Примерно такой же точки зрения придерживается С.Г. Буянский, который предлагает введение в Конституцию новой главы с названием «Прокурорский надзор»: «В ней можно было бы на основе соответствующих норм права установить, что прокуратура от имени государства надзирает на всей территории Российской Федерации за соблюдением требований Конституции, прав о свобод человека и гражданина исполнением законодательства, а также указов Президента РФ нормативного характера. В других статьях этой главы целесообразно было бы определить основные направлении надзорной деятельности прокуратуры. Среди них специально следовало бы указать на обеспечение верховенства Конституции России, единого правового пространства, федерализма единого экономического пространства. Следует также закрепить право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ (ч. 1 ст. 104 Конституции) и право обращаться в Конституционный Суд с запросами не только Генерального прокурора РФ, но и прокуроров субъектов Федерации (ч.ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции)».

Бесспорно, изложенное мнение приставляет большой интерес, так как правовой статус Прокуратуры РФ как государственного органа не совсем ясен. Но в то же время возникает вопрос: а как же разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную? В.Н. Мельников отмечает, что «разделение властей на три ветви не может быть признано идеальным, особенно в России». Вместе с тем, Россия в последние два десятилетия активно развивается и пытается добиться признания ее как страны, которая движется в направлении совершенствования конституционной модели. Мы согласны с мнением академика B.C. Нерсесянца, который писал: «По мере того как в ходе истории все больше проявлялось правовое начало государственности, обособлялись именно законодательная, исполнительная и судебная власти, но не «контрольная» или, скажем, «карательная». Ибо именно эти три власти, и только они (четвертой в этом ряду не дано), исчерпывают предназначение государства - публично-властное обеспечение свободы, безопасности, собственности».

Ко второй группе относятся ученые, размышляющие о статусе прокуратуры не как об органе власти, а представляющие ее как систему «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей.

Более сдержанной позиции в своих суждениях придерживается следующая группа исследователей. Они говоря о том, что реформу органов прокуратуры необходимо осуществлять взвешенно, не допустив ослабления правозащитной функции или ущемления интересов государства. А. Мыцыков оговаривает, что прокуратуру реформировать ни в коем случае нельзя, так как ее историческое долголетие заключается как раз в консерватизме. Он считает, что речь должна идти о нишах, которые сегодня следует занять прокурорскому надзору, и средствах, которые повысят его результативность.

Ряд ученых, предлагает выделить «прокуратуру в подсистему правоохранительной власти в системе государственной власти России».

Есть еще одно течение, которое предлагает отнести Прокуратуру РФ к законодательной ветви власти. Так, по мнению профессора В.В. Клочкова, общий надзор может осуществлять только законодательная власть. Аналогичной точки зрения придерживается и В. Ломовский. утверждающий, что «прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России».

Проведенный анализ позволяет сделать ряд обобщающих выводов. Представляется, что, не умаляя значения прокуратуры для российского общества и государства, не следует ни делать из нее дополнительной ветви власти, ни включать ее в одну из существующих ветвей власти.

Следует отметить, что законодатель руководствовался в своем определении места Прокуратуры РФ в Конституции 1993 года особым статусом данного органа. А закрепив прокуратуру в главе 7 «Судебная власть», законодатель считал, что сложившиеся традиции прокурорского надзора не позволят судебной системе поглотить данный институт, сведя его непосредственные задачи до уровня судебного присутствия.

Указанные выше варианты определения правового статуса Прокуратуры России показывают на целесообразность проведения исторического анализа условий возникновения и развития прокуратуры в России. Конституция Российской Федерации в главе 7 «Судебная власть» определяет правовое положение, организационные основы, порядок и полномочия деятельности прокуратуры Российской Федерации. Также ч. 5 ст. 129 Конституции уточняет, что полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры России определяются соответствующим федеральным законом.

В связи с вышеизложенным важно отметить, что Конституция РФ. «поместив» прокуратуру в главу о судебной власти, до конца не определяет ее правовое положение, место в системе государственной власти Российской Федерации. Данное обстоятельство не случайно. Если простелить все Конституции России, то проявляется следующая картина. Во-первых, в Декрете о суде №1 от 24 ноября 1917 г. были упразднены ранее существовавшие института судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры. Таким образом, царская прокуратура упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой. II как следствие в Конституции РСФСР 1918 г. нет ни единого слова о прокуратуре. Из этой Конституции видно, что функции прокуратура были переадресованы различным органам государственной власти, в том числе ВЦНК. Народному комиссариату юстиции и многим другим.

