря 2006 г. №117 «Об образовании Московской межрегиональной транспортной прокуратуры», от 11 мая 2007 г. №84 «Об образовании Уральской транспортной прокуратуры», от 11 мая 2007 г. №83 «Об образовании Приволжской транспортной прокуратуры», 27 апреля 2007 г. №70 «Об образовании Южной транспортной прокуратуры», от 27 апреля 2007 г. №71 «Об образовании Северо-Западной транспортной прокуратуры» создана система транспортных прокуратур, в которой сформированы специфические субординационные отношения, позволяющие вести речь об особенностях организационной структуры управления, связанные с реализацией полномочий в транспортной сфере.

Важное значение для упорядочения рассматриваемых нами аспектов имеет Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. №84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», в котором, к примеру, зафиксировано, что перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, на которые распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, определяются по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в совместных документах Волжского межрегионального природоохранного прокурора и соответствующих прокуроров субъектов Российской Федерации (п. 4). Анализируя нормы отмеченного Приказа, также отметим, что в нем закрепляются организационные основы деятельности структурных подразделений, устанавливается рациональная взаимосвязь между ними, предопределяя этим эффективность управления прокурорской системы (пп. 2.3, 5, 6, 8).

Продолжая дальнейший анализ, осветим вопросы, связанные с местом управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в организационной структуре управления в органах прокуратуры.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (сизм. от 19 января 2010 г.) образовано 8 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный). Федеральные округа были образованы для решения задач укрепления государства, развития федерализма, создания и сохранения единого правового пространства страны. Генеральным прокурором РФ в рамках реализации полномочий, указанных в ст. 17 Закона о прокуратуре (в части установления структуры подчиненных органов и учреждений прокуратуры и определения их полномочий) и воплощения в реальность идей Главы государства Приказом от 5 июня 2000 г. №988 созданы управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

А.С. Сологубов отмечает, что подобный шаг был предпринят руководителем прокурорского ведомства в целях укрепления управленческих отношений в системе прокуратуры, упорядочения субординационных связей, а также реализации отдельных положений административной реформы в части совершенствования деятельности правоохранительных органов.

По мнению С.Н. Братановского, создание структурных подразделений организации связано с ее потребностями и полностью от них зависит. Если подразделений слишком много или слишком мало, это отрицательно сказывается на функциональной деятельности. Так, большее количество подразделений, чем это необходимо, влечет неоправданные расходы на оплату труда сотрудников, увеличение управленческого аппарата, и, следовательно, сложности в «управляемости» в целом. Однако же, отсутствие ряда ключевых структурных подразделений может привести к невозможности выполнения тех или иных функций и не использования тех преимуществ, которые ожидаются при их включении в организационную структуру.

Д.Н. Бахрах отмечает, что создание нового звена в иерархической системе государственного органа неизбежно влечет наделение его специализированной компетенцией по отношению к нижестоящим звеньям. Руководитель (администрация) федеральной структуры делегирует ему часть своих определенных законодательством полномочий для решения поставленных задач. Так формируются его права и обязанности по отношению к вышестоящим и нижестоящим звеньям, образуя специальный административно-правовой статус.

В.А. Юсупов справедливо высказывается о том, что несформированный на начальном этапе создания структурного подразделения его организационно-правовой статус, не закрепленная законодательно модель его функционирования неизбежно приводят к «перекосу» управления в ту или иную сферу, ошибочности принятия важных решений.

Отметим, что за десятилетний период существования управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах их правовое положение, особенности профессиональной деятельности и характер управленческих связей так и не нашли своего юридического закрепления в Законе о прокуратуре. Ввиду этого в работе этих структур длительное время присутствовал ряд недостатков: несогласованность с функционированием других подразделений Генеральной прокуратуры, дублирование, направление множества заданий (поручений), массовое истребование различной информации, установление нереальных сроков исполнения документов и др.

Кроме того, определенные трудности возникали и при взаимодействии с другими подразделениями аппарата Генеральной прокуратуры РФ.

В настоящее время, несмотря на постоянно возрастающее значение указанных управлений, наращиванием практики их взаимодействия с государственной властью субъектов Федерации, решением вопросов, имеющих повышенный общественный резонанс, организация и порядок их деятельности регулируется только двумя ведомственными актами - отмеченным выше Приказом Генерального прокурора от 5 июня 2000 г. №98 и Положением об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

Далее отметим важные организационные особенности их функционирования. К ним относятся следующие:

Управления являются самостоятельными структурными подразделениями, которые дислоцируются непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов (п. 1.1. Положения).