Конституция РСФСР 1924 года закрепляла прокуратуру Верховного Суда СССР, которая не возглавляла прокуратуры союзных республик, а была самостоятельным, автономным образованием. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору республики всех нижестоящих прокуроров. Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в общесоюзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ.

В Конституции 1936 г. уже существует глава ОС которая называется «Суд и прокуратура». В этой главе прокуратуре отводится целых 5 статей, где говорится о высшем прокурорском надзоре, который должен осуществлять Генеральный прокурор, а также о назначении республиканских, краевых, областных и других прокуроров. Но о прокуратуре как о государственном органе ее статусе, функциях и задачах деятельности в данной Конституции нет ни слова из Основного закона государства 1936 г. не ясно, что такое прокуратура цели ее деятельности, место в системе государственных органов: а также нет отсылки к нормативному правовому акту, непосредственно регулирующему деятельность прокуратуры.

Если мы рассмотрим Конституцию СССР 1977 г. со всеми последующими изменениях® и дополнениями, то увидим определенный прогресс, так как в ней появился раздел 7 «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор» и глава 21 «Прокуратура». Но сущность главы 21. если сравнить с Конституцией 1936 года фактически не изменилась. В ней по-прежнему не дано определение прокуратуры как государственного органа не приведены ее статус, цели, задачи и функции, но при лом имеются положительные моменты, а именно, ст. 168 Конституции 1977 г. делает прямую отсылку, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются Законом «О прокуратуре СССР».

Проанализировав положения всех Конституций России, можно с уверенностью сказать, что прокуратура как государственный орган ни в одной из них не занимала соответствующего ей места.

Со временем роль прокуратуры как государственного органа то увеличивалась, то уменьшалась: и в итоге мы видим, что статус данного органа нашел свое закрепление в Основном законе лишь в последней статье главы 7 «Судебная власть». Но прокуратура не относится к судебной власти - это можно увидеть из положений ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 г. №1 - ФКЗ в ред. от 4.07.2003 г.: закрепление правового статуса этого органа государства в главе 7 является необоснованным, но так сложилось исторически. Законодателю только предстоит решить данную проблему. И здесь необходимо считаться с мнением B.C. Нерсесянца, который писал: «Ключевая задача состоит в том, чтобы, оставаясь в целом в рамках действующей Конституции и прочно блокируя опасный путь борьбы за принятие какой-то другой Конституции доступными конституционными средствами (разумный компромисс различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, развитие и укрепление системы и механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, соответствующие толкования Конституционного Суда необходимые поправки к Конституции и т.д.), ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти, усилить полномочия парламента как представительной и законодательной власти, создать и утвердить сильную правозащитную судебную власть и в результате всего этого добиться такого реального баланса трех самостоятельных ветвей власти, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования».

Законодателю действительно давно пора определить правовой статус и место Прокуратуры России как государственного органа, но вместе с тем это решение должно быть не спонтанным, а продуманным, взвешенным, обоснованным и рациональным.

2. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры

2.1 Прокуратура как субъект конституционно-правовых отношений в РФ

По месту прокуратуры в системе государственных органов в правовой литературе в настоящее время выделяются четыре группы стран: страны, где прокуратура входит в состав министерства юстиции (США, Франция, Бельгия); страны, где прокуратура полностью включена в состав судебной власти и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией (Испания, Болгария, Латвия); страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства (Узбекистан); страны, где прокуратуры или ее прямого аналога вообще нет (Великобритания).

Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации является предметом многочисленных дискуссий. Обращаться к данной теме ученых и практиков заставляет беспокойство о судьбе отечественной правовой системы вообще и о важнейшем институте современности - прокуратуре в частности.

Сегодня происходит процесс реформирования института российской прокуратуры, в ходе которого институт участия прокуратуры в гражданском, арбитражном, уголовном процессах претерпел существенные изменения, а полномочия прокурора были ограничены. Обсуждается судьба прокуратуры как самостоятельного государственного органа, реализующего надзорные функции, и возможность ее включения в состав министерства юстиции, то есть в систему исполнительной власти. Таким образом, встал вопрос о ликвидации прокуратуры как надзорного органа, об изъятии полномочий по защите публичного интереса. Проблема широко обсуждается на страницах современной печати, проявились как сторонники, так и противники предполагаемых изменений.

Следует оговориться, что обозначившиеся тенденции реформирования прокуратуры во многом навеяны Западом. В частности, Венецианская комиссия - консультативный орган по правовым вопросам Совета Европы - в июне 2005 г. опубликовала свое мнение (№340 / 2005) по вопросу соответствия европейским стандартам российского законодательства о прокуратуре. Комиссия указала, что прокурорский общий надзор недопустим в правовом государстве и функции прокуратуры должны быть ограничены поддержанием государственного обвинения по уголовным делам. Очевидно, что для сохранения прокуратуры, как самостоятельного государственного органа, и ее надзорных полномочий (что для современной российской действительности имеет огромное значение) представляется необходимым законодательно закрепить конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации, учитывая при этом все особенности ее правового статуса как отдельного субъекта юридического процесса.

Примечательно, что все теоретические размышления относительно конституционно-правового статуса российской прокуратуры строятся на основании принципа разделения властей.

Первая точка зрения сводится к тому, что прокуратура входит в состав судебной власти. Данная позиция обосновывается содержанием Конституции РФ, в которой единственная статья о прокуратуре помещена в главу «Судебная власть». Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в главу 7 Основного Закона, исходил из того, что по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти.

В процессе разработки Конституции РФ вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали, что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из инструментов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же, оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как орган высшего надзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссное решение: статья о прокуратуре была помещена в главу «Судебная власть».

Однако органы прокуратуры никак не могут быть отнесены к судебной власти. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратуру без достаточных на то оснований объединяют с органами суда. Нельзя забывать, что органы правосудия разрешают только конкретные индивидуальные дела, они не обеспечивают и не могут обеспечить постоянного и систематического контроля за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц. Очевидно, что законность обеспечивается, во-первых, надзором за исполнением законов, а во-вторых, наказанием за неисполнение закона. Из этих задач прокуратуре отведено лишь осуществление надзора, в то время как суд, обеспечивая законность путем рассмотрения уголовных и гражданских дел, призван решать и вторую задачу. Кроме того, включение прокуратуры в состав судебной власти приведет к нарушению основных принципов процессуального права (состязательности, диспозитивности, равноправия сторон).

В обоснование точки зрения, в соответствии с которой прокуратура относится к законодательной ветви, некоторые авторы указывают на то, что в России на всей ее территории необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление. Верховная законодательная власть после принятия законов не может и не должна оставаться безучастной к их исполнению, поэтому она обеспечивает единство законности непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства. Прокуратуре передается большая часть данной функции, при этом верховная законодательная власть оставляет за собой право и обязанность ее осуществления, в том числе с целью обеспечения законности в деятельности самой прокуратуры.

Авторам, придерживающимся данного мнения, можно возразить следующим образом. Во-первых, в соответствии со ст. 94 Конституции РФ законодательным органом власти является Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Основной функцией Федерального Собрания является процедура разработки и принятия законов. Реализация, исполнение, соблюдение, надзор за исполнением законов не входят в компетенцию законодательного органа власти, поскольку он не подменяет собой иные органы государственной власти. Таким образом, функции прокуратуры и законодательного органа власти носят абсолютно разный характер. Во-вторых, ссылка некоторых авторов на то, что прокуратура, реализуя свои надзорные функции, «продолжает» деятельность законодательного органа государственной власти (Федеральное Собрание принимает законы, а прокуратура надзирает за их исполнением), а значит, входит в состав законодательной власти, не может считаться обоснованной. Если проводить аналогии, то получается, что, например, исполняющие судебные решения судебные приставы-исполнители должны относиться к судебной власти, поскольку реализуют принятое судом решение («продолжая» деятельность суда). Однако служба судебных приставов отнесена к ведомству Министерства юстиции и входит в состав органов исполнительной власти.

Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя неясность положения прокуратуры в системе органов государственной власти, пытаются укрепить точку зрения, заключающуюся в необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого государственного органа путем ее превращения в департамент (управление) Министерства юстиции. Тем самым поддерживается мнение, согласно которому прокуратура входит или должна входить в состав органов исполнительной власти. Логика такова: «Любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции». Многие авторы, поддерживающие данную точку зрения, обращают свои взоры на западные модели института прокуратуры, где прокуратура включена в состав министерства юстиции и ее полномочия сводятся лишь к поддержанию государственного обвинения по уголовным делам.