Управления не подменяют другие подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры субъектов Российской Федерации. Взаимодействие между управлениями и подразделениями Генеральной прокуратуры в рамках предоставленной им компетенции и предметов ведения осуществляется в соответствии с требованиями Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации (п. 1.4).

В целях решения возложенных на них задач управления: организуют и контролируют деятельность прокуратур субъектов Российской Федерации в округе по надзору за соблюдением положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма, исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов, при подготовке и проведении выборов, исполнением законов о борьбе с терроризмом и экстремизмом, о государственной и муниципальной службе, о труде в части обеспечения прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд, получение пенсий и пособий, за соблюдением законодательства, регулирующего вопросы тепло- и электроснабжения (п. 3.2).

Приведенные нормы свидетельствуют о том, что в системе органов прокуратуры управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах занимают особое место, они территориально, организационно и функционально обособлены от закрепленных в Законе о прокуратуре субъектов управления. Таким образом, современные органы прокуратуры имеют не трехзвенную, а четырехзвенную структуру: Генеральная прокуратура РФ - управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах - прокуратуры субъектов Федерации - прокуратуры городов (районов). В связи с этим, считаем целесообразным закрепить правовое положение рассматриваемых управлений в ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации.

Выше нами была рассмотрена организационная структура системы управления в прокуратуре. Далее, следуя логике исследования, необходимо провести правовой анализ и «второго уровня системы» - внутренней структуры органов прокуратуры.

По мнению Ю.М. Козлова и Е.С. Фролова, каждый отдельный государственный орган имеет свое организационно-структурное построение, которое можно определить как упорядоченную совокупность подразделений органа и связей между ними внутри органа. В более широком плане внутреннюю структуру органа, наделенного управленческими функциями рассматривает Г.В. Лавинский, включая в нее совокупность общих и частных целей и задач, управленческие связи, схему распределения функций и ответственности между структурными единицами (как отделами, управлениями, секторами, так и отдельными должностными лицами) и упорядоченную систему взаимоотношений между ними. Как отмечают Камерон К. и Куинн Р. организационная структура органа управления включает в себя четыре формальных элемента: точно обозначенные в штатном расписании служебные места (должности), обязанности по каждой из них, права, полномочия и связи, ответственность.

Обращаясь к теме нашего исследования, целесообразно отметить позицию А.Ф. Козлова, который, на наш взгляд, обоснованно полагает, что комплексный анализ компонентов организационной структуры каждого уровня трехзвенной системы прокуратуры России (Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации и районные (городские) прокуратуры) позволит сформулировать общие признаки и охарактеризовать организационную структуру системы органов прокуратуры в целом. При этом, исследование специфических особенностей функционирования управленческого аппарата в прокуратурах субъектов Федерации и специализированных прокуратурах на правах субъектов Федерации, а точнее отдельные выводы подобного исследования не всегда могут быть отнесены к характеристике организационной структуры прокурорской системы.

В целях полноты и объективности нашего анализа далее рассмотрим особенности организационной структуры каждого уровня указанной системы.

Генеральная прокуратура Российской Федерации является первичным звеном в структуре управления исследуемого нами ведомства. Нормативные основы центрального аппарата прокуратуры закреплены в ст. 14 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствие с которой Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). В соответствие с положениями данной статьи в настоящее время к руководителям высшего ранга помимо Генерального прокурора РФ отнесено 12 его заместителей, которым подчинено 6 главных управлений (главное организационно-инспекторское управление, главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, главное управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, главное управление международно-правового сотрудничества, главное управление по надзору за следствием и главное управление обеспечения деятельности органов и учреждений прокуратуры).