Однако ученым, занимающим данную позицию, можно возразить, основываясь опять же на нормах Конституции РФ. Прокуратура не «вписывается» в исполнительную власть, поскольку выполняет специфические функции, отличные от функций исполнительных органов. К тому же органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти.

Существует точка зрения, что прокуратура принадлежит к президентской власти. Ее сторонники исходят из того, что по смыслу ряда статей Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы «выносится» за рамки классической триады ветвей власти и конструируется в виде некоего отдельного политико-правового явления. В то же время можно заметить близость институтов прокуратуры и главы государства: полномочия органа надзора должны в большей мере помогать Президенту РФ реализовывать свои обязанности гаранта Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, «близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура создавалась как «око государево», и лишь впоследствии обрела свою самостоятельность».

Помимо перечисленных мнений, высказывается суждение, что прокуратура является самостоятельной ветвью власти. Еще в советский период многие авторы говорили о самостоятельности прокуратуры. Это обосновывалось тем, что прокурорский надзор - самостоятельная форма государственной деятельности, задача которой - охрана единой социалистической законности от каких бы то ни было нарушений. Сущность прокуратуры и ее отличия от других органов виделись в том, что она не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций; не вмешивается в оперативную деятельность органов, за законностью действий которых она наблюдает; не подвергает деятельность соответствующих органов управления оценке с точки зрения практической целесообразности.

Сторонники самостоятельности позиции прокуратуры в системе российских государственных органов указывают, что надзорный орган занимает особое место, обусловленное спецификой функций и задач. Основная задача - укрепление законности в деятельности государственных органов - не может быть выполнена без обеспечения независимости института прокуратуры от органов власти всех ветвей и уровней. Прокуратура является и государственным органом, и органом государственной власти особой разновидности, основная форма реализации которой - осуществляемый от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны. Функциональная особенность прокуратуры выражается прежде всего через централизованность системы органов прокуратуры.

Ныне существующая в России конфигурация власти разнится со смыслом, который актуализировали основатели теории разделения властей Ш. Монтескье и Дж. Локк. Они настаивали на системе сдержек и противовесов, влиянии ветвей власти друг на друга таким образом, чтобы ни одна из них не могла злоупотреблять правом и нормами закона. В современной российской действительности все три ветви власти являются относительно самостоятельными и практически не оказывают друг на друга существенного влияния. Так, судебная власть практически бесконтрольна. Она решает вопросы истинности законодательства, отвечает на вопросы о верном характере его применения и никому при этом не подотчетна. Исполнительная власть не правомочна оказывать давление на судебную, а законодательная влияет на нее лишь путем принятия законов.

Выработанные государственно-правовой теорией и практикой стереотипы не дают возможности правильно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти. В связи с этим совершенно справедливым представляется мнение судьи Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеева: «Нигде в мире принцип разделения властей не закреплен в чистом, классическом виде. История государства, ментальность народа всегда влияют на конституционное закрепление этого принципа, на его практическое применение в данном государстве». Полагаем, что оценка прокуратуры как самостоятельного и отдельного государственного органа является наиболее верной как в теоретическом, так и в практическом отношении.

Очевидно, что, включив прокуратуру в одну из ветвей власти, можно навсегда распрощаться с принципом разделения властей и со столь необходимой Российскому государству системой сдержек и противовесов. Следует напомнить, что прокуратура способна оказывать непосредственное влияние на все три ветви власти путем принесения протестов на нормативные правовые акты, противоречащие закону (влияние на законодательную и исполнительную власти); оспаривания решений, действий, бездействий органов государственной власти, местного самоуправления, а также внесения представлений об устранении нарушения требований законодательства (влияние на исполнительную власть); принесения апелляционного, кассационного, надзорного представления на судебные решения (влияние на судебную власть).

Необходимо отказаться от попытки «вписать» прокуратуру в какую-либо ветвь государственной власти и признать, что она - универсальный самостоятельный институт государственной власти, реализующий функцию системы «сдержек и противовесов» и на котором основывается тот самый широко обсуждаемый принцип разделения властей. Кстати, во всех предшествующих российских конституциях признавалась самостоятельность российской прокуратуры. В частности, в Конституции 1978 г. имелся раздел «Правосудие и прокурорский надзор», в который непосредственно входила глава «Прокуратура».

На основании изложенного полагаем необходимым обозначить в Конституции РФ правовой статус прокуратуры, посвятив при этом ей отдельную главу. В теоретическом плане для этого представляют определенный интерес нормы советского законодательства. В заключение еще раз подчеркнем, что с целью сохранения и развития важнейшего органа государственной власти - Прокуратуры РФ - по данному вопросу должна быть выработана четкая государственно-правовая воля.

2.2 Функции и полномочия органов прокуратуры РФ

Термин «функции» прокуратуры употребляют многие авторы - специалисты в области конституционного права, прокурорского надзора, но раскрывают его далеко не все.

В свое время о функциях прокуратуры писал В.С. Тадевосян. Он понимал под ними общий надзор, надзор за следствием и дознанием, судебный надзор и надзор за местами лишения свободы. Ю.А. Каленов и В.Г. Лебединский писали уже о семи функциях, в том числе и о функции конституционного надзора. А.Я. Сухарев отмечает, что Закон о прокуратуре определяет понятие прокуратуры через ее основную функцию - надзор за исполнением законов.

С.А. Авакьян, обобщая нормы законодательства о прокуратуре, выделяет такие ее главные конституционные функции, как осуществление прокурорского надзора, предварительное расследование, участие прокурора в рассмотрении дел судами, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, правотворческая деятельность.

Ю.Е. Винокуров упоминает о двух функциях прокурора лишь применительно к его участию в рассмотрении дел судами.

В правовой науке выработаны определенные общие подходы к понятию функции государственного органа. К примеру, И.В. Котелевская отмечает, что «на языке юридических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т.е. совокупности прав и обязанностей по осуществлению определенных задач. Действуя от имени государства, каждый орган наделен властными полномочиями, которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение». К.С. Вельский, исследуя функции органов исполнительной власти, указывает, что «под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей».

Функции государства и соответственно государственных органов зависят от его политического режима и государственного устройства.

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин указывают, что все государственные органы составляют единую систему, в которой органы прокуратуры представляют собой особую группу с присущими ей особыми функциями.

Конституция РФ не предусматривает перечня функций органов прокуратуры. Однако они прямо вытекают из тех целей и задач, определяемых Конституцией РФ, которые государство ставит перед органами прокуратуры, поскольку через реализацию конкретных функций выполняются задачи и достигаются цели, стоящие перед этим надзорным органом.

Цели и задачи прокурорского надзора - две категории, тесно связанные между собой, но в тоже время отличающиеся друг от друга.

Цели - это результат, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры в целом и, в частности, прокурорский надзор Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете, они, как отмечалось, в первую очередь определяются Конституцией РФ, а также Федеральным законом от 17 января 1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О прокуратуре РФ»), отраслевым законодательством и подзаконными актами, регламентирующими деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:

обеспечение верховенства закона;

обеспечение единства и укрепления законности;

обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Нетрудно заметить, что все перечисленные цели обусловлены соответствующими нормами Конституции РФ.

В частности, п. 2 ст. 4 Конституции РФ предусматривает, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Такое верховенство обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы Оно предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение

В п. 1 ст. 15 отмечается, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить.

Таким образом, Конституция РФ есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить правовые акты, действующие на территории Российской Федерации.

Отсюда следуют два взаимосвязанных положения: Конституция РФ юридически закрепляет и гарантирует политическое и государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства и, кроме того, речь идет о единстве правовой системы Российской Федерации и ее субъектов. Обеспечение единства законности на территории всей страны - необходимое условие ее социального, экономического и политического развития. Оно означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования общественных отношений.

Пункт 2 данной статьи Конституции РФ обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию РФ и законы, закрепляя таким образом универсальную для всех субъектов права обязанность. Она возлагается также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, и на «Российское государство как особое учреждение и особую международную личность». Приведенные конституционные положения прямо предопределяют основную цель прокуратуры, заключающуюся в обеспечении и укреплении законности на территории Российской Федерации.

Глава 2 Конституции РФ полностью посвящена правам и свободам человека и гражданина, которые, наряду с другими органами государственной власти, обязаны обеспечивать органы прокуратуры.

Поскольку Конституция РФ (п. 1 ст. 17) признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» устанавливает, что приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту таких прав и свобод. При этом прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. Так, защищая и охраняя трудовые права граждан, прокуратура опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие их, вносит представления, принимает меры к возбуждению гражданских и уголовных дел.

Вместе с тем органы прокуратуры, исходя из ряда конституционных положений, отстаивают интересы общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу, не противопоставляя их правам гражданина.