Кроме того, в структуру Генеральной прокуратуры РФ входят 25 управлений (к числу важнейших из которых, имеющих прямое и непосредственное отношение к управленческой деятельности, относятся: организационное управление, аппарат Генерального прокурора Российской Федерации (на правах управления), инспекторское управление, информационно-аналитическое управление, управление кадров, управление документационного и методического обеспечения, управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, правовое управление), а также 13 отделов. Кроме того, в состав Генеральной прокуратуры РФ на правах структурного подразделения входит Главная военная прокуратура (ст. 46 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Важнейшей особенностью приказов Генерального прокурора РФ, посвященных регламентации внутреннего устройства аппарата является правовое закрепление внутренней централизации входящих в него структурных подразделений. Так, к примеру, в Положении о Главном организационно-инспекторском управлении, утвержденном Приказом Генерального прокурора РФ от 12 октября 2007 г., закреплена не только его структура, задачи и функции, но и полномочия входящих в его состав управлений и отделов. В соответствие с п. 1.1 рассматриваемое управление является самостоятельным структурным подразделением Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в его входят аппарат Генерального прокурора Российской Федерации, отдел дежурств, организационное, инспекторское и информационно-аналитическое управления. Аппарат Генерального прокурора Российской Федерации состоит из двух отделов: корректоров и делопроизводства (п. 2.2). Согласно п. 2.4. Положения организационное управление Главного управления состоит из двух отделов: организационного и отдела координации, которые возглавляют заместители начальника организационного управления - начальники отделов. В управлении имеются должности старших прокуроров и прокуроров отделов, а также федеральных государственных гражданских служащих. В п. 2.5 отражено, что инспекторское управление Главного управления состоит из трех отделов: инспекторского, отдела обеспечения собственной безопасности и физической защиты, отдела по гражданской обороне и мобилизационной работе. Инспекторский отдел и отдел обеспечения собственной безопасности и физической защиты возглавляют заместители начальника инспекторского управления - начальники отделов, отдел по гражданской обороне и мобилизационной работе - начальник отдела. Также в инспекторском отделе и отделе обеспечения собственной безопасности и физической защиты имеются должности старших прокуроров и прокуроров, в отделе по гражданской обороне и мобилизационной работе - федеральных государственных гражданских служащих. Информационно-аналитическое управление Главного управления, в свою очередь, состоит из трех отделов: отдела информационного обеспечения, отдела аналитического обеспечения, отдела методического и программного обеспечения, возглавляемых соответствующими начальниками (п. 2.6 Положения).

В соответствие с п. 2 Положения об управлении кадров, утвержденного приказом Генерального прокурора РФ от 22 января 2003 г. в его структуру управления входят: первый отдел (кадров центрального аппарата), второй отдел (штатов и обучения кадров), третий отдел (кадров территориальных органов прокуратуры РФ), отдел служебных проверок, отдел пенсионного обеспечения. Данное управление возглавляет начальник управления - старший помощник Генерального прокурора РФ. В указанном правовом акте также закреплены функции отмеченных отделов. Так, к примеру, первый отдел организует и проводит работу по укомплектованию кадрами аппарат Генеральной прокуратуры Российской Федерации; совместно с другими структурными подразделениями осуществляет подбор, расстановку и воспитание кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проводит работу по формированию резерва кадров для выдвижения и замещения вакансий в ее аппарате; организует и проводит аттестование прокурорских работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации; готовит материалы на присвоение классных чинов прокурорским работникам и квалификационных разрядов работникам Генеральной прокуратуры Российской Федерации, замещающим должности государственных служащих; контролирует соблюдение работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации ограничений, связанных со службой в органах и учреждениях прокуратуры и т.д.

Продолжая далее, отметим, что структура управления в Генеральной Прокуратуре РФ, исходя из положений отмеченных выше внутренних нормативных документов, характеризуется наличием связей между её элементами (структурными подразделениями) с преобладанием вертикальных связей, которые возникают при наличии нескольких уровней управления. Вертикальные связи могут носить линейный и функциональный характер. Линейные связи означают подчинение линейным руководителям аппарата, т.е. по всем вопросам управления. Функциональные имеют место при подчинении по определённой группе проблем функциональному руководителю. Вместе с этим, как отмечено в п. 4.1 Регламента Генеральной прокуратуры РФ, деятельность подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам, разработанными на основе изучения положения дел. Предметный принцип организации работы подразумевает организацию какого-либо направления прокурорской деятельности (например, участие прокурора в арбитражном процессе) и реализуется комплексно по отношению к нижестоящим звеньям прокурорской системы, обязанным исполнять требования приказов Генеральной прокуратуры РФ (в рассматриваемом случае Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2003 г. №20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве»). Зональный принцип организации работы предполагает деление нижестоящих звеньев на зоны (участки), включающие в себя несколько прокуратур субъектов Федерации, имеющих общие границы. Однако, как отмечает А.В. Трикс, в связи необходимостью осуществления тесного взаимодействия по различным вопросам между отделами (управлениями) в настоящее время преобладает смешанный (предметно-зональный) принцип организации работы.

Отмеченной нормой Регламента Генеральной прокуратуры РФ установлена возможность закрепления за прокурорами отделов и управлений определенного количества нижестоящих прокуратур для организации руководства и контроля в конкретной отрасли прокурорской деятельности, которая, в свою очередь, также закреплена в регламентах прокуратур субъектов РФ. Как указывает А.Г. Смирнов, в связи с подобной организацией работы на прокуроров отделов и управлений возложены функции руководителей. По своей сущности эти должностные лица относятся к функциональным руководителям. Точнее их можно было бы назвать зональными руководителями и одновременно наделить необходимыми дополнительными полномочиями. Вместе с этим, А.Р. Хаверин отмечает, что отмеченные лица не осуществляют в полной мере полномочия руководителей, поскольку они ответственны перед вышестоящими управленческими звеньями только за определенный участок работы и степень их влияния на стоящие ниже в иерархии подчиненности прокуратуры определяется внутренними документами, регламентирующими организацию работы этого участка. А.П. Копылова высказывается о том, что прокуроры отделов и управлений выполняют роль кураторов, в обязанности которых входит контроль за исполнением отдельных заданий и поручений, изучение оперативной обстановки, организация повышения квалификации прокурорских работников, их стажирования, а также аналитические функции.

Горизонтальные связи носят характер согласования и являются, как правило, одноуровневыми. Подобные связи также закреплены в руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ и находят свое выражение, прежде всего, в общей функциональной координации деятельности, связанной с многоаспектными задачами, которые невозможно решить в рамках реализации полномочий одного структурного подразделения. Так, в соответствие с Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 15 мая 2010 г. №208 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы» заместителям Генерального прокурора РФ, начальникам управлений в федеральных округах, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписано обеспечить координацию деятельности правоохранительных органов, взаимодействие с иными государственными органами в целях усиления борьбы с коррупцией и должностными правонарушениями, предупреждения коррупционных проявлений, эффективной реализации Национальной стратегии противодействия коррупции (п. 3).

Согласно п. 5 отмеченного документа управлению по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции во взаимодействии с главным организационно-инспекторским управлением, управлениями в федеральных округах для выработки системы совместных действий приказано обеспечить проведение координационных совещаний руководителей соответствующих правоохранительных органов с приглашением, при необходимости, руководителей контролирующих и иных государственных органов.

Изучая Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, необходимо отметить, что в нем содержатся положения, относящиеся не только к ее управленческому аппарату, но и ко всей системе органов прокуратуры. Так, например, на заседаниях коллегии Генпрокуратуры РФ рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора, организации и осуществления уголовного преследования, подбора и расстановки кадров, заслушиваются отчеты руководителей подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров (п. 5.3). Выезды в прокуратуры субъектов Российской Федерации осуществляются с целью проверки или оказания помощи в организации их работы, изучения положительного опыта, проверки обстоятельств чрезвычайных происшествий, разрешения непосредственно на месте обращений о грубых нарушениях закона, участия в судебных заседания и др. (п. 8.1).

Особое значение в решении рассматриваемых нами вопросов имеет деятельность указанного выше Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ. Согласно п. 3.4 Регламента оно осуществляет информационно-аналитическую деятельность в целях организационного обеспечения Генерального прокурора Российской Федерации, готовит предложения по совершенствованию организации и повышению эффективности работы органов прокуратуры, организует государственное и ведомственное статистическое наблюдение и отчетность Генеральной прокуратуры Российской Федерации, сбор и анализ иной информации по вопросам оперативного управления в системе прокуратуры, оказывает методическую и практическую помощь по этим вопросам подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратурам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним специализированным прокуратурам.

Далее перейдем к рассмотрению организационной структуры второго уровня исследуемой системы - прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур. В ст. 15 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации данные органы возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей, в них образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений (ч. 3 ст. 15).

В ст. 18 данного Закона закреплено, что прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации.