Задачи прокурорского надзора, по сравнению с целями, являются категорией более частной, конкретной и ограниченной. Они должны соответствовать ее целям и определяться юридической природой прокуратуры и ее предназначением. Эти задачи более многочисленны по сравнению с целями и существенно различаются между собой по содержанию, средствам их решения, кругу субъектов. Исходя из надзорного предназначения прокуратуры в механизме реализации государственной власти, исследователи вполне правомерно, как представляется, условно подразделяют задачи прокурорского надзора на три уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости. Решение частных задач обуславливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач, в свою очередь, подчинено решению общих задач прокурорского надзора и в конечном итоге способствует достижению поставленных перед прокуратурой целей.

Общие задачи прокурорского надзора в первую очередь определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре РФ», отраслевым законодательством (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ), приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, другими подзаконными актами. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а) закрепленного в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации общественного и государственного строя;

б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан Российской Федерации, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации;

в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций независимо от форм собственности.

Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности. А поскольку прокурорский надзор осуществляется в ряде направлений в зависимости от сфер общественных отношений, каждое из них вносит свой «вклад» в решение общих задач, объем и содержание которого определяется специальными задачами.

В качестве специальных задач можно назвать такие, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (глава 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ»), надзор за исполнением законов и законностью правовых актов органами и их должностными лицами, перечисленными в ст. 21 указанного Закона, и другие.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе всей деятельности прокуратуры путем применения существующих правовых средств. В ходе их применения, то есть при проведении проверок и принятии мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, прокурор ставит определенные задачи и решает их. Это частные задачи прокурорского надзора. Они более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные.

Частные задачи прокурорского надзора различаются в зависимости от его направления и вида применяемого правового средства.

Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными и зависят от состояния законности на тех или иных объектах надзора, от приоритетов деятельности прокуратуры и т.д. Общим для них является то, что все они подчинены надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Таким образом, функции прокуратуры как государственного органа - это определяемые ее правовым статусом, местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выполняемые путем решения общих, специальных и частных задач и осуществления для этого конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий. С изменением уровня развития государства, его правовой системы, задач, решаемых в сфере обеспечения законности, будет изменяться и набор функций прокуратуры, и содержание каждой из них.

Следует отметить, что участники многосторонней встречи, проведенной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ еще в январе 1997 г., после всесторонней дискуссии признали, что феномен российской прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры населения. В принятых документах подчеркивалось, что изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых они являются.

Именно законодатель должен выявить объективные факторы, которыми определяются потребности реформирования государственных структур и характер их правового обеспечения. Такими объективными факторами могут быть признаны: состояние правопорядка и правозащитных механизмов в Российской Федерации; характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти; перспективы развития российского федерализма; отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшихся на почве российского менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры); общепризнанные нормы и принципы международного права; рекомендации Совета Европы.

Современная российская прокуратура является многофункциональным органом. Подход к понятию и системе функций прокуратуры должен определяться на сегодняшнем этапе развития российской государственности видением прокуратуры как органа государственного надзора за законностью в стране. В этом заключается социальная ценность прокуратуры как государственно-правового института, необходимого элемента системы гарантий нормального функционирования государственной власти.

Наиболее четкое понятие функции прокуратуры, как представляется, дает А Я. Сухарев, основывающий свое определение на общих положениях государственно-правовой теории. Он формулирует понятие функции как такой вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выраженным в стоящих перед ней задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность ее функций, которые определены единством задач обеспечения законности и правопорядка Пункт 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Указание на функции прокуратуры данный Закон содержит и в ряде других норм. В той же ст. 1 подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».

В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» содержится по существу перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем нет общего определения понятия функции.

С учетом изложенного следует сделать вывод о том, что основной функцией прокуратуры, с помощью которой реализуется правозащитный потенциал этого конституционного института, является надзорная функция, реализуемая в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» путем надзора:

за исполнением законов и законностью правовых актов;

соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

исполнением законов судебными приставами.

Ранее эти виды надзорной деятельности именовались основными направлениями. Последнее время для их определения стал использоваться термин «подфункция» надзорной функции. В научной литературе и практической деятельности данные подфункции именуются как отрасли прокурорского надзора. Каждая из них сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием. Различия между ними наиболее заметны в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров.