Анализируя данные нормы и применяя их на практике, можно задать обоснованный вопрос: обладают ли отмеченные руководители прокуратур самостоятельностью в выборе и формировании внутренней организационной структуры возглавляемого ими аппарата, и если обладают, то в каких пределах? Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не дает на него однозначного ответа. При этом, отметим, что данная проблема, связанная с разграничением компетенции Генеральной прокуратуры РФ и прокуроров субъектов Федерации в решении вопросов внутриструктурного управления существует уже давно. Еще в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 1999 г. №8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации» было отражено, что организационно-штатные полномочия прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, предусмотренные ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при решении вопросов о внесении изменений в штатные расписания на практике понимаются и применяются по-разному. Одни прокуроры оценивают их расширительно, превышая свои полномочия, другие - вносят на рассмотрение Генеральной прокуратуры штатные предложения, решение по которым входит в их компетенцию. Нередко упускаются из виду положения ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в силу которой структура подчиненных органов и учреждений прокуратуры устанавливается Генеральным прокурором Российской Федерации.

В целях обеспечения единого подхода к осуществлению полномочий по изменению штатных расписаний, в отмеченном Приказе разъяснено, что к компетенции Генеральной прокуратуры РФ отнесены следующие вопросы:

предельной общей штатной численности и фонда оплаты труда по прокуратурам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам, включая аппараты и подчиненные прокуратуры городского и районного звена;

образования и ликвидации прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, создания и ликвидации отделов в этих прокуратурах;

структуры аппаратов прокуратур областного звена, включая создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов, установление и упразднение должностей первых заместителей, заместителей и старших помощников прокуроров по основным направлениям прокурорской деятельности;

зачисления в резерв Генеральной прокуратуры Российской Федерации штатных единиц, высвободившихся в результате изменения штатных расписаний.

Вместе с этим, Закон о прокуратуре не содержит норм, связанных с обязанностью про прокуроров субъектов Федерации согласовывать структуру возглавляемых ими прокуратур с должностными лицами Генеральной прокуратуры РФ, а также возможность обращения к ним с инициативой о реорганизации управлений и отделов.

Из приведенных выше положений Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 1999 г. №8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации» и норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» можно сделать вывод, что структура прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур, по сути, определяется центральным аппаратом.

Однако, ни Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», ни руководящие приказы Генеральной прокуратуры РФ не определяют порядка наделения полномочиями структурные подразделения. De facto это вопросы лежат в плоскости компетенции прокурора субъекта Федерации и отражены в регламентах прокуратур, утверждаемых приказами соответствующих прокуроров. Так, к примеру, в п. 1.2 Регламента прокуратуры Архангельской области, утвержденном приказом прокурора Архангельской области от 17 декабря 2009 г. №951 прокурором области издаются обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей прокурора области, старших помощников прокурора области, начальников отделов прокуратуры области, при необходимости - иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений. О том, что прокурор Архангельской области утверждает положения о структурных подразделениях, идет речь в п. 1.4. Регламента. Аналогичное положение закреплено в п. 1.4. Регламента прокуратуры Саратовской области, утвержденного Приказом прокурора Саратовской области от 29 мая 2008 г. №96, в соответствие с которым прокурором области, его заместителями утверждаются положения об управлениях и отделах, старших помощниках прокурора области. С учетом изложенного необходимо отметить, что в данном случае сложилась довольно парадоксальная ситуация.

Организационная самостоятельность руководителя прокуратуры региона в решении вопросов внутреннего управления закреплена в ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которой, во-первых, рассматриваемые нами должностные лица обладают нормотворческими функциями - издают приказы, распоряжения и т.д. в том числе, связанные с формированием структурных подразделений, во-вторых, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов, что, по сути, предполагает не только руководство перемещением должностных единиц внутри соответствующей прокуратуры, но и образование управлений и отделов, хотя, как уже отмечалось, Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 1999 г. №8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации», не относит подобные действия к компетенции рассматриваемых нами прокуроров.

Интересная формулировка, связанная с регламентацией этих вопросов, содержится в п. 2 данного Приказа в соответствие с которой к компетенции прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров отнесено:

осуществление изменений в штатных расписаниях прокуратур городов и районов (за исключением создания и ликвидации в них отделов) с использованием высвободившихся штатных единиц внутри данной прокуратуры города (района) либо с передачей их в другие горрайпрокуратуры, а в исключительных случаях - в аппарат прокуратуры областного звена;

внесение изменений в штатные расписания аппаратов прокуратур с использованием высвободившихся штатных единиц внутри аппарата либо с направлением их на усиление подчиненных горрайпрокуратур. При этом, иметь в виду, что указанные полномочия не распространяются на создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов в аппарате прокуратуры, а также на установление и упразднение структурообразующих должностей аппарата прокуратуры;

передачу высвободившейся штатной численности в резерв Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

- корректирование штатных расписаний аппаратов и подчиненных прокуратур в части уточнения наименования отдельных подразделений и должностей (например, «старший помощник по контролю исполнения» - «старший помощник по учету, статистике и контролю исполнения»).

Этот документ вводит в научный и практический оборот понятие структурообразующей должности, например, старших помощников прокурора области. При этом, если этому должностному лицу будут подчинены еще какие-либо работники прокуратуры, то в данном случае можно вести речь об их совокупности как об обособленном структурном подразделении. Так, в прокуратуре Иркутской области у старшего помощника прокурора области по рассмотрению писем и приему граждан в подчинении находятся помощник прокурора области по рассмотрению писем и приему граждан и секретарь-делопроизводитель.

Исходя из требований приведенных выше нормативных актов можно сделать вывод, что, несмотря на содержание общетеоретических концепций создания эффективных условий для управленческой деятельности, предполагающих концентрацию полномочий по образованию структурных подразделений и наделению их необходимыми функциями в одних руках определенного субъекта управления, в органах отечественной прокуратуры допускается необоснованное разделение полномочий по созданию управлений, отделов и структурообразующих единиц в аппаратах прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур и наделению их соответствующей компетенцией между их руководителями и Гнеральной прокуратурой РФ. Подобное противоречит смыслу ст. 4 Закона о прокуратуре, согласно которой закрепляется принцип внешней и внутренней централизации прокурорской системы.

Как мы уже отмечали, организационная самостоятельность рассматриваемых нами руководителей прокуратур закреплена в ст. 15, 18 отмеченного закона, кроме того, в соответствие с п. «а» ч. 2 ст. 40.5 прокурор субъекта Российской Федерации, приравненные к нему прокуроры назначают на должность и освобождают от должности работников аппарата соответствующей прокуратуры, что также свидетельствует о наличии у руководителя рассматриваемого нами звена организационных полномочий по формированию структурных подразделений. Исходя из вышеизложенного, на наш взгляд, необходимо внести законодательную ясность в решение этого вопроса.

По обоснованному мнению М.П. Полякова и А.В. Федулова «централизация функций управления, связанных с внутриорганизационным устройством, должна быть максимально сбалансирована на каждом уровне трехступенчатой системы прокуратуры РФ. В противном случае прокурор субъекта Федерации будет лишен оперативной возможности управления аппаратом и, следовательно, не сможет реализовать возложенные законодательством на этот орган государственные задачи». Также отметим, что не закрепленная на ведомственном уровне в соответствующих нормативных актах процедура создания управлений, отделов и структурообразующих единиц в аппаратах прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур допускает бюрократизацию и волокиту при принятии необходимых решений. С учетом этих обстоятельств нам представляется важным упорядочить компетенцию прокуроров субъектов в данной области и закрепить их самостоятельность определении организационной структуры возглавляемого ими аппарата с внесением изменений в ч. 2 ст. 17 и ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Продолжая далее исследование этого вопроса, отметим, что основными документами, которые упорядочивают внутреннюю управленческую деятельность и организацию работы по тем или иным направлениям в прокуратурах субъектов Федерации являются регламенты. Так, в соответствие с п. 1.3 Регламента прокуратуры Оренбургской области, утвержденного Приказом прокурора Оренбургской области от 31 марта 2003 г. №175/20, заместители прокурора области направляют и контролируют работу структурных подразделений, комиссий в соответствии с установленным прокурором области распределением обязанностей, принимают управленческие и процессуальные решения по отнесенным к их ведению вопросам.

Начальники управления и отделов организуют работу возглавляемых ими подразделений в соответствии с утвержденными прокурором области Положениями об управлениях, отделах, старших помощниках. Они издают распоряжения о распределении служебных обязанностей между работниками, устанавливают их взаимозаменяемость, организуют исполнение, а в необходимых случаях лично исполняют поручения прокурора области и его заместителей, ходатайствуют о поощрении или привлечении работников к дисциплинарной ответственности (п. 1.4). Построение организационной структуры аппарата управления прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур осуществляется с учетом множества факторов, к которым могут быть отнесены численность населения, количество подчиненных прокуратур, их территориальное расположение, наличие промышленной инфраструктуры, характер выявляемых правонарушений и т.д.