Реализация полномочий прокурора в рамках перечисленных отраслей носит надзорный характер В то же время, как отмечалось, прокуратура выполняет и иные функции, предусмотренные законом, в сферах, где полномочия прокурора не носят надзорного характера. К ним следует отнести: участие в рассмотрении дел (уголовных, гражданских, арбитражных) судами; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными УПК РФ; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача приносить представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Однако при этом прокурор не осуществляет надзор ни за законностью в деятельности судов, ни за законностью их постановлений. Во всяком случае, так предусмотрено Федеральным законом «О прокуратуре РФ», в ст. 35 которого говорится только об участии прокурора в рассмотрении дел судами и ничего не сказано о надзоре.

Выделение уголовного преследования в отдельную функцию прокуратуры сегодня вряд ли оправдано. В соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. №87 - ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» из полномочий прокурора исключено право возбуждения уголовного дела, дачи согласия следователю на его возбуждение, право принятия дела к своему производству и т.д.

Кроме того, в соответствии со ст. 201 Федерального закона «О прокуратуре РФ» предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности органов прокуратуры, осуществляют следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ. Поэтому в данном случае предпочтительно выделить такую функцию прокуратуры, как расследование уголовных дел.

А.Я. Сухарев относит указанные ненадзорные направления деятельности прокуратуры к самостоятельным функциям, видимо, основываясь на том, что каждая из них предусмотрена Федеральным законом «О прокуратуре РФ». В то же время более логичным представляется отнесение их к иным функциям органов прокуратуры, как это предусмотрено в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Такое деление определяет конкретную направленность функций, их реальное содержание, не ведет к смешению понятий и затруднению понимания.

Таким образом, функции прокуратуры имеют конституционную природу, устанавливаются государством, являются динамичными, поскольку должны соответствовать потребностям времени, изменениям, происходящим в обществе и государстве.

3. Конституционно-правовой статус прокуратуры РФ: международный опыт

Органы прокуратуры подавляющего большинства стран Западной Европы, государств американского континента имеют одну важнейшую общность: прокуратура выступает здесь частью исполнительной власти в отличие от прокуратуры российской, которая в системе разделения властей занимает место самостоятельного государственного органа, не относящегося ни к одной из ветвей власти. Свидетельством тому является, к примеру, современная концепция организации и деятельности прокуратур во Франции и Италии. То же касается Японии и Китая, где органы прокуратуры также находятся в составе правительства. Причем во всех трех названных странах органы прокуратуры функционируют в системе министерства юстиции, и помимо генерального прокурора страны контроль за их работой осуществляет министр юстиции.

Схожи и модели организации и деятельности прокуратур этих стран, что особенно характерно для Франции и Японии. В этих странах чрезвычайно большими полномочиями наделены министры юстиции, которые осуществляют одновременно целый ряд важнейших государственных задач. Так, они возглавляют систему судебных и прокурорских органов, правомочны возбуждать против прокуроров или судей административный или дисциплинарный процессы, представляют и выдвигают кандидатуры судей и прокуроров, обобщают судебную статистику, дают заключения по делам о помиловании, решают вопросы досрочного освобождения от назначенного судом наказания, проводят республиканские юридические совещания, контролируют деятельность судебной полиции и исправительно-трудовых учреждений, а в отдельных случаях совместно с министром внутренних дел утверждают руководителей судебной полиции.

Предоставление одному члену правительства столь обширных полномочий, видимо, неприемлемо, поскольку имеющиеся широкие права создают и широкие возможности для злоупотребления служебным положением, излишней узурпации власти, проявления иных порочных деяний.

В отличие от французской или японской моделей в США, наоборот, Генеральный прокурор страны - Генерал-атторней - возглавляет и Департамент юстиции. Генерал-атторней руководит также деятельностью Федерального бюро расследований, исправительно-трудовых учреждений и эмиграционного бюро. В этой ситуации тоже, видимо, существует излишняя централизация власти в одних руках.

Органы прокуратуры в странах Западной Европы, США и Японии также имеют достаточно широкие полномочия. Так, они осуществляют возбуждение уголовного преследования, причем в отдельных странах, как, например, во Франции, возбуждение уголовного преследования является единоличным правом прокурора; контролируют деятельность следственных судей и судебной полиции; осуществляют многие другие полномочия, предусмотренные законом по регулированию деятельности прокуратуры. Во всех отмеченных странах органы прокуратуры играют важнейшую роль в борьбе с преступлениями и другими правонарушениями. Благодаря своей централизованности и компактности они осуществляют также различные другие задачи, определяемые правовой политикой государства, и являются надежной опорой исполнительной власти страны.