К сожалению, до настоящего времени на уровне Генеральной прокуратуры РФ не выработаны и нормативно не закреплены методики и директивы, на основании которых допускается формирование оптимальной организационной структуры. Не способствуют этому и постоянное происходящая переориентация основных направлений деятельности прокуратуры, внутреннее реформирование, а также нестабильность правового статуса органов прокуратуры в системе органов государственной власти. Поэтому, несмотря на отмеченные нормы Закона о прокуратуре, вся организационная и аналитическая деятельность, связанная с созданием структурных подразделений в рассматриваемых нами органов целиком ложится на плечи региональных прокуроров-руководителей.

Третьим и самым многочисленным уровнем в исследуемой нами системе являются городские и районные прокуратуры. Согласно ст. 16 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, старших помощников и помощников прокуроров. В соответствие со ст. 19 Закона прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях. Из этого следует, что внутренняя организационная структура рассматриваемого нами звена, по сути, состоит из штатных единиц (например, в структуру г. Нефтекамска (республика Башкортостан) входят прокурор, 3 заместителя, 4 старших помощника и 8 помощников прокурора) хотя ст. 16 этого нормативного акта допускает образование в этих прокуратурах отделов на основании решения Генерального прокурора РФ.

Отметим, что основным документом, реализующим на практике положения ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части упорядочения управленческого воздействия руководителей городских прокуратур по отношению к районным прокуратурам является Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 марта 2008 г. №39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением». В соответствие с п. 1 этого Приказа на прокуроров городов с районным возложена организация взаимодействия районных (межрайонных, окружных) прокуратур по обеспечению законности и противодействию, преступности в городе; оказание им методической помощи и содействия в повышении профессиональной квалификации сотрудников районных (межрайонных, окружных) прокуратур; распространение положительного опыта; внесение предложений прокурорам субъектов Российской Федерации об улучшении организации работы, оптимизации штатной численности и совершенствовании прокурорской практики районных (межрайонных, окружных) прокуратур. Пункт 3.1 Приказа прокурорам субъектов Российской Федерации предписано издать организационно-распорядительные документы, определяющие компетенцию прокуроров городов с районным делением и предметы ведения, с указанием перечня поднадзорных органов и объектов.

В случае необходимости передать некоторые собственные функции или возложить дополнительные обязанности в пределах установленной компетенции, отразить это в указанных документах. Из этого усматривается, что, несмотря на формальную идентичность статуса прокуратур городов и районов, закрепленных в ст. 11, 16 Закона о прокуратуре, прокурор субъекта Федерации вправе на свое усмотрение определять особенности функционирования городских прокуратур, осуществления ими управленческих функций по отношению к нижестоящим прокурорам.

1.3 Место и роль прокуратуры в современном государстве

В юридической литературе споры о роли и месте прокуратуры России в системе российской государственности не прекращаются и не теряют своей актуальности. Среди теоретических и практически значимых проблем выделяют, в частности, вопросы о необходимости прокуратуры России, ее качественных характеристиках, о возможности выделения ее в отдельную ветвь (контролирующую) власти в государстве или отнесения к исполнительной власти и др.

Мнения ученых по названным вопросам можно объединить в несколько групп.

К первой из них относятся ученые и практики, которые предлагают выделить прокуратуру в отдельную ветвь власти. Так, Н.В. Мельников предлагает внести изменения в Конституцию Российской Федерации, закрепив в ст. ст. 10 и 11 прокурорскую власть в качестве самостоятельной ветви, а в новой главе «Прокурорская власть» отразить осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, в том числе посредством уголовного преследования. При этом В.Н. Мельников отмечает, что «создание в России прокуратуры как отдельной власти - явление уникальное. Именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законом всеми органами власти. Следует отметить, что понятие прокурорской власти в нашей правовой науке ранее употреблялось довольно часто. В 70-х годах И. Фарбер указывал, что «прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти». Аналогичные выводы делают Г.И. Боровин, В.Ф. Коток и некоторые другие авторы, которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным отношениям. «…И если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности - явление уникальное: в такой трактовке данная обязанность возложена государством только на один орган - Прокуратуру РФ. Отмена этих надзорных полномочии прокуратуры возможна лишь с приданием их какому-либо иному властному органу, к примеру омбудсмену (уполномоченному по правам человека). и т.д. Здесь возникает вопрос о разумности подобных изменений при наличии сложившейся и действующей в России уже около 300 лет системы органов прокуратуры. При ликвидации же надзора за соблюдением законов неизбежно наступят анархия и правовой беспредел».