В соответствии с Основным Законом ФРГ прокуратура является государственным органом уголовного преследования. Она отнесена к органам исполнительной власти, и прокурор как должностное лицо является чиновником. Прокуратура подконтрольна министрам юстиции и выступает в роли представителя правительства как на уровне федерации, так и земель, в состав которых входят эти министерства. Что касается парламентов, то они контроль за прокуратурой не осуществляют.

Хотя прокуратура относится к исполнительной власти, в области уголовного права и борьбы с нарушениями общественного порядка она выполняет свои задачи совместно с судами. Поэтому ее можно отнести к органам третьей власти - правосудию. В этом заключается особенность правового статуса немецких прокуроров.

В Соединенных Штатах Америки прокуратура представляет собой сплоченную и цельную систему, которую американское государство и действующее законодательство наделили достаточно большими полномочиями. Органы прокуратуры возглавляет Генерал-атторней, который руководит, как указывалось выше, и деятельностью Департамента юстиции США. В организационном плане американская прокуратура сложена по тому же принципу, что и американские суды. Здесь органы прокуратуры делятся на две основные группы: а) федеральная прокуратура, которую возглавляет Генерал-атторней (Верховный прокурор США); б) прокуратура штатов, которую возглавляет Атторней.

Прокуратура во Французской Республике является частью исполнительной власти. Министр юстиции возглавляет деятельность прокуратуры, суда и следственных судей. Он фактически назначает судей, руководит высшим советом магистратов, занимается подбором кадров и представлением рекомендации на кандидатов-судей. Являясь фактическим руководителем прокуратуры, он в установленных законом случаях правомочен поощрять и подвергать дисциплинарным взысканиям, в отдельных случаях назначать и освобождать от занимаемых должностей. Кроме того, совместно с министром внутренних дел он назначает руководителей судебной полиции. По представлению министра юстиции может быть возбужден дисциплинарный процесс в отношении любого сотрудника системы юриспруденции, в том числе и руководящих судей и прокуроров. Фактически министр наделен большими функциями, что и представляет ему возможность вмешиваться в ход расследования любого дела. Все это является свидетельством того, насколько зависимы должности судебной и прокурорской систем от министра юстиции, а следовательно, и от правительства.

Раньше других из стран бывшего Советского Союза новые законы о прокуратуре приняли кроме Российской Федерации Украина, Узбекистан и Казахстан.

Во всех указанных странах законы о прокуратуре имеют целый ряд сходных и общих черт. Так, все принятые законы предоставляют органам прокуратуры широкие полномочия и обширное поле деятельности. Опираясь на законодательство о прокуратуре, действовавшее в СССР и многих развитых странах мира, они представляют прокуратуру как специфический и централизованный правоохранительный орган; основные направления его организации и деятельности, полномочия и функции касаются роли прокурорского надзора, его сущности, задач и основных проблем дальнейшего повышения эффективности их работы. Согласно действующему законодательству прокурорский надзор в этих странах, прежде всего, предполагает обеспечение законов, определяющих обязанности граждан и должностных лиц перед государством и обществом, преследует цель укрепления государственной и частной собственности, осуществления защиты законных прав и свобод граждан, соблюдения действующих экономических отношений и общественно-политического порядка. Наделяя органы прокуратуры большими полномочиями, законодатели возложили на них вопросы единообразного восприятия и соблюдения законности в самых различных сферах общественной жизни.

Согласно статье 6 Закона о прокуратуре Узбекистана деятельность прокуратуры подконтрольна Президенту Республики Узбекистан, Олий Мажлису (Парламенту). Запрещается вмешательство других органов государственной власти и управления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц в деятельность прокуратуры по осуществлению возложенных на нее функций, подбору и расстановке кадров.

Аналогичная норма содержится в Законе о прокуратуре Украины (ст. 7). Деятельность прокуратуры подконтрольна Верховному Совету Украины, образуемым им для этой цели органам. Наиболее обширны полномочия прокуратуры Украины, которая первой из бывших республик СССР приняла закон о прокуратуре. Так, согласно действующему закону о прокуратуре, речь идет даже о высшем надзоре за соблюдением и правильным применением законов Кабинетом Министров, министерствами, государственными комитетами, ведомствами, другими органами государственного и хозяйственного управления и контроля, правительством Республики Крым, местными Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, воинскими частями, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, должностными лицами и гражданами.